Briefing / Asia 30 4월 2007 3 minutes 북한 핵 문제, 2·13 합의 이후 순응인가 대결인가? Share Facebook Twitter 이메일 Linkedin Whatsapp 저장 인쇄 Download PDF Full Report Also available in Russian Russian Korean English 개관 비핵화 단계에서 지속적인 난관에 부딪혔던 6자 회담이 2007년 2월13일 마침내 돌파구를 열었 다. 북한은 에너지 원조 및 안보보장을 받는 대신 영변에 있는 핵 시설을 폐기하고 60일 이내 국제 원자력기구(IAEA)의 핵 시찰을 받아들이는데 동 의했다. 그 밖에도 중대한 세부적인 사안에 대한 협상이 요구되는 가운데 핵 시찰에 대한 1차 합 의기간이 지났음에도 불구하고 북한은 IAEA 핵 시찰 합의안을 이행하지 않고 있다. 북한은 30일 이내에 이를 이행하겠다고 이야기하고 있지만 이것이 북한을 국제사회로 이끌어내는데 실패했 음을 보여주는 또 다른 선례가 되지 않을까 하는 불안감이 증폭되고 있다. 그러나 미국을 비롯한 6자 회담 당사국들은 북한의 비핵화를 성공적으 로 이끌 수 있도록 북한의 적극적 참여를 유도하 기 위한 경제원조 및 안보보장에 대해 보다 구체 적이고 단계적인 협상전략을 강구하는데 계속해 서 노력을 해야 한다. 2·13 합의가 바람직한 방향으로 진행되었음에도 불구하고 북핵 문제에 대한 해답을 제공하기 보다는 더 많은 의문점을 남기고 있다. 비핵화의 추진일정과 같은 중요한 세부사항들은 여전히 합의가 이루어지지 않은 채로 남아있다. 지난 60 년동안 이어져 온 미국과 북한 사이의 적대감과 불신을 극복하는데에도 시간이 걸릴 것이다. 북 한 입장에서 볼 때 체제의 사활이 걸려 있는 북핵 카드를 포기하도록 하는 것은 당연히 쉽지 않다. 마카오 방코델타아시아(BDA)계좌 동결문제로 인한 북한의 불이행은 단순한 초보적인 단계의 문제가 전체과정 자체에 큰 걸림돌이 될 수 있음을 보여주는 단적인 예라고 하겠다. 하지만 이러한 문제점과 불확실성에도 불구하고 북핵 문 제 해결은 동아시아 지역 평화와 안정을 위해서 중요한 문제라는 데에는 의심의 여지가 없다. 2·13 합의에 대해 미국내 보수파들은 2006년 10 월 9일 시행한 북한의 핵 실험에 대해 보상을 한 것과 다를 바 없다고 부시 대통령을 비난했으며 한편 민주당 의원들은 이는 1994년 클린턴 대통 령이 협의했던 제네바 합의문과는 다소 다르다고 말했다. 많은 이들이 북한의 핵 포기 의사에 대해 의구심을 던졌다. 그러나 그 모든 모호함과 불 확실함에도 불구하고 2·13합의는 북한 핵 문제 해결을 위한 시발점이었음은 분명하다. 포괄적이 고 단계적인 협상을 통한 해결이 북한이 핵무기 를 포기하도록 설득하는데 최선의 방법이라고 본 다. 2·13합의안의 “행동 대 행동 (Actions for Actions)” 기본 방침은 바람직한 전략이었으나 그 뒤에 따른 세부 단계에 대해서는 완전 비핵화 에 대한 대가로 북한은 95만 톤의 중유를 받게 될 것이라는 대략적인 언급만 있었을 뿐 매우 불 명확하다. 이제 미국, 한국, 중국과 일본은 제 2 단계, 그리고 그 이후 단계에 대한 보다 세부적 이고 종합적인 제안은 물론 북한의 합의 불이행 에 대한 위협을 가할만한 강력한 조치에 대한 논의를 해야 한다. 2004년 11월 국제위기감시기구는 북한이 핵 개 발 프로그램을 포기하는 대가로 받게 될 보상을 구체화한 8단계 협상 전략을 제안했는데 이 제 안은 약간의 수정을 거쳤을 뿐 여전히 비핵화 달 성을 위한 최선의 전략으로 생각된다. 현재 이 제 안은 시행단계에 있으며 이제 보다 한층 어려운 단계로 진입해야 할 시점에 서 있다. 이와 관련한 대력적인 단계별 로드맵은 다음과 같다: 동결제재가 풀린 자금과 5만 톤의 연료에 대한 교환으로서의 연변의 입증된 동결 핵무기 프로그램의 선언에 대한 교환으로서 의 에너지 계획. 서명과 접근에 대한 교환으로서의 에너지 대책. 핵 폐기 동의에 대한 교환으로서의 신용 회복 및 구제. 핵 폐기에 대한 교환으로서의 원조와 UN 경제제재 철폐. 무기 및 고농축 우라늄(폐기)선언에 대한 교환으로서의 안보보장. 고농축 우라늄 처분 이행에 대한 교환으로 서의 국제금융제도(IFI) 준비. 종합적인 확인에 대한 대가로서의 대표부 설립 및 수교(관계정상화). 북한의 국제조약 파기 및 불이행의 전례와 핵 무 기 프로그램에 대한 가치부여를 고려할 때 모든 조치나 원조들은 반드시 엄격한 확인 절차를 거 친 후 이루어져야 한다. 한편 약속 불이행에 대해 서는 그에 상응하는 강압적인 조치를 취해야 한다(주로 경제제재가 예상되나 북한이 핵물질을 제 3국 혹은 제3자에게 유출하는 극단적인 경우에는 군사개입 또한 포함될 것이다). 현재 북한관련 문제에서 핵 문제 해결이 최우선사항이 기 때문에 인권유린, 경제개방, 통상병기 등과 같 은 문제는 비핵화가 성공적으로 이루어질 때까지 미루도록 한다. 북한과의 협상은 항상 어렵다. 그 러나 이러한 종합적이고 단계적인 협상전략은 비 핵화 달성을 위한 가장 좋은 기회를 만들어 줄 것 이다. 서울/브뤼셀, 2007년 4월 30일 Download pdf to continue reading the full report I. Overview The North Korea nuclear talks finally achieved a breakthrough on 13 February 2007, when the six parties struck a general denuclearisation deal. Pyongyang agreed to dismantle its nuclear facility at Yongbyon and admit International Atomic Energy Agency (IAEA) inspectors within 60 days in exchange for energy aid and security assurances. Many vital details must be settled by further talks, and that first deadline has passed without the North yet admitting the inspectors. Although it has said it will within 30 days, the fear has been raised that the deal may prove another failed attempt to bring Pyongyang into the international mainstream. However, the U.S. and other members of the six-party talks should continue to push forward by adopting and putting forward a serious, phased negotiation strategy that offers specific economic rewards and security assurances for specific actions taken by the North to achieve denuclearisation. While the 13 February deal was very much a step in the right direction, it nevertheless offers more questions than answers. Critical details, such as a timetable for denuclearisation, remain to be worked out. It will take time to overcome six decades of enmity and mistrust between the U.S. and North Korea. Convincing Pyongyang to give up its nuclear card, which it may see as the ultimate guarantee for regime survival, will certainly be difficult. The stalling of implementation due to delay in freeing up the North Korean funds at Macao’s Banco Delta Asia (BDA) illustrates how seemingly simple steps can become obstacles that tie up the whole process. Despite the challenges and uncertainties, however, resolving the nuclear issue is vital for regional peace and stability. The 13 February deal has been criticised in the U.S. Conservatives accused President George W. Bush of rewarding North Korea for conducting a nuclear test on 9 October 2006, while Democrats said the deal was little different from the Agreed Framework his predecessor negotiated in 1994 and which collapsed in 2002. Many expressed scepticism about whether the North intends to give up its nuclear program. Despite the ambiguities and uncertainties, the agreement is a preliminary step toward resolving the North Korean nuclear problem. A comprehensive, phased, negotiated settlement is still the best way of convincing the North to give up its nuclear weapons. The “Actions for Actions” format of the 13 February deal is the right strategy but the follow-on phases are conspicuously vague, with only the general statement that the North will receive 950,000 tons of fuel oil upon full denuclearisation. The U.S., South Korea, China and Japan now need to put forth a detailed, comprehensive offer for the second and subsequent phases – and back that offer with a credible threat of coercive measures should Pyongyang renege on the deal. In November 2004, Crisis Group proposed an eight-step, phased negotiations process that specified the rewards the North would receive in exchange for dismantling its nuclear program. With only slight modifications, it remains the best strategy for achieving denuclearisation. Now that the process is in motion, it is time to continue on to the more difficult steps. The roadmap should look like this: Verified freeze of Yongbyon in exchange for the funds which have now been unfrozen and 50,000 tons of fuel oil. Energy planning in exchange for declaration of nuclear programs. Energy provision in exchange for signatures and access. Rehabilitation and relief in exchange for agreed dismantlement. Aid and lifting of UN sanctions in exchange for dismantlement. Security assurances in exchange for weapons and highly-enriched-uranium (HEU) declarations. International financial institution (IFI) preparations in exchange for HEU commitments. Liaison offices and normalisation in exchange for conclusive verification. Given North Korea’s history of breaking international agreements and the value it places on its nuclear program, any offer should incorporate stringent verification processes. It should also identify appropriate coercive measures as the price of default on promises – normally sanctions, but not excluding, in an extreme case like an attempt to transfer nuclear material to another country or non-state actor, the use of military force. Resolving the nuclear issue must remain the top priority, with other important issues such as human rights violations, economic openings and conventional arms, set aside until denuclearisation is achieved. Negotiations with North Korea are invariably difficult; nevertheless, a comprehensive, phased negotiation strategy offers the best chance of achieving denuclearisation. Seoul/Brussels, 30 April 2007 Related Tags More for you Commentary / Asia Korean Reunification: Abandoned or Merely Deferred? Q&A / Asia Interpreting North Korea’s Failed Satellite Launch