Reformas cruciales languidecen mientras Colombia busca consolidar la paz

Este comentario es parte de nuestra Watch List 2019 - Segunda Actualización.

Al cumplirse casi un año del gobierno del presidente Iván Duque, una Colombia polarizada enfrenta muchos obstáculos para consolidar una frágil paz. Algunos de los integrantes más radicales del gobierno de Duque y su partido, el Centro Democrático, continúan arremetiendo contra la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), un tribunal orientado a la rehabilitación y componente esencial del acuerdo de justicia transicional alcanzado en el acuerdo de paz de noviembre de 2016, el cual alegan es demasiado indulgente hacia los miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Si bien recientemente Duque se vio obligado a sancionar la ley estatutaria que fija el marco legal para la JEP después de que el Congreso y la Corte Constitucional rechazaran sus esfuerzos por cambiarlo, no está claro si él y su gobierno están preparados para dejar de lado su empeño en modificar la JEP y prestar más atención a los aspectos rezagados de los acuerdos de paz.

Con el campo aún devastado por la violencia, el cultivo de coca en aumento y el crecimiento de grupos armados (incluidas facciones disidentes de las FARC, la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y organizaciones de narcotraficantes), el gobierno debería invertir más tiempo y recursos en implementar las reformas rurales del acuerdo de paz. Éstas constituyen el camino más prometedor hacia el desarrollo de una economía agrícola lícita que pueda desplazar la producción de coca y privar a los grupos armados organizados de su principal fuente de financiación. Las reformas a su vez, pueden ayudar a promover la presencia estatal en regiones rurales de Colombia fuera del alcance oficial.

Los estímulos políticos y el apoyo financiero de la UE pueden ayudar a Colombia a priorizar estas reformas, así como a enfrentar la enorme carga humanitaria creada por el influjo reciente de 1,3 millones de migrantes y refugiados venezolanos que huyen de la crisis en su país, y los millones de colombianos desplazados que han abandonado sus hogares debido al conflicto armado de los últimos 25 años.

La UE y sus estados miembros pueden ayudar a abordar este complejo conjunto de desafíos al:

• Continuar manifestando un fuerte respaldo a la Jurisdicción Especial para la Paz en los diálogos con el gobierno y en los foros multilaterales, alentando al gobierno a no modificar o socavar la JEP, y resaltando que ser fiel a los términos alcanzados en 2016 será importante para la durabilidad del acuerdo de paz y la estabilidad de Colombia.

• Instar al gobierno a que acelere la implementación de reformas agrarias cruciales y otras medidas que integran el capítulo de reforma rural del acuerdo de paz, del cual la UE es uno de los principales donantes.

• Aumentar el apoyo al desarrollo económico en las zonas rurales, especialmente en aquellas donde abunda la producción de coca, incluso mediante la financiación directa de proyectos de medios de vida alternativos o de sustitución de cultivos.

• Aumentar su financiamiento al trabajo humanitario para ayudar a Colombia a afrontar la masiva carga humanitaria creada por el influjo de refugiados y migrantes venezolanos, así como el desplazamiento interno.

Cómo llevar ante la justicia a los ex miembros de las FARC acusados de delitos graves durante el conflicto ha sido una cuestión muy polémica durante años. Según el acuerdo de paz de 2016, la Jurisdicción Especial para la Paz favorece el trabajo comunitario como reparación en vez de la cárcel para los miembros de las FARC que cooperen, lo cual muchos en Colombia consideran demasiado indulgente. El presidente Duque llegó al poder en agosto de 2018 después de prometer durante su campaña que establecería consecuencias más estrictas para los delincuentes, y su partido pasó gran parte del último año trabajando para lograr dicho objetivo. A comienzos de 2019, Duque presentó seis objeciones a la legislación de implementación que el Congreso ya había aprobado de conformidad con los acuerdos de 2016 para establecer un marco legal duradero para la JEP. Pero en mayo, el Congreso rechazó las objeciones y, con la Corte Constitucional confirmando dicha decisión en junio, Duque se vio obligado a sancionar la ley estatutaria.

Aunque la lucha por la legislación de implementación parece haber terminado, la Jurisdicción Especial para la Paz sigue siendo controversial. Una fuente reciente de disputa es la decisión de la JEP del pasado mes de mayo de negar una solicitud de extradición de los EE. UU. y ordenar la liberación de un ex comandante de las FARC, conocido con el alias de Jesús Santrich, a quien los EE. UU. pretende procesar por presunta conspiración para traficar cocaína en 2018. Después de que la JEP ordenara la liberación de Santrich, éste fue arrestado una segunda vez por "nueva" evidencia, liberado nuevamente (esta vez por orden de la Corte Suprema), y se posesionó en una de las diez curules del Congreso asignadas a las FARC bajo el acuerdo de 2016, todo esto antes de desaparecer de una zona de concentración de desmovilizados de las FARC; informes de inteligencia filtrados sugieren que huyó a Venezuela.

Independientemente de las particularidades de éste y otros casos sobresalientes, las disputas del gobierno con la Jurisdicción Especial para la Paz son contraproducentes. Los términos a partir de los cuales opera la JEP, por imperfectos que sean, están en el corazón del acuerdo de 2016 y no pueden modificarse sin ponerlo en peligro. Además, el tiempo y la atención de sus directivos se requiere con urgencia en otros lugares, como se explica a continuación. La reciente propuesta del gobierno de recortar el 30 por ciento de los fondos del sistema integral de justicia transicional, el cual incluye a la JEP sugiere que las batallas políticas divisivas a su alrededor no han terminado.

Mientras que la administración de Duque ha centrado abrumadoramente su atención política en la Jurisdicción Especial para la Paz y en llevar a las FARC ante la justicia, su implementación de otros elementos del acuerdo, algunos de importancia crítica para establecer una paz duradera en Colombia, ha sido, en el mejor de los casos, desigual.

En el aspecto positivo, el gobierno ha tomado medidas importantes para reintegrar a los miembros de las FARC en la sociedad colombiana, incluida la aprobación por parte del Consejo Nacional de Reincorporación de 24 proyectos económicos y otras iniciativas para brindar oportunidades a los excombatientes dentro de la economía lícita (en el momento en que Duque asumió el cargo se habían aprobado dos). El gobierno también ha finalizado dieciséis planes de desarrollo regional, conocidos como Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), diseñados a través de un proceso participativo dirigido a nivel comunitario en 170 municipios. Estos planes contienen miles de propuestas, que el gobierno está evaluando con base en sus criterios de "viabilidad", y que tienen como objetivo promover el desarrollo económico local y mejorar la presencia de las instituciones estatales en el campo, entre otras cosas, invirtiendo en infraestructura y ampliando el acceso a servicios de educación y salud.

Sin embargo, el gobierno ha ignorado o ha sido reacio a implementar otros aspectos importantes del capítulo de reforma rural. Según el Instituto Kroc, el cual hace seguimiento al progreso de los acuerdos de paz, el 51 por ciento de las iniciativas del capítulo de reforma rural han avanzado tan poco que no está claro si alguna vez lleguen a ser implementadas por completo y otro 38 por ciento no ha avanzado de ninguna manera.

Las reformas agrarias, que enfrentan gran oposición por parte de la base política del Centro Democrático, compuesta por terratenientes de élite, quienes ven la reforma como una amenaza a su poder e intereses, requieren especial atención. El acuerdo de paz contempla tres medidas principales para distribuir la tierra de manera más equitativa, crear protecciones legales para los propietarios y alentar a los campesinos a que planten cultivos distintos a la coca. Una es formalizar la propiedad de casi siete millones de hectáreas de tierra sin título, otorgando títulos a los agricultores que la trabajan. Antes de que Duque asumiera el cargo, la Agencia Nacional de Tierras ya había titulado 1,6 millones de hectáreas en poco más de un año, pero sus esfuerzos parecen haberse desacelerado; en junio de 2019 el número tan sólo alcanzó los 1,9 millones de hectáreas. Una segunda medida importante, la creación del Fondo de Tierras de la Nación para distribuir tres millones de hectáreas a campesinos con poca o sin tierra, también está fallando. Bajo la administración anterior de Juan Manuel Santos, el fondo alcanzó a incorporar 525 000 hectáreas, pero bajo la administración actual el total aumentó en tan solo 32 000 hectáreas. La tercera medida, que consiste en establecer un registro de tierras para rastrear la propiedad y permitir una mejor recaudación de impuestos, va mejor, ya que el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación aseguró el financiamiento para proceder con su creación.

A medida que Colombia lucha por implementar el acuerdo de 2016, la violencia organizada continúa aumentando en las áreas rurales. La guerrilla del ELN, las disidencias de las FARC (quienes no hicieron parte del proceso de paz o se retiraron de este), y los grupos de narcotraficantes aún controlan gran parte de las regiones rurales. Regulan y participan en economías ilegales, pretenden controlar las comunidades donde operan a través de justicia improvisada y otros mecanismos de gobierno, y luchan entre sí y con el estado, causando un gran daño. Más de 145 000 personas fueron desplazadas por esta violencia en 2018, en comparación con 139 000 en 2017.

El gobierno siente que está bajo presión constante tanto de la opinión pública nacional como de los socios extranjeros para combatir con mayor firmeza el crimen y la violencia rural. En respuesta, el gobierno de Duque ha incrementado los despliegues de tropas y policías en lugares como el Catatumbo a lo largo de la frontera con Venezuela y el Bajo Cauca en el noroeste. Ha destacado el asesinato y la captura de líderes de grupos criminales o armados, como el disidente de las FARC conocido por el alias "Guacho". Pero en general estos esfuerzos no le han permitido al gobierno arrebatar el control territorial a los grupos armados ilegales, ni han debilitado su poder en general.

Mientras tanto, la producción de coca y cocaína en Colombia, la cual financia a estos grupos ilegales y los incita a competir y luchar entre sí, ha alcanzado niveles históricos. En 2017 (el último año para el cual hay datos confiables) la producción de cocaína alcanzó las 1300 toneladas métricas. EE. UU. ha criticado fuertemente al gobierno colombiano por su incapacidad para frenar la producción, y el presidente Trump ha amenazado con descertificar a Colombia como socio de su país en esfuerzos antinarcóticos, lo que haría que el país no sea elegible para la mayoría de la asistencia de los EE. UU.

Sin importar que tan probable sea que esto ocurra, el gobierno colombiano ha tomado muy en serio el descontento de la Casa Blanca. Se ha comprometido a combatir la producción de coca incrementando la erradicación forzada, prometiendo destruir 80 000 hectáreas de coca este año y sustituir otras 20 000 por cultivos legales. El Ministerio de Defensa parece estar preparándose para retomar la fumigación aérea, aunque es muy poco probable que la Corte Constitucional, que anteriormente prohibió la fumigación debido a los presuntos efectos carcinogénicos del glifosato, la permita.

Más allá de los problemas de legalidad, retomar la fumigación aérea sería una política contraproducente. Esfuerzos previos para controlar la economía de la coca mediante fumigación aérea (Colombia fumigó más de un millón de hectáreas entre 2000 y 2015) han fracasado. Parte del problema es que la técnica es ineficaz: varios estudios han demostrado que fumigar una hectárea de coca solo destruye una pequeña fracción del cultivo, y que cualquier avance mínimo que pueda lograr es insostenible en el tiempo. Dado que los agricultores resultan cultivando plantas de coca con el fin de ser productivos, reducir la cantidad de tierra apta para la agricultura en general en un intento por reducir la producción de coca es inadecuado.

Para bien o para mal, la solución más prometedora ante la continua presencia de grupos armados organizados y economías ilícitas en las comunidades rurales de Colombia radica en las reformas rurales establecidas en el acuerdo de paz de 2016. Solo abordando las profundas disparidades socioeconómicas que afectan a estas comunidades, Colombia puede realmente llegar a superar el legado de violencia.

Sumado a sus desafíos internos, Colombia enfrenta una creciente carga humanitaria causada por la crisis del país vecino. Desde que la crisis económica y política venezolana empeoró dramáticamente en 2017, más de un millón de venezolanos han huido a Colombia, aumentando las filas de los más de 300 000 colombianos desplazados internamente debido a la violencia en ese mismo período y los millones de colombianos desplazados durante un cuarto de siglo de conflicto que aún no han regresado a sus hogares.

Si bien el gobierno ha demostrado ser generoso y acogedor con los venezolanos al proporcionar residencia temporal y acceso a salud y educación, la infraestructura a lo largo de la frontera es terriblemente precaria y muchos migrantes prefieren vivir en la miseria de las grandes ciudades de Colombia. Aunque Colombia es un país de ingresos medios, requiere urgentemente apoyo adicional de donantes. La ONU y otras agencias humanitarias estiman que el financiamiento necesario para atender a los refugiados venezolanos en Colombia es de alrededor de €280 millones para 2019, de los cuales solo €67 millones están cubiertos actualmente por donantes. El gobierno está contemplando ajustar su objetivo de déficit fiscal para poder disponer de €800 millones adicionales con el fin de satisfacer las necesidades de los refugiados venezolanos y reasignar dinero destinado a otras prioridades, incluida la implementación del acuerdo de paz de 2016.

Para el gobierno colombiano la mejor manera de avanzar radica en una estricta implementación de los acuerdos de paz de 2016. Como principal donante, un Fondo Fiduciario de la UE habrá desembolsado €120 millones en apoyo al desarrollo rural y la reintegración para fines de 2020, la Unión Europea y sus estados miembros están bien posicionados para presionar al gobierno para que abandone las disputas polarizadas sobre la rendición de cuentas de las FARC y afronte las reformas rurales de vital importancia.

Dado el liderazgo de la UE en asuntos de justicia y responsabilidad, puede ser una voz fuerte para presionar al gobierno de Duque a dejar de lado sus disputas con la Jurisdicción Especial para la Paz, destacando que este tribunal es el producto imperfecto de un compromiso político, pero socavarlo podría poner en peligro una paz duradera en Colombia. También debería presionar al gobierno para que financie plenamente todos los mecanismos de justicia transicional, incluida la Jurisdicción Especial, en su presupuesto de 2020, a pesar de los recientes anuncios de que buscará recortar los fondos para los mecanismos de justicia transicional en un 30 por ciento.

La UE y los estados miembros también deben resaltar la importancia de que los líderes políticos presten mayor atención a los aspectos rezagados de los acuerdos de paz. Deben dejar claro que ven estas reformas como la clave para un futuro estable y próspero para Colombia, y en particular para las áreas rurales que continúan enfrentando una violencia rampante. Así como el gobierno merece reconocimiento por el progreso que ha logrado en la reintegración de las FARC, demasiadas reformas se han estancado o no se han podido iniciar en absoluto. Encabezando la lista están las reformas agrarias que en gran medida se han estancado desde que Duque asumió el cargo.

Si bien la paz y la seguridad en el campo dependen en última instancia de estas reformas, a corto plazo, la UE debería seguir ayudando al gobierno colombiano a fortalecer su presencia y capacidad para brindar servicios en áreas rurales empobrecidas, incluso mediante la financiación de proyectos para la resolución de conflictos, promoción de responsabilidad penal por actividades delictivas y construcción de infraestructura. Además, la UE debería alentar al gobierno a centrarse menos en la erradicación de coca, y más en los esfuerzos para estimular el desarrollo de economías lícitas en áreas afectadas por conflictos a través de medios de vida alternativos y la sustitución de cultivos.

Ante estos desafíos, y el hecho de que se prevé que la implementación exitosa del acuerdo de paz y desarrollo rural tomará quince años en Colombia y costará miles de millones de euros, la UE debería comenzar a considerar la posibilidad de extender el Fondo Fiduciario más allá de 2020 y agregarle más recursos. De manera similar, la UE debería considerar aumentar su asistencia humanitaria para satisfacer las necesidades creadas por el creciente influjo venezolano y ayudar a Colombia a soportar la carga sin sustraer fondos de la reforma que aún se encuentra en sus primeras etapas.