风险竞争：强化中美危机管控

新发展：随着中美双方扩大在南海和台湾海峡内的军事活动，美中两国发生军舰或军机意外碰撞的风险越来越大。政治紧张局势加剧，也增加了此类事件升级的可能性，并使危机管理更加困难。

影响：尽管发生全面军事冲突的可能性仍然非常低，但无意的碰撞或针对对方即将采取行动的信号误解有可能会引发危机，加剧美中紧张关系，并在双边、地区和全球范围内造成更大的不稳定性。

应做工作：美中两国对降低风险的可取性持不同看法，但危机管理仍有渐进式发展的空间。华盛顿和北京应该更好地执行现有的海上“交通规则”和热线电话，重振处于休眠状态的防务对话，并通过危机模拟演练更好地了解可能出现的升级途径。

执行摘要

中美之间日益紧张的局势，以及两个大国在亚太地区的更大规模的军事部署，导致因误判或者海空意外碰撞而引发危机的风险增加。现有的危机管理机制为两国关系的稳定做出了贡献，但面对日益激烈且因乌克兰战争而加剧的竞争，双方必须找到加强危机管理机制的方法，即使加强机制的空间有限。在某些情况下，最有希望的选择也许是专注于更好地实施现有机制——包括在危机期间进行沟通的热线和防止事故发生的海上“交通规则”等机制。但是除此之外，仍有空间去寻求更有雄心的解决方案，特别是在国防官员对话方面。恢复和扩大这些对话（也可以进行联合危机模拟）将使北京和华盛顿更清楚地表明他们的意图，有可能能够促进双方对可能出现的局势升级触发因素的相互理解，从而帮助双方更有效地管理相关风险。

美中双方越来越倾向将两国之间的战略竞争视为两国政治制度之间的竞争。一方面，华盛顿将两国竞争描绘成一场追求民主、反对专制的斗争，这主要是由于约瑟夫·拜登总统渴望捍卫其前任唐纳德·特朗普总统明显蔑视的价值观。另一方面，北京将自己塑造成中国共产党“以党领政”体制的捍卫者，称其代表的是一种不同形式的民主，且此类民主为中国人民带来了巨大利益。在乌克兰冲突中，竞争愈演愈烈，北京对莫斯科的支持和华盛顿对基辅的支持强化了两国正在进行一场跨越全球的斗争的共同意识。在争夺地位的同时，双方都发表了加剧两国对抗的叙述，缩减了妥协的空间，使限制对抗风险变得更加困难。

更令人担忧的是，两国在南海和台湾海峡内的双边竞争愈加军事化。在特朗普政府的领导下，美国开始加快军事活动的节奏，以挑战并阻止中国进行被华盛顿视为试图破坏美国所谓的以规则为基础的国际秩序的企图，而美国引领了几十年的国际秩序。另一方面，中国不断迅速提升其军事能力，并增加和常规化其在周边地区的军事和准军事存在。例如，中国扩大了在有争议地区和关键海上阻塞点的军事存在。北京辩称，这些措施对于保护其正受到威胁的国家安全和主权是必要的。

近年来，两国高层对话断断续续——2020 年 8 月到 2022 年 4 月之间，两国国防部之间没有领导人级别的接触——此种环境使得两国政府误判对方意图的可能大大增加，特别是在涉及南海和台湾的敏感问题。在 2020 年秋季，北京将美国的一系列行动误解为表明美国可能计划袭击中国在南海的前哨基地。尽管美国官员通过国防通讯渠道向中国传达没有计划或正在进行攻击，帮助缓和了紧张局势，此一事件说明了正在加剧的风险。

由于两军舰机彼此非常靠近的行动增加，发生碰撞的可能性一直存在。如果在海上或空中发生重大事件，而两国政府在国际法规定的权利义务的理解上存在分歧，两国政府很可能会迅速加剧紧张局势。激烈的竞争将使决策者更容易认定对方行为背后具有敌意的动机。一旦事件被公之于众，双方官员将面临国内压力，要求他们采取强硬、升级性的公开立场，从而减少私下妥协让步的空间。虽然发生全面军事冲突的可能性很低，但碰撞可能会使双方军队处于高度戒备状态，并可能导致事发区周围的军事增援—并产生额外的风险。

两国政府能否防止事故或误解升级为紧张局势取决于官员能否展现克制和审慎的能力。危机管理机制不能确保官员将保持克制，但是可以帮助华盛顿和北京降低陷入双方都不愿看到的冲突的可能性。现今存在几种此类机制：海上“交通规则”，包括 1998 年海上军事安全磋商机制的协定 (MMCA) 和旨在促进安全相遇的相关 2014 年行为准则； 1998 年总统热线和 2008 年国防部直通电话，旨在在危机期间和之前提供两国政府之间的及时沟通；以及有助于澄清意图和减少战略误判的定期防务对话。以上危机管理都有助于双边关系的整体稳定，自 2001 年以来，双边关系未发生重大事件。但这些机制实施不完善，且其设计并非旨在解决随着中美关系变得更具争议而出现的危险。

虽然有改进的空间和需要，但改变可能将是渐进且困难的。部分挑战在于各方在降低风险方面的利益不对称。华盛顿追求让相遇更安全，以便在亚洲海域和空中为美军提供更可预测的环境。相反地，北京拒绝为美国的行动提供太多的明确性，以此来阻止美军在其周边地区的存在。扩大或使 2014 年行为准则具有法律约束力的双边努力可能会因此而失败。尽管如此，重要的是，两国应在双边海上军事安全磋商（MMCA）中以及在西太平洋海军论坛和东盟国防部长扩大会议等多边论坛中，继续审查遵守规则和其他相关国际规则和规范的情况。在这种机制下，双方在降低风险方面的利益可能更加对等，讨论的政治化程度可能会降低。

同样地，努力扩充现有的沟通渠道或“热线”可能没有用处。在中国政治体制的集中决策中，领导层严格控制与美国的各种形式的交流，这意味着及时进行危机沟通仍将是一个挑战。尽管如此，双方都应强调这些渠道在各自体制中的重要性。此外，缩短国防部直通电话的通知和响应时间的可能性值得双方共同探讨—国防部直通电话在 2020 年秋季发挥了重要的危机预防作用。

对话领域也可能存在可以改进的空间。鉴于华盛顿和北京很容易误解对方的意图，开发更多的交流机会可能有助于双方更好地理解对方，并降低在危机情况下误判的风险。美国国防部长劳埃德·奥斯汀和中国国防部长魏凤和应明确在“政策对话体系”框架内恢复所有工作层面对话的共同承诺；最早在六月香格里拉对话期间有机会实现这一承诺。该框架于 2020 年实施，其目标在于在中美不同诉求之间取得平衡：美国欲专注于降低风险的愿望，而中国欲通过论坛向美国施压施，使美国缩减其在亚太地区的存在。理想情况下，双方也应将进行危机模拟，以加深对具体升级触发因素的了解。尽管在当前情况下，两国将很难对他们将如何反应保持透明。中美两国至少应该参加1.5轨级别的此类活动。

中美竞争的加剧，引发了对加强双方危机管理能力的更大兴趣，但双方皆不认为风险水平过高、达到不可容忍的程度，以至于必须大幅调整方法。出于这个原因，除非发生引起决策者注意的危机，否则任何改善危机管理的步骤都可能只会带来难以衡量的渐进式进展。然而，鉴于目前恶劣的中美关系状况以及冲突的潜在后果，即使是这种微小的进展也会受到欢迎。

台北/布鲁塞尔 TK 2022 5月