Die Kriege des kommenden Jahres
Die Kriege des kommenden Jahres
Op-Ed / Global

Die Kriege des kommenden Jahres

Im Hinblick auf unsere Fähigkeit, Kriege zu verhindern oder zu beenden, war 2013 kein gutes Jahr. Dabei treten blutige Konflikte selten aus heiterem Himmel und gänzlich unerwartet auf. Ihre Wurzeln reichen üblicherweise tief. Dazu gehören Unterentwicklung, Ungleichheit und unfähige oder kriminelle Regierungen. Was uns in diesem Jahr bevorsteht: ein Ausblick.

Bevor wir auf unsere Liste der Konflikte schauen, die es 2014 besonders zu beobachten gilt, zunächst einige Gedanken zum Jahr 2013. Um es kurz zu sagen: Im Hinblick auf unsere Fähigkeit, kollektiv Konflikten vorzubeugen oder sie zu beenden, war dies kein gutes Jahr. Natürlich gab es Lichtblicke: Der bald 60 Jahre währende Bürgerkrieg in Kolumbien scheint einem Ende näher denn je. Auch Myanmar könnte den Vorhang der Geschichte über einen jahrzehntelangen ethnischen Konflikt fallen lassen, obwohl noch längst nicht alle Hürden genommen sind. Das Abkommen über Irans Atomprogramm kann als willkommener Ansporn gelten, mehr Diplomatie zu wagen. Und der UN-Sicherheitsrat überwand im Falle Syriens endlich seinen eigenen Stillstand – wenigstens was die Chemiewaffen angeht. Er verpflichtete sich außerdem zu einem stärkeren Eingreifen im Osten Kongos und in der Zentralafrikanischen Republik. Zwar stockt es immer wieder in den Gesprächen zwischen der türkischen Regierung und der Kurdischen Arbeiterpartei PKK, aber der Waffenstillstand scheint hinreichend abgesichert. Pakistan durfte 2013 zum allerersten Mal eine demokratische Machtübergabe erleben.

Aber so bedeutend diese Erfolge auch sind, noch wichtiger ist es, sie realistisch zu beurteilen. Der Friedensprozess in Kolumbien bleibt fragil angesichts chaotischer Landespolitik im beginnenden Wahljahr. Der hoffnungsvolle Weg Myanmars könnte scheitern, wenn es nicht gelingt, den Fanatismus gegenüber muslimischen Gemeinschaften einzudämmen. Eine endgültige Einigung mit dem Iran ist angesichts zahlloser „roter Linien“ und potenzieller Störfaktoren (in Washington, Teheran und der Region) zweifellos eine weit risikoreichere Herausforderung als das vorläufige Abkommen von Genf – so sehr dieses auch zu begrüßen ist. Und dass die Türkei und Pakistan beide auf unserer Top-Ten-Liste des vergangenen Jahres standen und dieses Jahr nicht, stellt ihnen noch lange kein Unbedenklichkeitszeugnis aus angesichts der Gefahr eines Überschwappens des syrischen Konflikts in die Türkei, und angesichts des anhaltenden Extremismus und der urbanen Gewalt in Pakistan.

Doch insbesondere der Fall Syrien und das jüngste energische Eingreifen in Zentralafrika führen uns in alarmierender Weise vor Augen, wie unzulänglich unsere Fähigkeit eines kollektiven Umgangs mit Konflikten ist.

Das schnelle und entschiedene Handeln der internationalen Gemeinschaft in Syrien, um Bashar al-Assads Chemiewaffen zu zerstören, unterstreicht geradezu ihre Unfähigkeit, sich mit gleicher Entschiedenheit um ein Ende der Kämpfe zu bemühen. Nicht einmal eine konzertierte humanitäre Hilfsaktion kommt zustande. Nun geht der syrische Konflikt zum dritten Mal in einen harten Winter und nur wenig weist darauf hin, dass er bald gelöst werden könnte – trotz der für Januar geplanten Genfer Gespräche und den mit ihnen verbundenen Hoffnungen. Wenn es Aufgabe des Sicherheitsrats ist, international für Frieden und Sicherheit zu sorgen, wie könnten wir sein Einwirken auf diesen Konflikt, der täglich mehr Menschenleben fordert und sich auf den Libanon und Irak auszudehnen droht, anders beurteilen als völliges Versagen?

Der Sturz der Zentralafrikanischen Republik in eine Spirale der Gewalt hat die internationale Gemeinschaft offenbar überrascht. Dafür gibt es keine Entschuldigung. Jahrzehnte schlechter Regierungsführung, geprägt von Unterentwicklung und Misswirtschaft, haben einen Phantomstaat entstehen lassen, und zwar schon lange bevor der Staatsstreich 2013 Aufruhr und mittlerweile eskalierende konfessionell motivierte Gewalt hervorrief. Frankreichs intensive Unterstützung der Afrikanischen Union (AU) bei einer umfassenden humanitären Intervention war vorbildlich. Aber ohne ein kontinuierliches und gemeinschaftliches Engagement wird dieser Einsatz auf lange Sicht wenig erreichen.

Was macht die diesjährige Liste aus? Fünf Einträge sind neu: Bangladesch, die Zentralafrikanische Republik, Honduras, Libyen und der Nordkaukasus. Fünf sind geblieben: Zentralasien, Irak, die Sahel-Zone, Sudan und Syrien/Libanon. Es liegt nun in ihrer Natur, dass Listen neue Listen gerieren. Es wäre nicht schwer gewesen, eine völlig andere Liste aufzustellen. Neben Pakistan und der Türkei sind auch Afghanistan, Somalia und die Demokratische Republik Kongo nicht mehr auf der Liste, obwohl sich alle ohne weiteres einen Platz verdient hätten. Auch Südsudan, das offensichtlich am Rande eines Bürgerkriegs steht, hat es nicht auf die diesjährige Liste geschafft.

Viele Aspekte machen 2014 zu einem entscheidenden Jahr für Afghanistan. Dazu gehören die Wahlen und der anhaltende Aufstand der Taliban angesichts einer ungewissen internationalen Unterstützung für eine im Aufbau befindliche afghanische Armee. Für die afghanischen Frauen könnte 2014 möglicherweise zu einem unheilvollen Jahr werden. In Somalia zeigt sich trotz mancher Erfolge einer AU-Mission und einer neuen „provisorischen“ Regierung, dass die Al-Shabaab-Milizen weiterhin Schlagkraft besitzen – auch über die Landesgrenzen hinaus – und dass viele somalische Clans weiterhin miteinander in Konflikt stehen. Und die schiere Abwesenheit von Staatlichkeit und Rechtswesen wäre ein guter Grund gewesen, auch die Demokratische Republik Kongo auf die diesjährige Liste zu setzen, trotz des willkommenen Sieges über die M23 und der Anzeichen dafür, dass die internationale Gemeinschaft das regionale Ausmaß dieses Konflikts nun nicht mehr länger ignorieren kann.

Ziel dieser Liste ist es jedoch, sich nicht allein auf die Krisenherde zu konzentrieren, die bereits im internationalen Rampenlicht stehen – wie die Zentralafrikanische Republik, Syrien, die Sahel-Zone und Sudan – sondern auch auf die, die weniger offensichtlich sind oder deren Feuer langsamer brennen. Deshalb ist Honduras auf der Liste. Das Land gilt als das am stärksten von Gewalt geprägte Land der Welt jenseits derer in konventionellen Konfliktsituationen. Und deshalb ist auch Zentralasien auf der Liste, eine Region, die sich immer weiter auf eine politische und sicherheitspolitische Implosion zubewegt.

Die Liste veranschaulicht die Vielfalt von Faktoren, die zu Instabilität führen können: organisiertes Verbrechen in Zentralamerika, politische Machtkämpfe im Zusammenhang mit Wahlen wie in Bangladesch, Bedrohungen durch Aufstände – siehe Nordkaukasus – oder durch eine regionale Ausbreitung von Konflikten wie im Libanon oder der Sahel-Zone. Die Liste verdeutlicht die Gefahren autoritärer Regierungsführung und übertriebener Sicherheitsmaßnahmen gegenüber Oppositionellen. Das betrifft natürlich Syrien, aber auch den Irak und den russischen Nordkaukasus. Ein alarmierendes Anwachsen von Gewalt, die auf Gruppenzugehörigkeiten basiert, erzeugt ebenfalls Instabilität im Irak, in Syrien und in der Zentralafrikanischen Republik (in Myanmar und Sri Lanka übrigens auch). Schließlich gibt es in einer ganzen Reihe von Ländern unserer Liste Spannungen zwischen den Zentren und der Peripherie. Mali, Libyen, Sudan und Irak sowie Afghanistan, Somalia und andere leiden darunter, dass ihre Vorstellungen eines zentralisierten Regierungssystems nicht funktionieren und suchen Alternativen, die weder zu einer Zerstückelung des Staates noch zu einer Stärkung sezessionistischer Bewegungen führen.

Vor allem aber hebt diese Liste hervor, dass blutige Konflikte selten aus heiterem Himmel und gänzlich unerwartet auftreten. Ihre Wurzeln reichen üblicherweise tief. Dazu gehören Jahre der Unterentwicklung, die staatliche Unfähigkeit, eine Grundversorgung ihrer Bürger sicherzustellen, Ungleichheit oder separatistische und räuberische Staatsführung. Die Liste zeigt auch, dass es Zeit, Hingabe und Ressourcen braucht, um den schwächsten Ländern aus ihrem Zustand der Instabilität herauszuhelfen. Hierin besteht wohl eine der größten moralischen und politischen Herausforderungen unserer Epoche. Denn an diesen drei Dingen mangelt es leider allzu oft.
 

Syrien und Libanon

Der diplomatische Durchbruch im September und die fortschreitende Zerstörung der syrischen Chemiewaffen haben auf dem Schlachtfeld kaum spürbare Veränderungen gebracht. Die Gewalt setzt sich fort und die humanitäre Lage verschlechtert sich von Tag zu Tag. Das Assad-Regime legte, kaum dass es einer US-Intervention entgangen war, eine wachsende Zuversicht an den Tag. Mit verschärften Mittel bemühte sich Assads Armee, die Rebellen aus ihren Stützpunkten um Aleppo und an der libanesischen Grenze zu vertreiben. Gleichzeitig bot sich Assad – nicht ganz ohne Erfolg – den westlichen Regierungen als Partner im Kampf gegen den Terrorismus an – die pure Ironie, wenn man bedenkt, dass erst seine eigene Brutalität und sein Rückgriff auf religiöse Milizen seinen extremistischen Gegenspielern Auftrieb gegeben haben.   

Das Assad-Regime verdankt seine (relative) Erstarkung auch der Zerrüttung der Rebellengruppen. Das wichtigste Oppositionsbündnis, die Nationale Koalition der syrischen Revolutions- und Oppositionskräfte (die Koalition), hat kaum Einfluss auf die Militäreinsätze vor Ort. Die regionalen Helfer der Opposition – das sind in erster Linie Saudi-Arabien und Katar –  unterstützen innerhalb der Koalition jeweils rivalisierende Blöcke und außerhalb der Koalition jeweils unterschiedliche bewaffnete Gruppen. Sie verstärken so deren Spaltung, von der wiederum dschihadistische Gruppen profitieren. Die Al-Kaida nahestehende Gruppe „Islamischer Staat im Irak und in der Levante“ (ISIS) stellt mittlerweile in weiten Teilen des Nordens das stärkste Rebellenbündnis. Durch seine Aggressivität hat es sich jedoch von vielen an der Basis der Opposition entfremdet. Als Reaktion auf ISIS schlossen sich andere führende militante Gruppen zur „Islamischen Front“ zusammen, dem zurzeit möglicherweise größten und geschlossensten Rebellenbündnis. Das islamistische Programm der „Islamischen Front“ hat aber unter einigen Unterstützern im Ausland Besorgnis geweckt, und das Bündnis hat mit koordinatorischen Schwierigkeiten zu kämpfen.

Indessen zieht Syrien den Libanon langsam, aber sicher mit sich in die Tiefe. Eine Folge des Überschwappens des syrischen Konflikts ist ein Anwachsen der Bevölkerung im Libanon um mindestens 25 Prozent. Dass die militante schiitische Hisbollah sich zunehmend auf Seiten des Regimes in den Konflikt einmischt – eine als „Präventivkrieg“ gerechtfertigte Einmischung, mit der man Dschihadisten fernhalten wolle – führt gleichzeitig zu einer verstärkten Mobilmachung von Dschihadisten gegen die Hisbollah im eigenen Land.  In Tripoli kam es außerdem zu Angriffen auf sunnitische Moscheen; im Kampf der Glaubensgemeinschaften griff auch die Armee ein. 

Die internationale Aufmerksamkeit richtet sich derzeit auf den erneuten Versuch, am 22. Januar in Genf Gespräche zwischen dem Regime und der Opposition zustande zu bringen. Doch Genf ist für beide Seiten vor allem ein Schauplatz, auf dem die Kapitulation des anderen formalisiert werden soll. Obwohl die Koalition sich hinter die Prämisse der Genfer Gespräche stellt (das so genannte Genfer Kommuniqué vom Juni 2012, das die Bildung einer von allen Seiten akzeptierten Übergangsinstitution mit voller Exekutivmacht fordert), quält sie sich noch mit der Frage, ob sie unter den derzeitigen Bedingungen überhaupt an den Gesprächen teilnehmen wird. Das Regime dagegen hat einer Teilnahme zugestimmt, lehnt aber das erklärte Ziel des Ganzen ab: die Bildung einer Übergangsregierung. Bei dem Versuch, beide Seiten zu einem Abkommen zu bewegen, wird von entscheidender Bedeutung sein, wie sich ihre ausländischen Unterstützer verhalten. Zeichen der Kompromissbereitschaft sind bisher kaum zu erkennen.

Irak

Seit die schiitisch geführte Regierung von Nuri al-Maliki im April 2013 ihr gewaltsames Vorgehen gegen friedliche sunnitische Proteste noch verschärft hat, erschüttert eine wachsende Welle von Angriffen, Verhaftungen und Erschießungen das Land. Das Misstrauen der Sunniten gegenüber dem Zentralstaat ist größer denn je und öffnet, nach Jahren des Rückgangs, wieder ein Einfallstor für Al-Kaida im Irak. Über 7000 Zivilisten sind dieser Gewaltspirale 2013 zum Opfer gefallen, doch die Regierung lässt noch immer keinerlei Kompromissbereitschaft erkennen. Iraks Sunniten blicken nun nach Syrien und hoffen, ein Sieg der syrischen Opposition könnte ihnen im eigenen Land zu einem politischen Comeback verhelfen. 

Im neuen Jahr werden sich die Konflikte in Syrien und im Irak voraussichtlich noch weiter miteinander verzahnen. Mit zunehmender Schwächung des Irak erodiert auch die irakische Grenze zu Syrien. Unverhohlener denn je hilft die Regierung in Bagdad Damaskus bei seinem Vorgehen gegen die auch im eigenen Land gefürchteten Sunniten – und befeuert so erst recht deren Mobilmachung. Im Norden Syriens hat sich die Gruppierung „Islamischer Staat im Irak und in der Levante“, ein Ableger Al-Kaidas, zum größten Akteur entwickelt. Um die Gewalt zu beenden, sollte die irakische Regierung ihr Vorgehen radikal ändern: Sie muss die irakischen Sunniten wieder auf ihre Seite ziehen, sie am politischen Prozess und am Kampf gegen Al-Kaida beteiligen und den so verbesserten Rückhalt im Inland nutzen, um die eigenen Grenzen zu sichern. Nur eine integrierende Staatsführung kann den Irak vor einer Fragmentierung bewahren.

Es ist unwahrscheinlich, dass die Parlamentswahlen 2014 Lösungen bringen. Sie könnten, im Gegenteil, die Gewalt noch verstärken und ausländische Akteure dazu veranlassen, sich einzuschalten. Dass Maliki eine dritte Amtszeit anstrebt, bringt schiitische Gruppen außerhalb der Koalition gegen ihn auf und könnte den Iran zur Einmischung bewegen. Gleichzeitig zerfällt die politische Landschaft in eine Vielzahl von Gruppen – ein trauriger Höhepunkt von Malikis acht Jahre währender Politik des „Teile und Herrsche“. Die Basis des Premierministers schwindet, und da es unwahrscheinlich ist, dass ein starker Gegenkandidat oder eine starke Koalition auf den Plan treten, hat man von den Wahlen vor allem eines zu erwarten: qualvolle Verhandlungen und politische Lähmung.

Libyen

Angesichts einer dramatischen Sicherheitslage und einer festgefahrenen Politik droht der politische Übergang im Post-Gaddafi-Libyen zu scheitern. Das Mandat des Allgemeinen Nationalkongresses läuft am 7. Februar 2014 aus; bereits vor über einem Jahr hätte eine verfassungsgebende Institution gebildet werden sollen. Ali Seidan, der derzeitige Ministerpräsident, ist mehrfach angegriffen und einmal entführt worden. Die Rufe nach seinem Rücktritt werden lauter. Das öffentliche Vertrauen in staatliche Institutionen schwindet immer weiter, und mit ihm schwindet der Glaube an den Übergangsprozess, der ein Gerüst für den demokratischen Staatsaufbau schaffen sollte.

In Libyen zeigt sich, was wir auch in anderen arabischen Ländern beobachten, die einen politischen Wandel vollziehen. Das Land ist in vielfacher Hinsicht gespalten: Islamisten versus Liberale, Konservative versus Revolutionäre, politisches Zentrum versus Peripherie. All das erzeugt Instabilität. Nach dem Sturz Gaddafis übernahmen Milizen weitgehend die Macht von Militär und Polizeikräften, nun versinkt das Land in einem Meer von Waffen. Die Koalition aus früheren Gaddafi-Verbündeten, ins Exil geflohenen Liberalen und lange inhaftierten Islamisten ist zusammengebrochen und sie hinterlässt ein zersplittertes Staats- und Gemeinwesen. In Libyens Osten werden fast täglich Sicherheitsbeamte gezielt getötet, wofür die Bevölkerung radikale Islamisten verantwortlich macht. Bereits bestehende anti-islamistische Tendenzen werden dadurch weiter genährt.

Die Regierung ist überfordert. Bei ihrem Versuch, das staatliche Gewaltmonopol wiederherzustellen, sah sie sich paradoxerweise gezwungen, Milizen Zugeständnisse zu machen oder sie zu bestechen. Bisher hat sie dabei wenig Erfolg. Bewaffnete Gruppen blockieren Gasleitungen und Rohölanlagen. In der Folge schrumpfte der Export auf etwa 20 Prozent der Zeit vor den Aufständen. Durch die fehlenden Einnahmen bröselt der Staatshaushalt.

Auf diese Probleme gibt es keine einfachen Antworten. Sicherlich werden Libyen (und seine Nachbarn) noch Jahre unter den lokalen Milizen und der Schwemme von Handfeuerwaffen zu leiden haben. Dies torpediert die Versuche der Regierung, Sicherheitskräfte aufzubauen und Libyens Grenzen zu sichern. Es bleibt offen, ob sich die politischen Führer Libyens auf einen Konsens verständigen können, der Fortschitte in die richtige Richtung möglich macht.

Honduras

Honduras hält den Mord-Rekord in der Welt. Auf 100.000 Einwohner kamen 2013 mehr als 80 registrierte Tötungsdelikte. Das Rechtssystem steht auf schwachen Füßen, die Mehrzahl schwerer Verbrechen wird nie strafrechtlich verfolgt. Honduras gehört zu den ärmsten Ländern der Region, jeder Zweite lebt in extremer Armut. Honduras findet sich außerdem unter den zehn Ländern mit der größten sozialen Ungleichheit. Weite Teile des Landes leiden unter krimineller Gewalt, und die meisten Honduraner genießen weder Zugang zu staatlicher Versorgung noch Schutz durch das Rechtssystem. Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die in Honduras noch nie stark waren, wurden 2009 durch einen Staatsstreich weiter unterminiert.

Die Vereinten Nationen und Menschenrechtsgruppen berichten, dass Mitglieder der honduranischen Polizei in kriminelle Aktivitäten verwickelt sind, darunter auch Mord. Schwache, korrupte Sicherheitskräfte haben aus Honduras eine ideale Durchgangsstation für aus den Anden kommende Drogen auf dem Weg in die USA gemacht. Man schätzt, dass 87 Prozent des in Flugzeugen nach Norden transportierten Kokains seinen ersten Halt in Honduras macht.

Die Bandbreite organisierter Kriminalität reicht von Drogen- und Menschenhandel bis hin zu Entführungen und Erpressungen. Kriminelle Gruppen haben so viel Macht, dass der Staat die Kontrolle in Teilen des Landes verloren hat. Straßenbanden – angeführt von der „Mara Salvatrucha“ (MS-13) und der „Mara Barrio 18“ (M18) mit geschätzten 12.000 Mitgliedern – verschärfen die Sicherheitslage. Sie terrorisieren besonders die armen Stadtviertel der Hauptstadt Tegucigalpa und den Hafen von San Pedro Sula.

Die Gewalt eskalierte, nachdem ein Staatsstreich 2009 Präsident Manuel Zelaya zu Fall brachte. Zurzeit untersucht der Internationale Strafgerichtshof eine Reihe von Gewalttaten in Folge des Staatsstreichs. Honduras’ staatliche Wahrheitskommission deckte auf, dass mindestens 20 Menschen durch die Hand des Militärs starben. Seit 2009 wurden zehn Menschenrechtsaktivisten, 29 Journalisten, 63 Anwälte und etwa 20 politische Kandidaten getötet. In den allermeisten Fällen wurde niemand zur Rechenschaft gezogen.

Der neugewählte Präsident Juan Orlando Hernández warb für sich damit, mit „eiserner Faust“ gegen die Kriminalität vorzugehen und schlug die Schaffung einer militarisierten Polizei vor. Da aber die Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen der Sicherheitskräfte anhalten – darunter auch Anschuldigungen, diese seien in das Verschwindenlassen von Personen und erpresserische Entführungen verwickelt –, überrascht es nicht, dass sein Vorschlag bei Diplomaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren auf Kritik stieß. Solch übertriebene sicherheitsbezogene Maßnahmen, die sich außerdem auf gierige und korrupte Institutionen stützen, werden die Probleme nicht lösen. Weil es an koordinierten Anstrengungen mangelt, den Rechtsstaat zu stärken, wird die schlimme Lage in Honduras 2014 wohl anhalten oder sich weiter verschlechtern.

Zentralafrikanische Republik

Das bereits gefährlich schwache Staatswesen der Zentralafrikanischen Republik steht nach Monaten tödlicher Gewalt vor dem Zusammenbruch. Zu 400.000 Vertriebenen kommen Zigtausende, die vor dem Terror untergetaucht sind. Fast die Hälfte der Bevölkerung benötigt Hilfe, aber staatliche Institutionen, auch Polizei und Armee, gibt es nicht mehr.

Vor einem Jahr schien es, als könne der Machtübergang unter dem damaligen Präsidenten François Bozizé gelingen. Doch das Abkommen zerbrach und im März jagten Seleka-Rebellen – eine lose Allianz muslimischer Kämpfer aus der Zentralafrikanischen Republik, Tschad und Sudan – Präsident Bozizé aus dem Amt, um ihn durch ihren Anführer Michel Djotodia zu ersetzen. Als Djotodia die Seleka im September auflöste, setzte dies eine Welle der Gewalt in Bewegung. Eine schlagkräftige Nationalarmee, die diese hätte stoppen können, gab es nicht.

Die Vereinten Nationen und westlichen Staaten warteten ab, zum Teil, weil sie meinten, Djotodia hätte die Seleka unter Kontrolle und die AU-geführte internationale Unterstützungsmission MISCA sei in der Lage, die Hauptstadt Bangui abzusichern. Damit irrten sie. Die Übergangsregierung und die regionale Sicherheitsarmee konnten den freien Fall ins Chaos nicht verhindern. Die UN und die Westmächte versuchen nun hektisch, das Versäumte wiederaufzuholen.

Die Seleka sind derweil in führerlose Gruppierungen zerfallen. Regelmäßig kommt es zu gewaltsamen Zusammenstößen mit anderen bewaffneten Gruppen – mit Dorfbewohnern ebenso wie mit staatlichen Sicherheitskräften. Täglich berichten Augenzeugen von Angriffen auf Zivilisten und brutalen Massakern mit Macheten und halbautomatischen Waffen. Noch beunruhigender ist, dass der Konflikt religiöse Ausprägungen annimmt und sich die Seleka-Rebellen Kämpfe mit neu formierten christlichen Selbstverteidigungsgruppen liefern. Die Radikalisierung nimmt immer weiter zu. Wenn die Gewalt sich fortsetzt und die religiösen Spannungen eskalieren, ist konfessionell motivierte Gewalt im großen Stil zu befürchten.

Die Ansteckungsgefahr in der Region ist groß – die Sicherheit im Grenzgebiet zu Kamerun ist bereits stark gefährdet – obwohl verspätete Hilfsmaßnahmen begonnen haben. Frankreich wurde nach Warnungen vor einer Destabilisierung der gesamten Region von den UN autorisiert, den MISCA-Einsatz mit 1600 Soldaten zu unterstützen, um Recht und Ordnung wiederherzustellen. Vorerst liegt die Zukunft der Zentralafrikanischen Republik in ihren Händen. Zu den Herausforderungen gehört, die Milizen in Bangui zu entwaffnen und Zusammenstöße christlicher und muslimischer Gruppen zu verhindern. Erst dann kann der staatliche Wiederaufbau beginnen.

Sudan

Bereits seit Jahren präsentiert sich der Sudan als Brutstätte von Instabilität und Gewalt, und in weiten Teilen des Landes bleibt die Lage düster. Politische Unruhen in Khartum, eine unsichere Wirtschaftslage und Spannungen zwischen dem Machtzentrum und der Peripherie: All dies birgt ernste Konfliktrisiken für 2014.  

Um „die Rebellion zu beenden“, kündigte der sudanesische Verteidigungsminister im November eine neue Offensive gegen Rebellen der „Sudan Revolutionary Front“ (SRF) in Südkordofan, Darfur und der Blue Nile Region an. Die Rebellenallianz, die für eine repräsentativere Regierung kämpft, antwortete mit Angriffen auf strategisch wichtige Straßen und Armeeanlagen. Khartum ruderte zurück, spielte das eigene Vorgehen herunter und erklärte, die Regierung sei zu Gesprächen bereit. Seither warten die Mediatoren der Afrikanischen Union auf Khartums Genehmigung eines umfassenden nationalen Dialogs, der auch die SRF mit einschließt.

Die vor zehn Jahren ausgebrochene Gewalt in Darfur hat sich vorwiegend zu einem Kampf zwischen arabischen Stämmen entwickelt, den einst wichtigsten Vertretern der Regierung gegenüber nichtarabischen Gruppen und Aufständischen. Seit Anfang 2013 wurden 450.000 Menschen durch die Kämpfe der verschiedenen Stämme zu Flüchtlingen. Und ein besonders brutaler Konflikt von Salamat, Missiriya und Ta’aisha im Dreiländereck von Sudan, Tschad und Zentralafrikanischer Republik zwang weitere 50.000 Menschen zur Flucht in den Tschad. In Sudans Osten droht die fehlende Umsetzung eines 2006 mit eritreischer Unterstützung vereinbarten Friedensabkommens neue Konflikte heraufzubeschwören. 

Die schlechte Regierungsführung bringt das Land immer weiter an den Rand einer Katastrophe. Landesweite Proteste gegen das Ende der Treibstoffsubventionen markierten eine tiefe Unzufriedenheit unter der städtischen Bevölkerung, die einst ein verlässlicher Unterstützer der Regierung war. Die Zunahme militanter islamistischer Gruppen – jenseits der regierenden Nationalen Kongresspartei oder der Islamistischen Bewegung – weist darauf hin, dass die Regierung auf allen Seiten an Einfluss verliert.

Gelöst werden können diese Probleme nur, wenn sich Khartums Beziehungen zum Rest des Landes fundamental ändern. Geschieht das nicht, werden regionale Missstände weitergären, wird das Krisenmanagement die Regierung aufzehren und wird die internationale Gemeinschaft weitere Milliarden jährlich dafür ausgeben, die Folgen der Fehlpolitik zu bewältigen.

Präsident Omar al-Bashir ist wegen Kriegsverbrechen vor dem Internationalen Strafgerichtshof angeklagt. Dies könnte sich als eine weitere Schwierigkeit in einer ganzen Reihe von Hindernissen entpuppen, die Beziehungen zwischen Sudans Machtzentrum und der Peripherie zu reformieren. Gibt man ihm keine Anreize, könnte al-Bashir bis auf oberflächliche Korrekturen jeden ehrlichen Wandel blockieren, aus Angst, an Macht zu verlieren und sich dem Gericht zu stellen. Wenn die internationale Gemeinschaft jedoch bestätigt, dass der Sudan glaubwürdige Reformen auf den Weg bringt und al-Bashirs Anklage den einzigen Hemmschuh für weiteren Fortschritt darstellt, könnte der Sicherheitsrat fordern, die Strafverfolgung für ein Jahr auszusetzen – ohne die Aussetzung später notwendigerweise zu verlängern. 

Die Sahel-Zone und Nordnigeria

Die Sahel-Region und Nordnigeria sind zu ernsten Bedrohungen für die Stabilität in Teilen West- und Zentralafrikas geworden (wie schon in unserer Watch List vom letzten Jahr befürchtet). Für 2014 ist zu erwarten, dass separatistische Bewegungen, islamistischer Terror und Spannungen zwischen Nord und Süd Gewalt schüren, zu deren Beherrschung die schwachen und bedrängten Regierungen dieser Region kaum gerüstet sind.

Dem französischen Militär gelang es im Frühjahr, in Mali die Kontrolle über Städte im Norden von einer Koalition islamistischer Milizen zurückzugewinnen. Die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen, die bald darauf stattfanden, verliefen ohne größere Zwischenfälle. Dennoch ist das Land noch lange nicht stabil. Es gab weiterhin Terrorangriffe, Gewaltausbrüche zwischen verschiedenen Gemeinschaften und Kämpfe zwischen der malischen Armee und bewaffneten Touareg. Die „Nationale Bewegung für die Befreiung des Azawad“, die wichtigste Separatistengruppe der Tuareg, hat immer wieder angedroht, die Friedensgespräche abzubrechen. Die neu stationierten Truppen der UN-Mission sind noch immer nur unzureichend mit Material und Personal ausgestattet. 

Will Mali weitere Konflikte vermeiden, muss es über den Horizont seiner akuten Sicherheitssorgen hinausschauen und sich um seine so heterogene Bevölkerung kümmern, und zwar durch die Sicherung der Grundversorgung, eine unabhängige Justiz und eine integrierende Politik. Versucht die Regierung in Bamako stattdessen, dem Norden ihre Vorstellung von Stabilität aufzuzwingen, ignoriert sie schlicht die Wurzeln des Konflikts.

Im Nachbarland Niger scheint die Lage vergleichsweise ruhig, doch wirken auch hier viele der Faktoren, die schon Mali ins Chaos kippen ließen. Präsident Mahamadou Issoufou richtet seine Sicherheitspolitik auf externe Bedrohungen aus und versäumt es, für die versprochenen sozialen Sicherheiten im eigenen Land zu sorgen. Die Spannungen im Zuge einer Regierungsumbildung letzten Sommer offenbaren, wie zerbrechlich Nigers Demokratie ist. Rechnet man hinzu, dass weite Teile der Bevölkerung unter großer Armut leiden und dass der Staatsapparat und die Sicherheitskräfte vermutlich kriminell unterwandert sind, dann kommt man auf eine explosive Mischung.

In Nigeria, dem bevölkerungsreichsten afrikanischen Land, setzt Boko Haram ihren blutigen Aufstand fort. Obwohl die Regierung seit einem Jahr gegen sie zu Felde zieht, verübt die Gruppe regelmäßig Angriffe auf Polizei- und Militäranlagen und auf Zivilisten. Häufig operiert sie von sicheren Rückzugsgebieten in den Bergen oder den Nachbarländern Niger und Kamerun aus. Die Kämpfe werden weitere Tausende Menschenleben fordern, wenn die Regierung nicht grundlegende Reformen in Gang setzt. Dazu gehört, dass sie gegen Strafffreiheit und Korruption angeht und die Entwicklung des Landes vorantreibt. Dass 2015 allgemeine Wahlen anstehen, die zu starken Auseinandersetzungen führen könnten, macht die Sache dabei besonders schwierig.

Bangladesch

Eskalierende politische Gewalt prägt den Jahreswechsel in Bangladesch. Bei Zusammenstößen von Opposition und Sicherheitskräften vor und während der Wahlen starben zahlreiche Menschen und Hunderte wurden verletzt. Kurz vor den Wahlen hatte die Opposition ihre landesweiten, oft gewalttätigen Streiks, die so genannten Hartals, ausgeweitet und die Wahlen schließlich boykottiert. Sie warf der regierenden Awami-Liga (AL) eine autoritäre Regierungsführung und Wahlmanipulation vor. Die wichtigste Oppositionspartei, die Bangladesh Nationalist Party (BNP), rief einen 48-stündigen Generalstreik aus. Viele Menschen gingen aus Angst vor der Gewalt auf den Straßen und in den Wahllokalen erst gar nicht zur Wahl. Wegen Sicherheitsbedenken wurden viele Wahllokale vorzeitig geschlossen. 

Es herrscht tiefe Feindschaft zwischen den Anführerinnen der AL und der BNP, Preminerministerin Sheikha Hasina und Khaleda Zia, die sich seit 1991 immer wieder an der Macht abwechselten. Ein Telefonat der beiden im Oktober 2013 – angeblich ihr erstes Gespräch in über zehn Jahren – führte zu Gehässigkeiten über die mentale Gesundheit der jeweils anderen.

In Bangladesch ist die politische Polarisierung tief verwurzelt. Ein von der Regierung eingesetztes Tribunal führte in den vergangenen zwei Jahren hochgradig fehlerbehaftete Prozesse zu Kriegsverbrechen aus der Zeit des Unabhängigkeitskriegs gegen Pakistan 1971. Bis heute stehen ausschließlich Bürger Bangladeschs auf der Anklagebank. Kein einziges Mitglied des pakistanischen Militärs ist angeklagt, dem härtesten Gegner im Unabhängigkeitskampf des damaligen Ostpakistan. Zu allem Übel hat das Todesurteil für sechs Mitglieder der BNP und der islamistischen Jamaat-e-Islami (sie sollen versucht haben, den Aufbau des Landes zu sabotieren) die gesellschaftliche Spaltung in Religiöse und Säkulare noch vertieft und zu einer Radikalisierung von Gruppen wie der Hefajat-e-Islam beigetragen.

Der einzige Ausweg sind glaubhafte Wahlen und eine stabile Regierung, die allen Seiten zugänglich ist. Dafür müssen Sheikha Hasina und Khaleda Zia ihre Feindseligkeiten überwinden und einen alle Teile der Gesellschaft umfassenden Fahrplan für die Zukunft Bangladeschs aushandeln. Es ist ein Weg voller Risiken. Seit 1971 hat das Militär ungefähr 30 Mal einen Putsch versucht, etwa jeder fünfte war erfolgreich. Zwei Mal wurde ein Premierminister getötet - darunter Sheikha Hasinas Vater Mujibur Rahman. Das Militär bleibt weiterhin eine Bedrohung. Die gleichzeitige Gefahr einer Radikalisierung von Rohingya-Flüchtlingen, andauernde Menschenrechtsverletzungen und eine schwierige wirtschaftliche Entwicklung machen Bangladesch zu einem Pulverfass. 

Zentralasien

Der 2014 anstehende Truppenabzug aus Afghanistan ist nicht der einzige Grund zur Besorgnis in Zentralasien. Die meisten Länder der Region werden von alternden Staatschefs regiert und haben keinerlei Nachfolgeregelung – das allein birgt Potenzial für Chaos. Sie alle haben eine junge, dem Staat entfremdete Bevölkerung und eine heruntergekommene Infrastruktur.

Der ewig schwierige Nachbar Usbekistan streitet mit Kirgisistan um Grenzen und mit Tadschikistan um Wasser. Moskau warnt vor der Gefahr zentralasiatischer Guerillas auf der afghanischen Seite der Grenze und stockt seine militärischen Hilfen auf. Der eigentliche Frontstaat Tadschikistan ist ebenfalls leicht verwundbar: Die staatliche Steuerungsgewalt ist gering, die Korruption hoch, die Sicherheitskräfte sind kaum funktionsfähig und der Staat hat nur eingeschränkte Kontrolle über verschiedene strategisch heikle Gebiete. Tadschikistan ist außerdem eine wichtige Durchgangsroute für Opiate auf dem Weg nach Russland und darüber hinaus. 

Die extrem nationalistische Politik Kirgisistans bedroht nicht nur das soziale Gefüge des Landes, sondern auch seine Wirtschaft. Einige Politiker versprechen sich von der Hatz auf ausländische Investoren im wichtigen Bergbausektor offenbar politische und möglicherweise auch finanzielle Vorteile. Kriminalität und Korruption sind endemisch. Das streng autoritäre Usbekistan ist der größte Reizfaktor Moskaus und der engste Verbündete der USA in der Region. Dabei scheint der usbekische Präsident, Islam Karimow, seine Kontrolle über die eigene Familie verloren zu haben: Seine älteste Tochter Gulnara, die im Verdacht steht, selbst nach dem Präsidentenamt zu streben, legte sich mit ihrer Mutter und dem usbekischen Sicherheitschef an, dem wahrscheinlich zweitmächtigsten Mann im Staat. Unter Usbekistans Nachbarn herrscht die Sorge, dass Instabilität in der Zeit nach Karimow Flüchtlingsströme auslösen und damit den Druck auf ihre nur unzulänglich festgelegten Grenzen erhöhen könnte. 

Das an Ressourcen reiche Kasachstan indes strebt nach regionaler Vorherrschaft, was aber leicht durch eine Vielzahl interner Probleme vereitelt werden könnte. Investoren wie China beunruhigt, dass die Kasachen sich offenbar selbst im Umgang mit sehr kleinen Aufständen schwertun. Das Land ist außerdem für ausländische Investoren bei weitem nicht transparent genug, das Einkommen ist enorm ungleich verteilt, die Menschenrechtslage ist schlecht und der Druck aus Moskau wächst. Außerdem braucht Kasachstan einen Plan für eine reibungslose Machtübergabe seines langjährigen Staatschefs Nursultan Nasarbajew.

Turkmenistan, das sich großer Vorkommen an fossilen Brennstoffen erfreut, aber unter schwacher Regierungsführung leidet, hofft, durch Abkommen mit Afghanistans neuer Führung der Gefahr neuerlicher Konflikte zu entgehen. Das hat in der Vergangenheit schon funktioniert. Aber es besteht keine Garantie, dass dies auch in Zukunft so sein wird. 

Während Afghanistan zweifellos 2014 wieder im Fokus der internationalen Gemeinschaft stehen wird, haben die Länder Zentralasiens weiterhin mit ihren ganz spezifischen Verhältnissen zu kämpfen – in einer Gegend, die viel zu lang eine Schachfigur im Spiel fremder Mächte gewesen ist. 

Nordkaukasus (Sotschi)

Im Februar trägt Russland die Olympischen Winterspiele im Schwarzmeer-Kurort Sotschi aus, die mit 47 Milliarden US-Dollar teuersten Spiele aller Zeiten. Schwerer als die Kosten aber wiegt das Problem der Sicherheit. Denn ganz in der Nähe, im Nordkaukasus, wird Europas heftigster Dauerkonflikt ausgetragen. Lautet das olympische Motto „höher, schneller, weiter“, so lautet Putins Motto in Reaktion auf die Unruhen im Nordkaukasus offenbar „gemeiner, härter, schärfer“. 

Der Anführer des islamistischen Aufstands im Nordkaukasus, Doku Umarow, hat mit Anschlägen während der Olympischen Spiele gedroht und seine Mitstreiter dazu aufgerufen, mit allen verfügbaren Mitteln im ganzen Land Terrorangriffe zu verüben. Damit war er anscheinend erfolgreich: Allein 2013 gab es unabhängigen Medien zufolge mindestens 30 Terroranschläge in Südrussland. Die kurz nacheinander verübten Anschläge vom 30. Dezember in Wolgograd, bei denen über ein Dutzend Menschen starben und für die bisher noch niemand die Verantwortung übernommen hat, zeigen die Dimension der terroristischen Bedrohung. Die russische Regierung antwortete mit beispiellosen Sicherheitsmaßnahmen in Sotschi und verstärkte ihre Grenzkontrollen, um so ein Eindringen ausländischer Kämpfer zu verhindern und die Risiken zu minimieren, die vom Nordkaukasus und speziell der widerspenstigen Republik Dagestan ausgehen. 

Leider könnten einige dieser Maßnahmen die Situation noch verschlimmern. Im Januar 2013 hatte Wladimir Putin den Präsidenten Dagestans vom Amt enthoben und war von der nuancierten Sicherheitsstrategie der Republik abgewichen, die bereits einige Zeichen des Erfolgs gezeigt hatte. Der neue Präsident, Ramazon Abdulatipow, förderte nebst scharfen Antikorruptionsmaßnahmen auch Repressionen gegen die dynamische salafistische Gemeinde der Republik. Sicherheitskräfte überzogen Dörfer mit Säuberungsaktionen, verhafteten größere Gruppen von Gläubigen in ihren Häusern, in Cafés oder Islamschulen und schüchterten moderate Salafistenführer, Zivilorganisationen und Betriebe ein. Selbst die bescheidenen Initiativen zum interkonfessionellen Dialog wurden eingestellt. Ferner beendete Abdulatipow die Arbeit einer Kommission zur Rehabilitation ehemaliger Kämpfer und förderte den Aufbau von Volksmilizen, angeblich, um so den Extremismus zu bekämpfen. Jedoch sind diese Volksmilizen bereits in intrakonfessionelle Gewalt verstrickt.

Ähnlich besorgniserregend war es, dass der Präsident der nordkaukasischen Republik Inguschetien, Junus-bek Jewkurow, im September ankündigte, die Häuser von Familien Aufständischer sollten zerstört und ihr Land beschlagnahmt werden. Im nahen Kabardino-Balkariya wurde der zivile Präsident Arsen Kanokow durch den ehemaligen Chef der Abteilung für den Kampf gegen Extremismus des Innenministeriums ausgetauscht, der nicht gerade für eine subtile Herangehensweise an Sicherheitsfragen berühmt ist.

Sotschi muss für die Winterspiele sicher sein. Aber der Rückgriff auf scharfe und überzogene Methoden wird den Konflikt nach dem Ende der Spiele eher noch verschärfen, was nahelegt, dass 2014 in Südrussland ein weiteres blutiges Jahr werden wird.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting

Flags of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) are pictured outside their headquarters in Vienna, Austria February 15, 2022.
Flags of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) are pictured outside their headquarters in Vienna, Austria February 15, 2022. REUTERS/Leonhard Foeger
Special Briefing 9 / Global

Seven Priorities for Preserving the OSCE in a Time of War

Russia’s war in Ukraine has roiled the Organization for Security and Co-operation in Europe. Yet, disruptions notwithstanding, it remains a valuable forum for dialogue between Moscow and the West. Participating states should help it keep playing its important roles, including managing conflict risks.

What’s new? In December, foreign ministers will gather in Poland for the OSCE Ministerial Council’s annual meeting – the organisation’s first high-level gathering of this kind since Russia launched its full-scale invasion of Ukraine on 24 February. The war has hurt the OSCE, upending its Ukrainian operations and compromising its decision-making ability.

Why does it matter? At the Ministerial Council, and throughout 2023, states will face a series of decisions that will bear on whether the OSCE continues to be a functioning multilateral platform able to manage regional security issues – or whether it declines in relevance and capacity.

What should be done? The OSCE remains a useful forum for bringing Russia and the West together to meet regional security challenges and prevent conflict. Participating states should work to preserve its viability amid the Ukraine war, while sustaining conflict prevention efforts in Moldova, the Western Balkans, the South Caucasus and Central Asia.

I. Overview

Russia’s massive 24 February attack on Ukraine has put tremendous strain on the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE). The invasion is a glaring violation of the OSCE’s foundational principles: it calls into question the viability of an organisation set up to promote cooperative security arrangements involving Russia and the West. The war has reinforced political blockages in the OSCE and led to the closure of its monitoring mission in Ukraine, which deployed in 2014, after Russia annexed Crimea and began backing separatists in eastern Ukraine. These are hard times for an organisation that had helped safeguard regional security in the post-Cold War era, and continues to help maintain stability in Moldova, the Western Balkans, the South Caucasus and Central Asia. With key decisions approaching in late 2022 and throughout 2023, participating states should work to sustain the OSCE, for the sake of both its current work and the vital tasks it may be able to take on if and when tensions over the Ukraine war diminish.

With roots that date back to the 1970s, the OSCE has done much valuable work since then. Seeing its travails amid the war in Ukraine, some observers have predicted the OSCE’s demise, saying it is no longer able to promote security in Europe. But the organisation still functions, and it remains the only multilateral space outside the UN where Russia and the West can pursue a dialogue on security matters.

The war in Ukraine has certainly disrupted the OSCE’s work, however. Outrage about Russian aggression has led the organisation’s 2022 chair, Poland, and senior officials to denounce Moscow’s actions. Theirs was an appropriate response to Russia’s conduct but a departure from organisational norms of circumspection, and Moscow has responded in kind. Antagonism between Russia and Western participating states has obstructed normal business, upended the organisation’s operations in Ukraine and contributed to a standoff over the organisation’s budget. With field mission mandates and the top four executive positions coming up for renewal, diplomats in Vienna are worried that the organisation’s core operations could be in jeopardy.

Part of the challenge facing the OSCE at present is that the organisation takes major political decisions by consensus, meaning that Russia (like every other participating state) has effective veto power. It has used this power to block the extension of the OSCE’s field operations in Ukraine. More obstruction is surely coming. While there are some exceptions to the consensus rule, if the organisation were to begin systematically bending the requirement, Moscow might well choose to leave. But to drive Russia out would be counterproductive. Particularly in the countries on Russia’s borders – for example in Central Asia and the South Caucasus – its cooperation is essential to achieving the organisation’s objectives.

Difficult as it may be to keep the OSCE on its feet against the backdrop of the war in Ukraine, it is worth the effort.

Difficult as it may be to keep the OSCE on its feet against the backdrop of the war in Ukraine, it is worth the effort. For one thing, the OSCE’s work, which in many places has been shaped but not derailed by the war, helps manage tensions from Moldova to Georgia to Central Asia. Its Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is an important resource for promoting human rights and free and fair elections throughout the region, and its High Commissioner on National Minorities (HCNM) helps to prevent inter-ethnic conflict by engaging in quiet diplomacy to facilitate the political and cultural integration of minorities into states within the OSCE area. The OSCE also makes a contribution to formal arms control, notably through the Vienna Document on Confidence and Security Measures in Europe, which enables participating states to observe one another’s military exercises and activities, among other things.

For another thing, preserving the OSCE will allow it to play a useful role in the future. If and when Russia and Ukraine reach a political settlement – a scenario that unfortunately seems far off right now – the OSCE would be a strong candidate to help monitor follow-through on the agreements that bring an end to the war. More broadly, Russia and the West will have to find ways to co-exist regardless of how the conflict in Ukraine is resolved. It seems short-sighted at best to let the broadest standing regional forum where they can work through matters of European and Eurasian security fall into disuse.

Yet absent a concerted effort the OSCE could well drift into irrelevance or disintegrate altogether. Participating states need to make a determined push in Vienna, the organisation’s seat, and in their own capitals to help address several pressing challenges confronting it in the coming months. The top priority in 2023 is to keep the organisation functional, making sure it has the funds to operate, extending the mandate of its field operations, finding a chair for 2024 and avoiding a leadership vacuum, with the terms of the Secretary General and the heads of the OSCE’s autonomous institutions, including ODIHR and HCNM, set to expire. To assist the 2023 chair, North Macedonia, in negotiating these contentious issues, foreign ministers of states committed to defending the OSCE could form an ad hoc group of supporters. This group should be geographically and politically balanced, with countries such as Finland, Switzerland, Austria, Kazakhstan and Uzbekistan included in it.

The organisation should also look for new ways to play a helpful role on the ground. In Ukraine, it could provide civilian monitors to oversee interim agreements between Kyiv and Moscow on issues such as nuclear safety. The organisation should continue efforts to maintain stability and prevent conflict in Moldova and Georgia, and it could step up efforts at reducing tensions between Tajikistan and Kyrgyzstan. The OSCE could also help implement a possible future settlement between Armenia and Azerbaijan.

Despite its troubles following the invasion, the OSCE remains an organisation of unique value to European and Eurasian security, helping to promote dialogue, forge consensus and manage conflict risks. Participating states would be well advised to assist the OSCE in meeting its impending challenges so that it can keep making important contributions to regional peace and security in the years ahead.

II. The OSCE and the War in Ukraine

With roots that date back to the 1970s, the OSCE assumed its current institutional form in 1994 as a forum for peace, stability and democracy issues. Its 57 participating states include a wide range of actors that have a stake in European and Eurasian security, from Russia and Ukraine to the countries of Central Asia, the South Caucasus and the Western Balkans to the entire memberships of the European Union (EU) and NATO, and others like Switzerland to boot.[1] The organisation runs thirteen field operations that perform a variety of tasks, from monitoring conflict situations and running violence prevention programs to promoting governance reform.

Like other international bodies, the organisation has been roiled by the massive military campaign against Ukraine that Russia launched on 24 February. Both the attack and Russia’s reported atrocities in the ensuing hostilities are blatant transgressions of the OSCE’s foundational principles, enshrined in the Helsinki Final Act of 1975.[2] Under those principles, participating states committed to refrain from the use of force, settle disputes peacefully, uphold human rights, and respect one another’s sovereignty and territorial integrity. The unfolding war has poisoned the atmosphere at the organisation’s headquarters in Vienna. It has also further compromised the OSCE’s ability to take decisions on important matters.


[1] The OSCE has “participating” rather than “member” states, a reference to its origins as the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE), established in 1973 during the détente period of the Cold War. In the early 1990s, the Conference evolved into a full-fledged organisation with executive structures, which, in 1994, led states to change its name to the OSCE. A list of the OSCE’s participating states is available on its website.

[2] See Michael Cotey Morgan, The Final Act: The Helsinki Accords and the Transformation of the Cold War (Princeton, 2020).

A. Reverberations in Vienna

Defying its normal circumspection, the organisation’s leadership has spoken out against Russia’s invasion from the outset. On 24 February, the OSCE’s Chairperson-in-Office, Polish Foreign Minister Zbigniew Rau, and its Secretary General Helga Schmid issued the following statement: “We strongly condemn Russia’s military action against Ukraine. This attack on Ukraine puts the lives of millions of people at grave risk and is a gross breach of international law and Russia’s commitments. We call for the immediate cessation of all military activities”.[1]

While these words were appropriate in the face of an act of naked aggression against a participating state and a threat to European security, it was nevertheless unusual for the OSCE’s leadership to criticise one of the organisation’s constituents in such strong terms.[2] Its reluctance to do so is rooted in the organisation’s consensus rule, which bestows effective veto rights on all participating states, allowing each of them to block its decisions.[3] Russia reacted harshly to the statement, accusing Poland of abusing its role as chair.[4]

The fallout from the invasion has dominated discussions in the OSCE ever since. Meetings of the Permanent Council – the main political organ that meets weekly in Vienna and takes decisions on matters ranging from the annual budget to field operation mandates – featured high-pitched accusatory exchanges that often found their way into diplomats’ social media accounts. In the weeks after the invasion, the Polish chair insisted that there could be “no business as usual”. The OSCE suspended deliberations on matters other than the war in the Permanent Council, the Forum for Security Cooperation (where states talk about military cooperation and arms control) and technical-level committees, including the one where diplomats negotiate the annual budget. Western states staged walkouts when Russia or Belarus, Moscow’s prime supporter at the OSCE, took the floor. For its part, Russia essentially boycotted the body’s meetings by sending junior diplomats as representatives.[5]


[1] The chair of the OSCE rotates annually and is held by a participating state, with its foreign minister acting as chairperson-in-office. The statement was published on the OSCE’s website.

[2] In 2014, the OSCE chairperson-in-office, Swiss Foreign Minister Didier Burkhalter, called the annexation of Crimea “illegal” but was otherwise restrained in condemning Russia’s actions in Ukraine, focusing on deploying a monitoring mission and setting up a political process to negotiate a settlement. See, eg, “OSCE Chairperson calls for diplomacy to overcome the crisis”, OSCE, 18 March 2014.

[3] The consensus rule was established in the CSCE’s rules of procedure in 1973. Although the rule does not derive from a binding treaty, it has governed decision-making in the CSCE, and later the OSCE, from the outset. As per OSCE practice, consensus is obtained when no participating state expresses objection to a tabled decision.

[4] For example, on 14 March, the Russian ambassador to the UN, Vasily Nebenzya, said in response to Chairperson-in-Office Rau’s briefing at the UN Security Council that the “OSCE must … embrace the role as honest broker. Instead, the Polish chairmanship failed in such a role and instead initiated actions against a single signatory State”. In the same meeting, Rau had likened Russia’s actions in Ukraine to “state terrorism”.

[5] Crisis Group correspondence, OSCE officials, March 2022.

Relations between Russia and other participating states hit their lowest point to date in early March.

Relations between Russia and other participating states hit their lowest point to date in early March. At that time, 45 participating states mandated an expert fact-finding group to collect information about violations of human rights and international humanitarian law committed during the war – which a special mechanism allows members to do even in the absence of consensus.[1] But in the Permanent Council, Russia blocked all decisions on Ukraine. Frustrated, Western diplomats contemplated using the “consensus minus one” rule, which states had invoked in the early 1990s to temporarily exclude the Federal Republic of Yugoslavia from the OSCE’s predecessor group on the grounds of massive human rights violations. In late March, Polish Prime Minister Mateusz Morawiecki published his “ten-point plan to save Ukraine”, which included a call to “exclude Russia from all international organisations”.[2] While Morawiecki did not mention the OSCE by name, Ukrainian Foreign Minister Dmytro Kuleba did, repeatedly calling on participating states to kick Russia out of the body.[3]

Russia, in turn, hinted that it might pull out of the OSCE. On 3 March, after the expert fact-finding group was formed, Russian foreign ministry spokesperson Maria Zakharova said: “Moscow is not yet considering withdrawing from the OSCE, or suspending membership, but [its] patience is not unlimited”.[4] But Moscow did not follow through, as the effort to suspend Russia failed to gain momentum in Vienna. The “consensus minus one” rule was unlikely to be a useful workaround for taking peace and security decisions Moscow disapproved of, as Russia’s close supporters, foremost among them Belarus, would have continued to block decisions about Ukraine. In any case, many Vienna-based diplomats (as well as Crisis Group) argued against invoking the rule, as Russia’s exclusion would have deprived the OSCE of a major asset – its ability to provide a platform for pragmatic cooperation between the West and Russia in security affairs – and jeopardised its conflict mitigation role.[5]


[1] The fact-finding expert group was created via the Moscow Mechanism, which allows participating states to initiate an investigation into human rights violations over the opposition of the state under scrutiny. A minimum of ten states are needed to invoke the Moscow Mechanism. On 3 March, 45 states invoked it to “address the human rights and humanitarian impacts of the Russian Federation’s invasion and acts of war, supported by Belarus, on the people of Ukraine, within Ukraine’s internationally recognised borders and territorial waters”. On 2 June, after the expert group had presented its conclusions, the same 45 states ordered a follow-up investigation, and, on 28 July, 38 of them initiated a second fact-finding group “to examine alleged human rights violations in the Russian Federation”.

[2] Mateus Morawiecki, “Poland’s 10-point plan to save Ukraine”, Politico, 25 March 2022.

[3] At the OSCE Annual Security Review Conference in June, for example, Kuleba said: “It is common sense that after all Russia has done, it should not be present at this table. People say OSCE lacks appropriate suspension mechanisms. Well, then, there needs to be a precedent. Set up a procedure and get them out”. “Statement by H.E. Dmytro Kuleba, Ukrainian Minister of Foreign Affairs, at the OSCE Annual Security Review Conference”, OSCE, 28 June 2022.

[4] “Russia is not considering leaving the OSCE”, TASS, 3 March 2022 (Russian).

[5] Crisis Group interviews, OSCE diplomats, Vienna, October 2022. See also Stephanie Liechtenstein, “Ukraine calls for suspending Russia from the OSCE”, Security and Human Rights Monitor, 30 June 2022; and David Lanz and Olesya Vartanyan, “Preserving the OSCE at a Time of War”, Crisis Group Commentary, 21 March 2022.

B. Impact on the Ground

In addition to the acrimony it caused in Vienna, Russia’s 2022 military campaign has had an impact on both the OSCE’s field missions and its mediation activities, albeit to varying degrees.

1.    Ukraine activities

The OSCE field missions in Ukraine, the organisation’s most prominent before Russia’s February invasion, have been hardest hit. In 2014, after Russia annexed Crimea and backed the separatists asserting control over parts of the Donetsk and Luhansk regions in eastern Ukraine, the OSCE mounted a far-reaching response. With agreement from Kyiv and Moscow, it deployed a monitoring mission – the largest field operation in its history – to serve as its eyes and ears on the ground and help reduce violence along the line of contact between government-controlled Ukraine and the self-proclaimed republics in Donetsk and Luhansk.[1]

When the February invasion began, however, the mission was suddenly in peril. The OSCE scrambled to evacuate the close to 500 remaining international monitors on the ground. The evacuation was difficult: fighting was escalating, and the mission had no plan in place for getting so many people out quickly. Even so, all the mission’s international staff left Ukraine within two weeks. The OSCE also sought to facilitate the evacuation or relocation of its Ukrainian staff, although some preferred to stay behind with their families, while logistical challenges and local laws hampered the departure of others.[2] In April, pro-Russian forces arrested six Ukrainian mission staff in Donetsk and Luhansk; three were later released, one awaits trial and two were sentenced to thirteen years in jail on almost certainly fabricated espionage charges.[3]

With its mandate expiring on 30 March, the OSCE Secretariat proposed “hibernating” the mission.[4] Hibernation would have paused operations, but preserved the mission as a legal entity, making it possible to quickly start it up in the future. But Russia opposed the proposal, forcing the mission to close. The same happened to the OSCE’s second, much smaller field operation in Ukraine – an office in Kyiv with 50 mostly national staff who were assisting the Ukrainian government with demining, environmental protection and election projects. This office’s mandate ran out on 30 June, and Russia again opposed extending the mission. Some of its projects will continue, however, under the support program for Ukraine launched on 1 November.[5] Creating this program did not require a consensus decision of the participating states as it consists of “extrabudgetary” projects managed by the OSCE Secretariat – similar to the projects the OSCE runs in Armenia and Azerbaijan.


[1] See “A Peaceful Presence – The First Five Years of the OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine”, OSCE, 29 June 2021.

[2] Reasons for staying in Ukraine varied. Some did so because of poor communication on the part of those responsible for the evacuation; others because the war restricted their mobility; and still others because they met the conditions to be drafted into the Ukrainian armed forces and were prohibited from leaving. Crisis Group interviews, OSCE officials, Vienna and by telephone, March, June and October 2022. See also Christopher Miller and Stephanie Liechtenstein, “Inside the OSCE’s botched withdrawal from Ukraine”, Politico, 10 June 2022.

[3] “Russian separatists in Luhansk convict ex-OSCE staff of treason”, Al Jazeera, 19 September 2022.

[4] Crisis Group correspondence, OSCE officials, March 2022. Crisis Group supported the proposal to hibernate the OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine. Lanz and Vartanyan, “Preserving the OSCE at a Time of War”, op. cit.

[5] New Donor-funded Support Programme for Ukraine”, OSCE, 1 November 2022. The program consists of 23 projects that require €28.7 million in voluntary contributions for the period August 2022 to July 2025. See Stephanie Liechtenstein, “Exclusive: OSCE to invest 28.7 million euros in support program in Ukraine”, Security and Human Rights Monitor, 27 October 2022.

The OSCE ... acted as a mediator in Ukraine.

Before 24 February, the OSCE also acted as a mediator in Ukraine, bringing together representatives from Moscow, Kyiv and the separatist entities in the Trilateral Contact Group. This group negotiated implementation of the 2014 and 2015 Minsk agreements, which set the terms for what was to be the reintegration of the separatist-controlled entities in Donetsk and Luhansk into Ukraine before Russia’s all-out invasion and subsequent events rendered these provisions moot. While OSCE-sponsored negotiations did not settle the conflict in eastern Ukraine, the organisation did help to broker truces during the pre-2022 period, for example in July 2020, leading to a marked reduction in hostilities. The OSCE talks also helped improve the situation of the civilian population in conflict-affected areas. For example, they yielded arrangements enabling civilians to cross the line of separation, at least until crossings significantly decreased during the COVID-19 pandemic.[1]

The OSCE’s mediation role did not survive the turn of events in 2022, however. The Minsk agreements became defunct in February, when Russia recognised the separatist-controlled entities’ independence; reintegration was henceforth off the table as far as the Kremlin was concerned, in effect dismantling the framework within which the OSCE had been working. The framework’s lapsed relevance was confirmed in September, when Russia proclaimed it was annexing the entirety of Donetsk and Luhansk, as well as the Kherson and Zaporizhzhia regions.

After the Trilateral Contact Group’s collapse deprived the OSCE’s special representative for Ukraine, Mikko Kinnunen, of his main function, which was to mediate talks within this format, he might nevertheless have used his good offices in other ways. For example, he could have facilitated humanitarian access or prisoner exchanges, drawing on the experience and contacts the OSCE has built up since 2014. But Poland, as OSCE chair, did not want Kinnunen to engage in this way. Nor did it attempt to position the OSCE in talks between Kyiv and Moscow in Istanbul at the end of March or the negotiations that led to the Black Sea grain deal in July.[2]


[1] Crisis Group Europe Report 260, Peace in Ukraine (II): A New Approach to Disengagement, 3 August 2020.

[2] Crisis Group interviews, OSCE officials and diplomats, Vienna, Geneva and by telephone, March, June and October 2022.

2.    Other activities

Russia’s February attack and its aftermath also affected the organisation’s conflict management efforts outside Ukraine, though in most cases not as fundamentally.

In Moldova, where the OSCE acts as mediator between the government in Chisinau and de facto authorities in Tiraspol, the seat of separatist Transdniestria, the 2022 surge in hostilities in Ukraine curtailed parts of the settlement process but did not stop its work entirely. At the international level, the process has taken place in the so-called 5+2 format. The “5” in this equation comprises the OSCE, Russia and Ukraine as “co-mediators” and the U.S. and EU as “observers”. The “2” represents the conflict parties – the Moldovan government and the Transdniestrian de facto authorities. At the national level, the settlement process has encompassed regular meetings between the Moldovan and Transdniestrian chief negotiators (sometimes called the 1+1 format) as well as working group meetings where representatives from Chisinau and Tiraspol would negotiate specific cooperation schemes (for example, in the area of trade and transport) with the support of the OSCE field mission in Moldova.

While the invasion’s aftermath saw an interruption in the high-level 5+2 format meetings, it did not end the 1+1 meetings or the working groups’ efforts. Indeed, Chisinau and Tiraspol have intensified meetings in both formats thanks to OSCE facilitation, helping to prevent the Ukraine war from spilling over into Moldova – an interest the two sides share, notwithstanding their continued conflict and Russia’s support for Transdniestria. The OSCE mission has also continued to help maintain stability by monitoring the situation on the ground and following up with the parties after incidents, for example, in April when explosions of unknown provenance destroyed a radio tower in Transdniestria.[1]


[1] Crisis Group interview, OSCE official, Vienna, October 2022.

Since the 2008 war between Russia and Georgia, the OSCE has acted as one of three international mediators, along with the EU and UN.

The war in Ukraine has had less of an impact on the OSCE’s work on conflict containment in Georgia and its two breakaway regions – Abkhazia and South Ossetia – which Russia recognises as independent states. Since the 2008 war between Russia and Georgia, the OSCE has acted as one of three international mediators, along with the EU and UN. The trio is responsible for organising the Geneva International Discussions, a negotiating format that brings together Georgia, the de facto entities, Russia and the U.S.

The intensified war in Ukraine strained this format but fortunately has not led to its collapse. In March, the mediators had to postpone a round of talks in Geneva. But, to the surprise of diplomats in Vienna who did not think senior Russian, U.S. and EU representatives would be able to meet as the war raged, discussions went forward in October.[1] The results were meagre, but holding the talks was significant in itself. It sent a signal that all sides are interested in preventing relapse into conflict in Georgia, and it helped ensure support among senior officials in Georgia and Russia (as well as de facto South Ossetian officials) for OSCE and EU conflict prevention efforts at the line of separation between Georgia proper and South Ossetia.[2]

Finally, Russia’s campaign in Ukraine has changed the dynamics in the conflict between Armenia and Azerbaijan over Nagorno-Karabakh but has not significantly altered the OSCE’s role. The OSCE Minsk Group – whose co-chairs are Russia, the U.S. and France – has acted as a mediator in this conflict since 1995. But it has failed to deliver durable results, and its influence has decreased. Indeed, in November 2020, it was Moscow rather than the Minsk Group that brokered the ceasefire ending the six-week war in which Baku reclaimed parts of Nagorno-Karabakh as well as seven adjacent areas.

The agreement Moscow brokered, and the Russian peacekeepers deployed to oversee the ceasefire, kept fighting in check until early 2022.[3] But from late February onward, as Russia increasingly appeared distracted and weakened by its botched invasion, Baku began to challenge the status quo. In March, Azerbaijani forces seized territory within the peacekeepers’ patrolling area, leading the EU to arrange two meetings between the Azerbaijani and Armenian leaders in Brussels in April and May.[4] Tensions rose again over the summer, culminating in fighting along the Armenian-Azerbaijani border in September.[5] More diplomacy ensued, with the EU, France and the U.S. convening several high-level meetings in September and October. Russia, in turn, brought together Armenian and Azerbaijani leaders in Sochi at the end of October.

The flurry of non-OSCE initiatives laid bare the lack of cooperation between Russia and the West in managing the conflict between Armenia and Azerbaijan, as well as the failure of the Minsk Group (which has not, as a body, coordinated any effort to advance settlement negotiations since February) to meet the moment. Russia has accused the West of “cancelling” the Minsk Group, seeing the EU’s move to step up separate engagement as a challenge to its role as a mediator.[6] French and U.S. officials, for their part, describe making repeated and, so far, futile attempts to connect with Russian counterparts to better synchronise diplomatic efforts around the talks between Baku and Yerevan.[7]

The OSCE maintains some operations in Armenia and Azerbaijan, running projects to promote economic ties, among other things, but its capacity is limited as it no longer has field offices in Baku and Yerevan.[8] The chairperson-in-office’s personal representative, Andrzej Kasprzyk, has tried to keep communication channels between Baku and Yerevan open by proposing confidence-building measures, but the sides, Azerbaijan in particular, have not been receptive to these efforts.[9]


[1] Tbilisi was the driving force behind restoration of the Geneva International Discussions, as it was loath to lose a platform it considers useful for engaging with the breakaway regions and preventing incidents at the lines of separation. The U.S. was reluctant to participate in talks at first, as it was pushing for Russia’s diplomatic isolation. Washington changed its position due to Tbilisi’s insistence and after Philip Reeker started work as the State Department’s Senior Advisor for Caucasus negotiations in August, which led to more proactive U.S. engagement in the region. Crisis Group interviews, Georgian and EU policymakers, Tbilisi and Brussels, spring and summer 2022.

[2] Olesya Vartanyan, “In Ukraine, Georgia Sees Powerful and Worrying Parallels”, Crisis Group Commentary, 4 March 2022.

[3] Crisis Group Europe Briefing 93, Nagorno-Karabakh: Seeking a Path to Peace in the Ukraine War’s Shadow, 22 April 2022.

[4] Crisis Group Commentary, “New Opportunities for Mediation in Nagorno-Karabakh”, 25 May 2022.

[5] Crisis Group Commentary, “Upholding the Ceasefire between Azerbaijan and Armenia”, 28 September 2022.

[6] “Fate of OSCE Minsk Group in question after US, France cancel ‘troika’ format”, Caspian News, 11 April 2022.

[7] Crisis Group interviews, French and U.S. diplomats, Yerevan and Washington DC, October and November 2022.

[8] Absent the Azerbaijani government’s support, the OSCE closed its field office in Baku at the end of 2015. The OSCE office in Yerevan followed suit and closed in 2017.

[9] Crisis Group interviews, OSCE official and diplomats, Vienna, October and November 2022.

C. Three Scenarios

In the summer of 2022, as the war in Ukraine continued, much of the normal diplomacy that occurs at the OSCE’s seat in Vienna continued to be blocked, but the atmosphere improved somewhat. The Polish chair relaxed its “no business as usual” policy to a degree, for example allowing the heads of the OSCE’s field operations to give their annual presentations at the Permanent Council. Western diplomats largely ceased their walkouts. Moscow, in turn, did not object to holding the OSCE Annual Security Review Conference, where states meet to discuss global security challenges, even though it was clear that many delegations would use the event as a platform to condemn Russia’s actions in Ukraine and beyond.

But whatever mutual good-will these modest steps generated was quickly forgotten when President Vladimir Putin proclaimed that Russia would annex four regions in eastern and south-eastern Ukraine on 30 September – a move the OSCE’s chairperson-in-office and secretary general appropriately condemned for violating the OSCE’s core principles.[1] Further complications came when Poland announced it would not grant visas to members of the Russian Duma to attend the OSCE parliamentary assembly in Warsaw at the end of November or to Russian Foreign Minister Sergey Lavrov to attend the Ministerial Council meeting in Lodz in December. Moscow denounced Warsaw’s move as “unprecedented and inflammatory”.[2]

While the escalated war in Ukraine has sown discord in Vienna and affected some of the OSCE’s activities, its enduring structural impact has so far been limited.

While the escalated war in Ukraine has sown discord in Vienna and affected some of the OSCE’s activities, its enduring structural impact has so far been limited. One reason is that participating states have been confronted with few decisions of lasting consequence for the organisation since 24 February. That will soon change, however, as the organisation will be required to take a number of major decisions over the course of the coming year. The first round will come in the weeks after the OSCE Ministerial Council meeting in December, when mandates for the majority of the OSCE’s field operations are up for their annual renewals. The appointments to the OSCE’s top four leadership positions, including its secretary general, are approaching in 2023. The organisation also needs to agree upon which country will take the chair in 2024, after North Macedonia’s turn in 2023. Decisions on these matters represent inflection points, even if the outcome of the war in Ukraine and Moscow’s attitude toward security cooperation with the West remain the decisive factors for the OSCE’s future.

There are three main scenarios for the OSCE as these decisions approach. In the first, Moscow might systematically block consensus, which would paralyse the organisation, severely obstruct the work of the OSCE’s autonomous institutions and force the closure of field operations. At risk are field operations in Central Asia, as well as the organisation’s human rights and democracy body, ODIHR, which is based in Warsaw, and has been a particular target of Russia’s ire. These steps would severely compromise the OSCE’s ability to act, rendering it less and less relevant, and depending on their extent might build pressure on Western states to find a way to suspend Moscow’s participation.

In the second scenario, Western states would join together in an effort to side-line Russia. Participating states opposed to Russia’s invasion of Ukraine would appropriate the organisation for themselves, circumventing or ignoring the consensus rule by taking decisions that go beyond the established non-consensus mechanisms.[1] They could, for example, mandate field operations or appoint a chair over the objections of Moscow and its allies. In this scenario it is likely that Russia would withdraw from the OSCE.

Finally, in a third, more optimistic scenario, participating states would find ways to reach a sufficient number of compromises to preserve the OSCE as a multilateral platform. In this scenario, the organisation would be impaired as long as the war in Ukraine went on, but it could continue to perform its functions in promoting regional security during a difficult period, maintain its integrity and prepare to step up its engagement when the situation improves. It is this last scenario that participating states should work toward, both to safeguard the OSCE’s existing contributions and to preserve the organisation’s ability to play a useful role in the future.


[1] Established non-consensus measures are those firmly anchored in the OSCE’s institutional framework and in many cases based on Ministerial Council decisions. They include, among others, diplomatic activities, public statements and appointments by the chairperson-in-office; the implementation of extrabudgetary projects by OSCE field operations, the Secretariat and institutions; and a range of actions the secretary general can take to promote the OSCE’s mandate across the “conflict cycle”, including early warning, mediation support and post-conflict rehabilitation; as well as fact-finding missions and investigation teams that a certain number of participating states can establish, for example via the Moscow Mechanism (see footnote 8).

III. Seven Priorities for Preserving the OSCE

Despite the pressures the OSCE faces as war rages in Europe, no participating state has openly questioned whether the organisation should continue to exist. Diplomats in Vienna almost uniformly see the value in preserving it, arguing that it offers a useful diplomatic platform and contributes to preventing and managing conflicts on the ground.[1] But given the political friction generated by Russia’s war in Ukraine, preserving the OSCE will require a determined effort. There are significant risks of paralysis and disintegration, which states can mitigate only if they step up efforts. Against this backdrop, the OSCE’s supporters should focus on the following priorities as they navigate the thicket of challenges facing them in the coming period.


[1] Crisis Group interviews, OSCE diplomats, Vienna, Geneva and by telephone, September and October 2022.

1.          Mobilise political support for compromise

Because of the OSCE’s consensus rule, the organisation is especially dependent on compromise among its participating states in order to operate as an institution. Normally, the OSCE’s active diplomatic scene, centred around the Hofburg palace in Vienna, is where compromise happens. But given the Ukraine war’s fallout, diplomatic efforts in Vienna are increasingly failing to deliver results. The organisation’s proponents therefore will need to find a way to mobilise high-level attention and, in particular, more effective political support for compromise. December’s Ministerial Council meeting in Lodz offers an opportunity for high-level engagement. But Council meetings are highly scripted, offering little space and time for negotiations among ministers.

One way to give these efforts a lasting boost might be to form an ad hoc group of countries that would commit to defending the OSCE and supporting North Macedonia, which will be the 2023 chair, as well as future chairs, in negotiating contentious points. Such a group should be geographically and politically balanced. In addition to North Macedonia and Finland (which has already been selected chair for 2025), it could include Austria and Switzerland – both non-NATO Western countries that have long supported the OSCE.[1] As balances to the Western representatives, the group could also include Kazakhstan, which is likewise a non-NATO country and strong OSCE backer (having hosted its last summit in 2010), and Uzbekistan, which has a history of seeking a balanced foreign policy and shown a surge of interest in the OSCE in recent years. After a launch at a meeting of foreign ministers, the group could reach out to other states, urging them to work together to preserve the OSCE, and offering to propose solutions for critical issues, for example the appointment of a 2024 chair.


[1] Along with Sweden, Germany and Poland, Austria and Switzerland are the only countries that have chaired the OSCE twice: Austria in 2000 and 2017, and Switzerland in 1996 and 2014.

2.          Keep Russia in the organisation

An important dilemma for the OSCE in the coming months is how to deal with Russia. As noted, Moscow’s war of aggression in Ukraine constitutes a flagrant violation of the OSCE’s core principles and the fallout is curtailing the organisation’s ability to act. By far the biggest contribution to the OSCE’s survival at this point would be for Russia to call off its war in Ukraine, withdraw its forces and reverse its claims of having annexed parts of the country.

But this scenario does not seem realistic at present, unfortunately, and having Russia among the participating states is still key to the OSCE’s usefulness as a body, including for Western countries. In places where Russia remains influential, the OSCE offers a platform for coming up with security arrangements that enjoy broad acceptance. The OSCE’s mediation in Moldova, where it regularly engages with de facto authorities in Transdniestria, and in Georgia, where it maintains contacts between Tbilisi and the de facto authorities in South Ossetia, would not be possible were it not for Russia’s buy-in. The same was true of the now defunct OSCE monitoring mission in Ukraine, which operated in the separatist-run portions of Donetsk and Luhansk, albeit with restrictions.

Moscow has valued the OSCE for its pan-European reach ... [but] criticises what it characterises as anti-Russian bias.

While keeping Russia in is therefore critical to the OSCE’s continued relevance, it is equally important to prevent the organisation’s paralysis. Balancing these two aims is a challenge, foremost for the country chairing the OSCE. That balancing requires pragmatism as well as attention to debates inside Russia, which has long been ambivalent about the OSCE. On one hand, Moscow has valued the OSCE for its pan-European reach and the platform it offers to speak as equals with the U.S. and European powers. On the other, Moscow criticises what it characterises as anti-Russian bias, an excessive focus on security in states formerly part of the Soviet Union and the West’s instrumental use of the OSCE’s human rights mechanisms.[1] While parts of the security services and presidential administration have advocated for Russia’s withdrawal, the foreign ministry has countered them, arguing that Russia has little to gain from exiting the OSCE and should stay inside.[2]

Against this backdrop, the question that will confront participating states is how far they can go without causing Russia’s withdrawal from the OSCE. Diplomats in Vienna say it is difficult to know the answer, given the unpredictability of decision-making in Moscow.[3] But there are certain potential red lines that, if crossed, could well lead the Kremlin to pull out.

Four potential triggers merit particular attention. One would be invocation of the “consensus minus one” rule to suspend Russia’s participation in OSCE decision-making. This step would almost certainly lead to withdrawal, as it did at the outset of the Ukraine invasion, when Russia pulled out of the Council of Europe, pre-empting an expected expulsion.[4] Another possible tripwire would be for the OSCE parliamentary assembly to exclude members of the Russian Duma. The assembly has no legislative power but enables contact among parliamentarians of participating states. Though of little practical consequence, the Duma members’ exclusion could amplify Russian voices wanting to pull out of the OSCE and convince the Kremlin to go down that path.[5] A third red line might be crossed if the OSCE, through the projects the Secretariat helps run in Kyiv, were to provide direct support to the Ukrainian war effort. A fourth scenario might arise if Western states were to use unprecedented means of pushing through decisions on matters that have traditionally been subject to the consensus rule, for example appointing a chair or mandating a field operation.

If Russia were to escalate the war in Ukraine dramatically, for example by using nuclear weapons, Russia’s suspension from the OSCE would be inevitable. Unless and until that happens, however, the participating states should steer clear of these actions.


[1] Crisis Group telephone interview, Russian OSCE expert, October 2022. See also Andrey Kortunov, “To stay or not to stay? Seven concerns Russia has about the OSCE”, Russian International Affairs Council, 19 May 2021.

[2] Crisis Group telephone interview, Russian OSCE expert, October 2022.

[3] Crisis Group interviews, OSCE diplomats, Vienna, October 2022.

[4] “Russia quits Council of Europe rights watchdog”, Reuters, 15 March 2022.

[5] Crisis Group telephone interview, Russian OSCE expert, October 2022.

3.          Keep operations authorised and funded

To keep the OSCE functioning smoothly, it is important that participating states agree on the 2023 budget before the end of the year. The organisation has limped along in 2022 without a budget owing to a rift between Armenia and Azerbaijan over funding for the activities of the Minsk Group co-chairs, as well as Russia’s reluctance to fund ODIHR.[1] With no approved yearly budget, the OSCE has been compelled to operate with monthly allotments based on the last approved budget, that of 2021.[2] This makeshift approach poses many problems. The OSCE is unable to adapt to new developments, allocate funds to new activities or create new staff positions. With rising inflation, OSCE staff face a net salary loss, which is particularly onerous in countries hosting field operations where price increases have been especially sharp; in Moldova, for example, the burden has already led key staff to resign.[3]

There are several moves that participating states can make to end this dysfunctional status quo. Capitals need to focus on this problem, redoubling efforts to find a solution on the budget and putting pressure on the states that are preventing a compromise. The proposed ad hoc supporters’ group could help make this push. If consensus continues to be elusive, states could proceed with funding the budget’s non-programmatic components – for example, infrastructure costs and inflation adjustments to salaries – while continuing to use monthly allotments based on the 2021 budget for the rest of the OSCE’s operations.[4] In the long run, to avoid similar delays, states should consider reforming the budget cycle, for example introducing multi-year budgets.[5]

Beyond the budget, the other logjam that requires immediate attention is mandate renewal for the OSCE’s field missions. Participating states place high value on these missions, and extending their mandates at year’s end is usually a formality.[6] But diplomats worry that some missions – for example, the OSCE office in Tajikistan’s capital Dushanbe, which has a difficult relationship with the government, or the missions in Moldova and Bosnia, which are headed by U.S. diplomats (whose work Moscow might wish to impede) – could come under pressure.[7] It is important for participating states, anticipating these dynamics, to train their sights on achieving a timely extension of the field operations’ mandates as they are now. A decision to extend current mandates would send a strong signal that states do not want the fallout from the war in Ukraine to jeopardise the OSCE’s operations elsewhere.

[1] Crisis Group interviews, OSCE diplomats and officials, Vienna, October 2022.

[2] The 2021 total budget of the OSCE amounted to €138.2 million. This figure does not include voluntary contributions to extrabudgetary projects.

[3] Crisis Group interview, OSCE official, Vienna, October 2022.

[4] Crisis Group interviews, OSCE diplomats, Vienna, Geneva and by telephone, October 2022. Germany also hinted at this option in a June 2022 non-paper (on file with Crisis Group), in which it proposed measures to keep the OSCE functional.

[5] The OSCE’s secretary general from 2017 to 2020, Thomas Greminger, made this and other suggestions for reforming the budgetary cycle in a publication evaluating his own tenure. “Multilateralism in Transition: Challenges and Opportunities for the OSCE”, Center for Security Studies, ETH Zurich, 2021, pp. 36-37.

[6] Ten of the OSCE’s thirteen field operations require mandate extension at the end of the year. Exceptions are the OSCE Mission in Kosovo, whose mandate participating states have extended on a monthly basis; the OSCE Centre in Ashgabat (Turkmenistan), which has an open-ended mandate; and the chair’s personal representative dealing with the Nagorno-Karabakh conflict, who is appointed by the chairperson-in-office outside of consensus procedures. See “Survey of OSCE Field Operations”, OSCE, 13 September 2021.

[7] Crisis Group interviews, OSCE diplomats and officials, Vienna and Geneva, October 2022.

4.          Avoid a leadership crisis

Another risk in the coming years is a leadership crisis at the political and executive levels. The OSCE’s political leadership in two of the next three years is clear: North Macedonia will act as chair in 2023, while Finland will take over in 2025. For 2024, Estonia had declared its interest in chairing but, in contrast to Finland for 2025, failed to obtain consensus at the December 2021 Ministerial Council meeting in Stockholm, due to Russia’s opposition. Tallinn has, however, maintained its candidacy, which would make any other contender entering the race look like a competitor with Estonia. Such jockeying is unusual in the OSCE, and it would be out of the question for Estonia’s fellow EU countries in this instance.[1] The decision about the 2024 chair therefore remains pending.


[1] Crisis Group interviews, EU member state diplomats, Vienna and Geneva, September and October 2022.

The failure to identify a chair [for the OSCE] would reinforce perceptions of institutional decline.

The vacancy will become a problem in 2023, as the incoming chair is supposed to join the Troika – a group that includes the previous, current and incoming chairs – as well as lead negotiations on adopting the 2024 budget.[1] Foreign ministries also need time to prepare for assuming the chair, setting up suitable structures in Vienna and their own capitals. Finally, the failure to identify a chair would reinforce perceptions of institutional decline. Should the chair remain empty, North Macedonia would have to extend its tenure, either by a year, or by six months, with Finland taking over mid-year in 2024.[2] This scenario would be highly unusual, setting a poor precedent and sapping confidence in the organisation’s capacity to govern itself.

For all these reasons, it is important to find a chair for 2024 as soon as possible, if not at December’s Ministerial Council meeting in Lodz, then in an extraordinary meeting of the same body in early 2023. Given the likelihood of stalemate, Estonia might postpone its candidacy for the time being so that a solution can be identified. Western states may be able to help by supporting Estonia in assuming another high-level role in the OSCE or in the EU in the near future. As for other candidates, Spain has indicated it would be ready to take over in 2024, as has Kazakhstan. Türkiye also appears to be interested.[3] Putting Ankara in the chair could help pave the way for the OSCE to play a part in future negotiations between Kyiv and Moscow, given Ankara’s current mediation role. Countries with which Türkiye has strained relations – in particular Armenia, Greece and Cyprus – might baulk at Ankara leading the OSCE, but the idea is worth exploring, nonetheless.

The organisation will also soon need to fill its top four executive positions – the Secretary General and the heads of the OSCE’s three autonomous institutions – whose mandates all expire in December 2023.[4] Participating states decide on the OSCE’s executive leadership by consensus, and they usually negotiate these appointments as a package. This practice has the disadvantage that if a state challenges any one of the four individuals, the whole deal collapses. A package fell apart in 2020, leaving the OSCE leaderless for five months.[5] Diplomats in Vienna fear a similar scenario in 2023.[6] They expect negotiations to be even more difficult than in 2020, as Moscow and other states with autocratic leanings could attempt to renegotiate the mandate of the institution that they most dislike – ODIHR – limiting the independence of OSCE election and human rights monitoring efforts.

North Macedonia, the incoming chair, can help avoid a full-blown leadership crisis. With assistance from the suggested ad hoc supporters’ group, it should focus on this issue from the beginning of its tenure, trying to get the individuals who now hold the top four positions reappointed. Only if reappointment proves impossible should a new package with different candidates be considered. In any case, however, filling the top four positions should be a priority.


[1] The role of the Troika varies, depending on the chair’s preferences. In some years, for example in 2015 when Serbia was chair, with Switzerland and Germany as the previous and incoming chairs, the Troika held weekly consultations with key ambassadors and helped find compromises among participating states.

[2] Crisis Group interviews, OSCE diplomats and officials, October 2022. In the absence of a 2024 chair, OSCE Secretary General Schmid has suggested adding Finland to the Troika in 2023 to ensure leadership continuity.

[3] Crisis Group interviews, OSCE diplomats and officials, September and October 2022.

[4] The three autonomous OSCE institutions are ODIHR, HCNM and the Representative for the Freedom of the Media.

[5] In July 2020, Azerbaijan and Tajikistan objected to the reappointment of Harlem Désir as the Representative for the Freedom of the Media, which prevented reappointment of the other three leaders, including Secretary General Greminger. Participating states agreed to a new leadership package, which included the current secretary general, Schmid, only that December.

[6] Crisis Group interviews, OSCE diplomats, Vienna, October 2022.

5.          Explore new ways to be helpful in Ukraine

The OSCE is largely absent from deliberations about Ukraine. As noted, the Trilateral Contact Group’s mediation efforts and the monitoring mission ended because of Russia’s invasion, which also led the project office in Kyiv to close. Consequently, the OSCE has played no significant role in trying to end the major hostilities from 24 February on. Instead, it has focused its efforts on specific dimensions of the conflict, deploying mechanisms that do not require consensus: it has mandated three fact-finding groups; ODIHR has provided an assessment of the human rights situation in Ukraine; and the OSCE Secretariat has started projects in Ukraine to support demining and address wartime environmental damage. But these measures, while useful, do not deploy the OSCE’s vast experience in conflict management to best use. Ideally the organisation would be working to encourage de-escalation and preparing to do its part, at the appropriate time, to bring the war to a conclusion.

Whether the OSCE can play a useful role depends on circumstances, such as battlefield dynamics, openings for negotiations and the belligerent parties’ preferences. But a proactive attitude from the chair, with support from others, could position the OSCE to make a greater contribution. It is unlikely that the OSCE will emerge as the main mediator between Russia and Ukraine, given the established roles of Türkiye and the UN, not to mention the taint of association with the now defunct Minsk agreements, which are highly unpopular among Ukrainians.[1] But the organisation could keep an eye on the progress of agreements that aim to lessen the war’s effects on civilians – for example, deals to ensure the safety of nuclear or hydropower plants. This role would be new, drawing on the organisation’s extensive experience in monitoring fulfilment of accords and facilitating dialogue between conflict parties on the ground. The OSCE also has at its disposal a pool of hundreds of qualified monitors, many of whom have worked in Ukraine before.

Looking out at the horizon, in the event of a ceasefire or a broader settlement between Russia and Ukraine, there could conceivably be a role for the OSCE in deploying a field mission. Even though this scenario is highly speculative at present, as neither party seems ready to sit down at the negotiating table, participating states should ensure preparedness, and North Macedonia as the 2023 chair should task the OSCE Secretariat to develop plans for different scenarios. One option is a joint peace operation with the UN.[2] The Conflict Prevention Centre – the division within the OSCE Secretariat responsible for field missions – could develop plans for the OSCE element of a joint operation, working together with counterparts in the UN Secretariat, which has also not done detailed contingency planning for a possible mission in Ukraine.[3]


[1] According to a survey published before the beginning of Russia’s full-scale invasion, 63 per cent of Ukrainians said their country should review the Minsk agreements, and only 11 per cent believed Ukraine should adhere to all their provisions. “The majority of Ukrainians believe that the Minsk agreements should be reviewed and new ones signed – survey”, Zerkalo Tyzhdnya, 16 February 2022 (Ukrainian).

[2] Crisis Group has previously explored various possibilities for peace operations in Ukraine, including the option of a joint UN-OSCE mission. Richard Gowan, “A Tentative First Look at Options for Peace Operations in Ukraine”, Crisis Group Commentary, 24 March 2022.

[3] Crisis Group telephone interview, UN officials, October 2022.

6.          Continue to monitor and address crises outside Ukraine

Beyond Ukraine, OSCE officials should closely watch other places that face a risk of violence in the coming years, drawing from its conflict management toolbox as necessary.

Tensions are growing more pronounced in parts of Central Asia, where recent years have seen violent protest, inter-ethnic conflict and border clashes between state armed forces.[1] The OSCE has field operations in five Central Asian states, but they have limited political mandates and, in some cases, tenuous relations with host governments, which for the most part precludes proactive mediation. The chairperson-in-office could, however, nominate a personal envoy or special representative for high-level diplomatic engagement, possibly with a focus on managing water resources to prevent conflict. One goal might be to try to prevent renewed clashes along the border between Tajikistan and Kyrgyzstan, where competition for resources and an undemarcated border have contributed to surges of violence.


[1] See Crisis Group, “Police, Protests and Populism in Central Asia”, War & Peace (podcast), 16 February 2021; and Alina Dalbaeva, “End the Weaponisation of Water in Central Asia”, Crisis Group Commentary, 15 March 2018.

In the event of a settlement between Baku and Yerevan, the OSCE could help implement an agreement.

In the South Caucasus, the OSCE is unlikely to lead the settlement negotiations between Baku and Yerevan, but it could work toward creating a framework for Russian, EU and U.S. efforts in that direction to cohere. It might, for example, offer to hold a conference under its auspices with all the major actors – either in the framework of the existing Minsk Group or in a new format. In the event of a settlement between Baku and Yerevan, the OSCE could help implement an agreement, for example participating in ceasefire monitoring and promoting post-conflict rehabilitation through programs to promote economic cooperation in the region.

As for Georgia, the OSCE should maintain a regular rhythm of talks in Geneva and ensure continued contacts between Tbilisi and the breakaway region South Ossetia, in hopes of paving the way for increased cooperation on issues such as trade across the line of separation, water infrastructure and missing persons.

In Moldova, the OSCE mission should continue its efforts to mediate between the government and separatist Transdniestria but also address other issues necessary for stability in the country. It should especially focus on the autonomous region of Gagauzia, where officials had reacted negatively to the EU granting Moldova candidate status in June, accusing Chisinau of failing to consult them. Working with private mediation organisations and with the OSCE High Commissioner on National Minorities, which have engaged in Gagauzia for many years, the OSCE mission should work to help heal the rift between the government in Chisinau and authorities in Comrat.

The OSCE should also closely monitor the situation in the Western Balkans, where it runs six field operations, stepping up its efforts if necessary. Through its mission in Kosovo, the OSCE’s largest since the monitoring mission in Ukraine closed, the OSCE has excellent access to municipalities in the north inhabited by a majority of Kosovo Serbs. The OSCE’s access in northern Kosovo is due to the mission’s status-neutral posture, as not all participating states have recognised Kosovo as an independent state.

7.          Prepare for Helsinki+50

The OSCE is rooted in the Helsinki Final Act of 1975, a key achievement of détente during the Cold War. The decalogue of principles enshrined in the Act, while not legally binding, forms the organisation’s normative core. Before Russia’s 24 February attack on Ukraine, ideas abounded for how to make best use of the upcoming 50th anniversary of the Helsinki accords. A common proposal was holding a summit in 2025, echoing the OSCE Panel of Eminent Persons’ recommendation “to launch a diplomatic process to rebuild the foundation of European security”.[1] Finnish President Sauli Niniistö went a step further, proposing a high-level meeting in Helsinki in 2025 where world powers would commit to shared security principles.[2] These ideas ring hollow with the war in Ukraine grinding on. But the question remains what the OSCE, and Finland as the 2025 chair, will make of the Final Act’s 50th anniversary.

The first step is to manage expectations: the most likely situation in 2025 is that tensions between Russia and the West persist, whether or not the war in Ukraine is still under way. Unless all participating states are present, it would be wise not to hold a special high-level event in Helsinki. A non-inclusive event would be unlikely to advance regional security, and it would sit uncomfortably with the Final Act’s legacy of promoting dialogue and compromise.

If tensions persist, Finland could organise a meeting with foreign ministers and explore space for a narrow political declaration. Such a document would not break new ground but focus on reaffirming the relevance of the Helsinki principles and of the OSCE as its guardian.[3] In parallel, Finland could hold a conference with broad participation from scholars and civil society, celebrating the Helsinki accords’ historic achievements and exploring topics relating to the OSCE’s role in the next 25 years, including how the organisation might support a future European security architecture.


[1] “Back to Diplomacy”, OSCE Panel of Eminent Persons, November 2015.

[2] Sauli Niniistö, “It’s time to revive the Helsinki spirit”, Foreign Policy, 8 July 2021. A component of Niniistö’s idea was to apply the Helsinki model – states committing to a set of security principles and to regular dialogue with one another – to other parts of the world. Crisis Group has supported this idea, advocating, for example, for establishing a regional dialogue platform in the Gulf subregion. See Crisis Group Middle East Report N°212, The Middle East between Collective Security and Collective Breakdown, 27 April 2020.

[3] The declaration to commemorate the UN’s 75th anniversary could serve as inspiration. That document was relatively narrow but proved useful in reaffirming the UN Charter and providing a foundation for Secretary-General António Guterres to launch a number of reform measures.

An unlikely, but highly desirable scenario would be to organise a summit with heads of state to encourage a renaissance of the European security architecture.

An unlikely, but highly desirable scenario would be to organise a summit with heads of state to encourage a renaissance of the European security architecture, with attendant discussions of conventional arms control measures. This scenario presupposes a settlement between Ukraine and Russia as well as, under most imaginable scenarios, a variety of agreements between Russia and the West delineating at the least exercise and weapon-deployment limits.[1] Whether this happens in time for the Final Act’s 50th anniversary or not, there could hardly be a better place than Helsinki to hold such a summit. Given Helsinki’s role during the Cold War, such an event would symbolise the advent of a new area as states recommit to common security principles and to cooperation in the OSCE framework.


[1] See Gabriela Iveliz Rosa-Hernandez and Olga Oliker, “The Art of the Possible: Minimizing Risks as a New European Order Takes Shape”, Foreign Policy Research Institute, November 2022.

IV. Conclusion

Russia’s invasion of Ukraine has had far-reaching repercussions for the OSCE, and the most difficult challenges are likely still ahead. While there are limits to what the organisation can achieve with one of its most powerful participating states pursuing a war of aggression, it would be a mistake to allow the organisation to lapse into irrelevance. Approaching the 50th anniversary of the Helsinki Final Act, the OSCE continues to do useful work in preventing and mitigating the effects of deadly conflict, and it is poised to do more. It could form an important part of the European security architecture that emerges from the war in Ukraine. Its future will be circumscribed, however, without a concerted push today to preserve the organisation as a functional multilateral platform, protecting the useful work it is still able to do and preserving its capacity to realise its full potential when the situation improves.

Brussels, 29 November 2022

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.