Nepal Conflict Alert
Nepal Conflict Alert
Report 149 / Asia

Nepal’s Election and Beyond

नेपालको शान्ति प्रक्रियाले यो महिना एक महत्त्वपूर्ण परीक्षाको सामना गर्न लागेको छ। निर्वाचनका लागि निर्धारित तिथि १० अप्रिल २००८ का दिन निर्वाचन हुने प्रबल सम्भावना देखिएको छ तर राजनैतिक अशान्ति र हत्याहिंसाका कारण निर्वाचनको तयारीमा व्यवधान उत्पन्न हुन सक्छ र निर्वाचनपछिको समयमा उथलपुथल हुन सक्छ। युद्धपछिको नाजुक परिस्थितिमा सम्पन्न गरिने निर्वाचन सोझो र सरल हुँदैन। नेपालमा समस्याका झिल्काहरू धेरै छन्। यहाँ एकअर्कासित युद्धमा भिडेका दुईथरी सेनाहरू जस्ताको तस्तै छन्। राजनैतिक रूपले उनीहरू कुनै सम्झौताको पक्षमा छैनन् र जुनसुकै बेला युद्ध आरम्भ गर्न तम्तयार भएर बसेका छन्। निर्वाचनको नतिजा घोषणा भएपछि राजनैतिक नेताहरूले कठिन परिस्थितिसित जुध्न तयार रहनुपर्छ। संविधानसभालाई एक प्रभावकारी निकायका रूपमा स्थापित गर्नका लागि गठबन्धनमा रहेका सात दलबाहेक सरकारमा अन्य दलहरूलाई पनि स्थान दिनुपर्छ तथा सुरक्षाका क्षेत्रमा सुधारका कामलगायत निर्वाचन अवधिमा ओझेल परेका अन्य महत्त्वपूर्ण मुद्दाहरूलाई सम्बोधन गर्नका लागि सहमतिको राजनीति आवश्यक पर्छ। अन्तर्राष्ट्रिय समुदाय उपर निर्वाचन सुपरीवेक्षण कार्य जस्ता महत्त्वपूर्ण कार्यको जिम्मेवारी छ र यसले निर्वाचन प्रक्रियाको विश्वासनीयताको आकलन गर्दा नेपालका राजनीतिक र नागरिक समूहहरूका आवाजलाई सुन्नुपर्छ

नयाँ संविधान बनाउने र अन्तरिम विधायिकाका रूपमा काम गर्ने संविधानसभाको सफल निर्वाचन अग्रगमनको ठूलो पाइला हो। निर्वाचनका लागि गरिएका दुईओटा निष्फल प्रयत्नपछिको यो सफलता राजनैतिक नेतृत्वका लागि एक मनोवैज्ञानिक र ठोस उपलब्धि साबित हुनेछ जुन राजनीतिक नेतृत्वले आफ्नो अडानमा दृढ रहेका समूहहरूसँग राजनैतिक सहमति गर्दा केही विवादास्पद सहुलियत दिनुपरेको भए पनि त्यसै कारणले गर्दा आज शान्ति प्रक्रिया सम्भव भएको छ। अन्तर्राष्ट्रिय समुदायले यस सफलतालाई स्वागत गर्नेछ। यस मार्गचित्रको निर्माणमा नजिकैबाट संलग्न रहेको भारत निर्वाचन सफल होस् भन्नेचाहन्छ। विश्वसनीय निर्वाचनले संयुक्त राष्ट्रको भूमिका घटाउने बाटो खोल्नेछ। धेरै विषयलाई सुल्झाउन बाँकी नै रहे तापनि निर्वाचन सम्पन्न गराउनाले विद्रोही समूहहरूसँग हालसालै गरिएका सम्झौता अल्पकालीन रूपमा सफल रहेको प्रमाणित गर्नेछ

अहिले धेरै सकारात्मक सङ्केतहरू देखिएका छन्। सबै राजनैतिक दलहरू तुरुन्तै अभियानमा लागिसकेका छन्, उम्मेदवारहरूको चयन गरेर मतदाताहरूलाई आकर्षित गर्ने कार्यक्रमहरू सञ्चालन गर्न थालिसकेका छन्। सञ्चारमाध्यमले जागरुकताका साथ समाचार प्रसारण गरिरहेको र निर्वाचनलाई नजिकबाट नियालिरहेको कारणबाट निर्वाचन प्रणाली र दलहरूको स्थितिका बारेमा जनतामा रहेको अनभिज्ञता घटाउन मद्दत पुगेको छ। यसरी चुनाव प्रचारले गति लिइरहेको बेलामा कुनै पनि प्रमुख दलहरू निर्वाचनको मैदानबाट पछि हट्न सक्ने अवस्था छैन यद्यपि माओवादीलगायत केही दलहरू निर्वाचन प्रक्रियाका बारेमा अझै पनि सशङ्कित छन्

तैपनि प्रमुख चुनौतीहरू कायमै छन्। निर्वाचन अभियान हिंसा र त्रासको चपेटामा लपेटिएको छ। प्रतिस्पर्धीहरूमाथि हातपात गर्नेमा माओवादीहरू अगाडि देखिएका छन्, तर उनीहरूका आठ जना कार्यकर्ताहरू पनि मारिएका छन् जुन तथ्यलाई प्रमुख सञ्चारमाध्यमहरूले खासै महत्त्व दिएनन्। युद्धविरामको अवधिभर नै शान्ति सुरक्षाको अवस्था नाजुक रहेको छ र तराईका हतियारधारी समूहहरूले हत्याहिंसा, विस्फोट र अपहरणका बारदात गराएका छन्। उनीहरूले हिंसा अझ चर्काउने धम्कीसमेत दिइरहेका छन्। संविधानसभाको निर्वाचन गराउन यसै पनि प्राविधिक हिसाबले चुनौतीपूर्ण कार्य हो, त्यसमाथि अस्पष्ट समानान्तर निर्वाचन प्रणालीअन्तर्गत तीन तरिकाबाट संविधानसभाका सदस्यहरू छान्ने कामले झनै जटिलता थपेको छ। आमरूपमा सम्मानित निर्वाचन आयोग उपर निर्वाचनसम्बन्धी यावत प्रबन्ध गर्ने जिम्मेवारी छ तर आयोगसित यस्तो खालको बन्दोबस्त पहिले गरेको अनुभवछैन। यसभन्दा अघिका निर्वाचनमा सुरक्षाका साथै यस्ता व्यवस्थापनको जिम्मा सेनाले लिन्थ्यो, तर अहिले शान्ति सम्झौताले गर्दा सेना व्यारेकभित्र सीमित रहन पुगेको छ

निर्वाचनपछिको समय कठिन र खतरनाक हुन सक्नेछ। निर्वाचन राम्ररी सम्पन्न भएको अवस्थामा पनि अन्तिम नतिजा आउन कम्तीमा तीन हप्ता लाग्न सक्छ। निर्वाचनका दिन हिंसा भएका वा चुनाव बिथोलिएका केन्द्रमा पुनः निर्वाचन गर्नपर्ने हुन्छ। यसले गर्दा निर्वाचनको अन्तिम नतिजा आउने समय अझै लम्बिन जानेछ। हार्ने दलले उजुर गर्ने निश्चित छ र निर्वाचनको नतिजा घोषणा गर्न ढिलाइ हुँदा जनसाधारणमा आउने निराशाले तनाव फैल्याउन सक्छ। दलहरू एकअर्काप्रति धाँधली र हिंसाको आरोप प्रत्यारोपमा लाग्नेछन्। निर्वाचनपछिको अवस्थालाई चुनावमा हार्ने बलशालीहरूको व्यवहारले निर्धारित गर्नेछ। केही दल विशेषगरी माओवादी समग्र निर्वाचनलाई बहिष्कार गर्ने मनस्थितिमा पनि पुग्न सक्छ। नतिजा जति नै राम्रो आए पनि त्यसले उनीहरूको वास्तविक शक्तिलाई प्रतिबिम्बित नगरेको ठान्ने छन् (किनभने समानान्तर संरचनामार्फत उनीहरूले त्यस्तो शक्तिको उपयोग गरिरहेका छन्)। राजावादीहरू देशलाई गणतन्त्र हुनबाट रोक्नका लागि आवश्यक सिट जित्ने अवस्थामा छैनन्

प्रमुख दलहरूले निर्वाचनको नतिजालाई स्वीकार गरेर चर्को वादविवाद वा आरोप-प्रत्यारोपबिना नै अगाडि बढेमा सङ्क्रमणकाल सहज हुनेछ। तर हरेक पाइलामा व्यवधान उत्पन्न हुन सक्दछ र यस्ता व्यवधानको निराकरणका लागि दलका नेताहरूको सहयोग र परिपक्वताको खाँचो हुन्छ। गठबन्धनमा रहेका सात दलहरूभन्दा बाहिरका दलहरूलाई समेटेर एउटा एकताबद्ध नयाँ सरकार बनाउन पर्ने हुन्छ। तर त्यसले झमेला पनि त्यत्तिकै ल्याउन सक्नेछ। अन्तिम परिणाम आएको तीन हप्ताभित्रमा संविधानसभाको बैठक बसिसक्नुपर्ने हुन्छ र त्यस पहिलो बैठकले राजतन्त्र मिल्काउनुपर्ने हुन्छ। त्यो झनै समस्यापूर्ण हुनेछ। सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थापनबारे अन्तरिम संविधानमा स्पष्ट रूपमा उल्लेख गरिएको छैन। त्यस्ता अस्पष्ट प्रावधानलाई व्यवहारमा कसरी उतार्ने भन्ने कुरा राजनैतिक समझदारीमा निर्भर गर्नेछ। संविधानसभाले अत्यन्तै कठिन कार्यहरू सम्पन्न गर्नुपर्नेछ – संविधानको मस्यौदा तयार गर्नेदेखि लिएर सुरक्षा क्षेत्रको सुधार गर्ने, सङ्घीयता, राजसंस्थाको भूमिका, धर्मनिरपेक्षता र समावेशीकरणलगायतका मुद्दाहरूको टुङ्गो संविधानसभाले लगाउनुपर्ने हुन्छ।

अहिले सबैको ध्यान निर्वाचनमा केन्द्रित भएकाले शान्ति प्रक्रियाका आधारभूत कुराहरू अघि बढ्न सकेका छैनन्। धेरै महत्त्वपूर्ण सम्झौताहरू कार्यान्वयन भएका छैनन्, दलहरूबीचको सहमति तथा पारस्परिक विश्वास कमजोर रहेको छ र अप्रिल २००६ देखि लागू गरिएको सैनिक युद्धविरामलाई दीर्घकालीन शान्ति संरचनामा ढाल्न बाँकी नै छ। शान्ति रअहिले सबैको ध्यान निर्वाचनमा केन्द्रित भएकाले शान्ति प्रक्रियाका आधारभूत कुराहरू अघि बढ्न सकेका छैनन्। धेरै महत्त्वपूर्ण सम्झौताहरू कार्यान्वयन भएका छैनन्, दलहरूबीचको सहमति तथा पारस्परिक विश्वास कमजोर रहेको छ र अप्रिल २००६ देखि लागू गरिएको सैनिक युद्धविरामलाई दीर्घकालीन शान्ति संरचनामा ढाल्न बाँकी नै छ। शान्ति र आर्थिक-सामाजिक सुधारका क्षेत्रमा जनताका आकाङ्क्षा धेरै छन्, तर राजनैतिक नेताहरूप्रति उनीहरू उक्तिकै रूपमा निरास छन्। राजनैतिक नेताहरूका लागि आफूलाई सुधारेर देखाउने सबैभन्दा राम्रो मौका यही हो

काठमाडौँ/ब्रसेल्स, २ अप्रिल २००८

Executive Summary

Nepal’s peace process faces a crucial test this month. Elections for a Constituent Assembly (CA) are likely to go ahead on 10 April 2008 as scheduled but political unrest and violence could mar – or even derail – preparations, and the aftermath could bring turbulence. Elections in a delicate post-conflict situation are never straightforward and Nepal has many possible flashpoints, not least that the two armies that fought the war remain intact, politically uncompromising and combat-ready. Once results are in, all political players must be prepared for a difficult period in which they will need to compromise to make the CA an effective body, extend the number of parties with a role in government and urgently tackle crucial issues left aside during the campaign, including security sector reform. The international community has an important election observation function and should listen to Nepal’s political and civil society groups in assessing the credibility of the process.

Successful elections for a CA charged with writing a new constitution and serving as an interim legislature would be a major step forward. It would be a psychological and concrete achievement for the political leadership after two failed attempts that would vindicate the sometimes controversial concessions made to recalcitrant groups, which made the peace process possible. It would also be welcomed by the international community. India wants a successful conclusion to the roadmap it was closely involved in designing, while credible elections would open the way to a significant scaling back of the UN role. Although underlying issues remain, holding the polls would signal the short-term success of the recent deals with protesting groups.

There are many positive signs. All parties moved quickly into campaign mode, nominating candidates and launching programs to attract voters. A vibrant media reporting news and offering critical scrutiny is narrowing the deficit in public awareness of the electoral system and party positions. Given the momentum, it would be hard for any major party to back out of the elections, although some, including the Maoists, are still wary of the process. 

Nevertheless, major challenges remain. The campaign has been dogged by violence and intimidation. While the Maoists appear to have been responsible for most assaults on rival candidates, they have had eight of their party workers killed – a fact which the mainstream media has chosen to downplay. Public security has been dismal throughout the ceasefire, and armed groups in the lowlands have carried out killings, bombings and abductions and threatened further violence. The considerable technical challenges of holding an election have been exacerbated by a complex, nearly opaque parallel electoral system that involves three separate means of selecting members of the CA. The widely respected Election Commission, charged with managing all aspects of the exercise, has no experience of logistics. In previous elections, those, along with back-up security, were managed by the army, which the peace agreement has now largely confined to barracks.

The post-poll period will likely be difficult and dangerous. Under the best of circumstances, it will probably take three weeks to determine final results. Significant repolling is expected to be required in areas where there was violence or disruption on election day – adding weeks more to the schedule. There will certainly be appeals from losing parties, and public frustration at the delay in learning results may add to a tense atmosphere. Parties will trade allegations of fraud and violence. The behaviour of powerful losers will shape the immediate aftermath. Some, in particular the Maoists, may even be tempted to reject the entire election: the best possible results for them will not reflect their actual power on the ground (exercised through continuing parallel structures). Royalists cannot hope to gain enough seats to block the move towards a republic.

If the major political forces accept the results and move forward without severe confrontation and acrimony, the transition will be manageable. However, each step will present obstacles that demand maturity and cooperation from party leaders. The formation of a new unity government – which will need to include members beyond the current seven-party coalition – will prompt much haggling. The convening of the CA, whose first sitting must take place within three weeks of final poll results and which is set to discard the monarchy, will be even more problematic. Transitional arrangements are only vaguely covered by the Interim Constitution; how they work out in practice will depend on political compromise. Yet, the CA will have to deal with tough issues, including the drafting of the constitution and addressing security sector reform, federalism, the role of the monarchy, secularism and inclusiveness.

While attention has focused on the elections, there has been no progress on the fundamentals of the peace process. Many critical agreements have not been implemented, inter-party consensus and mutual trust are fragile, and the military ceasefire, which has held since April 2006, has yet to be transformed into structures for a sustainable peace. Public aspirations for peace and socio-economic reform remain high but are matched by scepticism towards political leaders. This is the best chance for politicians to redeem themselves.

Kathmandu/Brussels, 2 April 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.