Brasil está de vuelta: ¿Es posible superar las divisiones de América Latina?

El regreso de Luiz Inácio Lula da Silva a la presidencia de Brasil podría marcar un punto de inflexión en el esfuerzo de América Latina por superar sus divisiones a la hora de afrontar problemas regionales y globales, incluidas las prolongadas crisis en la vecindad. Con un servicio exterior profesional, una gran economía y un líder que goza de un amplio respeto, Brasil se perfila como una fuerza que podría impulsar la cooperación para abordar los desafíos más serios de la región e impulsar la participación de América Latina en la diplomacia multilateral, tal como lo hizo durante los dos primeros mandatos de Lula, de 2003 a 2010. Pero hay una salvedad. Lula enfrenta dificultades internas mucho mayores en esta ocasión, lo que debería moderar las expectativas sobre el alcance de su política exterior. Brasil sufre profundas divisiones políticas, como demostraron los disturbios de la extrema derecha en Brasilia del 8 de enero, así como las dificultades económicas, que podrían obstaculizar las ambiciones del nuevo gobierno fuera del país. Sin embargo, a pesar de las turbulencias internas, el nuevo gobierno tiene la intención de restaurar el estatus de Brasil como una voz prominente en el escenario internacional, mientras que el peso económico y geopolítico del país le puede permitir hacer una contribución importante a la paz y la estabilidad de la región.

A Brasil no le faltan retos por afrontar. La inminente inestabilidad es motivo de preocupación en toda la región, en medio de una intensa insatisfacción popular con los líderes políticos y la desigualdad económica, mientras que el desarticulado manejo de la pandemia del COVID-19 y las divisiones regionales por las crisis en varios países subrayan la dificultad para abordar los desafíos compartidos. A la hora de establecer sus prioridades en política exterior, el primer y principal objetivo de Brasilia debe ser ayudar a reconstruir la coordinación interestatal en América Latina y el Caribe, un objetivo crucial tanto para enfrentar las crisis como para que Brasil pueda proyectarse en el escenario mundial y lograr que otros bloques se comprometan de manera más productiva con la región. En segundo lugar, el gobierno de Lula está bien posicionado para encabezar esfuerzos para reactivar la cooperación regional destinada a la protección ambiental, en particular en la selva amazónica. En tercer lugar, gracias a sus estrechos vínculos con la izquierda y su fuerte relación con varias potencias mundiales, Lula podría desempeñar un papel importante para facilitar el camino hacia una solución negociada al estancamiento de la crisis en Venezuela. Por último, la destreza diplomática de Brasil podría darle una mayor relevancia a la crisis de Haití en la región y equilibrar el papel protagónico de EE. UU. y Canadá, que los haitianos tienden a ver con recelo.

Para apoyar a Brasil a materializar estas prioridades, las cuales podrían contribuir a una mayor paz y seguridad en América Latina, la UE y sus Estados miembros deberían: 

• Trabajar con el nuevo gobierno brasileño para impulsar la integración regional y, al hacerlo, mejorar los lazos de Europa con sus contrapartes latinoamericanas y caribeñas. La UE debe, por ejemplo, reforzar su actual asociación con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), entre otras cosas a través de apoyo financiero y técnico para la integración regional.
• Ofrecer apoyo diplomático y financiero para las nuevas iniciativas de Brasil en materia de protección ambiental, y especialmente para la reactivación de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica.
• Ayudar a Brasil a promover iniciativas regionales para instar al presidente venezolano, Nicolás Maduro, a mejorar las condiciones electorales ante las elecciones presidenciales programadas para 2024, y buscar el apoyo de socios regionales para implementar las principales recomendaciones de la Misión de Observación Electoral de la UE de 2021. Bruselas debe explorar con Brasilia, Washington y otras capitales de la región un enfoque que enfatice el alivio progresivo de las sanciones estadounidenses y europeas a Caracas a cambio de la implementación de esas recomendaciones.
• Trabajar con Brasil y otros países de la región para ayudar a enfrentar la crisis en Haití promoviendo un acuerdo entre el primer ministro interino Ariel Henry y la oposición que permita la formación de un gobierno de transición, así como la búsqueda de un amplio respaldo internacional para cualquier eventual intervención extranjera.

Reconstruir la cooperación latinoamericana

Durante años, América Latina no ha tenido la capacidad para actuar concertadamente en las crisis regionales o para hablar con una sola voz sobre los acontecimientos mundiales. Divisiones ideológicas, como las que están detrás de la amarga disputa entre Venezuela y Colombia desde 2019 hasta el restablecimiento de relaciones en 2022, han socavado la causa de la unidad regional. En su lugar, las divisiones en el continente han fomentado la creación de plataformas regionales débiles o ad hoc y a menudo ideologizadas; han aumentado la influencia de potencias externas, en particular EE. UU., Rusia, China e Irán, sobre algunos gobiernos; han impedido una mayor integración económica; y han hecho cada vez más difícil que organismos regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de los Estados Americanos o el Mercado Común del Sur, lleven a cabo sus nombramientos por consenso.

Cultivar una mayor unidad de propósitos en América Latina y la libertad para establecer relaciones con todas las potencias globales, sin alinearse automáticamente con ninguna de ellas, se destacan como dos de los principales ejes de la nueva política exterior de Brasil. Pero dado que las plataformas regionales se han debilitado, actualmente no existe un espacio productivo donde todos los gobiernos de la región puedan discutir temas álgidos y cultivar posiciones conjuntas. Durante su discurso ante el Congreso tras su posesión, Lula recalcó su promesa de reincorporarse a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), un foro que ayudó a crear en 2008 pero que ahora agoniza después de que el expresidente Jair Bolsonaro decidiera (junto con actuales y anteriores gobiernos de derecha en Argentina, Colombia, Ecuador y Uruguay) abandonarlo. Otras alternativas también presentan problemas. La Organización de los Estados Americanos, que incluye a EE. UU. y Canadá, lleva varios años en franco declive tras ganarse la desconfianza de los gobiernos de izquierda. En su propio discurso inaugural, el canciller Mauro Vieira, ni siquiera la mencionó.

Pero hay otra opción. El gobierno de Lula ya anunció el regreso de Brasil a la CELAC (que Bolsonaro abandonó tras acusarla de darle “protagonismo a regímenes no democráticos”) y asistió a la cumbre del bloque en Buenos Aires a finales de enero. Esta organización es el interlocutor regional que prefieren la UE y China, aunque podría ser más eficaz: la toma de decisiones es engorrosa porque requiere el respaldo unánime de los países miembros, y la organización actualmente carece de un aparato institucional permanente para el seguimiento y la implementación de los acuerdos. Sin embargo, actualmente se están llevando a cabo discusiones para su fortalecimiento. Una reunión entre funcionarios de la UE y jefes de Estado y de gobierno de la CELAC, que se celebrará en Bruselas en el verano, plantea una oportunidad para que la UE refuerce el papel del incipiente bloque y fortalezca la cooperación con Brasil y América Latina en su conjunto. 

Vinculada con la pregunta de dónde deberían dirimir los temas complejos los Estados latinoamericanos está la interrogante de cuáles deberían ser esos temas. En este momento, hay poco acuerdo. Los gobiernos latinoamericanos divergen drásticamente en sus puntos de vista sobre dónde radican las principales amenazas a la democracia y qué derechos políticos básicos deben garantizarse. La región, y en particular su izquierda tradicional, tiende a otorgarle una gran importancia a los principios de soberanía y no injerencia en los asuntos de otros Estados. Pero la mayoría de los gobiernos también consideran que estos principios tienen algunos límites cuando están en juego los derechos humanos y el respeto a las instituciones democráticas. La propia batalla de Brasil para garantizar una transferencia pacífica del poder a Lula puso de manifiesto la necesidad de movilizarse dentro y fuera de cada país en defensa de la democracia. Más allá de estas cuestiones básicas de gobernabilidad, hay una lista de asuntos que piden a gritos mayores niveles de coordinación regional. La cooperación política de alto nivel para responder al narcotráfico y al crimen organizado está en gran parte inactiva. Aunque hay una leve mejora en la colaboración entre los gobiernos en la promoción de una migración segura y ordenada, estos todavía difieren en sus políticas fronterizas y de acogida.

Sin embargo, antes de poder abordar estas y otras preocupaciones comunes, la región debe definir el foro más apropiado para reconstruir la coordinación y demostrar que existe voluntad política para respetar los compromisos que los gobiernos puedan llegar a asumir en ese contexto. Aunque actualmente la mayoría de los gobiernos (especialmente en Sudamérica) comparten una visión ampliamente democrática y de tendencia de izquierda, ninguno de estos pasos será sencillo. Condicionar la cooperación regional a la coincidencia ideológica con otros gobiernos es un error que los países latinoamericanos no pueden seguir permitiéndose.

Pasos concretos en la Amazonía, Venezuela y Haití

Junto a los esfuerzos para reavivar la cooperación regional, una renovada participación de Brasil podría ser crucial para abordar varias crisis en la región.

La primera es el estado de la selva del Amazonas. Los esfuerzos por forjar enfoques conjuntos para la protección ambiental y abordar el cambio climático decayeron bajo el gobierno de Bolsonaro, quien mostró un flagrante desprecio por el destino del entorno del río y las comunidades indígenas que lo habitan. Teniendo en cuenta la importancia de la zona para los esfuerzos por contrarrestar el cambio climático y que esta se enfrenta a una mayor presencia de crimen organizado y tráfico ilícito, el gobierno de Lula ha dejado en claro que desea afirmar su liderazgo en estos temas convergentes. El canciller Vieira anunció que Brasil realizará una cumbre para reactivar la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, integrada por los ocho países que forman parte del bioma (Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela). Lula también está coordinando con el presidente colombiano, Gustavo Petro, quien probablemente sea un aliado crucial para impulsar la causa de la protección ambiental.

Las prioridades de Lula para la Amazonía incluyen proteger el territorio de los pueblos indígenas, detener la deforestación ilegal y restringir la actividad minera en áreas específicas. Pero una iniciativa regional en esta línea pondría a prueba la diplomacia brasileña, particularmente a la hora de buscar compromisos por parte de Venezuela, donde el presidente Maduro ha permitido una gran expansión de las operaciones mineras de oro y otros minerales en la Amazonía, con la complicidad tanto del ejército como de grupos armados no estatales, a pesar de respaldar nominalmente políticas ecológicas.

En segundo lugar, Venezuela será un asunto de relevancia para el gobierno de Lula, al tiempo que representa una seria prueba para evaluar la influencia diplomática de Brasil. En contraste con la decisión de Bolsonaro en 2019 de seguir el ejemplo del expresidente estadounidense Donald Trump al negarse a reconocer a Maduro, una política que fracasó en su objetivo de derrocar al presidente venezolano, Lula decidió seguir los pasos del gobierno de Petro en Colombia al restablecer los lazos con Caracas. Expertos en política exterior cercanos al nuevo gobierno, y al propio Lula, insisten en que su enfoque hacia Venezuela, así como hacia el gobierno cada vez más autoritario del presidente Daniel Ortega en Nicaragua, estará guiado por la convicción en el diálogo y el mantenimiento de las relaciones en lugar de exigencias, amenazas y sanciones. La afinidad de Lula con el difunto presidente venezolano Hugo Chávez debería, en teoría, ponerlo en una buena posición para persuadir a Caracas de mostrar un espíritu de compromiso en las negociaciones con la oposición, mientras que su prestigio regional lo podría ayudar a trabajar por separado con Washington.

Dicho esto, es posible que los líderes de izquierda en Venezuela, como en otras partes de la región, a pesar de su antigua amistad con Lula, no estén tan dispuestos a restaurar los derechos políticos como los funcionarios brasileños esperan. El gobierno venezolano no está dispuesto a arriesgar la pérdida del poder en las elecciones de 2024 y, a pesar de la reanudación de las negociaciones en Ciudad de México en 2022, es muy posible que se resistan a tomar las medidas hacia la igualdad de condiciones electorales recomendadas en el informe de la Misión de Observación Electoral de la UE sobre los comicios regionales de 2021. Entre las recomendaciones más urgentes destacan las reformas al sistema judicial para evitar el uso político partidista de los tribunales superiores para ratificar o anular resultados electorales. Incluso si la propuesta encuentra resistencia en Caracas, Lula debe instar a Maduro a adoptar reformas que ayuden a garantizar que las elecciones sean competitivas y asegurarle al gobierno venezolano que trabajará para apoyar un acuerdo justo que respete los intereses del chavismo.

En tercer lugar, al igual que en los dos primeros gobiernos de Lula, Haití pondrá a prueba el temple diplomático de Brasil. Brasil se destacó por su papel en el liderazgo y suministro de tropas a la MINUSTAH, la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Haití entre 2004 y 2017. Aunque las críticas a ciertos aspectos de esa misión son comunes en Haití, su partida estuvo seguida por un violento colapso. La desenfrenada violencia criminal, la emergencia humanitaria y la agitación política, incluido el asesinato del expresidente Jovenel Moïse en julio de 2021, han llevado al primer ministro interino, Ariel Henry, a solicitar el despliegue de una fuerza internacional para combatir a las pandillas. Crisis Group ha señalado anteriormente que una fuerza de este tipo puede ser la mejor manera de lograr un poco de orden en el convulsionado país, pero que únicamente debe llegar a desplegarse con el apoyo de las principales fuerzas políticas de Haití, e incluir un acuerdo para que trabajen juntas en la formación de un gobierno de transición legítimo. Si se dan estas condiciones, el apoyo de Brasil a los esfuerzos para lograr que el Consejo de Seguridad de la ONU respalde dicha misión supondría un enorme impulso para los países que han estado liderando este asunto en Nueva York (EE. UU. y México en 2022, aunque Ecuador ya sustituyó a este último en el Consejo de Seguridad). En particular, podría ayudar a conseguir el apoyo de Rusia y China, que desconfían de lo que perciben como un proyecto estadounidense.

Brasilia también podría apoyar la misión de otras formas. Podría mediar entre Henry y la oposición en las iniciativas para formar un gobierno de transición. Si se conforma una misión, podría aportar personal y asistencia técnica. Como mínimo, los diplomáticos brasileños pueden elevar el perfil de la crisis haitiana en América Latina y llamar la atención sobre la necesidad de un debate más profundo sobre cómo las fuerzas extranjeras podrían ayudar al país.

Lo que la UE puede hacer

La UE y sus Estados miembros deben buscar formas de trabajar con Brasil para forjar lazos más estrechos con América Latina y el Caribe. Entre otras cosas, el fortalecimiento de los vínculos entre las dos regiones puede depender de la reactivación de la cooperación al interior de América Latina, a través de instituciones multilaterales más eficaces establecidas en torno a valores compartidos. Dado su tamaño, recursos y el perfil regional de su nuevo presidente, Brasil podría desempeñar un papel destacado en este esfuerzo. La UE debe apoyar la consolidación regional a través del respaldo diplomático, así como asistencia financiera y técnica que permita fortalecer los organismos regionales existentes, en particular la CELAC, que parece ser la primera opción del gobierno de Lula.

Al mismo tiempo, la UE y los Estados miembros deben tener en cuenta las limitaciones internas bajo las cuales opera el nuevo gobierno brasileño, incluido un clima político altamente polarizado, y no sobrecargarlo con expectativas de avances inmediatos. También deben aceptar la probable determinación del nuevo gobierno brasileño de mantener relaciones con todas las grandes potencias, así como su principal objetivo de defender los intereses de las naciones en desarrollo en foros multilaterales. 

Bruselas también debe explorar la posibilidad de asociarse con Brasilia y aprovechar el apoyo de la región para iniciativas globales de interés mutuo. En particular, la UE debe emplear su fuerza diplomática y financiera para respaldar las iniciativas brasileñas encaminadas a reavivar la cooperación entre todos los países con territorio en la Amazonia, buscando formas de impulsar proyectos ambientales financiados por Bruselas y los Estados miembros de la UE.

Del mismo modo, la UE y los Estados miembros podrían expresar su disposición de trabajar con Brasil hacia su interés mutuo de ayudar a los adversarios políticos que están en pugna en Venezuela a llegar a un acuerdo negociado. Un papel clave que podrían desempeñar sería coordinar con el gobierno de Lula y la región, así como con Washington, un enfoque que enfatice el alivio progresivo de las sanciones estadounidenses y europeas impuestas a Venezuela a cambio de mejores condiciones electorales antes de los comicios de 2024. Las condiciones deseadas se deben determinar a partir de la evaluación realizada por la Misión de Observación Electoral de la UE de 2021. 

Por último, el caso más grave de inseguridad extrema y emergencia humanitaria de la región se encuentra en Haití, donde Brasil puede ser considerado como una fuente de experiencia y una autoridad de confianza, capaz de mediar entre las fuerzas políticas internas y las potencias internacionales de una manera que a los países europeos y norteamericanos les resulta difícil. La UE y los Estados miembros deben estar listos para recurrir a Brasil como un socio determinante en la formulación de sus políticas hacia Haití, ya sea buscando una vía hacia un gobierno de transición, obteniendo el respaldo de la ONU para una misión internacional o recabando apoyo regional y mundial para aumentar la ayuda y atención para el país. La reincorporación de Brasil a la diplomacia multilateral es una oportunidad que la UE, EE. UU. y otros países latinoamericanos deben aprovechar.