Обеспечение будущего Боснии: новая стратегия участия международного сообщества
Обеспечение будущего Боснии: новая стратегия участия международного сообщества
Table of Contents
  1. Executive Summary
Changing Dynamics in the Western Balkans
Changing Dynamics in the Western Balkans
Report 180 / Europe & Central Asia

Обеспечение будущего Боснии: новая стратегия участия международного сообщества

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Политика международного сообщества в Боснии утратила свою целенаправленность и требуется разработка новой стратегии международного участия. Ныне действующий Высокий Представитель, чья деятельность в 2006 г. подвергалась очень серьезной критике, заявил 23 января 2007 г., что он уходит со своего поста в середине года. Совет по выполнению Мирного соглашения (СВМС), которому он сообщает о ходе дел и перед которым он несет ответственность за руководство выполнением Дейтонских Мирных соглашений, должен встретиться 27 февраля для определения пути вперед. К наиболее важным проблемам, которые ему предстоит решить, относятся следующие: должны ли сохраниться в своей нынешней форме Аппарат Высокого Представителя (АВП) и предоставленные ему сильные "Боннские полномочия".

Еще не настало то время, чтобы оставить Боснию наедине со своими проблемами: Босния остается неготовой к неконтролируемому распоряжению своим собственным будущим, этнический национализм остается слишком сильным, и 2007 г. обещает новое усиление напряженности отношений в связи с приближением окончательного определения статуса Косова. Но теперь именно Европейскому Союзу с помощью своего Специального Представителя (СПЕС) предстоит сыграть центральную роль в нажиме на политических деятелей Боснии с тем, чтобы были реализованы многие невыполненные обязательства по Дейтонским соглашениям, и Босния стала кандидатом на подлинную европейскую интеграцию. АВП должен быть закрыт к концу 2007 г., Боннские полномочия, теперь фактически неосуществимые, должны прекратиться вместе с его закрытием. Чтобы избежать возникновения неопределенности и выиграть время для эффективного планирования и осуществления переходного периода, эти решения должны быть приняты и объявлены без промедления.

Вырисовывающееся решение окончательного статуса Косова проверит на прочность саму ткань боснийского государства. Милорад Додик, председатель правительства Республики Сербской (РС), сербского субъекта (административно-территориальное образование или энтитет, прим. пер.) Боснии, и премьер-министр Сербии Коштуница эксплуатируют перспективу предоставления независимости Косову для разжигания сепаратистских настроений. Угроза Додика провести референдум по статусу РС в случае, если Косову будет предоставлена независимость, усилила напряженность отношений с Федерацией мусульман и хорватов, другим субъектом Боснийского государства. Все более напористый Додик открыто бросает вызов международным структурам, наблюдающим за выполнением Дейтонских соглашений и строительством жизнеспособных институтов на государственном уровне. Впервые с 1997 г. появилась реальная перспектива того, что действия РС могут вызвать нечто большее, нежели простые затруднения.

Хотя в реализации Дейтонских соглашений удалось достичь определенных успехов, в этой области остается еще сделать очень многое. Для обеспечения жизнеспособности Боснии большое значение имеет проведение конституционной реформы и изменения в органах охраны правопорядка. Также необходимо осуществление реформ в судопроизводстве, армии, общественном телерадиовещании и системе образования. Многие одобренные реформы не были доведены до конца. Необходимо назначение сильного Специального Представителя ЕС (СПЕС), заручившегося поддержкой со стороны США, который бы занимался укреплением мира, способствовал урегулированию конфликтов между сторонами, активно способствовал принятию новых законов и осуществлению других мероприятий в области государственного строительства.

Предыдущие Высокие Представители прибегали к чрезвычайным Боннским полномочиям, которые сделали их аппарат высшей властью в Боснии, для увольнения высших должностных лиц, наложения запрета на участие в общественной жизни известных политических деятелей и оказания нажима для принятия законов. Эти полномочия, определявшиеся во многом политическим авторитетом АВП и силой международного воинского контингента (до 2005 г. воинского контингента СФОР под эгидой НАТО, в настоящее время - ЕСФОР), были размыты не только преднамеренным и публично объявленным нежеланием действующего должностного лица использовать их, но, что очень важно, сокращением возможностей ЕСФОР для обеспечения выполнения решений. Хотя можно, конечно, привести доводы в пользу формального сохранения этих полномочий, особенно в контексте вероятного повышения напряженности отношений в перспективе, должностные лица Боснии, теперь, вероятнее всего, окажут сопротивление применению Боннских полномочий, и международному сообществу будет трудно, по сути дела, невозможно, успешно повернуть стрелки часов назад.

Вместо этого наступило время для Евросоюза, всегда считавшегося главным символом надежды для обретения стабильности на Западных Балканах, стать активным ядром сплочения усилий, предпринимаемых международным сообществом в стране. Представления, что с Боснией, которая все еще остается сильно травмированной в результате военных действий 1992-1995 г., можно было бы обращаться как с любым другим претендентом на вступление в ЕС, и что лишь одной привлекательности членства в ЕС в отдаленной перспективе достаточно для преодоления полярных сил этнического национализма, показали свою ошибочность. ЕС должен применить новые и принципиально иные политические инструменты, чтобы обеспечить последовательное укрепление мира и продвижение Боснии к членству в ЕС.

Специальный Представитель ЕС, которому СВМС также предоставит полномочия по наблюдению и урегулированию всех аспектов выполнения Дейтонских соглашений, должен доказать боснийцам всех национальностей, что их практическим интересам отвечает оставаться частью объединенного государства и вступление в ЕС. Для того, чтобы поступить таким образом, он (или она) должен положиться на существующие механизмы, такие как ЕСФОР и Миссия полиции ЕС (МПЕС) и иметь в своём распоряжении намного большие объемы финансирования ЕС, подкрепленные на основе двусторонней помощи, особенно в области охраны правопорядка и проектов развития инфраструктуры, и использовать, или отказывать в них, по мере необходимости, чтобы убеждать политических деятелей Боснии принимать жесткие решения и идти на компромисс. Через некоторое время, если стимулы разного рода окажутся достаточно весомыми, применены с необходимой решительностью и политическим умением, и дополнены, в той степени, в которой это будет необходимо, твердой поддержкой США, они смогут воздействовать на политические факторы таким образом, что боснийцы начнут самостоятельно предпринимать инициативы.

За прошедшие одиннадцать лет удалось добиться многого, но международному сообществу еще не удалось достичь того момента, когда бы оно могло с уверенностью объявить о победе и своём уходе. Евросоюзу предстоит начать новый этап активного международного участия, которое потребует значительного времени. До тех пор, пока не удалось достичь основных целей реформ, и не созданы устойчивые государственные институты, самоустранение международного сообщества поставило бы под угрозу все имеющиеся достижения и выживание единой Боснии, а также увеличило бы вероятность того, что многие страны Западных Балкан снова были бы ввергнуты в хаос.

Сараево/Брюссель, 15 февраля 2007 г.

Executive Summary

International policy in Bosnia is in disarray, and a new engagement strategy is required. The present High Representative, whose performance in 2006 has been much criticised, announced on 23 January 2007 that he would leave by mid-year. The Peace Implementation Council (PIC), to whom he reports and which is responsible for guiding implementation of the Dayton Peace Accords, meets on 27 February to decide the way forward. The most immediate issues to be resolved are whether the Office of the High Representative (OHR), and the robust ‘Bonn powers’ available to it, should continue in their present form.

This is not the time to begin disengagement: Bosnia remains unready for unguided ownership of its own future – ethnic nationalism remains too strong – and 2007 promises new tensions with the approach of the Kosovo status decision. But the central role in pressing Bosnia’s politicians to meet the many outstanding Dayton commitments and become a candidate for genuine European integration should now be played by the European Union, through its Special Representative (EUSR). OHR should be closed by the end of 2007, the Bonn powers – now effectively unexerciseable – should terminate with it, and – to avoid uncertainty, and enable time for effective planning and implementation of the transition – these decisions should be made and announced without delay.

The looming decision on Kosovo’s status will test the very fabric of the Bosnian state. Milorad Dodik, prime minister of Republika Srpska (RS), the Serb entity in Bosnia, and Serbian Premier Kostunica are exploiting the prospect of Kosovo’s independence to stoke separatist sentiments. Dodik’s threat to call a referendum on RS’s status if Kosovo becomes independent has increased tension with the Muslim-Croat Federation, the other constituent element of the Bosnian state. An increasingly assertive Dodik is openly challenging international authority to oversee Dayton implementation and the construction of viable state-level institutions. For the first time since 1997 there is a real prospect the RS may do more than merely obstruct.

Although there have been successes, much remains to be done to implement Dayton. Constitutional and police reforms are essential if Bosnia is to be viable. Changes in the judicial, military, public broadcasting and educational systems are also needed. Many reforms that have been passed have not been fully carried out. A strong EU Special Representative (EUSR), backed by the U.S., is needed to carry through peace implementation, facilitate resolution of conflicts between the sides and push hard for new laws and other state-building steps.

Previous High Representatives used the extraordinary Bonn powers, which made their office Bosnia’s ultimate authority, to dismiss senior officials, ban from public life important politicians and enact controversial legislation. These powers, dependent on OHR’s political credibility and the strength of the international military presence (the NATO-led SFOR until 2005, now EUFOR), have been hollowed out not only by the present incumbent’s deliberate and announced reluctance to use them, but – just as importantly – by EUFOR’s dwindling enforcement capability. While a case can certainly be made for the formal retention of the powers, particularly in the context of likely increased tensions in the period ahead, Bosnian officials are now more likely to defy a Bonn powers imposition, and it would be difficult to the point of impossible for the international community to turn the clock back successfully.

It is time instead for the EU, always seen as the ultimate anchor for a stable Western Balkans, to become the active core of the international effort in the country. The notions that Bosnia, which is still badly scarred by the 1992-1995 war, could be treated as any other applicant and that the mere attraction of membership at a distant date would suffice to overcome its polarising ethnic nationalism have proven mistaken. The EU must deploy new and different policy tools to keep peace implementation and progress toward membership on track.

An EUSR to whom the PIC also assigns the responsibility to monitor and be involved with all aspects of Dayton implementation, must show Bosnians of all ethnicities why it is in their practical interest to be part of a unified state and move towards the EU. To do so, he or she should rely on existing mechanisms such as EUFOR and the EU Police Mission (EUPM) and have available much larger EU funds, reinforced with bilateral aid, especially for rule of law and infrastructure projects, and use – and withhold – them as necessary to persuade Bosnian politicians to make tough decisions and compromises. Over time, if the inducements and disincentives are substantial enough, applied with the requisite decisiveness and political skill, and complemented as they must be by a heavily engaged U.S., they can change political dynamics so that Bosnians begin to take the initiatives themselves.

A good deal has been achieved in the past eleven years but the international community has not yet reached a point where it can safely declare victory and leave. The EU needs to lead a new stage of active international engagement that will not be brief. Disengagement before essential reform benchmarks are met and self-sustaining institutions established would put at risk all the gains made and the survival of a unified Bosnia, as well as increase the prospect that much of the Western Balkans would return to chaos.

Sarajevo/Brussels, 15 February 2007

Changing Dynamics in the Western Balkans

This week on War & Peace, Olga Oliker talks to Crisis Group expert Marko Prelec about the precarious situation in the Western Balkans, as Serb separatism in Bosnia and Herzegovina, and the frozen Kosovo-Serbia dispute continue to stoke regional instability.

The Western Balkans, a region defined in part by not being in the European Union, also contains several countries that were devastated by war in the 1990s. Now it faces new troubles, driven in part by the legacies of the old. Bosnia and Herzegovina is confronted with calls for secession in the autonomous Serb-dominated region, Republika Srpska, as well as the ongoing electoral grievances of its Croat minority. Meanwhile, efforts to resolve Kosovo’s dispute with Serbia over its independence have come to a standstill, leaving minority communities on both sides of the border vulnerable.

This week on War & Peace, Olga Oliker talks to Marko Prelec, Crisis Group’s Consulting Senior Analyst for the Balkans, about why ethnic tensions persist in the region and whether there is any risk of a return to conflict. They discuss the prospects for European integration, asking whether the promise of EU membership remains an effective incentive for resolving these longstanding disputes. They also consider what impact Russia’s invasion of Ukraine has had for stability in the Western Balkans, a region where painful memories of war are still very salient today.



Click here to listen on Apple Podcasts or Spotify.

For more of Crisis Group’s analysis, make sure to check out our Balkans regional page and keep an eye out for our upcoming report on the risk of instability in the Western Balkans.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.