Реорганизация полиции в Афганистане: стратегия еще не выработана
Реорганизация полиции в Афганистане: стратегия еще не выработана
Table of Contents
  1. Overview
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Briefing 85 / Asia

Реорганизация полиции в Афганистане: стратегия еще не выработана

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Проведению реформы полиции в Афганистане стало оказываться больше внимания, чем когда-либо прежде, и на ее реализацию выделяется намного больше ресурсов, но это пока не привело к повышению эффективности деятельности полиции и доверия к ней со стороны общества. Полиция по-прежнему продолжает использоваться в основном для борьбы с инсургентами, а не с преступностью. Коррупция и назначения на должности по политическим соображениям подрывают усилия по ее профессионализации. Правительству страны и международному сообществу следует поддержать деятельность Международного координационного совета по реорганизации полиции (IPCB) как центральный органа, который должен определять приоритетность проведения мероприятий в этой области, и продвигаться вперед с намного большей сплоченностью. Такие ощутимые меры, как назначение профессионального комиссара полиции и создание комитетов по связям с общинами должны способствовать повышению профессионализма полиции и расширению ее поддержки населением. Наличие национальной полиции, способной обеспечить соблюдение закона, играет важнейшую роль в создании государства и она могла бы помочь искоренению причин недовольства, содействующих повстанческому движению.

Международное сообщество после многих лет безразличия начинает осознавать важность проведения в Афганистане реформы полиции. Усиление внимания к этому сектору проявилось в проведении первых крупномасштабных учений районного уровня и реализации программы по обучению и оснащению, в обязательствах США выделить в 2007 г. и 2008 г. 3.8 миллиарда долларов  и усилении Миссии охраны правопорядка Европейского союза (ЕС). Однако все еще остается насущной необходимость повысить координацию усилий разных стран, вовлеченных в проведение реформы, в которых бы делался больший акцент на развитие афганских институтов, а не проведение параллельных программ. Евросоюз, несмотря на то, что он номинально руководит проведением полицейской реформы, оказался не в состоянии подкрепить свою риторику выработкой всеобъемлющей стратегии, предоставить адекватные источники финансирования и персонал. Вместо этого, ухудшение положения в сфере безопасности и оказание политического давления для достижения быстрых результатов продолжили затмевать необходимость долговременного стратегического планирования и важность обеспечения надзора со стороны гражданского общества.

Войска США, которые представляют в регионе основную силу, все еще рассматривают полицию, главным образом,  как вспомогательное орудие в сфере обеспечения безопасности, а не как инструмент охраны закона. Афганская национальная полиция (АНП) слабо подходит на эту роль: в 2007 г. в столкновениях с повстанцами погибло около 1200 полицейских, и примерно такой же уровень потерь ожидается в 2008 г. При таком подходе также игнорируется тот факт, что организованная преступность и отсутствие верховенства закона являются причинами значительного недовольства населения и нестабильности. Уроки, которые можно было бы извлечь из проведения других операций по подавлению инсургентов, зачастую теряются среди многообразия международных усилий. Совершенствование деятельности органов охраны правопорядка, включая обеспечение действенной системы судопроизводства, способствовало бы созданию противовеса той поддержке населения, которой повстанцы пользуются в Афганистане.

Обучение полиции на местах и ее реструктурирование не подкреплено проявлением политической воли в Кабуле и иностранных столицах по обузданию сил, противодействующих реформе. Как отметил один высокопоставленный международный представитель, "невозможно реформировать полицию и одновременно сохранять те силы, которые стремятся ее коррумпировать". На каждом уровне власти оказывается давление при назначении на должности в полиции, и оказывается вмешательство в проводимые ею операции.

Несмотря на все эти проблемы, появились определенные  надежды на улучшение ситуации. Перемены в руководстве предоставляют  шанс для нового импульса в определении целей и проведении реформ. Они включают назначение новых министра внутренних дел, министра юстиции и командующего полицейской миссии ЕС. Структуры по обучению американских войск были переведены под двойное подчинение командующего американских сил и Международных сил содействия безопасности в Афганистане  (ISAF), действующих по мандату ООН. В то время, как раздаются голоса, призывающие к переброске в Афганистан дополнительных контингентов, главная задача заключается в обеспечении гораздо большей согласованности действий и оптимизации программ, с четко определенной процедурой принятия политических, стратегических и оперативных решений, и разграничением обязанностей.

Имеется, прежде всего, неотложная потребность в совершенствовании стратегического подхода к секторам безопасности и охраны правопорядка для обеспечения проведения реформы полиции в рамках более широких усилий по строительству государства, включая:

  • четкое определение роли и обязанностей различных структур безопасности - полиции, армии и спецслужб;
     
  • параллельную реформу прокуратуры и сектора судопроизводства и связей с ними;
     
  • проведение информационной компании и консультаций с гражданским обществом, включая женские организации, по организации полиции и созданию механизмов ее ответственности перед обществом; и
     
  • перенос принципов организации полиции, ориентированных в прошлом на обеспечение безопасности и проведение военных операций, на усилия по охране правопорядка на уровне общин для обеспечения их доверия и обретения авторитета у населения.

В августе 2007 г. Крайсис Груп подчеркивала: "Верховенство закона, при поддержке ответственных, деполитизированных национальных институтов играет ключевую роль в государственном строительстве… полиция должна рассматриваться как часть более широкого процесса демократизации, а не просто с точки зрения обеспечения безопасности". Этот брифинг посвящен проблемам реорганизации Афганской полиции (AUP) и в нем освещены основные события, произошедшие в этой области в 2007-2008 гг. Среди них следует отметить программу реорганизации  полиции на районном уровне (FDD), начатую в конце 2007 г., по реформированию полиции на районном уровне по всей стране, в также развертывание в Афганистане Миссии охраны правопорядка ЕС (EUPOL), которая в середине 2007 г. номинально возглавила реформирование полиции. Материалы для брифинга были собраны путем полевых исследований в Кандагаре, Мазари-Шарифе и Кабуле. В то время как для улучшения ситуации были бы полезны совместные усилия многих людей, следует отметить, что выработка тактики в этом секторе становится все непрозрачней, а данные, всегда печально известные в Афганистане своей недостоверностью, еще труднодоступней.

Кабул / Брюссель,18 декабря 2008 г.

I. Overview

Police reform in Afghanistan is receiving more attention and resources than ever before, but such increased efforts are still yet to be matched by significant improvements in police effectiveness and public confidence. Too much emphasis has continued to be placed on using the police to fight the insurgency rather than crime. Corruption and political appointments are derailing attempts to professionalise the force. The government and the international community need to reinforce the International Policing Coordination Board (IPCB) as the central forum for prioritising efforts and drive forward with much greater unity of effort. Tangible steps such as appointing a career police commissioner and establishing community liaison boards will build professionalism and wider outreach. A national police force able to uphold the rule of law is crucial to state-building and would help tackle the root causes of alienation that drive the insurgency.

After years of neglect, the international community appears to be recognising the importance of police reform in Afghanistan. Greater focus on the sector has seen the first large-scale district-level training and equipping program, $3.8 billion in U.S. commitments in 2007 and 2008 and a reinforced European Union (EU) policing mission. Nevertheless, there is still need for enhanced coordination in the efforts of different countries involved in reform, with a greater emphasis on developing Afghan institutions rather than parallel programs. The EU, despite having nominal lead for police reform, has failed to match rhetoric with a comprehensive strategy and adequate resourcing and personnel. Instead, a deteriorating security situation and political pressure for quick results has continued to obscure longer-term strategic planning and the importance of civilian oversight.

The U.S. military, the dominant actor, still mainly sees the police as an auxiliary security force rather than an enforcer of the law. The Afghan National Police (ANP) is ill-equipped for this role, with 1,200 insurgency-related police deaths in 2007 – and on track for similar numbers in 2008. Such an approach also ignores that organised crime and the lack of rule of law lie at the heart of much popular disillusionment and instability. Lessons that could have been learned from other counter-insurgency situations often appear lost amid a profusion of international efforts. Better law enforcement, including a functioning judicial system, would help counter any appeal the insurgents may hold in Afghanistan.

On-the-ground police training and restructuring has not been matched by political will in Kabul or foreign capitals to tackle the powerbrokers impeding reform. A senior international official described, “trying to do police reform while simultaneously co-existing with forces who want to reach in and corrupt it”. Police appointments and operations are subject to interference at every level.

Despite these shortcomings, there is renewed hope. Changes of personnel at the top provide a chance for fresh impetus in setting goals and driving implementation. These include a new interior minister; a new attorney general; and a new commander of the European policing mission. U.S. military training efforts have been realigned under the dual-hatted commander of U.S forces and the UN-mandated International Security Assistance Force (ISAF). While there are calls for more resources, there first needs to be much greater coherence of approach and streamlining of programs, with political, strategic and operational decision-making clearly delineated and roles defined.

There is, above all, a pressing need for an improved strategic focus across the security and rule-of-law sectors, ensuring police reform takes place within larger state-building efforts, including:

  • clearly defining the roles and responsibilities of the different security organs – the police, the military and the intelligence agencies;
     
  • parallel reform and links with prosecutors’ offices and the justice sector;
     
  • public outreach and consultation with civil society, including women’s organisations, about the shape of policing and the creation of civilian accountability mechanisms; and 
     
  • moving past security-oriented, militaristic notions of policing to include community-policing efforts that build community trust and credibility.

In August 2007 Crisis Group stressed: “Rule of law, upheld by accountable, depoliticised national institutions is key to state building … the police must be viewed as part of a wider process of democratisation, rather than simply a security task”. This briefing focuses on the Afghan Uniformed Police (AUP) and considers major developments in 2007-2008. These include the Focused District Development (FDD) program, begun in late 2007 to reform police at the district level countrywide, as well as the deployment of the EU Policing Mission to Afghanistan (EUPOL), which assumed the nominal lead for police reform in mid-2007. Information was gathered through research in Kandahar, Mazar-e Sharif and Kabul. While many individuals were helpful, it should be noted that policymaking in the sector has become increasingly opaque and data – always notoriously unreliable in Afghanistan – increasingly difficult to access.

Kabul/Brussels, 18 December 2008

Podcast / Asia

The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan, the Taliban’s foreign relations and what the killing of al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul says about the threat from transnational militants in Afghanistan a year into Taliban rule.

On 31 July, a U.S. drone strike killed al-Qaeda leader Ayman al-Zawahiri in the Afghan capital Kabul. Zawahiri appears to have been living in a house maintained by the family of powerful Taliban Interior Minister Sirajuddin Haqqani. His death came almost a year after U.S. troops pulled out of Afghanistan and the Taliban routed the former Afghan security forces and seized power. The Taliban’s uncompromising rule over the past year has seen girls denied their right to education, many other rights and freedoms curtailed and power tightly guarded within the Taliban movement. The Afghan economy has collapsed, owing in large part to the U.S. and other countries’ freezing Afghan Central Bank assets, keeping sanctions against the Taliban in place and denying the country non-humanitarian aid. Levels of violence across the country are mostly down, but Afghans’ plight is desperate, with a grave humanitarian crisis set to worsen over the winter. The Taliban’s apparent harbouring of Zawahiri seems unlikely to smooth relations between the new authorities in Kabul and the outside world. 

This week on Hold your Fire! Richard Atwood speaks with Crisis Group’s Asia Program Director Laurel Miller about U.S. policy in Afghanistan and the Taliban’s broader foreign relations after Zawahiri’s killing. They discuss what his presence and death in Kabul mean for U.S. policy and what they say about the threat posed by transnational militants sheltering in Afghanistan. They look into how countries in the region are seeking to protect their interests in Afghanistan, including by engaging with the de facto Taliban authorities, and how those countries – particularly Pakistan, which has faced an uptick of violence in the past year – view the danger from foreign militants in Afghanistan. They also look in depth at Washington’s goals in Afghanistan a year after the withdrawal and what balance it should strike between engaging the Taliban or seeking to isolate them. Just over a year after the U.S. withdrawal and Taliban takeover, they reflect back on Washington’s decision to pull out troops. 

Click here to listen on Apple Podcasts or Spotify.

For more on the situation in Afghanistan, check out Crisis Group’s recent report Afghanistan’s Security Challenges under the Taliban.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.