ประเทศไทย: วิวัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้
ประเทศไทย: วิวัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้
Table of Contents
  1. Executive Summary
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Report 241 / Asia

ประเทศไทย: วิวัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้

บทคัด

เหตุการณ์รุนแรงจากการต่อสู้ของขบวนการแบ่งแยกดินแดนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งมีประชากรส่วนใหญ่เป็นชาวมลายูมุสลิมเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลาหนึ่งทศวรรษแล้ว เริ่มเห็นได้ชัดว่าผู้ก่อความไม่สงบมีศักยภาพเหนือกว่ามาตรการตอบโต้ของฝ่ายรัฐที่ยังคงย่ำอยู่กับที่เพราะยึดติดกับวิธีคิดแบบเดิมๆ และต้องเผชิญปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ในขณะที่รัฐบาลไทยยึดหลักความอดทนอดกลั้นในการรับมือกับปัญหาภาคใต้ ผู้ก่อความไม่สงบก็ปฏิบัติการโจมตีด้วยรูปแบบที่ซับซ้อนและรุนแรงกว่าเดิม ทำให้จำนวนผู้เสียชีวิตเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนทำให้เหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทยกลายเป็นความขัดแย้งภายในประเทศที่รุนแรงที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รัฐบาลทุกชุดต่างก็พยายามหามาตรการเพื่อยุติปัญหาภาคใต้ แต่มาตรการเหล่านั้นก็ล้วนติดอยู่ในวังวนของวิธีคิดอันล้าสมัยของฝ่ายรัฐ การช่วงชิงอำนาจในระบบราชการ และการต่อสู้ในเวทีการเมืองระดับชาติ ในปี 2555 สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ได้ประกาศใช้นโยบายการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ฉบับใหม่ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่มีการยอมรับว่าเงื่อนไขทางการเมืองเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้ง พร้อมทั้งกำหนดให้การกระจายอำนาจและการพูดคุยกับผู้ก่อความไม่สงบเป็นแนวทางหนึ่งในการแก้ปัญหา แต่การที่จะบรรลุผลตามนโยบายนี้ได้ รัฐบาลจะต้องทำให้ปัญหาภาคใต้ปลอดจากการเมือง ดึงภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม สร้างฉันทามติเรื่องการกระจายอำนาจ และเร่งรัดความพยายามในการเจรจากับฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบ ทั้งการเจรจาและการกระจายอำนาจนั้นอาจเป็นสิ่งที่ทำได้ยากแต่รัฐบาลก็จำเป็นต้องทำ และหากปล่อยให้สถานการณ์ลากยาวต่อไปก็ยิ่งจะทำได้ยากขึ้น

ปัญหาความรุนแรงในภาคใต้ถูกบดบังด้วยความขัดแย้งระหว่างฝ่ายผู้สนับสนุนอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรซึ่งถูกขับออกจากอำนาจด้วยการรัฐประหารเมื่อปี 2549 กับฝ่ายผู้ต่อต้านของเขาซึ่งมีอยู่ทั้งในกองทัพ ฝ่ายข้าราชการประจำและในวัง แต่จังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยังคงเป็นสมรภูมิของการช่วงชิงอำนาจทางการเมือง ฝ่ายข้าราชการพลเรือนทั้งที่อยู่ในพื้นที่และในส่วนกลางถูกจำกัดบทบาทลงเพราะต้องคอยเดินตามนโยบายของกองทัพซึ่งมีอำนาจเด็ดขาด ขณะเดียวกันก็พยายามหาหนทางแก้ปัญหาความรุนแรงโดยที่ไม่ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปการเมือง การส่งกำลังทหารถึง 60,000 นายไปประจำการอยู่ในพื้นที่ การประกาศใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคง และการทุ่มงบประมาณหลายแสนล้านบาทเพื่อแก้ปัญหาภาคใต้นั้นไม่ได้ทำให้จำนวนผู้บาดเจ็บและผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ความไม่สงบลดลงและไม่สามารถขัดขวางการก่อเหตุของขบวนการได้สักเท่าไหร่เลย

ในช่วงสองปีที่ผ่านมา เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นจำนวนมากเป็นความรุนแรงในระดับที่เกินกว่าจะรับได้ซึ่งอาจทำให้สังคมลุกขึ้นมากดดันให้รัฐบาลแก้ปัญหาด้วยวิธีการที่มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ความรุนแรงที่เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าได้ยกระดับปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ให้อยู่ในสำนึกร่วมกันของคนทั้งประเทศ เหตุการณ์รุนแรงครั้งใหญ่ในปี 2555 เช่น เหตุโจมตีด้วยรถบรรทุกระเบิด (car bomb) ที่จังหวัดยะลาและตัวเมืองหาดใหญ่ จ.สงขลาเมื่อวันที่ 31 มีนาคม และการสังหารนายทหารสี่นายที่อำเภอมายอ จ.ปัตตานี ซึ่งมีการนำภาพจากกล้องวงจรปิดที่บันทึกปฏิบัติการอันเหี้ยมโหดในเวลากลางวันแสกๆ มาเผยแพร่ทางสื่อมวลชนด้วย ภาพเหตุการณ์สะเทือนขวัญนี้ทำให้เกิดคำถามว่าแนวทางการแก้ปัญหาความไม่สงบในภาคใต้ของรัฐบาลนั้นเดินมาถูกทางจริงตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ เมื่อความวุ่นวายทางการเมืองในกรุงเทพฯ คลี่คลายลง เหตุการณ์ความไม่สงบในภาคใต้ก็กลับมาเป็นประเด็นร้อนที่อยู่ในความสนใจของสื่อมวลชน ข้าราชการ และนักการเมืองอีกครั้ง แต่ก็ยังไม่ถึงขั้นที่จะทำให้รัฐบาลมีวิธีคิดใหม่หรือความตั้งใจจริงในการแก้ปัญหาได้

รัฐบาลของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตรซึ่งเข้ามาบริหารประเทศเมื่อเดือนสิงหาคม 2554 ฝากความหวังในการแก้ปัญหาภาคใต้ไว้ที่พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง ซึ่งเป็นคนใกล้ชิดของทักษิณและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ซึ่งปัจจุบันนี้มีอำนาจมากขึ้นกว่าเดิม ความมุ่งมั่นในการทำงานและการทุ่มงบประมาณอย่างเต็มที่เพื่อช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความไม่สงบทำให้พ.ต.อ.ทวี ได้รับการยอมรับจากคนในพื้นที่ระดับหนึ่ง แต่แล้วเหตุระเบิดเมื่อวันที่ 31 มีนาคมก็เกิดขึ้นในช่วงเวลาไล่เลี่ยกันกับที่มีกระแสข่าวว่าทักษิณได้พูดคุยกับผู้นำกลุ่มก่อความไม่สงบที่หลบหนีอยู่นอกประเทศ โดยมีการเชื่อมโยงว่าเหตุระเบิดและการพูดคุยของทักษิณกับผู้ก่อความไม่สงบนั้นเกี่ยวข้องกัน แต่ทักษิณปฏิเสธว่าเขาไม่ได้เจรจากับผู้นำขบวนการ เมื่อความรุนแรงและการกล่าวโทษกันไปมาของฝ่ายต่างๆ เริ่มเข้มข้นขึ้น กระบวนการเจรจาก็ดูเหมือนจะย้อนกลับไปนับหนึ่งใหม่อีกครั้ง เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติตั้งศูนย์ปฏิบัติการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ขึ้นเพื่อประสานงานกับ 17 กระทรวงที่เกี่ยวข้อง แต่ศูนย์ปฏิบัติการนี้ก็ไม่ได้ทำให้การทำงานของหน่วยงานต่างๆ เป็นไปตามโครงสร้างการบริหารราชการ ขณะที่ฝ่ายความมั่นคงก็เรียกร้องให้ศอ.บต.มาอยู่ภายใต้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทหารควบคุมอยู่

แนวทางการแก้ปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ด้วยวิถีทางทางการเมืองนั้นได้รับการพูดถึงมาเป็นเวลานานแล้ว แต่รัฐบาลก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างทั่วถึงและเบ็ดเสร็จ นโยบายการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ปี 2555-2557 ของสมช.ที่ประกาศใช้เมื่อต้นปี 2555 ได้ยอมรับว่าเงื่อนไขทางการเมืองเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้งและกำหนดให้การกระจายอำนาจและการเจรจาเป็นยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาอย่างเป็นทางการ แต่ความขัดแย้งในกลุ่มนักการเมืองและข้าราชการประจำน่าจะเป็นอุปสรรคสำคัญในการแปลงนโยบายนี้ไปสู่การปฏิบัติ  รัฐบาลควรปรับเปลี่ยนสภาวการณ์ทางทหารในพื้นที่ภาคใต้ ยกเลิกการใช้กฎหมายด้านความมั่นคงที่เข้มงวด และหยุดปกป้องเจ้าหน้าฝ่ายความมั่นคงจากการรับผิด เพื่อลดเงื่อนไขที่จะนำไปสู่การก่อเหตุการณ์ความไม่สงบ นอกจากนี้รัฐบาลยังควรสร้างฉันทามติในสังคมวงกว้างเพื่อสนับสนุนการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างจริงจังด้วยการกระจายอำนาจทางการเมืองให้ความร่วมมือกับภาคประชาสังคมอย่างเต็มที่ และเดินหน้าความพยายามในการเจรจากับกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ การพูดคุยกับผู้ก่อเหตุ ปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางการปกครองในพื้นที่ภาคใต้ ดำรงไว้ซึ่งความยุติธรรม และยอมรับอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมของคนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ล้วนเป็นหนทางที่จะนำไปสู่การลดระดับความรุนแรงในพื้นที่

ตราบใดที่รัฐบาลไทยยังสับสนกับแนวทางการแก้ปัญหา ฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบก็จะยิ่งเข้มแข็งและมีศักยภาพในการก่อเหตุรุนแรงมากขึ้นเพื่อเรียกร้องความสนใจ  เป็นความโชคดีของประเทศไทยที่กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบจำกัดขอบเขตของการต่อสู้ไว้เพียงแค่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่สถานการณ์ได้ทวีความรุนแรงขึ้นจนถึงระดับที่เริ่มมีการตั้งคำถามต่อความสามารถของรัฐบาลในการแก้ปัญหานี้ด้วยตนเอง รัฐบาลไทยอาจสูญเสียความสามารถในการควบคุมสถานการณ์หากปราศจากความคิดริเริ่มและปฏิบัติการที่ทันท่วงทีกว่านี้ในการแก้ปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้

กรุงเทพฯ / บรัสเซลล์ 11 ธันวาคม 2555

Executive Summary

After a decade of separatist violence in Thailand’s Malay/
Muslim-majority southern provinces, insurgent capabilities are outpacing state counter-measures that are mired in complacency and political conflict. While Bangkok claims to make a virtue of patience, more sophisticated and brutal insurgent attacks increase the death toll. Successive governments have opted to muddle through South East Asia’s most violent internal conflict, their responses hostage to outmoded conceptions of the state, bureaucratic turf battles and a bitter national-level political struggle. In 2012, a new security policy for the region acknowledged for the first time the conflict’s political nature and identified decentralisation and dialogue with militants as components of a resolution. But fulfilling this policy demands that Thai leaders depoliticise the South issue, engage with civil society, build a consensus on devolving political power and accelerate efforts toward dialogue. Dialogue and decentralisation may be difficult for Bangkok to implement, but the necessary changes could become even more challenging over time.

The intractable power struggle between supporters of former Prime Minister Thaksin Shinawatra, deposed in a 2006 coup d’état, and his opponents in the army, bureaucracy and palace has overshadowed the conflict in the South. Yet, the region remains another arena for political games­man­ship. Civilian officials there and in Bangkok have been hamstrung by the need to respect military prerogatives and have searched in vain for a formula that can tamp down the violence without committing to political reforms. Deployment of some 60,000 security forces, special security laws and billions of dollars have not achieved any appreciable decline in casualties or curbed the movement.

For the past two years, violence has largely persisted below a threshold that might have generated public pressure for new approaches. Periodically, though, spectacular attacks thrust the conflict into national consciousness. A number of these have taken place in 2012, including the 31 March coordinated car-bombs in Yala and Hat Yai. Media broadcast of closed-circuit television (CCTV) video showing an audacious daylight strike that killed four soldiers in July in Mayo District, Pattani Province, confronted the public with brutal images that challenged official assurances that the government was on the right track. As overt political turmoil in Bangkok receded, the Deep South again became a hot topic for editors, bureaucrats and politicians, but this renewed attention has not yet prompted fresh thinking or new will to tackle the problem.

The Yingluck Shinawatra administration, which came to office in August 2011, placed its hopes for progress on Police Colonel Thawee Sodsong, a Thaksin loyalist chosen to lead the reinvigorated Southern Border Provinces Administrative Centre (SBPAC). Through determination and unstinting cash hand-outs, Thawee won a degree of personal approval within in the region. But the 31 March bombings coincided with first reports of Thaksin’s fumbled attempt to start a peace process with exiled militant leaders and allegations that the two events were linked. With Thaksin denying he talked with rebel leaders and violence and recriminations mounting, the dialogue process appeared to be back at square one. Faced with continued insurgent violence, the cabinet approved a high-level “war room” to coordinate the work of seventeen ministries with responsibilities in the Deep South. This did not blunt the bureaucratic impulse to tinker with organisational charts, however, as security officials called for re-sub­or­di­na­tion of the civilian SBPAC to the military-dominated Internal Security Operations Command (ISOC).

The contours of a political resolution to the conflict in southern Thailand have long been in the public domain, but Bangkok has been unable to commit to a comprehensive and decisive approach. A promising three-year policy issued by the National Security Council in early 2012 recognises a political dimension of the violence and codifies decentralisation and dialogue as official strategy, but its implementation is likely to be impeded by political and bureaucratic infighting. The government should reverse the militarisation of the Deep South, lift the draconian security laws and end the security forces’ impunity, all of which help stimulate the insurgency. Thai leaders should also forge a broad national consensus for bold action to resolve the conflict, including decentralisation of political power, earnest engagement with civil society and sustained efforts to cultivate a peace dialogue with the insurgency. Talking to its representatives, changing the way the Deep South is governed, delivering justice, and recognising the region’s unique culture are all elements of a comprehensive approach to reducing the violence.

As Bangkok dithers, the insurgents are growing bolder and more capable. They are conducting attacks that are attracting, if not deliberately seeking, more attention. Thailand has been fortunate that the militants have considered it in their strategic interest to contain the fight within their proclaimed territory, but the violence has evolved at a pace that is starting to challenge the ability of the government to respond on its own terms. Without more creative thinking and deft action, Bangkok risks losing the initiative.

Bangkok/Brussels, 11 December 2012

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.