Toward a Common Set of Signals from the G20 about Russia’s War in Ukraine
Toward a Common Set of Signals from the G20 about Russia’s War in Ukraine
Op-Ed / Global

Die Brückenbauer

Wie „Framework Diplomacy" auch unüberbrückbar scheinende Konflikte bewältigen kann.

Blickt man auf den Nutzen internationaler Konferenzen und Krisengipfel kann man leicht zum Zyniker werden. Sobald irgendwo in der Welt ein größerer bewaffneter Konflikt ausbricht, kommen Diplomaten in New York, Brüssel oder Genf zusammen, bringen ihre Besorgnis zum Ausdruck und mahnen zur Ruhe. Doch ihre Worte zeitigen nur selten Wirkung. Obwohl zum Beispiel im Syrien-Konflikt die Diplomaten seit nunmehr fünf Jahren verhandeln, tobt der Krieg unablässig weiter.

In einer zunehmend multipolaren Welt lassen sich neue Konflikte wirksam nur mit einer multilateralen Krisendiplomatie bewältigen. Dazu braucht es zahlreiche komplexe Konferenzen, auf denen unter Beteiligung einer Vielzahl von Staaten jeweils ein internationaler politischer Rahmen für die Verhinderung oder zumindest Eindämmung von Gewalt ausgearbeitet wird.

Die Ursache dafür ist in der wachsenden Streuung der globalen Macht zu suchen. Unmittelbar nach dem Kalten Krieg schienen die USA mit einigen wenigen traditionellen Verbündeten Krisen im Alleingang lösen zu können, manchmal mit ein wenig Hilfe der Vereinten Nationen. Das könnte sich als Mythos herausstellen: In den 1990er Jahren versuchten Diplomaten aus den USA und Europa sowie UN-Vertreter, Krisen wie die auf dem Balkan zu lösen. Doch wenn ein Friedensprozess heute Erfolg haben soll, müssen meist weitaus mehr Akteure beteiligt werden.

Wenn ein Friedensprozess heute Erfolg haben soll, müssen weitaus mehr Akteure beteiligt werden als früher.

Russland behauptet seine Stellung im Zentrum der Verhandlungen um Syrien mit diplomatischen und militärischen Mitteln. China kommt wegen seiner Wirtschaftsbeziehungen mit dem Südsudan eine wichtige Rolle zu, wenn es darum geht, der Gewalt in dem Land Einhalt zu gebieten. Auch die Staatschefs der Region – unter anderem aus Äthiopien, Sudan und Uganda – beharren auf einem diplomatischen Engagement im Südsudan, unter Umgehung der Vereinten Nationen. Diese Entwicklung lässt sich in Afrika und im Nahen Osten insgesamt beobachten: Immer häufiger fordern Regionalmächte eine Führungsrolle im Krisenmanagement ein und erschweren es damit Akteuren von außen (auch westlichen Staaten), die Richtung vorzugeben.

Dass immer mehr Akteure im Krisenmanagement mitmischen, hat naturgemäß Nachteile. Russland engagiert sich nicht nur massiv mit Luftangriffen in Syrien, sondern nutzt seinen politischen Einfluss auch immer wieder, um Friedensbemühungen zu blockieren oder zu schwächen. Chinesische Regierungsvertreter sehen von einer allzu starken Ausübung ihres wachsenden Einflusses häufig ab. Die Journalistin Abigaël Vasselier berichtet über das jüngste Engagement Pekings im Südsudan, dass die chinesischen Vertreter „die Diskussion in multilateralen Gesprächen passiv beobachten“, wenngleich sie privat mehr Aktivität an den Tag legten.

Afrikanische Staatschefs und die Afrikanische Union (AU) tun sich zwar in Fällen wie dem Südsudan und Burundi durch ihre diplomatischen Bemühungen hervor, doch oft scheitern sie an mangelhaften Ressourcen oder fehlender politischer Einigkeit. Die AU zog mit ihrer Bereitschaft, Ende 2015 Soldaten nach Burundi zu entsenden, um einen möglichen Völkermord zu verhindern, internationale Bewunderung auf sich, musste aber ihr Angebot wieder zurückziehen, weil die burundische Regierung Widerstand androhte und die afrikanischen Staatschefs die risikobehaftete Intervention unterschiedlich beurteilten.

In Europa und den USA fürchten pessimistische Beobachter, die Krisenintervention und Friedensarbeit würde mit der immer komplizierteren Diplomatie ebenfalls schwieriger. Doch Verzweifeln bringt uns hier nicht weiter.

Stattdessen müssen sich die Außenministerien westlicher Staaten und Organisationen wie die UN und die EU verstärkt um eine „Framework Diplomacy“ bemühen, wie die International Crisis Group (ICG) es nennt. Der ICG-Bericht „Seizing the Moment: From Early Warning to Early Action”, an dem ich federführend mitgearbeitet habe, spricht von „frühzeitigen und konzertierten Bemühungen, [in einer Krise] internationale Akteure an einen Tisch zu bringen, damit sie ihre Interessen abwägen, ihre Analysen einbringen und eine gemeinsame Handlungsposition entwickeln“ können. Ziel sollte sein, in einer Krisensituation möglichst früh einen gemeinsamen Nenner zu finden und potenzielle Risiken zu identifizieren, ehe eine Gewalteskalation Kompromisse weiter erschwert.

Westliche Diplomaten haben in Krisen der jüngsten Zeit eine „Framework Diplomacy“ vermissen lassen.

Westliche Diplomaten haben in mehreren Krisen der jüngsten Zeit eine solche „Framework Diplomacy“ vermissen lassen. Nachdem sich beispielsweise die USA und ihre NATO-Verbündeten die Unterstützung des UN-Sicherheitsrats für eine Militärintervention in Libyen 2011 gesichert hatten, übergingen sie Vorbehalte Russlands und Chinas gegen Luftangriffe und führten so eine geopolitische Spaltung herbei. Und als die USA zwischen 2011 und 2015 den Iran beharrlich aus den diplomatischen Gesprächen um den Syrien-Konflikt ausschlossen, machten sie damit ein Abkommen praktisch unmöglich.

Künftig sollten die amerikanischen und europäischen Vertreter bei aufkeimenden Spannungen und Krisen alle betroffenen Mächte gezielt in die Ausgestaltung einer Lösung einbinden – auch mit solchen, mit denen sie fundamentale Meinungsverschiedenheiten haben. Nicht immer ergeben sich daraus gemeinsame Positionen oder schnelle diplomatische Fortschritte. Die Entscheidung der EU im Jahr 2004, mit dem Iran einen Rahmenvertrag zum iranischen Atomprogramm zu entwickeln, löste nicht die Spannungen um die Ambitionen Teherans, senkte aber das Risiko eines bewaffneten Konflikts und bildete das Fundament für die Vereinbarung im Jahr 2015.

Die EU und Staaten wie Deutschland, in denen der Stellenwert der Diplomatie traditionell hoch ist, scheinen besonders gut geeignet, künftig mittels einer solchen „Framework Diplomacy“ eine einigende Rolle zu übernehmen. Das gilt insbesondere für Fälle wie die Ukraine-Krise, in denen massive Differenzen zwischen den Großmächten den UN-Sicherheitsrat lähmen. „Entscheidend ist, dass solche Mechanismen ausgewählt werden, die echte Verhandlungen ermöglichen und statt eines formellen Schlagabtauschs und gegenseitiger öffentlicher Schuldzuweisungen einen Rahmen für die Lösung eines Konflikts schaffen“, heißt es im ICG-Bericht.

Immerhin hat Berlin gemeinsam mit Frankreich einen diplomatischen Rahmen – das „Normandie-Format“ – für Gespräche mit Moskau und Kiew über die Ukraine-Krise geschaffen und bewahrt. Schwierigkeiten ergaben sich kürzlich, als sich der russische Präsident Wladimir Putin im Sommer wegen eines angeblichen Übergriffs der Ukraine auf die Krim aus den Gesprächen zurückzog. Kein diplomatischer Rahmen ist unzerstörbar, und wenn sich die Beteiligten nicht engagieren, muss ein diplomatischer Prozess scheitern.

Doch die Schaffung eines diplomatischen Rahmens zur Lösung eines Konflikts verhilft Großmächten zumindest zu einem Raum, in dem sie ihre Differenzen formulieren und darüber sprechen können, wie man das Eskalieren einer Krise verhindern kann. In einer Zeit, in der bewaffnete Konflikte zunehmen und rasch Grenzen überschreiten, sind solche Rahmen unerlässlich.

Members of the police stand in front of banners of the G20 summit near a venue for the G20 Finance Ministers Meeting in Nusa Dua on Indonesia's resort island of Bali, on July 14, 2022. Sonny Tumbelaka/Pool via REUTERS
Commentary / Global

Toward a Common Set of Signals from the G20 about Russia’s War in Ukraine

The G20 countries’ positions on the war in Ukraine contrast starkly, yet the conflict raises issues of global concern – economic shocks and nuclear risks – that the leaders cannot pass over in silence.

When the Group of Twenty (G20) leaders gather in Bali, Indonesia, on 15 November, one head of state who belongs to the Group will be notable by his absence. Russian President Vladimir Putin has decided not to attend the event. This news will be a relief for Western participants, who hardly want to share photo opportunities with Putin while he pursues his war in Ukraine. The Kremlin’s foreign minister, Sergei Lavrov, will be in Bali, but he may not be relishing the prospect. Lavrov walked out of a G20 foreign ministers’ meeting in July after his Western counterparts accused Russia of sparking the global food price crisis by invading its grain-producing neighbour.

Putin’s absence will not relieve the leaders who go to Bali of the challenge of how to address the war. The G20 is primarily an economic coordination mechanism, which was thrust into the limelight during the global financial crisis in 2008. Unlike the G7, which brings together like-minded Western countries with shared political interests, the G20 encompasses geopolitical rivals – the U.S. and China foremost among them – that are not apt to adopt strong common positions on international affairs. Yet Russia’s assault on Ukraine raises issues of global concern, including the widespread food and energy price shocks and the risks of nuclear weapons use, that the world’s most powerful politicians cannot pass over in silence.

The G20 meeting is, therefore, an opportunity for leaders to signal common positions about the war. Their primary focus should be on concrete commitments by the G20 countries to help poorer ones navigate economic turmoil. But the powers present in Bali could also use the occasion to underscore that they all expect Russia to refrain from nuclear use, in word as well as deed. Ideally, they would be as clear as possible that if Moscow does cross the nuclear threshold, it will face consequences not only from the West, but globally. A joint statement condemning Russia’s prosecution of the war or setting out potential peace terms will likely be impossible, given G20 members’ widely divergent positions on the war. But if G20 members can find common ground on economic issues and the nuclear taboo, the Bali summit will be a worthwhile diplomatic endeavour.

Diverse Ukraine Policies

The G20 members’ positions on the war differ starkly. The U.S. and most of its allies in the Group have imposed sanctions on Moscow and voted to condemn the invasion in the UN General Assembly. Most of the other members have at least condemned Russia’s aggression and illegal efforts to annex Ukrainian territory at the UN, but not resorted to sanctions (see map). Yet three weighty non-Western G20 members – China, India and South Africa – have not only declined to place sanctions on Russia but also abstained in UN votes on the war.

This map shows which G20 members have sanctioned Russia, and which voted to condemn its illegal "annexations" in Ukraine at the UN in October.

Various non-Western members of the G20 have at times tried to establish a diplomatic role in the war, although the results have mainly been negligible. South Africa attempted to take a lead at the UN in March by tabling a General Assembly resolution on humanitarian assistance to Ukraine. Western and Ukrainian diplomats rejected the draft out of hand because it made no reference to Moscow’s responsibility for the war (in contrast to an alternative UN text worked up by France and Mexico), although South African officials insisted to Crisis Group that theirs was a good-faith initiative to bolster multilateral cooperation.

Indonesian President Joko Widodo visited both Kyiv and Moscow over the summer, promising to facilitate communication between the warring capitals. Many observers suspected that his main concern was to make sure that the war would not stop the G20 summit from going ahead. Indonesia has raised the possibility of Ukrainian President Volodymyr Zelenskyy attending the summit, although Kyiv has indicated he will most likely only intervene via video link.

Other G20 members have also dipped their toes in Ukraine diplomacy. Mexico surprised and confused UN officials at September’s high-level UN General Assembly week by tabling a proposal for the Pope, the UN secretary-general and Indian Prime Minister Narendra Modi to lead a ceasefire effort. This idea has not taken off to date. There has also been a sporadic flow of speculation among Western commentators that India – which has increased trade with Russia since the February assault – could eventually prove a useful facilitator of Russian-Ukrainian diplomacy, and Modi urged President Putin to take a “path to peace” at September’s Shanghai Cooperation Organisation summit.

In contrast to these fledgling and tentative peace efforts, Türkiye’s President Recep Tayyip Erdoğan has emerged as one of the main diplomatic actors in the crisis. Türkiye hosted early, fruitless Russian-Ukrainian peace talks, but had success when it worked with the UN over the summer to broker the Black Sea grain deal. This deal permitted Ukraine to export its harvest by sea without Russian military interference. Türkiye and another G20 member, Saudi Arabia, also facilitated a sizeable prisoner swap – involving some 215 Ukrainians and 55 Russians – in September. Behind closed doors, G20 participants will surely probe Erdoğan as to whether his frequent interlocutor Putin is ready to compromise. But there is no sign in advance of the Bali summit that Ankara sees a breakthrough coming.

 

For the U.S. and Ukraine’s other allies, Beijing’s view of the war has been a constant source of anxiety.

But, however much attention Erdoğan garners in Bali, leaders may focus even more closely on what China’s President Xi Jinping has to say. For the U.S. and Ukraine’s other allies, Beijing’s view of the war has been a constant source of anxiety since February. In recent months, Western observers believe they have seen increasing signs of frustration in China with the course of the conflict. Beijing has indicated its concern that Moscow’s nuclear sabre-rattling, bad enough in itself, might be more than dangerous talk. This concern was heightened by the Kremlin’s vague, erroneous intimations that Ukraine, not Russia, wants to raise the nuclear stakes with a “dirty bomb”. Xi articulated these issues most clearly in a joint statement with German Chancellor Olaf Scholz opposing the “threat or use of nuclear weapons” in Ukraine.

Points of Agreement

While G20 members have, therefore, no shortage of opinions about Russia’s war in Ukraine, it is difficult to see how they could reconcile their divergent views in Bali. It is hard, for example, to square Mexico’s advocacy for an early ceasefire (which Brazil and Argentina also advocated for at the UN in September) with Western powers’ worries that Moscow could use a pause in hostilities to consolidate control over parts of Ukraine even as it rearms and repositions for the next phase of conflict.

Rather than focus on the specifics of how to end the war, G20 leaders may be better advised to identify broad areas of agreement about how to contain the war and its fallout. The most obvious would be for those G20 leaders who are in Bali to endorse the Xi-Scholz condemnation of nuclear threats and nuclear use. Alternatively, or additionally, they could reiterate the basic principle that a “nuclear war cannot be won and must never be fought”, which the five nuclear weapons states (the UK, China, France, Russia and the U.S.) affirmed in a statement to the UN in January. Such a declaration might be complicated by the G20’s incompatible positions on non-proliferation issues (Brazil, for example, has lobbied for the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, whereas India is not even a member of the Non-Proliferation Treaty). Given Russia’s recurrent allusions to nuclear use in Ukraine, however, the leaders should at least be able to agree they are opposed to nuclear threats and nuclear war.

The goal of such a declaration, however minimal or vague, would be to signal to Moscow that it will face global diplomatic and other penalties, rather than just consequences from the West, if its nuclear rhetoric turns to action in any way. Russia has shown some interest in how its moves in Ukraine – such as its agreement to the Black Sea grain deal – are seen in the non-Western world. G20 leaders are not likely to spell out in concrete terms what steps they would take if Russia does cross the nuclear threshold – indeed, it might be better they do not try to be too explicit, as doing so might only highlight their differences. But some sort of common signalling, especially one that by definition has both U.S. and Chinese buy-in, could help strengthen the nuclear taboo.

G20 members can offer common support to efforts to reduce the global economic damage the conflict is doing.

Turning to the war’s impact, G20 members can offer common support to efforts to reduce the global economic damage the conflict is doing. They could start by making a statement in support of the Black Sea grain deal (which is up for renewal by Russia and Ukraine on 19 November) and calling for this deal, which now has to be reaffirmed every 120 days, to continue indefinitely until hostilities cease. Such a statement would be a fillip not only for President Erdoğan, but also for UN officials working on implementing the agreement, which Russia threatened to quit in October after a Ukrainian attack on its navy.

More broadly, G20 leaders can use the Bali summit to help prop up the teetering global economy, much as their predecessors did in 2008-2009. Potential priorities include pushing multilateral development banks to boost lending to poor countries to handle economic challenges that could foment political instability. In 2021, G20 members committed to support liquidity in the global economy by making available to poor countries $100 billion in International Monetary Fund Special Drawing Rights (a reserve asset that Crisis Group discussed in detail in a briefing prior to the 2022 G7 meeting). They have been slow to follow through with this pledge, and they need to pick up the pace as the international economic picture gets bleaker.

Given its origins and membership, the G20 has greater credibility as an economic crisis management mechanism than as a security forum. Its actions on the global economy will carry more weight than its members’ political statements about Ukraine. Yet the last year has made it clear that global economic affairs cannot be insulated from security shocks, and big powers must tend to both. At the same time, Russia’s nuclear menacing amid the conflict it is waging in Ukraine is simply too big an issue to ignore. The Bali summit is an opportunity for the leading Western and non-Western powers to at least articulate their shared interest in not letting the war escalate out of all control.

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