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Reforma policial en Guatemala: obstáculos y oportunidades

Latin America Report N°43 20 Jul 2012

RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

Al frente de la lucha contra el crimen, están los 25,000 miembros de la Policía Nacional Civil (PNC). Pero con frecuencia, los ciudadanos guatemaltecos le tienen miedo y desconfianza a la policía – la cual es  calificada usualmente como ineficiente, corrupta y abusiva,- tanto como a los criminales. Sin fondos suficientes, con poco entrenamiento y muchas veces sobrepasados en armamento, la policía es  incapaz o carece de la voluntad para confrontar a los criminales y así obtener la confianza pública necesaria para construir un estado basado en la legalidad. Los traficantes de drogas, incluyendo a los integrantes de los carteles mexicanos, se mueven a través de fronteras porosas, mientras las pandillas criminales dominan muchas áreas urbanas. El gobierno del presidente Otto Pérez Molina, con el apoyo financiero de los Estados Unidos y otros países interesados en prevenir que Guatemala se convierta en un refugio para el crimen organizado – debe reiniciar y revitalizar la reforma policial como parte de un esfuerzo para fortalecer la justicia y la aplicación de la ley. Se han logrado algunos avances, pero los logros son frágiles y pueden ser revertidos con facilidad.

Desde los acuerdos de paz que en 1996 pusieron fin  a un conflicto armado de 36 años, los donantes  han proporcionado decenas de millones de dólares a la reforma judicial y de la policía. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, Guatemala y sus vecinos del Triangulo Norte de América Central se mantienen dentro de la lista de los países más violentos en el mundo. Los gobiernos de Guatemala han prometido reformas repetidamente, incluyendo el de Otto Pérez Molina, quien asumió en enero de 2012. El nuevo presidente, un general retirado, basó su campaña electoral en la promesa que su gobierno combatiría el crimen con “mano dura”. Desde entonces, ha desplegado tropas patrullar áreas con altos niveles de criminalidad, reforzado el ejército en regiones fronterizas para combatir el narcotráfico y declarado un estado de sitio para suprimir una protesta local. También prometió fortalecer la policía con miles de reclutas, mientras reactiva los esfuerzos estancados para renovar la institución. Pero no se sabe si este gobierno será capaz de obtener los recursos y la fuerza de voluntad para fortalecer la reforma institucional, o si confiará primordialmente en operaciones militarizadas contra el crimen que proporcionan beneficios de corto plazo sin resolver los problemas duraderos.

Algunas experiencias pueden ofrecer una guía para los cambios institucionales más amplios. Ciertas unidades de investigación han demostrado que la policía puede-  con los recursos, entrenamiento y supervisión apropiada – resolver casos complejos. La Comisión Internacional Contra de la Impunidad en Guatemala (CICIG), que cuenta con el apoyo de las Naciones Unidas,  proporciona entrenamiento a policías y fiscales. Hay además avances alentadores en el área de prevención o de policía comunitaria. En dos municipalidades en las afueras de la Ciudad de Guatemala, Villa Nueva y Mixco, los alcaldes procuran combatir a las pandillas y crear lazos más fuertes entre las comunidades y las fuerzas del orden. Esas ciudades también tienen “comisarias modelo”, apoyadas por el gobierno de los Estados Unidos, el cual financia la evaluación y entrenamiento de los miembros de la policía y apoya programas para fortalecer la colaboración con la comunidad.

Sin embargo, estos esfuerzos dependen demasiado de la ayuda financiera y el apoyo político de la cooperación internacional. Las iniciativas en Villa Nueva y Mixco dependen también de políticos locales cuyos sucesores tal vez no compartirán el mismo compromiso. No se sabe todavía si estas iniciativas cuentan con suficiente apoyo institucional en la PNC para sobrevivir en el largo plazo. Sin un apoyo constante y firme por parte del gobierno nacional, del sector empresarial, la sociedad civil y la comunidad internacional, las lecciones aprendidas en estos proyectos pilotos se pueden perder antes de que puedan ser perfeccionadas y replicadas.

Estos cambios tienen que desarrollarse después de una década de alta violencia criminal, alimentada en gran parte por los cárteles mexicanos de la droga, lo cual agrava las dificultades que enfrentan los partidarios e impulsores de las reformas. Las altas tasas de criminalidad tienden a sobrepasar el impacto de los progresos, aumentando el clamor por soluciones rápidas basadas en la fuerza y disciplina superior del ejército. Sin embargo, usar al ejército para combatir el crimen puede desmoralizar y debilitar a la policía, especialmente cuando el papel del ejército no se encuentra bien definido. Esto hace que a largo plazo sea más difícil construir una fuerza de seguridad civil competente, necesaria para aplicar la ley bajo un régimen estable y democrático.

No existe una formula única y segura para reformar una institución tan compleja como la policía. La policía no existe en un vacío y por ello un cambio permanente solo puede ocurrir dentro de esfuerzos más amplios de lucha contra la corrupción y el favoritismo dentro del sistema judicial como un todo. Sin embargo, hay pasos que el gobierno debería tomar, con el apoyo internacional, destinados a asegurar que la PNC sea una fuerza profesional capaz de investigar y prevenir el crimen que amenaza a la democracia guatemalteca.  

RECOMENDACIONES

Al Gobierno de Guatemala:

1.  Diseñar una estrategia de reforma policial con prioridades y plazos claros que se base en los progresos ya alcanzados, a través de:

a) replicar iniciativas que han demostrado ser efectivas, tales como las metodologías aplicadas por las unidades de investigación que han obtenido resultados positivos en casos de homicidios y extorsión;

b) apoyar el patrullaje orientado hacia la comunidad, el cual incluye vigilancia y participación local;

c) fortalecer la nueva Comisión de Reforma Policial y alentarla a trabajar sobre las bases de trabajo de su predecesora;

d) trabajar con la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), auspiciada por la ONU, para transferir conocimientos sobre investigación y análisis.

2.  Mejorar la supervisión y combatir la corrupción al:

a) entrenar y desplegar más funcionarios de supervisión;

b) trabajar con la CICIG y la embajada de los Estados Unidos para institucionalizar la verificación de antecedentes, especialmente para los oficiales e investigadores;

c) revisar los procedimientos disciplinarios para asegurar que son transparentes y justos tanto para la policía como para la ciudadanía;

d) proveer recursos e instructores de alta calidad para la academia de formación de policías;

e) proporcionar entrenamiento continuo y especializado que responda a las necesidades institucionales;

f) revisar las escalas salariales y de  beneficios para proporcionar incentivos y recompensas adecuadas;

g) renovar o construir comisarías e instalaciones que cumplan con los requisitos mínimos;

h) permitir que la PNC maneje el presupuesto asignado por el congreso y detener la transferencia de estos fondos a otros programas.

3.  Definir el rol principal de las fuerzas armadas como de defensa de las fronteras guatemaltecas. Deben ayudar la policía a mantener la seguridad pública solo durante emergencias. Hay que evitar la sobre dependencia en el ejercito al:

a) descontinuar gradualmente las fuerzas de tareas apoyadas por el ejército y asignar estos esfuerzos y recursos a unidades depuradas y especiales de la policía;

b) fortalecer a la policía en regiones fronterizas y áreas rurales entrenándolas para prevenir la violencia criminal y los disturbios sociales, a fin de que el despliegue temporal del ejército bajo estado de sitio ya no sea necesario ni demandado por los ciudadanos.

Al Congreso:

4.  Aprobar una ley orgánica de la policía que establezca reglas claras sobre el reclutamiento y promociones basadas en el merito;

5.  Considerar reformas legales para establecer que la policía, y no el ejército, es la institución responsable por la seguridad ciudadana y establecer limitaciones estrictas en el uso del ejército en situaciones de emergencia;

6.  Impulsar y dar seguimiento a la reforma fiscal, incluyendo medidas firmes para prevenir la evasión de impuestos, así como para asegurar que el gobierno tenga los recursos necesarios para fortalecer a las fuerzas civiles de seguridad;

7.  Aprobar proyectos de ley- tales como la “Ley de Enriquecimiento Ilícito”– para darle a los fiscales las herramientas que necesitan para procesar a funcionarios públicos corruptos.

A la cooperación internacional:

8.  Trabajar con el gobierno de Guatemala para proporcionar asistencia financiera y tecnológica a la policía como parte de una estrategia de reforma sostenible para el largo plazo;

9.  Evitar la duplicación de esfuerzos y darle prioridad a los proyectos que:

a) perfeccionen y repliquen los programas que han demostrado ser eficaces;

b) fortalezcan a la academia policial y a la propuesta escuela de oficiales;

c) creen mecanismos transparentes para el seguimiento y evaluación de proyectos;

d) aseguren que las instituciones a cargo de la implementación de los proyectos rindan cuentas y respondan sobre los resultados.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Bruselas, 20 Julio 2012