Indonesia's Police: The Problem of Deadly Force
Indonesia's Police: The Problem of Deadly Force
Briefing 108 / Asia

Indonesa: Kebuntuan Yang Semakin Dalam di Papua

Ringkasan Ikhtisar

Dua sentimen yang menggambarkan kebuntuan politik di Papua adalah rasa frustrasi di pihak masyarakat Papua bahwa “otonomi khusus” tidak menghasilkan apa-apa yang berarti, dan kekesalan di pihak pemerintah bahwa rakyat Papua tidak puas dengan apa yang telah mereka berikan. Jurang perbedaan persepsi antara kedua belah pihak mungkin bisa dikurangi dengan dialog, tetapi harapan atas dilakukannya dialog serius terhambat oleh ketidaksediaan Jakarta untuk melihat inti soal Papua sebagai masalah politik, daripada masalah ekonomi. Untuk melangkah maju, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono secara resmi perlu mengakui bahwa otonomi tidak sekedar berarti menaikkan alokasi anggaran atau percepatan pembangunan. Ia perlu duduk bersama para pemimpin Papua yang kredibel untuk mengkajii bagaimana otonomi politik bisa diperluas; kebijakan affirmative action (diskriminasi positip untuk memanfaatkan warga asli) bisa diperkuat di seluruh sektor; dan kekhawatiran warga asli Papua mengenai transmigrasi bisa diatasi. Apabila masalah ini tidak ditangani secara langsung dalam pertemuan-pertemuan tatap muka, kebuntuan ini tidak mungkin bisa diatasi dan peningkatan radikalisasi di Papua sangat mungkin terjadi.

Rasa frustrasi dan kekesalan telah mengkristalisasi setelah Majelis Rakyat Papua atau MRP mengeluarkan sebuah keputusan pada bulan November 2009, yang isinya menetapkan bahwa seluruh calon bupati/wali kota dan para wakilnya harus orang asli Papua. Keputusan tersebut berpangkal dari kekhawatiran bahwa warga keturunan Melanesia dari suku-suku di Papua cepat tenggelam oleh warga Indonesia dari luar Papua, yang di beberapa kota sudah menjadi penduduk mayoritas. Seperti yang digambarkan oleh seorang warga Papua,“Setiap hari pesawat datang memuntahkan pendatang.”

Keputusan tersebut, yang dikenal dengan Surat Keputusan (SK) 14, memperoleh dukungan luas di antara masyarakat Papua dan dilihat sebagai sebuah contoh affirmative action. Ia juga dilihat sebagai perpanjangan alami dari sebuah pasal dalam undang-undang otonomi khusus (UU21/2001) yang menyatakan bahwa gubernur dan wakilnya harus orang asli Papua. Akan tetapi, di Jakarta, Departemen Dalam Negeri menolak SK14 antara lain karena dinilai diskriminatif dan bertentangan dengan UU nasional mengenai pemerintahan daerah.

Bukan hanya penolakan mutlak yang membuat marah masyarakat Papua, tapi juga caranya, yaitu tanpa mengakui sama sekali apa yang melatarbelakangi SK14; tanpa upaya apapun untuk memahami bahwa “otonomi khusus” memiliki arti lebih dari menerapkan undang-undang nasional tanpa memikirkan kekhususan Papua apa; dan tanpa berusaha sama sekali untuk menemukan jalan tengah. Reaksi dari Jakarta menggarisbawahi ketidakberdayaan MRP dan ketidakhormatan pejabat pemerintah pusat terhadap MRP sebagai lembaga.

Dengan menggunungnya kemarahan masyarakat, banyak LSM dan ormas di Jayapura melihat isu SK14 ini sebagai cerminan persoalan otonomi khusus yang lebih dalam, dan mencari cara untuk mengekspresikan pandangan tersebut secara publik. Pada akhir bulan Mei, mereka mendekati MRP untuk menyelenggarakan sebuah musyawarah yang bersifat semi-publik yang akan menilai “performance” lembaga tersebut menjelang berakhirnya masa tugas lima tahun para anggota MRP. Para pemimpin MRP setuju, dan mengirimkan 200 undangan hanya beberapa hari sebelum hari H, yaitu tanggal 9-10 Juni 2010. Akhirnya mereka menyelenggarakan sebuah acara yang dinamai “Musyawarah MRP dan Masyarakat Asli Papua”. Jumlah peserta yang hadir tiga kali lipat dari undangan yang disebarkan.

Namun dengan membuat beberapa anggota MRP jadi tidak enak, musyawarah tersebut menghasilkan sebelas rekomendasi yang antara lain menolak otsus, menuntut sebuah dialog dengan mediasi internasional, sebuah referendum atas status politik Papua, serta pengakuan terhadap kedaulatan Papua seperti yang diproklamirkan pada tanggal 1 Desember 1961. Penyelenggara kemudian meminta MRP untuk secara resmi menyerahkan rekomendasi tersebut ke Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP) untuk ditindaklanjuti.

Tanggal 18 Juni, MRP membawa hasil rekomendasi ke DPRP, dan pada saat itu para aktivis dari pegunungan tengah telah mengorganisir ribuan demonstran untuk melakukan long march dari kantor MRP ke gedung DPRP untuk secara simbolis “mengembalikan” otonomi khusus. Mereka melakukan demonstrasi massa yang kedua tanggal 8 Juli untuk memberi tekanan kepada DPRD untuk mengadakan sidang khusus menetapkan bagaimana menindaklanjuti rekomendasi. Beberapa aksi jalanan yang lebih kecil terjadi setelah itu.

Pejabat non-Papua dari Polri dan TNI menganggap tidak hanya aksi demonstrasi tersebut tapi juga musyarawarah MRP melanggar hukum, karena peran MRP seharusnya bersifat kultural bukan politis. Anggota intel lokal sudah hampir pasti berada di belakang sejumlah sms yang dikirim ke para pemuka agama, pejabat terpilih, akademisi dan tokoh-tokoh lain di seluruh Jayapura, dan mungkin seluruh Papua, menyindir bahwa mereka yang terlibat dalam unjuk rasa sebenarnya di belakang mengumpulkan uang dalam jumlah besar. Dalam anggapan pasukan keamanan, unjuk rasa tersebut tidak sah dan tidak ikhlas, tapi mereka biarkan asal tetap damai.

Kemarahan atas nasib SK14 mengaburkan beberapa perkembangan politik di Papua yang terjadi pada saat yang sama. Salah satunya yaitu program Gubernur Barnabas Suebu yang bernama Rencana Strategis Pembangunan Kampung atau RESPEK, sebuah inisiatif untuk memperoleh block grant bagi masyarakat lokal dimana masyarakat diberi kebebasan untuk memusyawarahkan kegiatan-kegiatan apa saja (dalam parameter tertentu) yang akan didanai dari dana hibah tersebut.  Dengan terjadinya bencana gempa bumi di propinsi Papua bagian barat dan aksi-aksi protes yang melanda Jayapura, Pak Gubernur mengunjungi kampung-kampung untuk mensosialisasikan program RESPEK dan memenuhi koran-koran utama di Papua dengan laporan-laporan mengenai keberhasilan program RESPEK. Sedikit pemimpin Papua di Jayapura yang berkomentar jelek mengenai RESPEK atau berkomentar baik mengenai Pak Gubernur, seorang warga asli Papua yang dipilih langsung oleh warga Papua, dan mereka lihat sebagai seorang yang sulit diakses dan hanya fokus pada satu agenda saja. Tapi sudah hampir pasti ceritanya akan berbeda di kampung-kampung yang dibantu oleh RESPEK, dan tidak semua penerima akan sepakat dengan para demonstran di Jayapura.

Perkembangan yang kedua yaitu pemekaran ditingkat kabupaten, kecamatan dan desa.  Sebetulnya akan ada moratorium pemekaran wilayah di seluruh Indonesia tapi gerakan menjauh dari pusat di Papua kelihatannya terlalu kuat untuk ditahan. Kampung-kampung dimekarkan sehingga unit-unit yang lebih kecil bisa memperoleh dana RESPEK; dorongan yang sama, dikombinasi dengan keinginan kelompok-kelompok etnis minoritas untuk menjadi dominan di wilayah mereka sendiri, mendorong pemekaran kabupaten-kabupaten baru. Duapuluh pilkada diselenggarakan di Papua tahun 2010, salah satu faktor yang menyebabkan dikeluarkannya SK 14. Para kandidat tidak berkeinginan untuk membuang otonomi khusus karena otsus mendukung kesempatan mereka untuk mendapatkan kekuasaan politik dan ekonomi. Oleh karena itu ada ketidaksambungan antara unjuk rasa para urban di satu pihak, dan kepentingan elit lokal serta inisiatif pembangunan yang berfokus pada kampung-kampung di pihak lain.

Namun demikian, ada juga keluhan-keluhan yang dirasakan secara luas mengenai diskriminasi, janji-janji yang tidak ditepati dan ketidakadilan di masa lalu. Semakin lama Jakarta menolak untuk membahas masalah-masalah itu, semakin radikal tuntutan yang akan muncul.

Jakarta/Brussels, 3 Agustus 2010

Overview

The two sentiments that define the political impasse in Papua are frustration on the part of many Papuans that “special autonomy” has meant so little, and exasperation on the part of many Indonesian government officials that Papuans are not satisfied with what they have been given. The gulf between the two might be reduced by dialogue, but any prospect of serious talks is hampered by an unwillingness of Jakarta to treat the problem as essentially a political, rather than an economic one. To move forward, President Susilo Bambang Yudhoyono needs personally to take the lead in recognising that autonomy means more than increased budgetary allocations or accelerated economic development. He needs to explore directly with credible Papuan leaders how political autonomy can be expanded; affirmative action policies strengthened in all sectors; and Papuan fears about in-migration addressed. Unless these three issues are tackled head on in face-to-face meetings, the impasse is unlikely to be broken and increased radicalisation is likely.

Frustration and exasperation crystallised over a decision in November 2009 by the Papuan People’s Council (Majelis Rakyat Papua, MRP), a body set up under special autonomy legislation to protect Papuan cultural values, that all candidates for elected office at the sub-provincial level had to be indigenous Papuans. The decision stemmed from fears that Melanesian Papuans were being rapidly swamped by non-Papuan Indonesians who in some towns already were a majority. As one Papuan put it, “Every day planes come in, vomiting migrants”.

The decision, known as SK14, had wide support in the Papuan community and was seen as an example of affirmative action. It was also seen as a natural extension of a provision in the autonomy law stating that the governor and deputy governor had to be indigenous Papuans. In Jakarta, however, the Home Affairs Ministry rejected the decision as discriminatory and in violation of a national law on local government.

It was not just the flat rejection that irritated the Papuans who were privy to the process, it was how it was done: without any acknowledgment of the concerns behind SK14; without any effort to understand that “special autonomy” meant something different than the blind application of national law; and without any attempt to meet them half way. Jakarta’s reaction underscored the powerlessness of the MRP and the contemptuous disdain of officials toward its attempt to assert authority.

As the anger built, advocacy groups in Jayapura saw the issue as reflecting the deeper problems of special autonomy – in Indonesian, otonomi khusus or otsus – and looked for a vehicle to express those concerns publicly. In late May, they approached the MRP about holding a semi-public consultation that would evaluate its work as the end of the members’ first five-year terms approached. MRP leaders agreed, sent out 200 invitations only days before the target date, and on 9-10 June, hosted an event billed as a Consultation of MRP and Indigenous Papuans (Musyawarah MRP dan Masyarakat Asli Papua). About three times as many people showed up as had been invited.

To the discomfiture of some MRP members, the consultation produced eleven recommendations that included a rejection of otsus, a demand for an internationally-mediated dialogue and a referendum on independence, and a recognition of Papua’s sovereignty as proclaimed on 1 December 1961. The organisers then asked the MRP to formally turn the recommendations over to the provincial parliament (Dewan Perwakilan Rakyat Papua, DPRP) for further action.

The MRP did so on 18 June, by which time activists from Papua’s central highlands had organised thousands of protestors for a “long march” from the MRP office to the provincial parliament to symbolically “hand back” special autonomy. They held a second mass demonstration on 8 July to pressure the parliament to hold a special session to determine how to follow up the recommendations. Several smaller street actions followed.

Non-Papuan officials from the police and military regarded not just the demonstrations but the consultation as unlawful because the MRP’s role is supposed to be cultural, not political. Local intelligence operatives were almost certainly behind a slew of crude text messages sent to religious leaders, elected officials, academics and others across Jayapura, and probably across Papua, insinuating that those involved in the protests were actually raking in large amounts of money on the side. In the view of the security forces, the protests were neither legitimate nor sincere but they allowed them to go ahead as long as they stayed peaceful.

The anger over the fate of SK14 obscured several other political developments in Papua that are taking place simultaneously. One is Governor Barnabas Suebu’s Strategic Plan for Village Development (Rencana Strategis Pembangunan Kampung, RESPEK), an initiative to get block grants to local communities that can then decide on their use within certain parameters. Few Papuan leaders in Jayapura have anything bad to say about RESPEK or anything good to say about the governor, a directly-elected Papuan, whom they see as inaccessible and focused only on his own agenda. But it is almost certainly a different story in the villages where RESPEK has had an impact, and not all its beneficiaries would see eye to eye with the protestors in Jayapura.

The second development is pemekaran or the dividing of Papua into more and more administrative units: districts, subdistricts and villages. There is supposed to be a nationwide moratorium on this fragmentation but the centrifugal impetus in Papua seems too strong to hold back. Villages are dividing up so that smaller units can get RESPEK funds; the same impetus, combined with the desire of minority ethnic groups to become dominant in their own territory, fuels the creation of new districts. Twenty local elections are being held in Papua in 2010, one of the factors that prompted SK14 in the first place. The candidates have no desire to throw away special autonomy because it underpins their chance for political and economic power. There is thus a disconnect between the urban protests on the one hand, and local elite interests and village-focused development initiatives on the other.

That said, there are also widely shared grievances, over discrimination, unfulfilled promises and past injustices. The longer Jakarta refuses to discuss them, the stronger the radical voices will become.

Jakarta/Brussels, 3 August 2010

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.