The Dome of the Rock is seen as people stand at the entrance to the compound known to Muslims as the Noble Sanctuary and to Jews as Temple Mount in Jerusalem's Old City, 26 October 2015. REUTERS/Ammar Awad

Briefing / Middle East & North Africa 07 אפריל 2016 4 minutes

כיצד לשמור על הרגיעה השברירית בהר הבית

רקע

למרות ההסלמה בהפגנות ובהתקפות אלימות ברחבי ישראל ובגדה המערבית, הרחבה הקדושה, שיהודים מכנים הר הבית ומוסלמים מסגד אל-אקצה/אל-חראם א-שריף, שקטה כפי שלא הייתה זה שנים אחדות. הרחבה, שהיא בעלת חשיבות עליונה מבחינה דתית ולאומית ליהודים ולמוסלמים, לישראלים ולפלסטינים, הייתה פעמים רבות מוקד להתלקחותן של מחאה ואלימות, וכך גם בהסלמה הנוכחית. הרגיעה המפתיעה כיום היא פועל יוצא של הבנות חשאיות בין המלך הירדני עבדאללה לראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו, אשר הושגו בשנת 2014 וחוזקו בשנת 2015. אך כאשר לוח השנה העברי מתקרב שוב לעונת החגים ופעילים משני הצדדים מגבירים את מאמציהם במקום, ההבנות החשאיות לגבי הגישה לאתר יעמדו למבחן. קבוצת המשבר הבינלאומית קראה בעבר לחזק את ה"סטטוס-קוו", הסדר בלתי רשמי מאמצע המאה ה-19 לפיו מנוהלת רחבת ההר, גם מאז שישראל כבשה אותה ב-1967. המשך ה"סטטוס-קוו" חיוני גם היום, אך בטווח המיידי יש לייחס חשיבות עליונה ליישום ההבנות בנוגע לגישה אל רחבת ההר.

כאשר השיח הפוליטי בישראל מקדיש תשומת לב גוברת לשאלת הזהות היהודית, וציונים-דתיים מתחזקים הן בממשלות ישראל והן במפלגת השלטון הליכוד, שוחרי מקדש, אשר תובעים זכויות נוספות ליהודים ברחבה, זוכים לתמיכה גוברת בקרב הציבור היהודי. גם אם הסיכוי למימושה של תביעתם המשולשת – גישה יהודית בלתי מוגבלת להר הבית, תפילת יהודים וריבונות יהודית – נמוך מאוד בעתיד הקרוב, העיסוק הבולט בסוגיה עורר מחדש את חששות הפלסטינים כי ישראל מתכוונת לחלק את האתר הקדוש, כפי שעשתה ב-1994 במסגד אברהימי (מערת המכפלה) בחברון לאחר מאות שנים של שליטה ופולחן מוסלמים בלעדיים במקום. הפלסטינים בירושלים מרגישים שננטשו על ידי אש"ף, הרשות הפלסטינית וירדן, ונוטלים לכן על עצמם את ההגנה על מסגד אל-אקצה, בין היתר על ידי הפחדת היהודים הדתיים הקוראים תיגר על ה"סטטוס קוו" ועל ידי השלכת אבנים על שוטרים ישראלים.

כתוצאה מכך, בשנתיים האחרונות ראש הממשלה והמלך מצאו את עצמם בהתייעצויות חרום, ישירות ועקיפות, בעידודו של מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי, לגבי ניהול האתר בכדי לצמצמם את ההתנגשויות בין המשטרה הישראלית לצעירים הפלסטינים ברחבה הקדושה ובסביבתה. מערך ההבנות שהושג בעקבות השיחות ב-2014, אושרר ב-2015 ומאז יושם באופן קפדני יותר. הוא כולל ארבע התחייבויות: שלוש מצד ראש הממשלה נתניהו ואחת מצד המלך עבדאללה. נתניהו התחייב למנוע עליית חברי כנסת אל רחבת ההר, לאחר שחלקם השמיעו הצהרות דרמטיות לגבי ריבונות ישראלית בהר והחלפת כיפת הסלע במקדש יהודי; להימנע מהטלת מגבלות גורפות האוסרות כניסת מוסלמים לרחבה על בסיס גיל או מגדר – פעולה שמשטרת ישראל נקטה בה לעתים קרובות כאמצעי בטחון (שהשיג בדרך כלל תוצאות הפוכות); למנוע משוחרי מקדש פרובוקטיביים להגיע לאתר ולהגביל את מספר שוחרי המקדש הנכנסים בכל יום. ההתחייבות המכרעת שהמלך עבדאללה נטל על עצמו הייתה למנוע מצעירים פלסטינים מסוימים, שהינם לעתים קרובות משליכי האבנים של יום המחרת, להתגנב לאתר בלילה.

מכלול ההבנות הבלתי כתובות הרגיע את המצב ברחבה, וזאת אף שהן נותרו עמומות וחלקיות ולמרות שהן מסוות מחלוקות עמוקות יותר. זו הסיבה לכך שתהיה זו טעות לחשוב כי הרגיעה היחסית באתר כיום, תהיה ארוכת ימים. שוחרי המקדש קוראים תיגר כבר עכשיו על ההגבלות שהוטלו עליהם, ובמידה מסיומת של הצלחה. הפלסטינים הצעירים במזרח ירושלים אינם סבלניים יותר כלפי פעילות שוחרי המקדש מכפי שהיו ב-2014 ו-2015. כל שחיקה באיפוק של ממשלת ישראל, אמתית או פרי שמועה בלבד, תגרור באופן כמעט וודאי תגובה פלסטינית.

החסרונות של ההסדר הנוכחי מבחינת הצדדים רבים, שכן כל אחד מבעלי העניין העיקריים – ישראל, ירדן ובמידה פחותה גם הרשות הפלסטינית – מוצא עצמו נתון בין אינטרסים מתחרים. כל צד מתמודד עם לחצים מבפנים לקדם את האינטרס הלאומי שאינם מוגשמים במציאות הנוכחית: עבור הישראלים, גישת יהודים, פולחן וריבונות; עבור ירדן, להיתפס כמי שמוכנה להתייצב מול ישראל; ועבור הרשות הפלסטינית, להיראות כמי שעומדת מול ישראל וירדן וחותרת לריבונות פלסטינית על האתר. אך עבור המנהיגים הלאומיים, הרצון לשמר את השקט בשטח ואת יחסי השכנות אינו פחות חיוני, בפרט בהתחשב במלחמות הניטשות באזור. בשנים האחרונות כל הממשלות המעורבות, ובפרט ישראל, נעו הלוך ושוב בין האינטרסים הפנימיים לאלה החיצוניים. מתח זה איננו צפוי להשתנות בקרוב.

הקושי האמיתי טמון בכך שישראל למעשה סיפחה את מזרח ירושלים, כך שגם אם מפלגת השלטון והקואליציה היו פחות אוהדות כלפי סדר היום הדתי לאומי, עדיין היה עליהן לעשות שמיניות באוויר כדי להימנע מהחלת החוק הישראלי, אשר אוסר הגבלת גישת יהודים ותפילתם באתרים הקדושים ליהדות, על רחבת ההר. יהיה קשה גם להסביר ליהודים בישראל מדוע יש להגביל את הריבונות שלהם על האתר הקדוש ביותר ליהדות. אך כדי לשמור על האיזון הנוכחי ביחסים עם הפלסטינים בירושלים, הרשות הפלסטינית וירדן, נתניהו נדרש להתייחס לרחבה הקדושה לאור הדגש ששמים בני-שיחו הערבים לגבי מעמדה הבינלאומי כשטח כבוש. עד שתגיע ישראל להסכם רשמי עם אש"ף וירדן – שאיננו חייב להיות הסכם קבע – אשר יחייב את ישראל לא פחות משמחייבים אותה חוקיה האחרים, כל ראש ממשלה ישראלי יאלץ לאזן בין אינטרסים מתחרים. מצדה של עמאן, ניסיונותיו הנחושים של הפרלמנט הירדני לסיים את היחסים הדיפלומטיים עם ישראל בתגובה לפעולותיה ברחבת ההר העמיקו עוד את הדילמות הניצבות בפני המלך עבדאללה.

פוליטיקאים וגורמי ביטחון פעלו לאור מתחים אלו באמצעות מהלכי מדיניות חשאיים שגובשו בחטף בתגובה למשברים ובמקרה של ישראל – לעתים תוך הפרה ניכרת לעין של החוק הישראלי, על מנת להגיע להבנות. המחויבות להבנות החשאיות שנחלו הצלחה כה רבה היא בראש ובראשונה אישית, היינו בין נתניהו למלך עבדאללה, לא בין ישראל לירדן. כל עוד שניהם נותנים עדיפות ליחסים ביניהם ומכפיפים לרצונם את המערכות המקומיות כל זמן שהם בשלטון, ההסכם יחזיק מעמד. אך במידה ויחולו שינויים בחישובים האישיים שלהם, או במידה והם יסיימו את תפקידם, ההבנות עלולות להתפוגג וביחד איתן המשך היציבות.

בעלי עניין בינלאומיים כמו ארצות הברית – אשר למרות הדעיכה במעמדה בחלקים מהמזרח התיכון עודנה המתווך הערבי-ישראלי הבלתי מעורער - ובעלי עניין אזוריים בעלי השפעה על ישראל, ירדן והרשות הפלסטינית, בין השאר במפרץ הפרסי, חייבים לוודא שההבנות יישארו בתוקף. יש לנקוט בצעדים חיוניים נוספים לחיזוק ה"סטטוס-קוו". ירדן צריכה להעניק לפלסטינים דרך לבטא את צרכיהם ורצונותיהם בכל הקשור לניהול הרחבה, כדי לענות בצורה טובה יותר על חששותיהם. על ישראל לאפשר לירדן למלא תפקיד בולט יותר בהסדרת הגישה לרחבה ולאתרים שעליה, כפי שעשתה לפני שנת 2000, וזאת כדי להגביר את האמינות והלגיטימיות שלה. ישראל יכולה ליזום שיח פנים-יהודי לגבי השאלה מה אפשר ומה אי אפשר להשיג בהר הבית בעתיד הנראה לעין בהתחשב במגבלות הפוליטיות והחוקיות. הצעדים האלה, אם יתבצעו במקביל להתקדמות כלשהי לקראת יישוב הסכסוך, עשויים לפתוח פתח לשינויים באתר לטובת כל הצדדים. אך אם יישום הבנות עבדאללה-נתניהו ייפסק, הצעדים האלה לא יוכלו להינקט והשקט היחסי יתפוגג.

תדריך קבוצת המשבר הבינלאומית מס' 48, 7 אפריל 2016

Download pdf to continue reading the full report

I. Overview

Even as protest and violence surge around Israel and in the West Bank, the Holy Esplanade, known to Jews as the Temple Mount and Palestinians as al-Haram al-Sharif, is, ironically, quieter than in years. Supremely important religiously and nationally to Israelis and Palestinians, Jews and Muslims, it has repeatedly been the epicentre of violence and protest. Today’s surprising calm is the product of quiet understandings in 2014 and 2015 between Jordan’s King Abdullah and Israel’s Prime Minister Benjamin Netanyahu. But as the religious calendar enters the holiday season, activists on both sides are likely to regain their footing. Crisis Group has previously urged bolstering the Status Quo, the informal arrangement from the mid-nineteenth century that has regulated management of the Esplanade since Israel conquered it in 1967. This remains crucial, but most immediately important is maintaining the understandings on access.

As the Israeli political conversation increasingly emphasises Jewish identity, and religious Zionists strengthen within both its governing coalitions and the ruling Likud Party, Temple activists advocating expanded Jewish rights on the Esplanade gain more traction among the Jewish public. Even if their triple demand – for undisturbed Jewish access, Jewish worship and Jewish sovereignty – has little chance of realisation any time soon, its growing prominence has stoked Palestinian fears that Israel plans to divide the holy site, as it did Hebron’s Ibrahimi Mosque in 1994 after centuries of Muslim-only worship and control. With Jerusalem’s Palestinians feeling abandoned by the Palestine Liberation Organisation (PLO), the Palestinian Authority (PA) and Jordan, they take the defence of the Al-Aqsa Mosque into their own hands, including by intimidating religious Jews who challenge the Status Quo and throwing stones at Israeli police.

Thus, in 2014 and 2015, the prime minister and king found themselves in emergency consultations – direct and indirect, brought together by U.S. Secretary of State John Kerry – on how to calm clashes between the Israeli police and Palestinian youths in and around the Holy Esplanade. The 2014 understandings, reaffirmed in 2015, comprise four commitments, three by Netanyahu, one by Abdullah. Netanyahu committed to keep all Knesset members, some of whom had made incendiary statements about Israeli sovereignty and replacing the Dome of the Rock with a Jewish Temple, off the Esplanade; to refrain from categorical age or gender limitations on Muslim access, as the police frequently had imposed as a security measure, that backfired; and to keep provocative activists from the site and limit religious Jewish groups permitted to enter. Abdullah’s single, crucial commitment was to keep the young Palestinians who became the next day’s stone-throwers from surreptitiously entering the compound at night.

Together, these understandings have calmed the situation, even if they remain partial and cloak deeper disagreements. The relative calm is thus deceiving. Temple activists are challenging restrictions on them, with some success. East Jerusalem’s young Palestinians remain opposed to Temple activism. Any erosion of Israel’s restraint, real or rumoured, is all but certain to provoke a response.

The arrangement’s many shortcomings catch Israel and Jordan, but also, to a lesser extent, the PA – between competing interests. Each has domestic pressure to advance unsatisfied national interests: for Israel, Jewish access, worship and sovereignty; for Jordan, to be seen standing up to Israel; for the PA, to be seen standing up to both. No less pressing for leaders is calm on the ground and good relations, especially given the roiling of the region. In the past few years, governmental stakeholders, particularly Israel, have tacked between domestic and foreign interests. There is every reason to think this will continue.

The real bind is that Israel in effect has annexed East Jerusalem, so even were the government much less sympathetic to the religious Zionist agenda, it would have to jump through hoops at the Esplanade to avoid implementing Israeli domestic law, which not surprisingly provides for Jewish access to and worship at Jewish holy sites. But for Jerusalem’s Palestinians, the PA and Jordan – and so for Netanyahu to keep relations with them even – the Esplanade must be treated according to its internationally-recognised status: as occupied territory. Until Israel reaches a formal arrangement with the PLO and Jordan – which need not be a final status agreement – that binds its conduct there no less thoroughly than its other laws do, every prime minister will be forced to balance competing interests.

Politicians and security officials have reacted by making and remaking policy on the fly, in secret and, in Israel’s case, sometimes in apparent violation of domestic law. The commitment to the discreet understandings is above all between Netanyahu and the king, not Israel and Jordan. So long as they prioritise their personal relations and impose their will on their domestic systems, their agreement will hold. But if their calculations change, or one of their tenures ends, the understandings could evaporate, and with them, the prospects for stability.

Global stakeholders such as the U.S. – still the undisputed Arab-Israeli mediator – and regional powers including some in the Gulf, must ensure the understandings hold. Other vital steps should also be taken to strengthen the Status Quo. Jordan should give Palestinians a voice in managing the Esplanade, to better address their concerns. As before 2000, Israel should enable a greater role for Jordan in determining access to increase its credibility and legitimacy. Israel could initiate an intra-Jewish conversation about what is practically achievable on the Esplanade any time soon given political and legal constraints. But unless the understandings remain implemented, the relative calm will crumble, and no other measures will be possible.

Jerusalem/Brussels, 7 April 2016