icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Босния: чего хочет Республика Сербская?
Босния: чего хочет Республика Сербская?
Report 214 / Europe & Central Asia

Босния: чего хочет Республика Сербская?

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Подготовка руководством Республики Сербской (РС) планов проведении референдума в июне 2011 г. - очередное напоминание о том, что второй по площади и численности энтитет Боснии все еще угрожает стабильности страны в частности, и Западных Балкан в целом. Сценарии отделения Республики Сербской от Боснии или попытки босняков упразднить Республику Сербскую как таковую представляются крайне маловероятными. Однако, если сербские лидеры и впредь каждый конфликт с Сараево будут доводить до опасной крайности, что неоднократно имело место в прошлом, дело может закончиться  катастрофой. У искусства политического маневра есть свои пределы, терпение населения небезгранично и одной ошибки будет достаточно для того, чтобы вспыхнули масштабные беспорядки. В среднесрочной перспективе, неукротимое стремление руководства Республики Сербской сузить сферу компетенции государственных органов Боснии и Герцеговины (БиГ) до роли de facto координатора отношений между двумя влиятельными энтитетами, может до такой степени ослабить государственную власть, что Босния и Герцеговина прекратит свое существование. Это повлечет за собой неминуемую кончину и самой РС, страдающей от множества внутриполитических проблем, в числе которых в первую очередь следует отметить безнаказанность политических и экономических элит и незакрытые проблемы жестокостей, совершенных во время гражданской войны. Лидеры РС, в первую очередь, президент, Милорад Додик, должны пойти на компромисс с Сараево по вопросам создания и функционирования государственных институтов и проведения неотложных реформ на уровне энтитетов.

В начале 2011 г. лидеры РС выступили с угрозой провести референдум, что могло бы подтолкнуть сербов к полному выходу из структуры государственных институтов Боснии и Герцоговины и поставить страну на грань войны. Страсти улеглись в июне, после того, как Европейский союз (ЕС) выступил с инициативой проведения диалога по реформе судебной системы, которой добивалось руководство РС. Представители конфедеративных структур и энтитетов приступили к изучению возможностей пересмотра весьма сложной структуры судебной системы страны и приведения ее в соответствие с нормативно-правовой базой ЕС (acquis communautaire). Эта сложная работа, несомненно, займет много времени, но осуществление настоящих, реальных перемен в РС возможно исключительно задействуя структуры Парламентской Ассамблеи и Конституционного Суда БиГ.

В течение долгих лет отношения РС и международного сообщества складывались непросто. Большинство населения республики выступает за независимость, но для остальной части Боснии и международного сообщества такой вариант развития событий недопустим. У самой Республики Сербской не хватит энергии и ресурсов для того, чтобы добиться независимости, а буде такое и произойдет, вероятность получения международного признания представляется крайне сомнительной. Руководство республики отвергает почти все аспекты плана по созданию государственных институтов, реализуемого при поддержке международного сообщества и согласно которому создана нынешняя административная структура Боснии. Некоторые боснийские и международные наблюдатели полагают, что международное сообщество в значительной мере потеряло интерес к боснийской проблеме, предоставив сербам возможность расшатывать государственные институты. Другая точка зрения, представленная сербскими и международными наблюдателями, сводится к тому, что международное вмешательство порождает у сербов ощущение изолированности и желание встать на защиту национальной идентичности. РС представляет собой нетривиальную политическую и юридическую проблему и в июне этого года Евросоюз - при поддержке США и других международных партнеров - предложил свое решение в виде ненасильственной альтернативы сложившейся непростой ситуации; решение, от которого всем заинтересованным сторонам будет сложно отказаться, не предъявив веских аргументов.

У международного сообщества, босняков и хорватов нет другого выбора, кроме сотрудничества с элитами РС, прежде всего, с президентом Додиком. Это наиболее популистски настроенный и сложный в общении лидер РС за многие годы, но президент и его партия пользуются значительной поддержкой населения. На выборах, состоявшихся в октябре 2010 г., оппозиция добилась больших успехов, чем ожидалось, особенно в борьбе за представительство сербов в председательстве БиГ. Но Союз независимых социал-демократов (Savez nezavisnih socijaldemokrata, СНСД) Додика по прежнему контролирует правительство, пост президента РС и Национальное собрание  Республики Сербской (НСРС). Объединяющей idée fixe энтитета остаются национализм и защита Республики Сербской.

Республика Сербская состоит из двух частей: восточной и западной. В политически и экономически влиятельной западной части за СНСД голосует подавляющее боьшинство населения и партия контролирует все муниципалитеты - напрямую, либо в коалиции с другими партиями.  Одновременно СНСД  предпринимает экспансию на восток, где традиционно сильны позиции Сербской демократической партии (Srpska demokratska stranka, СДП). Распределение бюджета  и львиная часть решений по инвестициям в восточную часть республики контролируются правительством Додика. Многие восточные муниципалитеты, особенно контролируемые оппозицией, полагают, что правительство неправомерно лишает их по праву принадлежащих им средств и постепенно начинают искать пути большей экономической и политической децентрализации, однако этот вопрос имеет второстепенное значение по сравнению с задачей сохранения РС в целом.

Коррупция и неисполнение законов подрывают экономический рост. РС, как и остальная часть Боснии, только начинает выход из рецессии, спровоцированной международным финансовым кризисом. В 2006-2008 гг. были приватизированы компания Телекоммуникации РС и нефтеперерабатывающий завод, что обеспечило  приток средств в госбюджет РС, создав иллюзию процветания. Однако эти средства не транслировались в экономический рост, а недавно инициированное увеличение налогов и ожидаемое сокращение ассигнований на социальные нужды могут спровоцировать недовольство населения.

По мнению многих сербов, на них пытаются возложить всю ответственность за войны 1992-1995 г., обвиняя их в оккупации и агрессии. Подавляющее большинство жертв этих войн было гражданскими боснийцами, павшими жертвами этнических чисток, наиболее душераздирающей из которых стало массовое убийство в Сребренице. Сербы опасаются, что в случае признания ими ответственности за геноцид в Сребренице Республика Сербская может быть упразднена. Это ложные страхи. Элиты РС должны признать ответственность за поступки сербских военных лидеров и поддержать усилия по примирению, что принесет им большее уважение и авторит в Боснии в целом.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 6 октября 2011   г.

Report 232 / Europe & Central Asia

Bosnia’s Future

While the physical scars of the 1992-1995 Bosnia war have healed, political agony and ethnic tension persist. Real peace requires a new constitution and bottom-up political change.

Executive Summary

Bosnia and Herzegovina (BiH, or Bosnia) poses little risk of deadly conflict, but after billions of dollars in foreign aid and intrusive international administration and despite a supportive European neighbourhood, it is slowly spiralling toward disintegration. Its three communities’ conflicting goals and interests are a permanent source of crisis, exacerbated by a constitution that meets no group’s needs. The political elite enjoys mastery over all government levels and much of the economy, with no practical way for voters to dislodge it. The European Union (EU) imposes tasks BiH cannot fulfil. A countrywide popular uprising torched government buildings and demanded urgent reforms in February 2014, but possible solutions are not politically feasible; those that might be politically feasible seem unlikely to work. Bosnia’s leaders, with international support, must begin an urgent search for a new constitutional foundation.

The international project to rebuild Bosnia has had success: war’s physical scars are largely gone, and the country is peaceful. The political agonies, however, show the intervention’s limits. Years of well-intentioned reforms, imposed or urged, have left a governing structure leaders circumvent, ignore or despise. May’s floods left scores dead and thousands homeless, exposing the price of poor governance. With growing frequency, Bosnians ask the questions that preceded the 1992-1995 war: shall it be one country, two, or even three; if one country, shall it have one, two or three constituent entities, and how shall it be governed?

The heart of the problem is in Annex 4 to the Dayton Peace Agreement, known as the constitution (and in several changes imposed by courts and international officials). It defines BiH as a state of two entities, in effect but not explicitly federal, but also the state of three constituent peoples (Bosniaks, Croats, Serbs), and yet, simultaneously, of all citizens. A suffocating layer of ethnic quotas has been added, providing sinecures for officials increasingly remote from the communities they represent. The tensions created by constitutional schizophrenia are pushing BiH to the breaking point. A new design is needed: a normal federation, territorially defined, without a special role for constituent peoples, but responsive to the interests of its three communities and the rights of all citizens.

The state administration’s need to reform is made acute by a 2009 decision of the European Court of Human Rights (ECtHR) that in effect requires BiH to change the ethnicity-based way it chooses its chief executive and part of its legislature. Existing proposals try to squeeze the constituent peoples into an ostensibly ethnicity-blind structure on top of which a complicated network of indirect elections would allow party leaders to choose the executive with as little democratic input as possible. The EU and the outside world support this tinkering with Dayton to satisfy the decision, though such proposals have manifestly failed. Bosnians need to rebuild their political structure from the bottom up.

There is no consensus on where to start, but Bosnia may have to break from its political system based on constituent peoples and their rights. Crisis Group has not reached this conclusion lightly. It reflects long experience and observation that no one has been able to frame a broadly attractive vision on the existing flawed basis. With stresses and frustrations accumulating in all communities, Bosnia must conceive new foundations to survive. Agreement may take years and much experimentation and debate, but the search should begin.

BiH is home to three political communities: those primarily loyal to the Bosnian state, usually but not always Bosniaks; those loyal to Republika Srpska (RS), usually Serbs; and those desirous of Croat self-government, usually Croats. Giving the Croats what they want, their own entity to make a three-entity Bosnia, is absolutely rejected by Bosniaks. Building virtual representative units for the three communities, possibly with new emphasis on municipalities as basic building blocks, is intellectually plausible but requires a leap of faith few seem ready to take. A purely civic state is inconceivable to Serbs and Croats.

Neither leaders nor civil society have deeply explored alternatives to three constituent peoples in two entities; any consensus would take time. Nevertheless, the goal should be clear. The head of state should reflect Bosnia’s diversity, something a collective does better than an individual. The same body could be the executive government. Some decisions should require consensus, others a majority. All three communities should be represented, not necessarily in equal numbers. There should be no ethnic quotas; representation should reflect self-defined regions and all their voters. Poorly performing, unnecessary state agencies and ministries should be slimmed or abolished, with powers reverting to the entities; but the state would need new ministries and agencies required for EU membership. The ten cantons in the larger of BiH’s two entities, the Federation (FBiH), are an underperforming, superfluous layer. They could be abolished, their powers divided between the municipalities and the entity government.

Political culture is part of the problem; an informal “Sextet” of party leaders in effect controls government and much of the economy. A multi-ethnic coalition persists, election to election, with only minor adjustments. Membership is earned by winning opaque intra-party competitions in which voters have little say. Change in this system can only come from within: Bosnians should join parties and participate in genuine leadership contests. Sextet power is further buttressed by control of hiring, investment and commercial decisions at state-owned firms, a situation that chokes private investment and growth.

Bosnia is unimaginable without the work of international officials who did much to shape political institutions and implement peace, but the international community has become more obstacle than help. BiH is trapped in a cycle of poorly thought-out, internationally-imposed tasks designed to show leaders’ readiness to take responsibility but that put that moment forever out of reach. The only way to encourage leaders to take responsibility is to treat the country normally, without extraneous tests or High Representatives. The EU could signal a new start by stating it will receive a membership application – the first of many steps on the long accession road. It should then be an engaged, not over-didactic partner in Bosnia’s search for a way to disentangle the constitutional knot.