พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน: ไม่ใช่ทางออก
พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน: ไม่ใช่ทางออก
Table of Contents
  1. Executive Summary
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Calls to Curb the Crown’s Writ Put Thailand on Edge
Report 105 / Asia

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน: ไม่ใช่ทางออก

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

บทคัดย่อ

ชาวมุสลิมซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ภาคใต้ของไทยต้องเผชิญกับเหตุไม่สงบที่มีระดับความรุนแรงไม่มากนักมาโดยตลอด แต่การประกาศภาวะฉุกเฉินในสามจังหวัด ไม่ใช่หนทางแก้ปัญหาความขัดแย้งที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตมากว่า 1,000 คน นับตั้งแต่เดือนมกราคม 2547 พระราชกำหนดทำให้ความไว้วางใจที่มีต่อกองกำลังรักษาความมั่นคงตกต่ำลงอย่างหนัก ความไม่พอใจของสาธารณชนต่อวิธีการจัดการกับเหตุไม่สงบยิ่งย่ำแย่ลงและเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากขึ้น พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ควรแก้ไขปรับลดระดับความรุนแรงของพระราชกำหนดลง ไม่เช่นนั้นจะต้องเสี่ยงกับการดึงพื้นที่ภาคใต้จมอยู่ในสภาพพื้นที่ที่มีแต่เหตุรุนแรง

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2548 ในจังหวัดนราธิวาส ปัตตานีและยะลา และได้ขยายเวลาบังคับใช้ออกไปเป็นเวลาสามเดือน ในวันที่ 19 ตุลาคม ขณะที่พระราชกำหนดฉบับนี้กำหนดขึ้นเสมือนเป็นกฎอัยการศึกภาคละมุนละม่อม แต่หลายคนกลับมองว่าพระราชกำหนดมีเนื้อหาเข้มเข้นมากกว่า แทบจะไม่มีทางช่วยเสริมสร้างความเชื่อถือไว้วางใจระหว่างรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีทักษิณ และชาวไทยมุสลิมเชื้อสายมาเลย์ พระราชกำหนดกลับเป็นตัวทำลายความไว้วางใจที่มีต่อกันและกัน

ประธานคณะกรรมการเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ ซึ่งรัฐบาลแต่งตั้งขึ้น ออกปากว่าพระราชกำหนดให้ “ใบสั่งฆ่า” กับกองกำลังรักษาความมั่นคง ด้วยเหตุผลสนับสนุนสองประการ ประการแรก คือการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจากการถูกดำเนินคดี อีกประการหนึ่งคือระงับอำนาจของศาลปกครองในการดำเนินคดีเจ้าหน้าที่ฐานละเมิดสิทธิมนุษยชน ปล่อยให้ประชาชนปราศจากที่พึ่งหากถูกละเมิด แม้ว่าจะมีขอบเขตอยู่บ้าง แต่พระราชกำหนดยังมีช่องโหว่ที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการจับกุมโดยพละการและการปฏิบัติอย่างไม่ถูกต้องต่อผู้ถูกคุมขัง ในทางปฏิบัติแล้ว อำนาจของรัฐบาลไม่แตกต่างจากอำนาจที่มีในกฎอัยการศึก เพียงแต่มีความรับผิดชอบน้อยกว่า

ปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่เกิดขึ้นคือเรื่องของการขึ้นบัญชีดำ ตำรวจและทหารเข้าไปในหมู่บ้านหลายแห่งพร้อมรายชื่อผู้ต้องสงสัยในมือ ซึ่งส่วนใหญ่จะได้มาจากข้อมูลข่าวกรองที่ขาดความน่าเชื่อถือและหลักฐานอ่อน ผู้ที่มีรายชื่ออยู่ในบัญชีดำถูกสั่งให้มอบตัว ไม่เช่นนั้นจะต้องถูกจับกุมหรือเลวร้ายไปกว่านั้น ในขณะที่รัฐบาลปฏิเสธว่าไม่มีการขึ้นบัญชีดำ แต่ผู้ใหญ่บ้านในพื้นที่ยืนยันว่ามีจริง

เหตุการณ์สามเหตุการณ์ที่ชี้ให้เห็นความหวาดกลัวที่ฝังลึกและความแปลกแยกในพื้นที่ที่ถูกจัดว่าเป็น “พื้นที่สีแดง” พื้นที่ซึ่งต้องสงสัยว่าเป็นที่มั่นของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ เหตุการณ์หนึ่งคือการเสียชีวิตของอิหม่ามคนหนึ่ง ความไม่ไว้วางใจของประชาชนต่อรัฐบาลทำให้ไม่มีการสอบสวนเรื่องนี้อย่างเป็นทางการ     เหตุการณ์ที่สองคือการหนีไปประเทศมาเลเซียของชาวบ้าน 131 คน และเหตุการณ์ที่สามคือการฆาตกรรมอย่างเป็นปริศนาที่ทำให้ชาวบ้านแค้นเคืองและจับกุมทหารสองคนเป็นตัวประกันและท้ายที่สุดแล้วทั้งสองก็ถูกสังหารโดยกลุ่มติดอาวุธในท้องถิ่น

ผลพวงประการหนึ่งจากการที่สถานการณ์เลวร้ายลงยังฉุดให้ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับมาเลเซียตกต่ำลงอย่างรวดเร็ว สืบเนื่องจากข้อกล่าวหาที่มีมาอย่างยาวนานของฝ่ายไทยว่าประเทศเพื่อนบ้านเอาหูไปนาเอาตาไปไร่กับกลุ่มติดอาวุธแบ่งแยกดินแดนชาวไทยที่เข้าไปลี้ภัยในรัฐทางตอนเหนือของมาเลเซีย ความสัมพันธ์ยิ่งเลวร้ายลงในช่วงไม่กี่เดือนมานี้จากการจัดการประเด็น “ผู้ลี้ภัย” อย่างไร้ประสิทธิภาพตราบจนกระทั่งถึงปัจจุบัน ยังคงไม่มีหลักฐานว่ามีองค์กรภายนอกประเทศเข้ามาเกี่ยวข้องกับเหตุรุนแรง แม้จะมีข้อสงสัยเรื่องนี้เกิดขึ้นก็ตาม อย่างไรก็ดี มีข้อเป็นห่วงที่มีเหตุมีผลเพียงพอยอมรับได้ว่าหากสถานการณ์รุนแรงยังคงเลวร้ายลง ก็อาจจะถูกกลุ่มนักรบจิฮัดฉวยโอกาสได้พื้นที่ใหม่ในการตั้งแหล่งฝึกฝนและกะเกณฑ์สมัครพรรคพวกเข้าร่วมกลุ่ม เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งอื่น ๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

ผลกระทบที่ชัดเจนที่สุดอย่างเดียวของพระราชกำหนดฉุกเฉินคือความไม่พอใจของชาวมุสลิมเชื้อสายมาเลย์ แม้จะปราศจากข้อบ่งชี้ถึงผลพลอยได้ในเชิงกลยุทธ์จากพระราชกำหนด แต่คณะรัฐมนตรีก็ยังเห็นชอบให้ขยายเวลาบังคับใช้ออกไป หากความสัมพันธ์ระหว่างกองกำลังรักษาความมั่นคงและชาวมุสลิมในภาคใต้ยังไม่ดีขึ้น และสถานการณ์การถูกล่วงละเมิดและการหายตัวไปของชาวบ้านได้รับการสอบสวนอย่างจริงจัง ความไม่พอใจอาจกลายเป็นความเห็นอกเห็นใจ ให้การสนับสนุนหรือแม้แต่ชักชวนกันร่วมก่อความไม่สงบ

จาการ์ต้า/บรัสเซลส์, 18 พฤศจิกายน 2548

Executive Summary

The Muslim-majority region of southern Thailand continues to experience a relatively low-level insurgency but a state of emergency imposed on three provinces is no solution to the conflict that has claimed more than 1,000 lives since January 2004. The decree has deepened mistrust of the security forces, worsened public discontent with the government's approach to the insurgency and heightened the risk of human rights abuses. Prime Minister Thaksin Shinawatra should take immediate steps to moderate the decree or risk plunging the area into worse violence.

The Executive Decree on Public Administration in Emergency Situations took effect on 19 July 2005 in Narathiwat, Pattani and Yala and was renewed for three months on 19 October. While it was designed to be a softer version of martial law, many see it as harsher. Far from helping to restore trust between the government of Prime Minister Thaksin and the Malay Muslims, the decree has further eroded it.

The head of the government-appointed National Reconciliation Commission says the decree gives security forces a "licence to kill". Two provisions, one granting law enforcement officers immunity from prosecution and the other suspending the jurisdiction of administrative courts to prosecute officials for human rights violations, leave citizens with no redress for abuses. Despite some legal safeguards, the decree leaves loopholes that heighten the risk of arbitrary detention and mistreatment of detainees. In practice, the government's powers are the same as they were under martial law, but with less accountability.

One particular problem that has emerged is blacklisting, where police and soldiers go to villages with lists of suspects, often based on weak intelligence and weaker evidence. Those on the lists are told to surrender or face arrest or worse. While the government denies such lists are being used, village headmen confirm the practice.

Three incidents demonstrate the depth of fear and alienation in areas designated "red zones" -- those suspected of being insurgent strongholds. One involves the death of an imam, where suspicion of the government is preventing any official investigation. The second involves the flight to Malaysia of 131 villagers, and the third relates to mysterious murders that led angry villagers to capture and detain soldiers who were later killed by local militants.

A by-product of the deteriorating situation has been a sharp downturn in relations between Thailand and Malaysia, related to Bangkok's long-running accusation that its neighbour turns a blind eye to Thai separatist militants taking refuge in northern states and aggravated in recent months by inept handling of the "refugee" issue.

Thus far, there is no evidence of outside involvement in the violence, despite mounting speculation. However, there are legitimate concerns that if the violence worsens, it might be exploited by jihadi groups to establish a new area for training and recruitment, as has happened in other conflict zones in South East Asia.

The only clear impact of the emergency decree has been increased alienation of Malay Muslims. Despite the absence of any demonstrable strategic gain from the emergency decree, the cabinet renewed it. Unless relations between the security forces and southern Muslims begin to improve, however, and until reports of abuses and disappearances can be properly investigated, the growing alienation may turn into sympathy, support and even recruits for the insurgency.

Jakarta/Brussels, 18 November 2005

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.