icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?
ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Report 181 / Asia

ภาคใต้ของไทย : ก้าวไปสู่การแก้ปัญหาด้วยการเมือง?

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

บทคัดย่อ

เมื่อนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะก้าวขึ้นมาสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เขาได้ประกาศว่ารัฐบาลจะนำการกำกับนโยบายการแก้ปัญหาในภาคใต้คืนมาจากกอง ทัพ  แต่ในช่วงหนึ่งปีที่ผ่านมารัฐบาลยังคงวุ่นวายอยู่กับการต่อสู้ทางการเมือง ระหว่างกลุ่มอำนาจเก่ากับผู้สนับสนุนอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ซึ่งถูกโค่นล้มด้วยการรัฐประหาร การแก้ไขปัญหาในจังหวัดชายแดนภาคใต้เดินหน้าไปน้อยมาก แม้ว่ารัฐบาลจะมีความริเริ่มใหม่ๆ แต่ความอ่อนแอของรัฐบาลและความจำเป็นในการพึ่งพาทหารเพื่อหนุนการดำรงอยู่ใน อำนาจทำให้กองทัพยังสามารถคงบทบาทสำคัญในการควบคุมนโยบายภาคใต้ไว้  กฎหมายที่มีความรุนแรงและก่อให้เกิดผลลบยังคงบังคับใช้เช่นเดิมและปราศจาก กลไกที่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบการปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม รัฐบาลยังคงมิได้แสวงหาทางเลือกในเชิงนโยบายอย่างจริงจัง สถานการณ์มีแนวโน้มที่รุนแรงมากขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ความรุนแรงบรรเทาลง ในปี 2551  ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลจะต้องลงมือปฏิบัติตามสิ่งที่เคยประกาศไว้ หากต้องการจะมุ่งแก้ไขปัญหาความไม่สงบด้วยการเมืองอย่างแท้จริง

การเปิดยุทธการปิดล้อมตรวจค้นตั้งแต่ปี 2550  มีผลทำให้ความรุนแรงลดลงระดับหนึ่ง แม้ว่าในการดำเนินการนั้นจะก่อให้เกิดการปฏิบัติอย่างมิชอบต่อผู้ต้องสงสัย ที่ถูกควบคุมตัวอันนำไปสู่ความไม่พอใจในหมู่คนมลายูมุสลิม  แม้ว่าจำนวนเหตุการณ์ความรุนแรงในปี 2552 จะยังคงน้อยกว่าช่วงก่อนเปิดยุทธการปิดล้อมตรวจค้น  แต่แนวโน้มของเหตุการณ์ก็เป็นไปในทิศทางที่รุนแรงขึ้น ลักษณะของการก่อเหตุมีความโหดร้ายมากขึ้น และเทคนิคการกดระเบิดก็มีความก้าวหน้ามากขึ้น   การปฏิบัติการของขบวนการได้พิสูจน์ให้เห็นว่าพวกเขาสามารถต้านทานการปราบ ปรามทางการทหารได้   การสังหารชาวมุสลิมในมัสยิดอัลฟุรกอนขณะกำลังละหมาดเมื่อเดือนมิถุนายน 2552 ได้ก่อให้เกิดความกังวลมากขึ้นถึงความตึงเครียดที่เกิดขึ้นระหว่างชุมชนซึ่ง มีความรุนแรงมากขึ้น  รวมถึงผลเสียของการติดอาวุธประชาชนโดยรัฐบาล   การสอบสวนสืบสวนของตำรวจระบุว่าผู้ต้องสงสัยว่าก่อเหตุสังหารโหดในมัสยิด นั้นเป็นคนพุทธ  โดยทำไปเพื่อแก้แค้นการลอบทำร้ายคนพุทธของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบที่เกิดขึ้น ก่อนหน้านั้น หลายประเทศได้ให้ความสนใจเหตุการณ์สังหารในมัสยิดครั้งนี้เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะประเทศเพื่อนบ้านซึ่งมีประชากรส่วนใหญ่เป็นมุสลิม

การดำเนินการเพื่อเพิ่มบทบาทพลเรือนในการปฏิบัติการใน ภาคใต้คืบหน้าไปน้อยมาก  รัฐบาลได้ประกาศว่าจะเพิ่มอำนาจศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ด้วยการออกกฎหมายเพื่อให้ ศอ.บต.สามารถบริหารงานอย่างเป็นเอกเทศจากกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ซึ่งทหารควบคุมอยู่  แต่กองทัพไม่เห็นด้วยกับแนวทางนี้   รวมทั้งไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกพระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน (เรียกโดยย่อว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน) รัฐบาลอภิสิทธิ์ได้อนุมัติการต่ออายุ พ.ร.ก.ฉุกเฉินไปแล้วสี่ครั้ง โดยจะต้องมีการต่ออายุทุกๆ สามเดือน การต่ออายุทุกครั้งก็มีแรงกดดันมาจากทหาร พ.ร.ก.ฉุกเฉินนี้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยโดยไม่ต้อง ตั้งข้อหาได้ 30 วัน นอกจากนี้ยังมีการยกเว้นการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ กฎหมายฉบับนี้ด้วย   นอกเหนือจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินแล้ว  ยังมีการบังคับใช้กฎอัยการศึกในจังหวัดปัตตานี ยะลา และนราธิวาสอีกด้วย  เกือบหกปีที่ผ่านมายังไม่มีการดำเนินคดีใดๆ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการละเมิดสิทธิมนุษยชน   กรณีการเสียชีวิตของอิหม่ามยะผา กาเซ็ง ในเดือนมีนาคม 2551 ที่ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะมีผลทำให้การซ้อมทรมานลดน้อยลง แต่ก็ยังคงไม่หมดไป   ความล้มเหลวในการนำเจ้าหน้าที่ที่กระทำผิดมาลงโทษไม่เพียงเป็นความอยุติธรรม ต่อคนมลายูมุสลิมเท่านั้น  แต่ยังเป็นเครื่องมืออันทรงพลังในการชักนำคนใหม่ๆ ให้เข้าร่วมขบวนการอีกด้วย

งบประมาณการพัฒนาจำนวนมากที่รัฐบาลจัดสรรเพื่อการแก้ไข ปัญหาความความในภาคใต้ด้วยแนวทางการเมืองนั้นอาจก่อให้เกิดผลเชิงลบได้  โดยอาจมีส่วนส่งเสริมให้เกิดอุตสาหกรรมของความไม่มั่นคง (industry of insecurity) ผลประโยชน์ต่างๆ ที่เจ้าหน้าที่ได้รับอาจส่งผลให้เกิดความคิดที่ไม่ต้องการจะให้ความรุนแรง สงบลง  รัฐบาลควรจะมุ่งสร้างความโปร่งใสในการดำเนินการโครงการเหล่านี้ รวมถึงเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด   การคอร์รัปชั่นจะส่งผลต่อความชอบธรรมของรัฐบาลซึ่งต้องต่อสู้อย่างหนักหน่วง อยู่แล้วในการสร้างความเชื่อมั่นศรัทธาในหมู่คนมลายูมุสลิม  นอกจากนี้  โครงการกระตุ้นเศรษฐกิจเหล่านี้ยังอาจไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาความไม่สงบมาก นัก  เพราะการต่อต้านที่เกิดขึ้นนั้นมาจากความอยุติธรรมและความคับข้องใจในทางการ เมืองมากกว่า เช่น การไม่ยอมรับในเรื่องภาษาและชาติพันธุ์

รัฐบาลอภิสิทธิ์ได้ถูกกลุ่มผู้สนับสนุนของอดีตนายกฯ ทักษิณท้าทายมาโดยตลอด รัฐบาลจำเป็นต้องพึ่งพิงทหารในการปราบปรามกลุ่มต่อต้านและเพื่อรักษาอำนาจ ทางการเมือง ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลไม่กล้าที่จะปรับเปลี่ยนนโยบายภาคใต้ เช่น การยกเลิกกฎหมายที่รุนแรง หรือการเพิ่มอำนาจให้แก่ฝ่ายพลเรือน   นอกจากนี้  รัฐบาลยังขาดความมุ่งมั่นที่จะริเริ่มนโยบายใหม่ๆ ทางการเมือง เช่น การแสวงหารูปแบบการปกครองใหม่ในภาคใต้   รัฐบาลควรจะทบทวนนโยบายที่ปฏิเสธการเจรจากับขบวนการผู้ก่อความไม่สงบ รวมถึงควรศึกษาถึงความเป็นไปได้ของรูปแบบการปกครองใหม่ๆ สำหรับจังหวัดชายแดนภาคใต้   เวทีการพูดคุยอย่างสันตินั้นมีอยู่แล้ว หากว่ารัฐบาลมีความจริงจังที่จะพูดคุยกับตัวแทนของขบวนการ   เพราะมีบทพิสูจน์จากหลายๆ พื้นที่ที่มีความขัดแย้งขึ้นในโลกว่าการเจรจานั้นเป็นวิถีทางที่มี ประสิทธิภาพในการยุติความรุนแรง และไม่จำเป็นว่าจะต้องนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดนอย่างที่รัฐบาลหวาดกลัว

กรุงเทพฯ/บรัสเซลส์,  8 ธันวาคม 2552

Commentary / Asia

Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability

The Malay-Muslim separatist insurgency in Thailand’s South has little in common with jihadism, but persistent instability could provide openings for foreign jihadists who thrive on  disorder. In this excerpt from the Watch List 2017 – Second Update early warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to encourage Bangkok to accept some degree of decentralisation and to implement measures that can diminish radicalisation.

This commentary is part of our Watch List 2017 – Second Update.

The occurrence of Islamic State in Iraq and Syria (ISIS)-linked or inspired violence in Jakarta, Mindanao, and Puchong, near Kuala Lumpur, has raised fears of a new era of transnational jihadist terrorism in South East Asia. To date, ISIS has used Thailand as a transit point rather than a target; indeed, there is no known case of a Thai citizen joining the group. But the persistence of a Malay-Muslim separatist insurgency in the kingdom’s southernmost provinces, where roughly 7,000 people have been killed since 2004, is a source of concern among some Western governments, Thai officials, local people and even some within the militant movement. Repeated, if poorly substantiated reports of ISIS activity in Thailand, from foreign fighters transiting through Bangkok to allegations of Malaysian ISIS members buying small arms in southern Thailand, have prompted questions about the insurgency’s susceptibility to radicalisation along transnational jihadist lines. Yet even absent intervention by foreign jihadists, the insurgency’s own dynamics could lead to greater violence.

Thus far, the separatist insurgency has had little in common with jihadism. Rooted in the country’s nearly two million Malay Muslims, who constitute a majority in the provinces of Narathiwat, Pattani and Yala, its aspirations are nationalist in nature: liberation of Patani, the homeland they consider to have been colonised by Thailand, and defence of Patani-Malay identity against so-called Siamification. Moreover, the insurgency draws support from traditionalist Islamic leaders, upholders of a syncretic, Sufi-inflected Islam who oppose the rigid views propagated by jihadists. Even the relatively small Salafi minority rejects ISIS’s brutal tactics and apocalyptic vision; some among them claim that ISIS is a product of Western machinations. For Barisan Revolusi Nasional Patani Melayu (BRN, Patani-Malay National Revolutionary Front), the main Malay-Muslim militant group, in other words, association with transnational jihadists would risk cutting them off from their base while triggering greater isolation. It could also internationalise efforts to defeat them.

Dangers of an Intractable Conflict

Yet perpetuation of the conflict risks altering its trajectory which, in turn, threatens to change the nature of the insurgency. In principle, this could potentially open opportunities for foreign jihadists, who have proven adept at exploiting other protracted conflicts. That remains for now a theoretical threat: little evidence thus far suggests jihadist penetration in Southern Thailand. As noted, neither the insurgency nor the broader Malay Muslim community has shown any inclination toward jihadism.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence however. They already have shown they can stage attacks outside the deep south, as they did in August 2016 when they conducted a series of coordinated, small-scale bombings in seven resort areas, wounding European tourists among others. Militant groups also might splinter, with rival factions competing to demonstrate their capabilities to potential supporters and the government. In turn, increased violence or attacks against civilians – particularly outside the conflict zone – could fuel an anti-Islamic backlash and stimulate Buddhist nationalism, creating tensions between Muslim and Buddhist communities throughout the country. A prolonged conflict means more young Malay Muslims will have grown up in a polarised society and experienced traumatic events. This could split a more pragmatic elder generation from a more militant younger one.

Stalled dialogue

The surest way to reduce these risks would be to bring the insurgency to an end – a task at present both daunting and long-term. The ruling, military-led National Council for Peace and Order, which seized power in a May 2014 coup, is engaged in a dialogue with MARA Patani (Majlis Syura Patani, Patani Consultative Council), an umbrella group of five militant organisations whose leaders are in exile. But many perceive the dialogue, facilitated by Malaysia, essentially as a public-relations exercise through which Bangkok intends to signal its willingness to peacefully resolve the conflict without making any concessions. Likewise, there are doubts that MARA can control most fighters: although the BRN has the top three slots in MARA Patani’s leadership, BRN’s information department insists these members have been suspended and do not speak for the organisation.

After a year-and-a-half, the MARA process remains stuck. In April 2016, the Thai government balked at signing a Terms of Reference agreement to govern talks, which remain unofficial. At the time, Prime Minister Prayuth Chan-ocha argued that MARA lacked the necessary status to act as the government’s counterpart. After a hiatus, the two sides resumed their meetings in August and, in February 2017, they agreed in principle to establish “safety zones”, district-level compacts in which neither side would target civilians. They also agreed to form inclusive committees to investigate violent incidents, although details still need to be worked out and they have yet to announce a district for pilot implementation.

For its part, BRN insists on impartial international mediation and third-party observers as conditions for formal talks with Bangkok. In a 10 April 2017 statement, BRN’s information department reiterated these prerequisites and noted that negotiating parties themselves should design the process, a jab at Malaysia’s role as facilitator. Demonstrating that they exercised control over fighters, the BRN implemented an unannounced lull in attacks from 8 to 17 April, a period preceded and followed by waves of coordinated attacks across several districts.

In late June 2017, a senior Thai official said that the government might re-examine the issue of the identity of its counterpart, a rare public sign of high-level deliberation and possible flexibility. Although this could suggest willingness to consider BRN’s conditions – including the sensitive question of Malaysia’s role and that of any internationalisation – which it previously had rejected outright, it could also constitute another delaying tactic.

The National Council for Peace and Order apparently still clings to the conviction that the conflict can be resolved through attrition, enemy surrenders and economic development, without any fundamental change in state/society relations in the deep south. The military, whose entire ethos is based on the image of national unity and whose senior officers tend to view enhanced local power as a first step toward partition, is loath to contemplate autonomy or political decentralisation. Since taking power, it has suppressed once-lively public debate about decentralisation models, such as proposals for elected governors or sub-regional assemblies.

Options for the European Union

In this context, one of the international community’s longer-term goals should be to encourage Bangkok to accept some degree of political decentralisation as fully compatible with preservation of national unity. For the European Union (EU) and those EU member states that are engaged in the country such as Germany, in particular, an important objective would be to encourage the government to establish a more inclusive dialogue and to support it, when possible, through capacity building for both parties. Admittedly, their influence with the National Council for Peace and Order is limited. After the 2014 coup, the EU suspended official visits to and from Thailand, as well as negotiations for the Free Trade Agreement and the Partnership Cooperation Agreement, pending a return to elected government. Restrictions on popular representation, codified in the new constitution and laws, mean that even a general election, now scheduled for 2018, might not satisfy the EU’s requirement of functioning democratic institutions. Moreover, Bangkok is not yet prepared to countenance an EU role.

[The] EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate.

That aside, relations with Bangkok are not hostile; Thailand and the EU held a Senior Officials Meeting 9 June 2017 in Brussels, the first since 2012. When conditions permit, the EU should be well placed to support a peace process, given perceptions in Thailand of its impartiality. In the meantime, the EU and member states should continue encouraging the parties to deal with each other constructively. This could include sharing experiences in sub-national conflict resolution and political power devolution or offering training on matters such as negotiations, communication and conflict management.

In the near term, the EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate. Among other benefits, such steps would facilitate a public conversation within Malay Muslim communities that, in turn, might diminish risks of radicalisation. Already, the EU backs civil-society organisations’ endeavours to promote community and youth engagement in peace building. This ought to continue.