Грузия и Россия: столкновение из-за Абхазии
Грузия и Россия: столкновение из-за Абхазии
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 193 / Europe & Central Asia

Грузия и Россия: столкновение из-за Абхазии

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

В связи с тем, что напряженные отношения между Грузией и Россией переросли в новую, опасно конфронтационную фазу, риск войны в Закавказье возрастает. Россия, обеспокоенная планами по расширению НАТО в пределы бывших советских республик и провозглашением в одностороннем порядке и при поддержке Запада независимости Косово, активизировала свою деятельность в зонах абхазского и юго-осетинского конфликтов. Грузия при этом преисполнена решимости восстановить свою территориальную целостность, и "ястребы" в Тбилиси серьезно рассматривают возможность применения для этого военной силы. Обе стороны должны признать опасность нынешней политики, умерить свою риторику и остановить военные приготовления. Россия должна прекратить действия, подрывающие её роль миротворца и посредника на переговорах и не отказываться от возможного изменения формата переговоров. Грузия должна выработать новый подход в отношениях с Абхазией, содействовать развитию ее связей с внешним миром в целях уменьшения ее зависимости от России, и сделать упор на поэтапной нормализации ситуации, установлении отношений взаимного доверия, необходимого для проведения успешных переговоров. США и Европейский Союз (ЕС) должны решительными совместными усилиями удержать и Москву и Тбилиси от военных авантюр.

В апреле 2008 г. Москва разместила дополнительные войска и военное снаряжение, как утверждалось в соответствии со своим миротворческим мандатом, на территории отколовшейся от Грузии Абхазии, продолжая таким образом свою линию по нагнетанию напряженности. В том же ключе прозвучало заявление бывшего президента Владимира Путина о необходимости установления официальных отношений с Абхазией и заявления должностных лиц Кремля о готовности Москвы использовать военную силу для защиты своих граждан в Абхазии и Южной Осетии, в случае возобновления военных действий. Насколько этот регион близок к вооруженному конфликту можно судить по серии инцидентов со сбитыми над Абхазией (по крайней мере, один раз - российским истребителем) беспилотными грузинскими самолетами.

Тбилиси ответил наступлением на дипломатическом фронте, привлекая на свою сторону политическую поддержку Запада на самом высоком уровне, при этом повторяя, что он намерен решить замороженные конфликты мирным путем. Однако он разделяет вину за эскалацию напряженности. Тбилиси скрытно ведет военные приготовления, особенно в Западной Грузии и верхней части Кодорского ущелья. Некоторые влиятельные советники и структуры в окружении президента Михаила Саакашвили, по-видимому, все больше убеждены, что военная операция в Абхазии возможна и необходима. Они выступают в пользу восстановления контроля над южной частью её территории с тем, чтобы обеспечить по крайней мере временное ее разделение. Грузины были предупреждены своими западными партнерами о недопустимости силового решения конфликта. Но и Тбилиси испытывает глубокое возмущение тем, что Россия фактически безнаказанно бросает вызов суверенитету страны, и готов пойти на все, лишь бы изменить статус-кво. Также высок риск того, что в результате просчета одной из сторон боевые столкновения могут развернуться непреднамеренно.

Сами абхазы опасаются того, что они могут оказаться главной проигравшей стороной в конфликте Москвы и Тбилиси. Россия была их единственной поддержкой, когда они стремились избавиться от грузинского правления, но маловероятно, что Москва когда-нибудь официально признает их независимость. Вместо этого абхазы ощущают, что ими пользуются в целях, имеющих мало отношения к их собственным, и что они могут быть сведены к положению незаметного меньшинства, будучи поглощенными гигантской Российской Федерацией. Понимание этого постепенно усиливается, что могло бы послужить основой новых, более перспективных переговоров между Тбилиси и Сухуми.

Грузинское правительство заявляет, что оно хотело бы продвигаться в этом направлении, но до настоящего времени оно проявляло слишком мало реализма, и слишком противоречивы исходящие от него сигналы. В марте президент Саакашвили предложил Абхазии новый план мирного урегулирования, предложив ей обширную автономию, совместно управляемую экономическую зону и постепенное слияние правоохранительных и таможенных структур. Однако для того, чтобы эта инициатива не оказалась мертворожденной, грузинам необходимо предпринять шаги, чтобы убедить Абхазию в том, что эти предложения сделаны не для удовлетворения, прежде всего, западных партнеров и что они серьезно намерены возобновить процесс переговоров. Для этого требуется незамедлительно положить конец агрессивной риторике, отсрочить задачу определения окончательного статуса Абхазии и вновь сосредоточить усилия на установлении доверия. И, хотя понятно желание Грузии изменить формат переговоров, посредником которых в настоящее время является Россия, она не должна ставить это предварительным условием их возобновления.

Запад должен тем временем воспользоваться всем своим влиянием, чтобы обеспечить мирное урегулирование как грузино-абхазского, так и грузино-российского конфликта. Если Россию удастся убедить в необходимости вывода из Абхазии всех своих войск и снаряжения, не соответствующих ее миротворческому мандату Содружества Независимых Государств (СНГ), то это улучшило бы обстановку для продвижения дипломатических усилий. Визит руководителя внешней политики ЕС Хавьера Соланы в Тбилиси и Сухуми 5-6 июня предоставляет возможность ЕС продемонстрировать единство и решительность, а также выслушать позиции сторон. США и Евросоюз также должны показать единство мнений в отношении негативного воздействия, которое конфликт в Абхазии мог бы оказать на планы проведения Олимпийских игр 2014 г. в Сочи. В то же самое время, они должны дать понять, что им известно о законных интересах России на Кавказе, что им понятна ее обеспокоенность стабильностью южных регионов страны. Грузии они четко должны дать понять, что любые ее опрометчивые шаги возымели бы отрицательные последствия для ее планов вступить в НАТО, так же как и для иностранных инвестиций.

Тбилиси/Москва/Брюссель, 5 июня 2008 г.

Executive Summary

With the dispute between Georgia and Russia in a new, dangerously confrontational phase, the risk of war in the South Caucasus is growing. Concerned by NATO’s plans for further extension to former Soviet republics and Kosovo’s unilateral but Western-orchestrated independence, Russia has stepped up manipulation of the South Ossetia and Abkhazia conflicts. Georgia remains determined to restore its territorial integrity, and hawks in Tbilisi are seriously considering a military option. Both sides need to recognise the risks in current policies, cool their rhetoric and cease military preparations. Russia should cease undermining its peacekeeper and mediator roles and be open to a change of negotiating formats. Georgia should adopt a new approach to the Abkhaz, encouraging their links to the outside world to lessen dependence on Russia and emphasising incremental con­­fidence building to establish the mutual trust needed for successful negotiations. The U.S. and European Union (EU) should be firm and united in cautioning both Moscow and Tbilisi against military adventures.

Moscow deployed additional troops and military hard­ware, allegedly in furtherance of its peacekeeping man­date, to Georgia’s breakaway territory of Abkhazia in April 2008, thus continuing a pattern of escalating tensions. This includes former President Vladimir Putin’s announcement that Russia would formalise ties with Abkhazia and statements by Kremlin officials that Moscow was prepared to use military force to protect its citizens in Abkhazia and South Ossetia if hostilities resumed. How close to that kind of conflict the region may be is suggested by a series of incidents in which unmanned Georgian aircraft have been shot down over Abkhazia, at least once by a Russian jet.

Tbilisi has responded with a diplomatic offensive, enlisting high-level Western political support, while repeating that it wants to resolve the frozen conflicts peacefully. It shares blame for the escalation, however. It has quietly been making military preparations, particularly in western Georgia and Upper Kodori. A number of powerful advisers and structures around President Mikheil Saakashvili appear increasingly convinced a military operation in Abkhazia is feasible and necessary. The option they seem to favour would aim at regaining control of the southern part of the territory so as to establish at least a temporary partition. The Georgians have been warned by their Western partners against attempting a military solution. But there are strong feelings in Tbilisi that something must be done to change a status quo in which Russia challenges the country’s sovereignty with virtual impunity. The risk of miscalculation by either side leading to unintended fighting is also serious.

The Abkhaz themselves fear that they will be the biggest losers in the Moscow-Tbilisi dispute. Russia has been their sole support as they have sought to break away from Georgian rule, but there is little likelihood Moscow would ever formally recognise their independence. Instead, the Abkhaz find themselves being used for purposes having little to do with their own cause and in danger of being absorbed as a small minority into the giant Russian Federation. That realisation is sinking in and could provide the basis for new, more promising Tbilisi-Sukhumi talks.

The Georgian government says it wants to move in that direction, but there has been too little realism and too many mixed messages in its language to date. President Saakashvili offered a new peace plan for Abkhazia in March, with extensive autonomy, a jointly controlled economic zone and gradual merger of law enforcement and customs agencies. If this initiative is not to be stillborn, however, the Georgians will need to take steps to persuade the Abkhaz that it is not meant primarily to satisfy Western partners, and they are serious about restarting a meaningful negotiating process. This requires an immediate end to bellicose rhetoric, postponement of efforts to settle the ultimate status question and a newly consistent focus on confidence building. While Georgia’s desire to change the negotiations format, currently mediated by Russia, is understandable, it should not make this a precondition for resuming talks.

The West must meanwhile use all its influence to press for peaceful resolution of the Georgian-Abkhaz and Georgian-Russian conflicts alike. Persuading Russia to withdraw any troops and equipment from Abkhazia which do not fit with its peacekeeping mandate from the Commonwealth of Independent States (CIS) would improve the environment for diplomatic progress. The 5-6 June visit of foreign policy chief Javier Solana to Tbilisi and Sukhumi is an opportunity for the EU to show unity and resolve, as well as listen to the sides’ grievances. The U.S. and EU should also be unequivocal about the negative impact that a conflict in Abkhazia would have on the 2014 Sochi Olympics. At the same time, they should show they are aware of Russia’s legitimate interests in the Caucasus and concerns for the stability of its own southern regions, and should unmistakably communicate to Georgia that any rash moves would have negative consequences for its NATO ambitions as well as foreign investment.

Tbilisi/Moscow/Brussels, 5 June 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.