Briefing / Europe & Central Asia 22 Φεβρουάριος 2011 5 minutes

Κυπροσ: Εξι Βηματα Προσ Μια Διευθετηση

I. ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Με τις διαπραγματεύσεις για την επανένωση της Κύπρου, οι οποίες είναι εν εξελίξει από το 2008, να βρίσκονται σε αδιέξοδο, απαιτείται η λήψη δραστικών μέτρων. Όσο το αδιέξοδο συνεχίζει να υφίσταται, το κόστος για τους Ελληνοκύπριους, τους Τουρκοκύπριους, την Τουρκία και την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) αυξάνεται. Ούτε οι Ελληνοκύπριοι ούτε οι Τουρκοκύπριοι μπορούν να εκμεταλλευτούν πλήρως τις δυνατότητές τους σε ένα νησί, του οποίου το μέλλον φαντάζει διχοτομημένο, αβέβαιο, στρατoκρατούμενο και αντιμέτωπο με νέες οικονομικές δυσκολίες. Η υποψηφιότητα της Τουρκίας για ένταξη στην ΕΕ όπως και η συνεργασία ΕΕ-ΝΑΤΟ τίθενται σε κίνδυνο. Ειδικότερα, για να αποφορτισθεί η κατάσταση στο νησί και στις Βρυξέλλες, θα πρέπει να ληφθούν μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης από αμφότερα τα μέρη εντός του 2011 –ή και μονομερώς αν κριθεί αναγκαίο–ώστε να οικοδομηθεί εμπιστοσύνη και να ικανοποιηθούν τα κύρια αιτήματα και των δύο πλευρών χωρίς να προκαταλαμβάνεται το αποτέλεσμα μιας συνολικής διευθέτησης.

Είναι αναγκαίο να ληφθούν προσωρινά μέτρα τώρα, καθώς οι συνομιλίες υπό την καθοδήγηση του ΟΗΕ φαίνεται να οδεύουν προς ακόμα ένα μη παραγωγικό χρόνο. Κανείς δεν θέλει να φέρει το στίγμα της διακοπής των διαπραγματεύσεων, κάτι που πιθανόν να τους οδηγούσε σε ατοπήματα, ωστόσο η συνάντηση της 26ης Ιανουαρίου μεταξύ του Γενικού Γραμματέα Μπαν Κι-μουν και των ηγετών των δύο κοινοτήτων δεν σηματοδότησε κάποια νέα σύγκλιση. Το Συμβούλιο Ασφαλείας ζήτησε από τον Μπαν να υποβάλει μια έκθεση σχετικά με την πρόοδο της διαδικασίας μέχρι το τέλος Φεβρουαρίου, μετά την ήδη επικριτική αξιολόγηση του Νοεμβρίου του 2010. Οι ελληνοκυπριακές βουλευτικές εκλογές του Μαΐου καθώς και οι τουρκικές γενικές εκλογές του Ιουνίου είναι πιθανόν να καθυστερήσουν την πρόοδο προς μια ολοκληρωμένη διευθέτηση. Οι συνομιλίες για το Κυπριακό, που συνεχίζονται επί δεκαετίες, τυπικά διακόπηκαν κατά τη διάρκεια του καλοκαιριού.

Η πάροδος του χρόνου καθιστά ακόμη δυσκολότερη την επανένωση του νησιού, το οποίο παραμένει πολιτικά διαιρεμένο από το 1963 όταν οι Ελληνοκύπριοι κατέλαβαν την εξουσία της Κυπριακής Δημοκρατίας και στρατιωτικά διαιρεμένο από την τουρκική εισβολή του 1974 από την οποία προέκυψε η τουρκοκυπριακή ζώνη στο βόρειο τρίτο του νησιού. Μετά από σχεδόν τέσσερις δεκαετίες, οι θέσεις των δύο πλευρών παρουσιάζουν σημαντική απόκλιση ακόμη και στο νόημα του κοινού στόχου μιας διζωνικής, δικοινοτικής ομοσπονδίας. Παρόλο που επικρατεί ειρήνη και σχετική ελευθερία για την ανάπτυξη δεσμών μεταξύ των δύο πλευρών από το 2003, οι εμπορικές συναλλαγές και οι επισκέψεις μεταξύ των δύο κοινοτήτων μέσω της Πράσινης Γραμμής μειώνονται.

Η απουσία μιας διευθέτησης είναι επιζήμια για τα συμφέροντα όλων των πλευρών και διατηρεί την απογοήτευση σε υψηλά επίπεδα. Περισσότεροι από 200.000 Κύπριοι είναι ακόμη εσωτερικά εκτοπισμένοι (ΕΕΠ) ενώ ιδιαίτερα μεγάλος αριθμός τουρκικών στρατευμάτων παραμένει στο νησί. Λίγοι εκτός της στρατιωτικής ηγεσίας στην Άγκυρα γνωρίζουν αν πρόκειται για 21.000 στρατιώτες, όπως υποστηρίζει η Τουρκία, ή 43.000, όπως υποστηρίζουν οι Ελληνοκύπριοι – μια διχογνωμία που αποτελεί απλώς μία από τις πολλές ενδείξεις δυσπιστίας και απουσίας πληροφόρησης. Οι Τουρκοκύπριοι είναι απομονωμένοι από την ΕΕ, και στερούνται των μέσων για απευθείας εμπορικές συναλλαγές ή μετακινήσεις, παρόλο που είναι πολίτες της ΕΕ. Οι Ελληνοκύπριοι από το 2004 και έκτοτε έχουν χρησιμοποιήσει την ιδιότητα του μέλους της ΕΕ για να οδηγήσουν τις ευρω-τουρκικές σχέσεις σε τέλμα, μπλοκάροντας τα μισά από τα κεφάλαια των ενταξιακών διαπραγματεύσεων της Τουρκίας.

Η Crisis Group έχει λεπτομερώς παρουσιάσει από το 2006 σε τέσσερις εκθέσεις της πώς θα μπορούσαν να συγκλίνουν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα συμφέροντα 1.1 εκατομμυρίου Κυπρίων και τρίτων εμπλεκόμενων μερών μέσω μιας συνολικής πολιτικής διευθέτησης. Αυτό παραμένει το ιδανικότερο σενάριο, εφόσον όμως δε διαφαίνεται μια τέτοια εξέλιξη μέσα στους επόμενους μήνες, οι δύο πλευρές θα πρέπει να προχωρήσουν, όπως παρουσιάζεται παρακάτω, μέσα από μονομερείς ενέργειες, καθεμιά από τις οποίες μπορεί να συμβάλει στην οικοδόμηση εμπιστοσύνης και να βοηθήσει στη δημιουργία ενός περιβάλλοντος περισσότερο ευνοϊκού για την επίτευξη μιας συνολικής συμφωνίας:

Η Τουρκία θα πρέπει να ανοίξει τα λιμάνια και τα αεροδρόμιά της σε ελληνοκυπριακή χρήση, εκπληρώνοντας την υποχρέωση που πηγάζει από την υπογραφή του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου το 2005 για την Τελωνειακή Ένωση με την ΕΕ, και να επιτρέψει στα ελληνοκυπριακά αεροσκάφη να διασχίζουν τον εναέριο χώρο της.
Οι Ελληνοκύπριοι θα πρέπει να επιτρέψουν το άνοιγμα του λιμανιού της Αμμοχώστου για διεξαγωγή κυπριακού (συμπεριλαμβανομένου και τουρκοκυπριακού) εμπορίου με την ΕΕ, υπό τουρκοκυπριακή διοίκηση και επίβλεψη της ΕΕ∙ να σταματήσουν την πρακτική μπλοκαρίσματος κεφαλαίων των ενταξιακών διαπραγματεύσεων της Τουρκίας∙ και σε περίπτωση έναρξης εμπορικών συναλλαγών με την Τουρκία, εφόσον η τελευταία εφαρμόσει το Πρόσθετο Πρωτόκολλο, να προχωρήσουν στο άνοιγμα της Πράσινης Γραμμής για τα τουρκικά προϊόντα, ώστε να μπορούν έτσι να επωφεληθούν και οι Τουρκοκύπριοι.
Η Τουρκία και οι Τουρκοκύπριοι θα πρέπει να επιστρέψουν στους Ελληνοκύπριους ιδιοκτήτες τις περιουσίες που βρίσκονται στο ελεγχόμενο από τον τουρκικό στρατό θέρετρο-φάντασμα των Βαρωσίων, που θα υπόκειται προσωρινά στον έλεγχο του ΟΗΕ, ο οποίος θα επιτηρεί την ανοικοδόμηση της περιοχής.
Οι Ελληνοκύπριοι θα πρέπει να επιτρέψουν τη διεξαγωγή ναυλωμένων πτήσεων προς το αεροδρόμιο Ερτζάν στην τουρκοκυπριακή ζώνη, υπό την επιτήρηση της ΕΕ.
Η Τουρκία, η Ελλάδα, το Ην. Βασίλειο και οι δύο κυπριακές κοινότητες θα πρέπει να θέσουν σε λειτουργία ένα μηχανισμό για να εξακριβωθεί ο αριθμός των στρατευμάτων που βρίσκονται στο νησί. Παρομοίως, η τουρκοκυπριακή ηγεσία πρέπει να οργανώσει μαζί με τους Ελληνοκύπριους την απογραφή του πληθυσμού για να διαπιστωθεί ο ακριβής πληθυσμός του νησιού και το νομικό καθεστώς των κατοίκων του.
Οι Ελληνοκύπριοι θα πρέπει να συνεργαστούν με τους τουρκοκυπριακούς διοικητικούς φορείς όσο θα εκκρεμεί η εξεύρεση πολιτικής λύσης. Τούρκοι αξιωματούχοι θα πρέπει να συναντηθούν με Ελληνοκύπριους αξιωματού-χους και οι Τουρκοκύπριοι θα πρέπει να στηρίξουν την προσπάθεια αυτή.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, υποστηριζόμενη από την Ευρωπαϊκή Προεδρία, θα πρέπει να συνεχίσει να κινείται ως ειλικρινής διαμεσολαβητής για να εξασφαλίσει μια συμφωνία επί των προσωρινών μέτρων. Οι ηγέτες των κρατών-μελών της ΕΕ θα πρέπει να αποφεύγουν τις φορτισμένες δηλώσεις ενόσω οι συνομιλίες υπό την αιγίδα του ΟΗΕ είναι σε εξέλιξη και ενώ κανένα από τα εμπλεκόμενα μέρη δεν κωλυσιεργεί εμφανώς.

Τα βήματα αυτά είναι προς το συμφέρον όλων και θα πρέπει να ληφθούν μονομερώς από τα εμπλεκόμενα μέρη που διαθέτουν τα μέσα να το πράξουν∙ τέτοια βήματα δεν θα πρέπει να μετατίθενται για το μέλλον ούτε να εξαρτώνται αποκλειστικά από την επίτευξη μιας συμφωνίας και την ένδειξη αμοιβαιότητας. Μερικά από αυτά είναι ήδη γνωστά αλλά δεν έτυχαν εφαρμογής, καθώς αποτελούσαν μέρος διαπραγματεύσεων υψηλού επιπέδου, με κάθε πλευρά να αξιώνει ένα δικό της βήμα να αντιστοιχεί σε δύο των αντιπάλων της. Στο γενικότερο πλαίσιο του Κυπριακού τα πακέτα συμφωνιών έχουν περιορισμένες πιθανότητες επιτυχίας. Μόλις πρόσφατα, κατά το τελευταίο τετράμηνο του 2010, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Βελγική Προεδρία προσπάθησαν να μεσολαβήσουν για επίτευξη συμφωνίας μεταξύ της Κυπριακής Δημοκρατίας και της Τουρκίας για ένα σταδιακό άνοιγμα της θαλάσσιας και εναέριας κυκλοφορίας. Αυτή η προσπάθεια θα πρέπει να συνεχιστεί και κατά τη διάρκεια της Ουγγρικής Προεδρίας. Πρόκειται για μονομερείς ενέργειες, οι οποίες έχουν αποδώσει στο παρελθόν, όπως η απόφαση των Τούρκων και των Τουρκοκυπρίων το 2003 να ανοίξουν διόδους στα σύνορα, ώστε να μπορούν οι Κύπριοι να μετακινούνται ελεύθερα, και οι αποφάσεις των Ελληνοκυπρίων από το 2004 και έκτοτε να προσφέρουν σε μεμονωμένους Τουρκοκύπριους που ζουν στο βορρά κάποια δικαιώματα υπηκοότητας, συμπεριλαμβανομένης της ελεύθε-ρης ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης το 2003 και της χορήγησης διαβατηρίων της ΕΕ από το 2004.

Τα προτεινόμενα βήματα θα μπορούσαν να καλύψουν γνωστές ανάγκες των δύο κοινοτήτων και, χωρίς να υπονομεύουν τους στόχους κανενός από τα εμπλεκόμενα μέρη, να ανοίξουν το δρόμο για επιτυχείς διαπραγματεύσεις. Δεν θα προκαταλάμβαναν την τελική έκβαση των συνομιλιών, ή το πολυσυζητημένο ζήτημα του καθεστώτος, αλλά θα συνέβαλαν στην οικοδόμηση εμπιστοσύνης, η έλλειψη της οποίας αποτελεί τη βασική αιτία για το αδιέξοδο που υπάρχει εδώ και τρεισήμισι δεκαετίες. Σε κάποιες περιπτώσεις θα εκπλήρωναν ήδη υπάρχουσες υποσχέσεις, όπως η υποχρέωση της Τουρκίας να ανοίξει το θαλάσσιο χώρο και τα αεροδρόμιά της σε ελληνοκυπριακή χρήση, η υπόσχεση της ΕΕ για απευθείας εμπόριο με τους Τουρκοκύπριους και η συμφωνία της Τουρκίας για επιστροφή των περιουσιών που βρίσκονται στα Βαρώσια πριν από μια διευθέτηση.

Αν διατηρηθεί το υφιστάμενο status quo, οι Ελληνοκύπριοι θα διαπιστώσουν πως η απόρριψη του ειρηνευτικού σχεδίου του ΟΗΕ το 2004, το οποίο απολάμβανε τη στήριξη της ΕΕ, οδήγησε στη βαθύτερη διχοτόμηση του νησιού∙ οι Τουρκοκύπριοι ότι η επιλογή τους να εκλέξουν έναν σκληροπυρηνικό εθνικιστή για Πρόεδρο τον Απρίλιο του 2010 καθιστά την επικράτειά τους κάτι παραπάνω από επαρχία της Τουρκίας∙ η Άγκυρα ότι η αποτυχία της να έλθει σε συμφωνία με τους Ελληνοκύπριους θα παγώσει την ένταξή της στην ΕΕ, μια εξέλιξη επιζήμια για την μεταρρυθμιστική ατζέντα της, την ευημερία της και την περιφερειακή ελκυστικότητά της∙ και η Ελλάδα ότι είναι καταδικασμένη σε υψηλούς προϋπολογισμούς για την άμυνά της και σε αόριστες εντάσεις με την Τουρκία για την οριοθέτηση του Αιγαίου. Τέλος, η ΕΕ θα διαπιστώσει ότι η ήπια ισχύς της περιορίζεται από την έλλειψη μιας υγιούς σχέσης με τον πιο σημαντικό μουσουλμανικό εταίρο της και ότι η Κύπρος θα παραμείνει ένα ενοχλητικό σύμβολο της έλλειψης ικανότητας να τερματίσει την πολιτική και στρατιωτική διχοτόμηση ακόμη και ενός κράτους μέλους.

Λευκωσία/Κωνσταντινούπολη/Βρυξέλλες, 22 Φεβρουαρίου 2011

Download pdf to continue reading the full report

I. Overview

With the Cyprus reunification negotiations under way since 2008 at an impasse, dramatic steps are needed. As the stalemate continues, the costs for Greek and Turkish Cypriots, Turkey and the European Union (EU) are growing. Neither Greek Cypriots nor Turkish Cypriots can fulfil their potential on an island whose future is divided, uncertain, militarised and facing new economic difficulties. Turkey’s EU candidacy and EU-NATO cooperation, are at risk. Specifically, in order to unblock the situations on the island and in Brussels, the sides should take confidence-building steps in 2011 – unilaterally if necessary – to build trust and satisfy their counterparts’ main demands without prejudicing the outcome of a comprehensive settlement.

Interim measures are necessary now, because the UN-facilitated talks look set for another non-productive year. No one wants to incur the stigma of breaking off the talks, so they are likely to stumble on, but a 26 January meeting between Secretary-General Ban Ki-moon and the leaders of the two communities failed to signal any new convergence. Ban was asked by the Security Council to submit an update on the process by the end of February, following an already critical November 2010 appraisal. Progress on a comprehensive deal is likely to be held up by Greek Cypriot parliamentary elections in May and Turkish general elections in June. Cyprus talks, ongoing for decades, typically recess during the summer.

Time is making it ever harder to reunify the island, divided politically since Greek Cypriots seized control of the Republic of Cyprus in 1963 and militarily since a Turkish invasion in 1974 created a Turkish Cypriot zone on its northern third. After nearly four decades, the sides remain far apart even on the meaning of the talks’ agreed goal, a bi-zonal, bi-communal federation. While there has long been peace, and relative freedom to interact since 2003, trade and visits between the two communities across the Green Line are decreasing.

Lack of a settlement damages everyone’s interests and keeps frustrations high. More than 200,000 Cypriots are still internally displaced persons (IDPs), and Turkish troops remain in overwhelming force. Few outside the military command in Ankara know if there are 21,000 soldiers, as Turkey says, or 43,000, as Greek Cypriots claim – a dispute that is one indication among many of the distrust and lack of information. The Turkish Cypriots are cut off from the EU, without the means to trade or travel there directly, though they are EU citizens. The Greek Cypriots have used their membership since 2004 to help bring the EU-Turkey relationship to a standstill, blocking half of the chapters in Turkey’s accession negotiations.

Crisis Group has detailed in four reports since 2006 how the interests of the 1.1 million Cypriots and outside parties would be best met with a comprehensive political settlement. This remains the ideal, but as it is unrealistic in the coming months, the sides should move ahead with unilateral steps such as the following, each of which could build confidence and help establish an environment more conducive to an overall agreement:

Turkey should open its ports and airports to Greek Cypriot sea and air traffic, meeting its signed 2005 obligation to implement the Additional Protocol to its EU Customs Union, and also permit Greek Cypriot aircraft to transit its airspace.
Greek Cypriots should allow the port of Famagusta to handle Cypriot (including Turkish Cypriot) trade with the EU, under Turkish Cypriot management and EU supervision; end their practice of blocking Turkey’s EU negotiating chapters; and, in the event of trade beginning with Turkey after it implements the Additional Protocol, open up the Green Line to the passage of Turkish goods so that Turkish Cypriots can also benefit.
Turkey and the Turkish Cypriots should hand back property in the Turkish-military controlled ghost resort of Varosha to its Greek Cypriot owners, subject to a UN interim regime that oversees reconstruction.
Greek Cypriots should allow charter flights to Ercan Airport in the Turkish Cypriot zone, monitored by the EU.
Turkey, Greece, the UK and the two Cypriot communities should put in place a mechanism to verify troop numbers on the island. Similarly, the Turkish Cypriot leadership should organise with Greek Cypriots a census to determine the exact population of the island and the legal status of its inhabitants.
Greek Cypriots should cooperate with Turkish Cypriot administrative entities, pending a political settlement. Turkish officials should meet with Greek Cypriot officials, and Turkish Cypriots should be supportive.
The European Commission, supported by the EU Presidency, should continue to serve as an honest broker to secure agreement on interim steps. Leaders of EU member states should avoid partisan statements at a time when UN talks continue and no one party is being clearly obstructive.

These steps are in the interest of all and should be taken unilaterally by the party with the power to do so, not reserved for or made dependent upon negotiated agreements and reciprocity. Some are familiar but have failed because they were bundled into top-heavy negotiated packages, with each side conditioning its one step on two by its counterpart. Package deals in the Cyprus context have little chance. As recently as the last quarter of 2010, the European Commission and the Belgian EU Presidency tried to facilitate agreement between the Republic of Cyprus and Turkey on a phased opening of sea and airports. This effort should continue under the Hungarian Presidency. It is unilateral gestures that have worked in the past, like the Turkish and Turkish Cypriot decision in 2003 to open part of the front lines so Cypriots could cross freely, and the Greek Cypriot decisions since 2004 to offer individual Turkish Cypriots living in the north some citizenship rights, including free health care in 2003 and EU passports since 2004.

The steps proposed would address known needs of the two communities and, far from undermining any party’s goals, clear the way for successful negotiations. They would not prejudice the ultimate outcome of talks, or the vexed issue of status, but would help build trust whose absence is a principal reason for three and a half decades of stalemate. In some cases they would fulfil pledges, like Turkey’s obligation to open sea and airports to Greek Cypriot traffic, the EU’s promise of direct trade for Turkish Cypriots and Turkey’s past agreement to return Varosha properties before a settlement.

If the status quo continues, Greek Cypriots will find that their rejection of the EU-backed UN peace plan in 2004 has led to deepening partition; Turkish Cypriots that their choice of a hardline nationalist as president in April 2010 makes their territory little more than a backwater of Turkey; Ankara that its failure to come to terms with the Greek Cypriots will freeze its EU accession, hurting its reform agenda, prosperity and regional attractiveness; and Greece that it is condemned to high defence budgets and indefinite tensions with Turkey over Aegean Sea demarcation. Finally, the EU will find its soft power diminished by lack of a healthy relationship with its most significant Muslim partner and that Cyprus will remain an awkward symbol of inability to solve the political and military division even of a member state.

Nicosia/Istanbul/Brussels, 22 February 2011