Διαιρεμένη Κύπρος: Ο Συμβιβασμός με την Ιδέα Μίας Ατελούς Πραγματικότητας
Διαιρεμένη Κύπρος: Ο Συμβιβασμός με την Ιδέα Μίας Ατελούς Πραγματικότητας
Table of Contents
  1. Executive Summary
Divided Cyprus: Coming to Terms on an Imperfect Reality
Divided Cyprus: Coming to Terms on an Imperfect Reality
Report 229 / Europe & Central Asia

Διαιρεμένη Κύπρος: Ο Συμβιβασμός με την Ιδέα Μίας Ατελούς Πραγματικότητας

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Σύνοψη

Για ακόμη μία φορά, έχουν ξεκινήσει οι συνομιλίες προς την εξεύρεση μίας διευθέτησης για τη διαιρεμένη Κύπρο. Για την αποφυγή μίας ακόμη αποτυχημένης προσπάθειας προς την κατεύθυνση μίας ομοσπονδίας, απαιτούνται νέες ιδέες. Το βασικό πρόσκημμα είναι ότι οι Ελληνοκύπριοι και οι Τουρκοκύπριοι διάγουν ξεχωριστούς βίους, έχουν διαφορετικές γλώσσες και υποδομές και ανησυχούν πως μία νέα ενιαία διοίκηση θα ενέχει περισσότερες απειλές από το υπάρχον ειρηνικό status quo. Στο διάλογο και τη νέα παρασκηνιακή διπλωματία, θα πρέπει οι ίδιοι και η διεθνής κοινότητα να δοκιμάσουν μία πορεία προς ένα νέο είδος ενότητας, η οποία θα μπορούσε να περιλαμβάνει και την παραχώρηση προς τους Τουρκοκύπριους πλήρους ανεξαρτησίας και ένταξη στην Ε.Ε. Ένας τρόπος σκέψης πέραν των υφιστάμενων περιορισμών θα μπορούσε να πείσει τα δύο μέρη ότι μία ομοσπονδία θα ήταν προτιμότερη, ιδιαιτέρως από τη στιγμή που το μικρότερο τουρκοκυπριακό κράτος θα ήταν τόσο ανίσχυρο. Όμως μία ρεαλιστική νέα προσέγγιση θα μπορούσε να αποτελέσει τον καλύτερο τρόπο ώστε τα μέρη να εκμεταλευτούν τη νέα πολιτική βούληση της Τουρκίας για μία διευθέτηση, την ανάγκη των Ελληνοκύπριων για μία αξιοπρεπή διέξοδο από την οικονομική δυσχέρια και την επιθυμία των Τουρκοκύπριων να βρίσκονται εντός της Ε.Ε. και να αναλάβουν τον έλεγχο των υποθέσεών τους.

Η νομιμοποίηση της τουρκοκυπριακής αυτοδιάθεσης έχει υπάρξει θέμα ταμπού εκτός της τουρκοκυπριακής οντότητας και των υποστηρικτών της στην Τουρκία. Η ελληνοκυπριακή πλειοψηφία, η οποία ανέλαβε αποκλειστκό έλεγχο της διεθνώς αναγνωρισμένης Κυπριακής Δημοκρατίας το 1964, εξακολουθεί να παραμένει στις δημόσιες τοποθετήσεις της πλήρως αντίθετη προς μία επίσημη διχοτόμηση. Η θέση της αυτή υποστηρίζεται από ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και από το δίκτυο υποστηρικτών της Κύπρου, ιδιαιτέρως από την Ε.Ε., κυρίως εξαιτίας της τουρκικής εισβολής του 1974 και του επακόλουθου γεωγραφικού διαχωρισμού των δύο κοινοτήτων. Ωστόσο, σε πέντε γύρους διαπραγματεύσεων οι οποίες διεξήχθησαν κατά τη διάρκεια τεσσάρων δεκαετιών κυρίως με τη διαμεσολάβηση των Ηνωμένων Εθνών, τα εμπλεκόμενα μέρη δεν έχουν καταφέρει να έλθουν σε μία συμφωνία για την επανένωση της Κύπρου σύμφωνα με τις επίσημες παραμέτρους μίας διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας. Χιλιάδες συναντήσεις υπό δεκάδες μορφές έχουν αποφέρει μόνο μία παγιωμένη, ατελή εξομάλυνση της de facto διχοτόμησης μεταξύ της ελληνοκυπριακής πλειοψηφίας στο νότο και των Τουρκοκύπριων στο βορρά.

Οι αξιωματούχοι που συμμετέχουν στο νέο γύρο συνομιλιών από το Φεβρουάριο του 2014 δηλώνουν πως στόχος τους είναι η πλέον χαλαρή ομοσπονδία που έχει έως τώρα αποτελέσει αντικείμενο σκέψης. Οι επικεφαλής Ελληνοκύπριοι και Τουρκοκύπριοι διαπραγματευτές έχουν επισκεφθεί την Άγκυρα και την Αθήνα, διανοίγοντας με αυτόν τον τρόπο ένα σημαντικό νέο δίαυλο επικοινωνίας. Όμως υπάρχει πλήθος κακών οιωνών. Μόνο οι συνομιλίες σχετικά με την εναρκτήρια δήλωση διήρκησαν πέντε μήνες. Ο δημόσιος σκεπτικισμός είναι υψηλός. Τα προτεινόμενα μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης, συμφωνία επί των οποίων επιτυγχάνεται ούτως ή άλλως δύσκολα κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων, έχουν απωλέσει τη δυναμική τους. Τα ευρύματα φυσικού αερίου στα νότια του νησιού είναι ακόμη ελάσσονος σημασίας, και μάλλον έχουν αποτελέσει παράγοντα αποπροσανατολισμού των εμπλεκόμενων μερών παρά παράγοντα σύγκλισης. Η Τουρκία και η Ελλάδα, οι εξωτερικές δυνάμεις με τη μεγαλύτερη δυνατότητα παροχής βοήθειας προς επίτευξη μίας συμφωνίας, υποστηρίζουν τις συνομιλίες επί της αρχής, όμως οι ηγεσίες τους έχουν προβεί σε ελάχιστες μόνο κινήσεις δημόσιας διπλωματίας προς την κατεύθυνση μίας προσέγγισης, οι οποίες θα μπορούσαν να αυξήσουν τις πιθανότητες επιτυχίας των συνομιλιών.

Το status quo έχει αποδειχθεί ανθεκτικό και ειρηνικό και βελτιώνεται συνεχώς. Από το 1996 και έκτοτε, δεν έχει σημειωθεί ούτε ένας θάνατος στην Πράσινη Γραμμή, η οποία χωρίζει το νησί. Το κύριο καθημερινό πρόβλημα δεν είναι τόσο η διαίρεση του νησιού, αλλά το γεγονός πως η de facto διχοτόμησή του δεν έχει επέλθει ως προϊόν διαπραγμάτευσης. Σε κατ’ ιδίαν συνομιλίες, επιχειρηματικοί ταγοί σε αμφότερα τα μέρη και διπλωμάτες από όλες τις εμπλεκόμενες πλευρές επιδεικνύουν ολοένα και μεγαλύτερο ενδιαφέρον για ένα νέο πλαίσιο συνομιλιών. Οι Τουρκοκύπριοι το 2010 εξέλεξαν έναν ηγέτη, ο οποίος τίθεται ανοιχτά υπές της μέγιστης δυνατής ανεξαρτησίας για την κοινότητά τους. Ορισμένοι Ελληνοκύπριοι φαίνονται κατ’ ιδίαν έτοιμοι να εξετάσουν μία τέτοια προοπτική, αν και η οργή για τις αδικίες της τουρκικής εισβολής και η ισχυρή εθνικιστική ρητορεία ακόμη κυριαρχούν στο δημόσιο διάλογο.

Η παρούσα έκθεση υποστηρίζει ότι τα εμπλεκόμενα μέρη θα πρέπει ανεπίσημα να εξετάσουν την προοπτική μίας αμοιβαία συμφωνημένης ανεξαρτησίας των Τουρκοκύπριων εντός της Ε.Ε. Το κατά πόσο μία τέτοια προοπτική είναι εφικτή εξαρτάται από τις ενταξιακές διαδικασίες της Ε.Ε. οι οποίες στη δεδομένη περίπτωση βασίζονται στην εθελούσια συγκατάθεση των Ελληνοκύπριων, το κράτος των οποίων είναι ήδη μέλος της Ε.Ε., και συνεπώς έχει το δικαίωμα βέτο απέναντι σε νέες υποψήφιες χώρες. Για να εκμαιεύσουν μία τέτοια εθελούσια συγκατάθεση η Τουρκία και οι Τουρκοκύπριοι θα πρέπει να προσφέρουν πολλά: να επιστρέψουν εδάφη τα οποία κατέχουν επί μακρόν, όπως η πόλη φάντασμα της Αμμοχώστου· να αποσύρουν το σύνολο ή το μεγαλύτερο μέρος των στρατευμάτων κατοχής· να παραιτηθούν από τις διεθνείς εγγυήσεις που συνδέονται με την ανεξαρτησία του νησιού από το 1960· να προσφέρουν εγγυημένες αποζημιώσεις στα πλαίσια μίας συνολικής συμφωνίας επί των περιουσιών που οι δύο κοινότητες ακόμη κατέχουν η μία στα εδάφη της άλλης· να αποσύρουν τις αξιώσεις τους για παρεκκλίσεις από την ευρωπαϊκή νομοθεσία, οι οποίες μετά την εξεύρεση μίας λύσης θα εμπόδιζαν την αγορά έγγειας ιδιοκτησίας από τους Ελληνοκύπριους σε ένα μελλοντικό τουρκοκυπριακό κράτος· και να αναγνωρίσουν τον πλήρη έλεγχο εκ μέρους των Ελληνοκύπριων των χωρικών υδάτων στα νότια του νησιού, στα οποία αποδεδειγμένα βρίσκονται κοιτάσματα φυσικού αερίου.

Η συνύπαρξη εντός της Ε.Ε. της ήδη υπάρχουσας Κυπριακής Δημοκρατίας με μία νέα Τουρκική Δημοκρατία της Βόρειας Κύπρου θα μπορούσε να καλύψει μεγάλο μέρος από αυτά που οι Ελληνοκύπριοι και οι Τουρκικύπριοι επιθυμούν. Θα απουσίαζε μία ομοσπονδιακή κυβέρνηση με δυσκίνητες εθνικές ποσοστώσεις, οι οποίες ούτως η άλλως θα μπορούσαν να προσβληθούν από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Το ακανθώδες ζήτημα της ελληνοκυπριακής ιδιοκτησίας των δύο τρίτων των έγγειων περιουσιών στο βορρά θα καθίστατο πιο ξεκάθαρο και ευκολότερο ως προς τη λύση του. Σε περίπτωση ανεξαρτησίας, η τουρκοκυπριακή οντότητα θα ήταν πιθανόν πρόθυμη να θέσει κάποια όρια στην έλευση νέων Τούρκων “εποίκων’’ από την ενδοχώρα. Η Τουρκία και οι Τουρκοκύπριοι πιθανόν να σύναπταν μία νέα αμυντική συμφωνία, καθώς παρέχεται μία τέτοια δυνατότητα εντός της Ε.Ε. Και με μία διευθέτηση στο Κυπριακό, ο δρόμος για την ενταξιακή διαδικασία της Τουρκίας θα ήταν και πάλι ανοικτός.

Ελλείψη μίας διευθέτησης, οι εντάσεις της διχοτόμησης, η οποία δεν επήλθε ως προϊόν διαπραγμάτευσης, θα εξακολουθούν να υφίστανται. Η σχέση της Τουρκίας με την Ε.Ε. θα συναντά προσκόμματα, και η Ε.Ε. με το ΝΑΤΟ θα εξακολουθούν να μη μπορούν να συνεργαστούν επισήμως, εξαιτίας των διπλωματικών αψιμαχιών μεταξύ της Κυπριακής Δημοκρατίας και της Τουρκίας, οι οποίες είναι αντίστοιχα μέλη ενός μόνο από τους δύο αυτούς οργανισμούς. Οι Τουρκοκύπριοι θα εξακολουθήσουν να ζουν σε μία αδικαιολόγητη απομόνωση. Και οι Ελληνοκύπριοι θα υποστούν μία ακόμη βαθύτερη οικονομική κρίση, περαιτέρω στέρηση των ιδιοκτησιακών τους δικαιωμάτων, δαπανηρά εμπόδια στην αξιοποίηση του φυσικού αερίου, ολοένα μειούμενη δυνατότητα επιρροής επί της Τουρκίας, και, ενδεχομένως το χειρότερο από όλα, επ’ αόριστον αβεβαιότητα.

Λευκωσία/Κωνσταντινούπολη/Βρυξέλλες, 14 Μαρτίου 2014

Executive Summary

Talks have begun – yet again – on a settlement for divided Cyprus. To avoid another failed effort at a federation, new ideas are needed. The basic blockage is that Greek and Turkish Cypriots have separate lives, languages and infrastructure and fear a unified new administration would be more threatening than the peaceful status quo. In debate and new backstage diplomacy, they and the international community should test a route to a different unity, including through giving Turkish Cypriots full independence and EU membership. Thinking outside the box may persuade the sides they prefer a federation, not least because the smaller Turkish Cypriot state would be so weak. But a realistic new approach could also be the best way to take advantage of Turkey’s new political will for a settlement, Greek Cypriots’ need for a dignified escape from economic trouble and Turkish Cypriots’ wish to be both in the EU and in charge of their own affairs.

Legitimising Turkish Cypriot self-determination has been taboo outside the Turkish Cypriot entity and its backers in Turkey. The Greek Cypriot majority that took exclusive control of the internationally-recognised Republic of Cyprus in 1964 remains utterly opposed in public to formal partition. Its position is backed by UN Security Council resolutions and Cyprus’s network of allies, notably the EU, especially because of Turkey’s 1974 invasion and the subsequent physical separation of the communities. Yet, in five rounds of mainly UN-facilitated negotiations over four decades, the sides have been unable to agree to reunify Cyprus according to the official parameters of a bizonal, bicommunal federation. Thousands of meetings in dozens of formats have resulted only in a glacial, incomplete normalisation of the de facto partition between the Greek Cypriot majority in the south and the Turkish Cypriots in the north.

Officials involved in the fresh round of talks since February 2014 say they are aiming for the lightest federation yet imagined. The chief Greek Cypriot and Turkish Cypriot negotiators have visited Ankara and Athens, opening an important new line of communication. But ill omens abound. Talks on just the opening statement dragged on for five months. Public scepticism is high. Suggested confidence-building measures, rarely achieved through negotiation anyway, have fallen flat. Natural gas discoveries south of the island are still minor and have done more to distract the sides than to unify them. Turkey and Greece, the outside powers with the greatest ability to help reach a deal, support the talks in principle, but their leaders have done little of the public diplomacy outreach that might make them likelier to succeed.

The status quo has proved durable and peaceful and is constantly improving. Nobody has been killed on the Green Line dividing the island since 1996. The main day-to-day problem is not so much the division of the island, but the non-negotiated status of the de facto partition. In private, business leaders on both sides and diplomats on all sides appear increasingly interested in a new framework for discussion. Turkish Cypriots voted in 2010 for a leader who openly favours maximum independence for their community. Some Greek Cypriots are privately ready to consider this option, although anger at the injustices of the Turkish invasion and strong nationalist rhetoric still rule the public sphere.

This report argues that the parties should informally consider the option of mutually agreed independence for the Turkish Cypriots within the EU. The feasibility of such an option depends on EU membership procedures that in this case would depend on the voluntary agreement of the Greek Cypriots, whose state is already a member, so has veto rights over a new candidate. To win that voluntary agreement, Turkey and the Turkish Cypriots would have to offer much: to return long-occupied territory like the ghost beach resort near Famagusta; pull back all or almost all of Turkey’s occupation troops; give up the international guarantees that accompanied the island’s independence in 1960; offer guaranteed compensation within an overall deal on property that both sides still own in each other’s territory; drop demands for derogations from EU law that would block post-settlement Greek Cypriot property purchases in any future Turkish Cypriot state; and acknowledge full Greek Cypriot control of territorial waters south of the island that have proven natural gas deposits.

The existing Republic of Cyprus and a new Turkish Republic of Northern Cyprus side by side in the EU might provide much of what Greek Cypriots and Turkish Cypriots actually want. There would be no federal government with cumbersome ethnic quotas that might anyway be struck down by the European Court of Human Rights. The prickly issue of the two thirds of north Cypriot properties owned by Greek Cypriots would become clearer and easier to resolve. If independent, the Turkish Cypriot entity would probably be willing to place its own limits on new Turkish “settlers” from the mainland. Turkey and Turkish Cypriots would likely have a defence arrangement, as is possible within the EU. And with a Cyprus settlement, the path of Turkey’s own EU accession process would be open again.

Without a settlement, the frictions of the non-negotiated partition will simply continue. Turkey’s EU relationship will stay blocked and the EU and NATO will remain unable to cooperate formally, due to diplomatic duelling between the Republic of Cyprus and Turkey, respectively members in only one of those organisations. Turkish Cypriots will live on in unjustified isolation. And Greek Cypriots will suffer a deeper economic depression, longer deprivation of property rights, costly obstacles in the way of natural gas development, diminishing leverage over Turkey and, perhaps worst of all, indefinite uncertainty.

Nicosia/Istanbul/Brussels, 14 March 2014

Divided Cyprus: Coming to Terms on an Imperfect Reality

Hear about International Crisis Group's new report Divided Cyprus: Coming to Terms On an Imperfect Reality from Hugh Pope, Deputy Program Director, Europe & Central Asia. To avoid another failed effort at federal reunification in the new round of Cyprus negotiations, all sides should break old taboos and discuss all possible options, including independence for Turkish Cypriots within the European Union.

divided-cyprus-video-cover

Divided Cyprus: Coming to Terms on an Imperfect Reality

In this video, Crisis Group's Europe & Central Asia Deputy Program Director Hugh Pope explains the findings of our new report Divided Cyprus: Coming to Terms On an Imperfect Reality. CRISIS GROUP

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.