ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?
ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?
Table of Contents
  1. Executive Summary
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Report 181 / Asia

ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

บทคัดย่อ

เมื่อนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะก้าวขึ้นมาสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เขาได้ประกาศว่ารัฐบาลจะนำการกำกับนโยบายการแก้ปัญหาในภาคใต้คืนมาจากกอง ทัพ  แต่ในช่วงหนึ่งปีที่ผ่านมารัฐบาลยังคงวุ่นวายอยู่กับการต่อสู้ทางการเมือง ระหว่างกลุ่มอำนาจเก่ากับผู้สนับสนุนอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ซึ่งถูกโค่นล้มด้วยการรัฐประหาร การแก้ไขปัญหาในจังหวัดชายแดนภาคใต้เดินหน้าไปน้อยมาก แม้ว่ารัฐบาลจะมีความริเริ่มใหม่ๆ แต่ความอ่อนแอของรัฐบาลและความจำเป็นในการพึ่งพาทหารเพื่อหนุนการดำรงอยู่ใน อำนาจทำให้กองทัพยังสามารถคงบทบาทสำคัญในการควบคุมนโยบายภาคใต้ไว้  กฎหมายที่มีความรุนแรงและก่อให้เกิดผลลบยังคงบังคับใช้เช่นเดิมและปราศจาก กลไกที่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบการปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม รัฐบาลยังคงมิได้แสวงหาทางเลือกในเชิงนโยบายอย่างจริงจัง สถานการณ์มีแนวโน้มที่รุนแรงมากขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ความรุนแรงบรรเทาลง ในปี 2551  ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลจะต้องลงมือปฏิบัติตามสิ่งที่เคยประกาศไว้ หากต้องการจะมุ่งแก้ไขปัญหาความไม่สงบด้วยการเมืองอย่างแท้จริง

การเปิดยุทธการปิดล้อมตรวจค้นตั้งแต่ปี 2550  มีผลทำให้ความรุนแรงลดลงระดับหนึ่ง แม้ว่าในการดำเนินการนั้นจะก่อให้เกิดการปฏิบัติอย่างมิชอบต่อผู้ต้องสงสัย ที่ถูกควบคุมตัวอันนำไปสู่ความไม่พอใจในหมู่คนมลายูมุสลิม  แม้ว่าจำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงในปี 2552 จะยังคงน้อยกว่าช่วงก่อนเปิดยุทธการปิดล้อมตรวจค้น  แต่แนวโน้มของเหตุการณ์ก็เป็นไปในทิศทางที่รุนแรงขึ้น ลักษณะของการก่อเหตุมีความโหดร้ายมากขึ้น และเทคนิคการกดระเบิดก็มีความก้าวหน้ามากขึ้น   การปฏิบัติการของขบวนการได้พิสูจน์ให้เห็นว่าพวกเขาสามารถต้านทานการปราบ ปรามทางการทหารได้   การสังหารชาวมุสลิมในมัสยิดอัลฟุรกอนขณะกำลังละหมาดเมื่อเดือนมิถุนายน 2552 ได้ก่อให้เกิดความกังวลมากขึ้นถึงความตึงเครียดที่เกิดขึ้นระหว่างชุมชนซึ่ง มีความรุนแรงมากขึ้น  รวมถึงผลเสียของการติดอาวุธประชาชนโดยรัฐบาล   การสอบสวนสืบสวนของตำรวจระบุว่าผู้ต้องสงสัยว่าก่อเหตุสังหารโหดในมัสยิด นั้นเป็นคนพุทธ  โดยทำไปเพื่อแก้แค้นการลอบทำร้ายคนพุทธของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบที่เกิดขึ้น ก่อนหน้านั้น หลายประเทศได้ให้ความสนใจเหตุการณ์สังหารในมัสยิดครั้งนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะประเทศเพื่อนบ้านซึ่งมีประชากรส่วนใหญ่เป็นมุสลิม

การดำเนินการเพื่อเพิ่มบทบาทพลเรือนในการปฏิบัติการใน ภาคใต้คืบหน้าไปน้อยมาก  รัฐบาลได้ประกาศว่าจะเพิ่มอำนาจศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ด้วยการออกกฎหมายเพื่อให้ ศอ.บต.สามารถบริหารงานอย่างเป็นเอกเทศจากกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ซึ่งทหารควบคุมอยู่  แต่กองทัพไม่เห็นด้วยกับแนวทางนี้   รวมทั้งไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกพระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน (เรียกโดยย่อว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน) รัฐบาลอภิสิทธิ์ได้อนุมัติการต่ออายุ พ.ร.ก.ฉุกเฉินไปแล้วสี่ครั้ง โดยจะต้องมีการต่ออายุทุกๆ สามเดือน การต่ออายุทุกครั้งก็มีแรงกดดันมาจากทหาร พ.ร.ก.ฉุกเฉินนี้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยโดยไม่ต้อง ตั้งข้อหาได้ 30 วัน นอกจากนี้ยังมีการยกเว้นการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ กฎหมายฉบับนี้ด้วย   นอกเหนือจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินแล้ว  ยังมีการบังคับใช้กฎอัยการศึกในจังหวัดปัตตานี ยะลา และนราธิวาสอีกด้วย  เกือบหกปีที่ผ่านมายังไม่มีการดำเนินคดีใดๆ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการละเมิดสิทธิมนุษยชน   กรณีการเสียชีวิตของอิหม่ามยะผา กาเซ็ง ในเดือนมีนาคม 2551 ที่ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะมีผลทำให้การซ้อมทรมานลดน้อยลง แต่ก็ยังคงไม่หมดไป   ความล้มเหลวในการนำเจ้าหน้าที่ที่กระทำผิดมาลงโทษไม่เพียงเป็นความอยุติธรรม ต่อคนมลายูมุสลิมเท่านั้น  แต่ยังเป็นเครื่องมืออันทรงพลังในการชักนำคนใหม่ๆ ให้เข้าร่วมขบวนการอีกด้วย

งบประมาณการพัฒนาจำนวนมากที่รัฐบาลจัดสรรเพื่อการแก้ไข ปัญหาความความในภาคใต้ด้วยแนวทางการเมืองนั้นอาจก่อให้เกิดผลเชิงลบได้  โดยอาจมีส่วนส่งเสริมให้เกิดอุตสาหกรรมของความไม่มั่นคง (industry of insecurity) ผลประโยชน์ต่างๆ ที่เจ้าหน้าที่ได้รับอาจส่งผลให้เกิดความคิดที่ไม่ต้องการจะให้ความรุนแรง สงบลง  รัฐบาลควรจะมุ่งสร้างความโปร่งใสในการดำเนินการโครงการเหล่านี้ รวมถึงเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด   การคอร์รัปชั่นจะส่งผลต่อความชอบธรรมของรัฐบาลซึ่งต้องต่อสู้อย่างหนักหน่วง อยู่แล้วในการสร้างความเชื่อมั่นศรัทธาในหมู่คนมลายูมุสลิม  นอกจากนี้  โครงการกระตุ้นเศรษฐกิจเหล่านี้ยังอาจไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาความไม่สงบมาก นัก  เพราะการต่อต้านที่เกิดขึ้นนั้นมาจากความอยุติธรรมและความคับข้องใจในทางการ เมืองมากกว่า เช่น การไม่ยอมรับในเรื่องภาษาและชาติพันธุ์

รัฐบาลอภิสิทธิ์ได้ถูกกลุ่มผู้สนับสนุนของอดีตนายกฯ ทักษิณท้าทายมาโดยตลอด รัฐบาลจำเป็นต้องพึ่งพิงทหารในการปราบปรามกลุ่มต่อต้านและเพื่อรักษาอำนาจ ทางการเมือง ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลไม่กล้าที่จะปรับเปลี่ยนนโยบายภาคใต้ เช่น การยกเลิกกฎหมายที่รุนแรง หรือการเพิ่มอำนาจให้แก่ฝ่ายพลเรือน   นอกจากนี้  รัฐบาลยังขาดความมุ่งมั่นที่จะริเริ่มนโยบายใหม่ๆ ทางการเมือง เช่น การแสวงหารูปแบบการปกครองใหม่ในภาคใต้   รัฐบาลควรจะทบทวนนโยบายที่ปฏิเสธการเจรจากับขบวนการผู้ก่อความไม่สงบ รวมถึงควรศึกษาถึงความเป็นไปได้ของรูปแบบการปกครองใหม่ๆ สำหรับจังหวัดชายแดนภาคใต้   เวทีการพูดคุยอย่างสันตินั้นมีอยู่แล้ว หากว่ารัฐบาลมีความจริงจังที่จะพูดคุยกับตัวแทนของขบวนการ   เพราะมีบทพิสูจน์จากหลายๆ พื้นที่ที่มีความขัดแย้งขึ้นในโลกว่าการเจรจานั้นเป็นวิถีทางที่มี ประสิทธิภาพในการยุติความรุนแรง และไม่จำเป็นว่าจะต้องนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดนอย่างที่รัฐบาลหวาดกลัว

กรุงเทพฯ/บรัสเซลส์,  8 ธันวาคม 2552

Executive Summary

On taking office, Thai Prime Min­­ister Abhisit Vejjajiva pledged to reclaim policy on the southern insurgency from the military. But a year of distracting fights between supporters of the establishment and an ousted populist leader has meant little progress in resolving violence in the South. Despite glimpses of new thinking in Bangkok, the weakness of the government and its reliance on the military for political support have meant the top brass still dominates policymaking in the predominantly Malay Muslim South. Harsh and counterproductive laws remain in force and there are no effective checks on abuses by the security forces. Alternative policies have not been seriously explored and, after a temporary reduction in violence in 2008, the attacks are rising again. It is time for the government to follow its words with actions if it wants to move forward with a political solution.

Military sweeps from July 2007 curtailed violence in the South, although abusive detention as part of these operations may have backfired and increased resentment among Malay Muslims. While the number of attacks so far in 2009 is still below the peak since the insurgency restarted in 2004, the trend is upward. Incidents have become more brutal and bomb-making techniques more advanced. The insurgency has proved resistant to military suppression. The slaughter of ten men praying in a mosque in June heightened concerns over deepening communal tension and the consequences of government projects to arm civilians. According to a police investigation, the mosque attack was allegedly committed by Buddhists in retaliation for previous killings by suspected insurgents. This slaughter has led to renewed international attention, especially among Thailand’s predominantly Muslim neighbours.

The government had made little progress in its attempts to reassert control over policymaking in the South. It pledged to empower the civilian-led Southern Border Provinces Administrative Centre by allowing it to operate independently from the military’s Internal Security Operations Command. The army has opposed this as well as a plan to lift the emergency decree, which must be renewed every three months. The Abhisit government has extended the decree four times so far under pressure from the military. The decree permits the detention of suspects without charge for up to 30 days and grants officials immunity from prosecution. It is in force alongside martial law in the three southernmost provinces of Pattani, Yala and Narathiwat. For nearly six years, no security officials involved in human rights abuses have faced criminal prosecution. Public disclosure of the death of an imam in custody in March 2008 seems to have reduced the occurrence of torture, although it has not stopped. Such impunity denies Malay Muslims justice and acts as a powerful recruiting tool for insurgents.

The huge development budget that the government has been disbursing as part of its political strategy to tackle southern violence has inadvertently created an industry of insecurity. The benefits that officials might have derived from the money are contributing to inertia and obstructing the search for solutions. The government should ensure that projects are implemented transparently and with grassroots participation. Corruption undermines the government’s credibility, while it is already facing an uphill struggle to gain the trust of Malay Muslims. It is also unlikely this economic stimulus would help quell the insurgency, which has been primarily driven by political grievances – such as the disregard for Malay ethnic identity and language – and a sense of injustice.

The Abhisit government has been constantly challenged by supporters of ousted Prime Minister Thaksin Shinawatra. It needs the support of the military to suppress anti-government protesters and cement its power. The reliance on the military has undermined the government’s effort to make a shift in southern policies, such as lifting draconian laws and re-asserting civilian control. There is also little political will to carry out political initiatives such as exploring new administrative arrangements for the South. The Thai state’s public stance of rejecting negotiations with insurgents should be reviewed and new structures for the South explored. The foundations of peaceful engagement are already in place, should the government wish to pursue dialogue with insurgent representatives. Negotiations have proven an effective means to ending violence in many separatist conflicts and do not necessarily lead to secession, as the central government has long feared.

Bangkok/Brussels, 8 December 2009

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.