بن بست انتخابات افغانستان
بن بست انتخابات افغانستان
Table of Contents
  1. Overview
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Briefing 117 / Asia

بن بست انتخابات افغانستان

خلاصه گزارش

بحران دامنه دار انتخابات پارلمانی افغانستان، اعتبار رئیس جمهور حامد کرزی را بیشتر از هر زمان دیگری تضعیف کرده است. هم اکنون رئیس جمهور، از لحاظ جایگاه سیاسی، بیشتر از زمان انتخاب مجدد خویش در انتخابات مشکوک ریاست جمهوری سال 2009  در انزوا قرار گرفته است. شورای ملی  بعد از یک رویارویی طولانی که خطوط اساسی شکاف های سیاسی را آشکار ساخت، به تاریخ 26 ماه جنوری افتتاح گردید اما این شکاف ها نه تنها می تواند این کشور را به یک بحران عمیق تری سیاسی بلکه به سوی یک برخورد مسلحانه سوق بدهد. بر خورد ها میان قوه های مجریه، مقننه و قضائیه بر سر نتایج انتخابات، حکومت را فلج ساخته اند و نهادهای از قبل شکنندۀ دولتی را بیشتر از پیش تضعیف می نمایند. قانون اساسی باید قبلاً تعدیل می شد اما اکنون باید در اولویت قرار بگیرد. شکست در اجرای آن سلسله اصلاحات که تفکیک میان قوا را تقویت می نماید؛ تنها می تواند دولت را در تأمین امنیت و استقرار حکومت داری خوب ناتوان بسازد. برای دوباره بدست آوردن اعتماد از دست رفته مردم، از یک جانب، رئیس جمهور و ستره محکمه باید بصورت عاجل محکمه اختصاصی را که به منظور رسیدگی به شکایات انتخاباتی تشکیل گردیده است و اما فاقد صلاحیت تعریف شده قانونی می باشد،  منحل نمایند و از جانب دیگر، پارلمان جدید باید بصورت فوری تعدیلات در قانون اساسی و قانون انتخابات را در اولویت کاری خویش قرار بدهد. اگر این نکات مورد اهمال قرار گیرد، بحران سیاسی کنونی  تنشهای قومی را شدت خواهد بخشید و این مسئله می تواند افغانهای ناراضی بیشتری را به آغوش طالبان سوق بدهد.

 

با بازگشت کرزی به کرسی ریاست جمهوری در 19 نوامبر 2009، نشانه های بی ثباتی ناشی از نقص در نظام انتخاباتی، بیشتر از پیش آشکار گردیده بود. با وجود این، برای پیش برد عاجل یک اجندای ناقص در راستای بخشیدن یک "وجه افغانی" به پروسه انتقال، بازیگران بین المللی در رأس آن رهبری نیروهای یاری امنیت یا آیساف، به کرزی فرصت داد تا به مباحثات در مورد اصلاحات در قانون انتخابات هم در داخل و هم در خارج از پارلمان دستبرد بزند و پروسه سیاسی را به نفع خود دست کاری نماید.با پافشاری رئیس جمهور برای برگزاری انتخابات پار لمانی در 18 سپتامبر 2010، بازیگران بین المللی با این امید خام از کرزی حمایت نمودند که ممکن است از یک از پروسه ناقص و نا مطلوب نتایج مطلوب به دست آید.

 

فرمان 18 فیبروری 2010 ریاست جمهوری در مورد قانون انتخابات یکی از چندین علایمی بود که نشان می داد که اگر انتخابات پارلمانی به تعویق نیافتد، ممکن است به فاجعه منجر شود. این فرمان صلاحیت کمیسیون شکایات انتخاباتی را شدیداً محدود نمود، ابهام در مورد نقش کمیسیون مستقل انتخابات را بیشتر ساخت، و در مورد حق استیناف و تجدید نظرطلبی توسط کاندیدان در صورت رد صلاحیت شدن شان، سردرگمی ایجاد کرد. ولسی جرگه در یک همایش از وحدت و انسجام بی سابقه، این فرمان را بتاریخ 31 مارچ رد نمود اما رئیس جمهور کرزی تصمیم ولسی جرگه را دور زد و تلاش نمود تا تأیید مشرانو جرگه را بتاریخ 3 آپریل بدست بیاورد.

 

با وجود این، پروسه بررسی پیشینه کاندیدان که به منظور خارج ساختن جنایت کاران شناخته شده و اعضای گروه های مسلح از برگه های رای دهی تدوین گردیده بود، با شکست مواجه شد. این مسئله این خطر را افزایش داد که ممکن است رقابت میان کاندیدان به خشونت کشانیده شود. در نتیجه، انتخابات پارلمانی  18 سپتامبر در یک فضای شدیداً متشنج سیاسی و اوضاع رو به وخامت امنیتی برگزار گردید.

 

از آنجاییکه اصلاحات در سیستم انتخاباتی صورت نگرفته بود، بدون تعجب، نتیجۀ این دور انتخابات چیزی جز تکرار همان اشتباهات انتخابات قبلی نبود. همانطوریکه در انتخابات ریاست جمهوری و شورای ولایتی ماه آگست سال 2009، خشونت و ناامنی موانع عظیمی را فرا راه کاندیدان و رای دهندگان خلق کرده بودند، به همین صورت، خشونت در روز انتخابات پارلمانی به بالاترین میزان خویش رسید و حداقل 24 تن کشته برجای گذاشت.

 

ناامنی بخش قابل ملاحظه ای از رأی دهندگان را بخصوص در مناطق که شورش گسترش یافته بود از شرکت در انتخابات یا محروم ساخت و یا هم بی علاقه. همچنان بسته شدن صد ها محل رای دهی در آخرین دقایق قبل از شروع انتخابات، تعداد زیادی از مردم را از حق سیاسی شان محروم ساختند. تقلب سیستماتیک بشمول تهدید و ارعاب و پرساختن صندوق های رای دهی در سر تاسر کشور مشاهده شد. این مسئله سبب گردید تا کمیسیون مستقل انتخابات 1.3 میلیون رأی را که در حدود یک چهارم کل آرای استفاده شده را تشکیل می داد، باطل اعلان نماید. در نتیجه، کمیسیون شکایات انتخاباتی 21 تن از کاندیدان برنده را به اتهام دست داشتن در تقلبات انتخاباتی رد صلاحیت نمود. این امر کاندیدان بازنده را که تعداد زیاد شان از پایگاه سیاسی کرزی متعلق به قوم پشتون بود را به راه اندازی تظاهرات خیابانی تر غیب نمود. آنها در عین زمان تلاش کردند تا مشکلات شان را از کانالهای پشت پرده در قصر ریاست جمهوری تعقیب نمایند.

 

تسلیم شدن محاسبه  شده سیاسی کرزی به مطالبات کاندیدان بازنده سبب گردید تا تحقیقات  در مورد نحوه برگزاری انتخابات شروع گردد. چند روز بعد از اعلام نتایج ابتدایی انتخابات بتاریخ 20 آکتوبر و در یافت معلومات از کمیسیون شکایات انتخاباتی در مورد تقلب احتمالی توسط صد ها تن کاندید، لوی سارنوالی علیه یک تعداد از مقامات ارشد انتخاباتی و همچنان در برابر ده ها تن از کاندیدان ولسی جرگه اقامه دعوا نمود. ستره محکمه در اواخر ماه دسامبر 2010، یک محکمه اختصاصی را به منظور رسیدگی به تخطی های انتخاباتی تشکیل داد. محکمه اختصاصی که وظیفه داشت تا در مورد تقلبات و فساد تحقیق نماید، ادعا کرد که صلاحیت لغو نتایج انتخابات را نیز دارد. بر اساس  یک گزارش، کمیسون تازه تشکیل نظارت بر تطبیق قانون اساسی از طریق مکاتبه با کرزی این موضع محکمه اختصاصی را رد کرده است اما موقف خویش را هیچگاهی بصورت علنی اعلام نکرده است. جایگاه و نقش این کمیسیون بعنوان داور نهایی در مورد منازعات ناشی از قانون اساسی هنوز روشن نیست اما رئیس جمهور با داشتن آزادی عمل توانست تفسیر متفاوت و دلخواه خویش را در مورد صلاحیت محکمه اختصاصی جستجو نماید.

 

بر اساس در خواست از جانب محکمه اختصاصی، بتاریخ 19 ماه جنوری؛ کرزی اعلان کرد که مراسم افتتاح پارلمان را برای اندکی بیشتر از یکماه به تأخیر می اندازد. محکمه اختصاصی اعلام داشت که برای رسیدگی به شکایات در مور تقلبات انتخاباتی به زمان نیاز دارد. این امر باعث خشم  بیش از 200 تن از اعضای پارلمان جدید گردیده و  آنها اعلام داشتند که پارلمان را با حضور و یا هم بدون حضور رئیس جمهور در وقت تعین شده افتتاح خواهند کرد. سر انجام با سر فرود آوردن در برابر  فشارهای شدید بین المللی، کرزی ولسی جرگه را بتاریخ 26 ماه جنوری افتتاح نمود اما  هنوز هم به سوء استفاده از صلاحیت خویش از طریق بر پا نگهداشتن محکمه اختصاصی ادامه می دهد. هر چند محکمه اختصاصی روند باز شماری آرا را در برخی از ولایات آغاز کرده است اما بتاریخ 21 ماه فیبروری کمیسیون مستقل انتخابات اعلام داشت که با این پروسه همکاری نخواهد کرد. منازعه و کشکمش میان قوه مجریه و نهاد های انتخاباتی خطر تشدید خشونت در سطوح محلات را در زمانی افزایش می دهد که تنش های قومی بیش از هر زمانی دیگر بالا گرفته است.

 

چشم انداز حل بحران کنونی بدون تعدیلات در قانون اساسی و اصلاحات در قانون انتخابات به هیچ صورت امید وارکننده به نظر نمی رسد. از یک طرف، مخالفین سیاسی کرزی احتمالاً فیصله های محکمه اختصاصی را نخواهند پذیرفت و از جانب دیگر پارلمان که از رهگذر یک انتخابات مشکوک برآمده است، مشروع جلوه نخواهد کرد.

 

رئیس جمهور کرزی ممکن است تحریک شود تا برای به زانو در آوردن پارلمان به اراده خویش از محکمه اختصاصی در برابر مخالفان خویش استفاده نماید. در زمان نوشتار این گزارش، 14 تن از مقامات ارشد انتخابات با ده ها تن از اعضای بر حال پارلمان افغانستان تحت پیگرد قانونی قرار دارند. در حالیکه ولسی جرگه عمیقاً در مورد انتخاب رئیس پارلمان چند پارچه گردیده است اما حکومت افغانستان تقریباً در یک وضعیت فلج شده ی بسر می برد. ولسی جرگه طی یک قطعنامه که بتاریخ 12 ماه فیبروری تصویب گردید از رئیس جمهور و ستره محکمه در خواست کرد تا محکمه اختصاصی را منحل نماید. این فیصله خطر بروز کشکمش شدید میان قوای سه گانه دولت را افزایش داده است.

 

جامعۀ جهانی و رهبران افغان باید جدیت بن بست کنونی را درک کنند. رئیس جمهور کرزی باید به در خواست پارلمان برای منحل کردن محکمه اختصاصی پاسخ مثبت بدهد. درکل، دولت افغانستان باید بصورت فوری در راستای  اصلاح نهاد های متزلزل اقدام نماید. همچنان دولت باید برای تقویه تفکیک میان قوای مجریه، مقننه و قضائیه و همچنین تقویه نظارت آنها بر یکدیگر، پروسه انتخاباتی را بصورت اساسی اصلاح نماید و قانون اساسی را تعدیل کند. نهادهای حکومتی در سطوح ولایات و ولسوالیها باید تقویه گردد تا به مردم خدمات ارائه نمایند. رئیس جمهور و پارلمان با حمایت جامعۀ جهانی باید اقدامات ذیل را عملی سازند:

 

  • محکمه اختصاصی باید بصورت عاجل منحل گردد. اتهامات جرمی مرتبط به پروسه انتخابات به حوزه های تعریف شده قضایی که جرم در آنجا در مرحله اول اتفاق افتاده است یعنی به محاکم ابتدائیه ارجاع داده شوند؛
     
  • به منظور آوردن تعدیلات در قانون اساسی، لویه جرگۀ قانون اساسی دایر گردد تا تفکیک قوا از طریق افزایش استقلالیت قوۀ قضائیه و مقننه و همچنین از طریق تحدید قوۀ مجریه که با فرمان حکومت می کند، تقویت و تحکیم گردد. از طریق تفویض صلاحیت بیشتر سیاسی و اداری، ادارات حکومتی در سطوح ولایات و ولسوالیها تقویت گردد.
     
  • جایگاه، نقش و صلاحیت کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی نسبت به ستره محکمه از طریق تصویب قانون بصورت جامع تعریف و تسجیل گردد؛ و
     
  • فرمان 18 فیبروری 2010 رئیس جمهور در رابطه به قانون انتخابات لغو گردد. اصلاحات گسترده و عملی برای گسترش مشارکت سیاسی روی دست گرفته شود. تقسیم اوقات انتخابات دوباره تعریف گردد و موانع فرا راه مشارکت احزاب سیاسی بر طرف شود. برای جلوگیری از احتمال تقلب، حدود ولسوالی ها و لیست رأی دهندگان مشخص گردد و مقامات دولتی باید از نقش و صلاحیت های کمیسیون های انتخاباتی درک لازم را داشته باشند و سر انجام برای تأسیس یک کمیسیون شکایات انتخاباتی دایمی اقدام صورت بگیرد.

I. Overview

The prolonged crisis over Afghanistan’s parliamentary elections has further undermined President Hamid Karzai’s credibility. He is now even more isolated politically than he was after his dubious re-election in 2009. The Wolesi Jirga was inaugurated on 26 January 2011, following a lengthy standoff that exposed sharp political fault lines, which could plunge the country deeper into not just political but armed conflict. Clashes between the executive, legislature and judiciary over the results of the polls are paralysing government and weakening already fragile institutions. Constitutional review is long overdue, and failure to implement changes that reinforce the separation of powers will only further weaken the state’s ability to provide security or good governance. If public confidence is to be restored, the president and Supreme Court must disband a special tribunal that was created to adjudicate elections complaints but lacks a clear legal mandate. The new parliament must also immediately place electoral and constitutional reform at the top of its agenda. If left unaddressed, the current political crisis will stoke ethnic tensions and could drive disenfranchised Afghans into the arms of the Taliban.

By the time Karzai returned to office on 19 November 2009, the destabilising effect of the flaws in the electoral system was readily apparent. Nonetheless, in the haste to push ahead with an ill-conceived agenda of putting an “Afghan face” on the transition process, international stakeholders, in particular the leadership of the International Security Assistance Force (ISAF), allowed Karzai to hijack the debate inside and outside parliament over electoral reform and to manipulate the political process. By insisting that the 18 September 2010 Wolesi Jirga (the lower house of the National Assembly) elections go forward, they backed Karzai’s ill-considered wager that an irrational system could somehow produce rational results.

The president’s 18 February 2010 decree on the electoral law was one of many unheeded signs that the parliamentary polls would likely end in disaster if not postponed. The decree sharply limited the authority of the Electoral Complaints Commission (ECC), increased ambiguity over the role of the Independent Election Commission (IEC) and created confusion over candidates’ right of appeal in the event of disqualification. In a rare show of unity, the Wolesi Jirga rejected the decree on 31 March. Karzai, however, bypassed the lower house, ensuring that the Meshrano Jirga (the upper house) essentially endorse the decree by voting to take no action on the issue on 3 April. Meanwhile, vetting processes designed to keep known criminals and members of armed groups off the ballot broke down, raising the risk of candidate rivalries turning violent. The Wolesi Jirga elections were thus held against a backdrop of heightened political tensions and deteriorating security.

Absent electoral reform, the result was unsurprisingly a repeat of previous election debacles. As in the August 2009 presidential and provincial council polls, violence and insecurity created tremendous obstacles for both candidates and voters. Election day violence hit record highs, leaving at least 24 dead. Insecurity left wide swathes of the population unable or unwilling to vote, particularly in regions where the insurgency has spiked, with many disenfranchised after the last minute closure of hundreds of polling stations. Systemic fraud, including intimidation and ballot stuffing, was witnessed countrywide, resulting in the IEC ultimately throwing out 1.3 million ballots, an estimated quarter of total votes cast. The ECC subsequently disqualified 21 winning candidates for electoral fraud, prompting losing candidates – many from Karzai’s Pashtun political base – to hold street protests and to press their case through back channels at the presidential palace.

Karzai’s politically calculated capitulation to the demands of losing candidates prompted a criminal inquiry into the conduct of the polls. Days after the preliminary results were announced on 20 October, the attorney general filed a broad indictment against more than a dozen senior elections officials and also against dozens of parliamentary candidates, after receiving information from the ECC about suspected fraud involving hundreds of candidates. The Supreme Court appointed a special tribunal on elections in late December. Tasked with investigating electoral fraud and corruption, the tribunal claimed it was empowered to annul the elections. The newly established Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution (ICSIC), reportedly in correspondence with the president, rejected this presumption but never publicly announced its position. With the commission’s role as an arbiter of constitutional disputes still unclear, the president was free to seek other, more favourable interpretations of the special tribunal’s authority.

On 19 January 2011, at the tribunal’s request, Karzai announced that he would delay parliament’s inauguration by a little more than a month. The tribunal said it needed time to adjudicate electoral fraud complaints. Angered by the delay, more than 200 newly elected parliamentarians announced the next day that they would defy the president’s order and inaugurate parliament with or without him. Ultimately caving to strong international pressure, Karzai inaugurated the parliament on 26 January, but continues to abuse his authority by retaining the special tribunal. Although the tribunal has initiated recounts in several provinces, IEC officials announced on 21 February that they would not cooperate with the process. The dispute between the executive and the electoral institutions runs the risk of escalating violence at the local level at a time when ethnic tensions have never been higher.

The outlook for resolving the crisis, absent meaningful electoral and constitutional reform, does not look promising. It is unlikely that Karzai’s opposition will accept the special tribunal’s judgments. Nor will the dubiously elected parliament be viewed as legitimate. Karzai could be tempted to use the tribunal against his opponents, in a bid to bend the National Assembly to his will. As this briefing was published, fourteen election officials had been indicted along with dozens of sitting members of parliament. With the lower house also deeply divided over the selection of the speaker, Afghanistan’s government is in a state of near paralysis. The Wolesi Jirga’s call, in a resolution passed on 12 February, for the president and Supreme Court to dissolve the special tribunal, has increased the risk of an escalated clash between the three branches of government.

The international community and Afghan leaders must recognise the gravity of the current impasse. Karzai must heed parliament’s call to disband the special tribunal. The Afghan government as a whole must move swiftly to mend fragile institutions, to initiate substantial electoral reform and to adopt constitutional amendments to strengthen the checks and balances between the executive, legislature and judiciary. Provincial and district-level government institutions must be empowered to deliver services to the Afghan people. The president and parliament, with the support of the international community, should:

  • dissolve the special elections tribunal immediately and refer election-related criminal charges to the primary courts in the original jurisdictions in which they were allegedly committed;
  • convene a loya jirga for constitutional reform that reinforces the separation of powers by enhancing the independence of the judiciary and legislature; reducing the executive’s ability to resort to rule by decree; and strengthening provincial and district level governance through greater devolution of administrative and political authority;
  • pass legislation clarifying the role of the Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution and fully defining its competence and authority in relation to the Supreme Court; and
  • repeal the 18 February 2010 presidential decree on the electoral law and enact wide-reaching electoral reforms to broaden political participation, including by rationalising the elections calendar; removing barriers to political party participation; reducing opportunities for fraud by implementing district delimitation and cleaning up the voter registry; clarifying the authorities of the electoral commissions; and standing up a permanent electoral complaints commission.

Kabul/Brussels, 23 February 2011

Podcast / Asia

The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan, the Taliban’s foreign relations and what the killing of al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul says about the threat from transnational militants in Afghanistan a year into Taliban rule.

On 31 July, a U.S. drone strike killed al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul. Zawahiri appears to have been living in a house maintained by the family of powerful Taliban Interior Minister Sirajuddin Haqqani. His death came almost a year after U.S. troops pulled out of Afghanistan and the Taliban routed the former Afghan security forces and seized power. The Taliban’s uncompromising rule over the past year has seen girls denied their right to education, many other rights and freedoms curtailed and power tightly guarded within the Taliban movement. The Afghan economy has collapsed, owing in large part to the U.S. and other countries’ freezing Afghan Central Bank assets, keeping sanctions against the Taliban in place and denying the country non-humanitarian aid. Levels of violence across the country are mostly down, but Afghans’ plight is desperate, with a grave humanitarian crisis set to worsen over the winter. The Taliban’s apparent harbouring of Zawahiri seems unlikely to smooth relations between the new authorities in Kabul and the outside world. 

This week on Hold your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Program Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan and the Taliban’s broader foreign relations after Zawahiri’s killing. They discuss what his presence and death in Kabul mean for U.S. policy and what they say about the threat posed by transnational militants sheltering in Afghanistan. They look into how countries in the region are seeking to protect their interests in Afghanistan, including by engaging with the de facto Taliban authorities, and how those countries – particularly Pakistan, which has faced an uptick of violence in the past year – view the danger from foreign militants in Afghanistan. They also look in depth at Washington’s goals in Afghanistan a year after the withdrawal and what balance it should strike between engaging the Taliban or seeking to isolate them. Just over a year after the U.S. withdrawal and Taliban takeover, they reflect back on Washington’s decision to pull out troops. 

Click here to listen on Apple Podcasts or Spotify.

For more on the situation in Afghanistan, check out Crisis Group’s recent report Afghanistan’s Security Challenges under the Taliban.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.