Азербайджан: руководство оборонным сектором и военные реформы
Азербайджан: руководство оборонным сектором и военные реформы
Table of Contents
  1. Overview
What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes
What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes
Briefing 50 / Europe & Central Asia

Азербайджан: руководство оборонным сектором и военные реформы

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Азербайджан стремится создать сильную армию для возвращения Нагорного Карабаха и семи смежных районов. Добиться этого он рассчитывает либо за счет усиления своих позиций на переговорах с Арменией, либо – возобновления военных действий. Хотя свой военный бюджет он наращивает быстрыми темпами, ему пока не удалось добиться явного превосходства над вооруженными силами Армении. Однако для того, чтобы новая армия стала не только более сильной, но также и лучше руководимой, требуется проведение глубоких реформ, направленных на снижение ее коррумпированности и подверженности личностным амбициям, обеспечение прозрачности принятия решений и улучшение управления. До настоящего времени не было проявлено необходимой политической воли для того чтобы повысить демократический и гражданский контроль над армией, и покончить с привычкой рассматривать армию прежде всего как инструмент для защиты интересов элиты.

В ближайшем будущем возобновление активных боевых действий в Нагорном Карабахе маловероятно. Но в более отдаленной перспективе вооруженные силы различных ведомств страны, характерными чертами которых являются обособленность действий, прямая подчиненность президенту, непрозрачность в принятии решений, коррумпированность и соперничество между собой, легко могут быть использованы в борьбе за удовлетворение властных амбиций. Создание современной и эффективной армии, подчиненной демократическому, гражданскому контролю, также нельзя назвать простой задачей до тех пор, пока конфликт из-за Нагорного Карабаха остается для страны открытой раной. Однако в отношении повышения ответственности руководства страны за обоснованность расходов и приоритеты политики, по крайней мере, имеется потенциал, чтобы сделать систему управления более подотчетной и предсказуемой. НАТО, которое помогает в проведении военной реформы, должно способствовать повышению понимания в Азербайджане особенностей миротворческих и военных операций, и при возможности, способствовать установлению диалога и контактов между военными обеих сторон. ЕС, США и Россия должны также возобновить усилия, чтобы подтолкнуть стороны к достижению мирного урегулирования конфликта.

Обязательство правительства по существенному реформированию вооруженных сил является составной частью заявленной им цели модернизации и демократизации страны. Хотя с технической точки зрения на выборах президента 15 октября 2008 был отмечен определенный прогресс, на них не было предложено ни одного подлинно альтернативного кандидата. Поскольку забуксовал процесс демократизации, также затормозились решающие составляющие военной реформы. Так, парламент не сумел установить контроль за военными расходами и у него нет никаких полномочий, чтобы вызвать для отчета силовых министров, включая министра обороны. Да и сам парламент страны представляет собой продукт неполноценных выборов и далек от подлинно демократического института. Демократические реформы в армии могут способствовать демократизации государства, но они вряд ли приведут в движение этот процесс или смогут развиваться самостоятельно. Если в Азербайджане действительно намерены провести всеобъемлющую реформу армии, то необходимо также проведение существенных изменений во многих других областях государства и общества.

Те военные реформы, которые были проведены, часто стимулировались сотрудничеством с НАТО. Азербайджан стал одной из первых бывших советских республик, который присоединился к программе Партнерство во имя мира (PfP) в 1994 г. Прежде всего, Планы действий индивидуального партнерства (IPAP), подписанные в 2005 г. и 2008 г., очерчивают общие контуры демократического контроля за вооруженными силами, военное планирование и составление оборонного бюджета, оперативную совместимость с НАТО и структурную реорганизацию согласно стандартам НАТО. Баку, однако, зачастую умышленно затягивал реализацию рекомендуемых IPAP реформ. Отчасти это было вызвано тем, что Азербайджан не имеет ясно выраженных устремлений стать членом НАТО исходя из своего внешнеполитического курса, в соответствии с которым он старается сохранить баланс в отношениях с США, ЕС, Россией и Ираном. Последствия военной интервенции Москвы, предпринятой в августе в Грузии, еще больше убедили его в преимуществах многовекторной политики, и ослабили его готовность продвигаться в направлении интеграции с НАТО.

Реформа оборонного сектора в Азербайджане представляет собой малоизученный предмет, которому было посвящено мало всеобъемлющих аналитических работ. Большая часть исследований была выполнена горсткой журналистов. Сектор обороны остается одной из наиболее закрытых и непрозрачных сфер государства. При сборе материалов Крайсис Груп смогла получить крайне ограниченный доступ к официальным источникам, военному персоналу и объектам. При улучшении информированности общественности правительство могло бы добиться большего для устранения сомнений, возникающих в связи с последствиями роста его военных расходов.

Если правительство действительно намерено создать более эффективную армию по стандартам НАТО, подчиненную большему демократическому гражданскому контролю, более прозрачную и подотчетную, то оно должно:

  • усилить возможности контроля армии со стороны парламента, особенно его постоянной комиссии по обороне и безопасности и Счетной палаты; помогать депутатам повышать их осведомленность о военной реформе путем организации постоянного обучения, проведения семинаров и конференций;
     
  • улучшить информирование общества и его участие в управлении сектором безопасности при помощи публикации документов IPAP НАТО, путем облегчения доступа к информации по военным вопросам, и создания регулярно обновляемого сайта министерства обороны;
     
  • усилить гражданский контроль в министерстве обороны;
     
  • завершить разработку военной доктрины и провести Стратегический оборонный обзор;
     
  • привести законодательство и военные нормативно-правовые документы в соответствие с его международными правозащитными обязательствами, в особенности, запретить лишать военнослужащих свободы без надлежащей судебной процедуры, принять новый закон Об альтернативной службе и создать должность военного омбудсмена; и
     
  • улучшить кадровую политику и обучение при помощи эффективной системы оплат и компенсаций, ротации офицеров, обучения военнослужащих запаса и совершенствования системы призыва, военного обучения и продвижения по службе на основе профессиональных качеств.

Тем временем, НАТО должен тщательно пересмотреть свои стратегические цели по работе с армиями кавказских государств, особенно в свете неурегулированных конфликтов. Оно должно сделать упор в своем военном сотрудничестве с Азербайджаном, прежде всего, на усилиях по улучшению демократического, гражданского контроля вооруженных сил и не выходить за пределы IPAP до тех пор, пока нагорно-карабахский конфликт остается неурегулированным. Прежде всего, США и ЕС должны в то же самое время повысить в своих планах значение урегулирования этого затянувшегося конфликта и постараться, в сотрудничестве с Россией, оказать давление и на Азербайджан, и на Армению с тем, чтобы достичь компромисса в соответствии с принципами, предложенными Минской Группой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Баку/Тбилиси/Брюссель, 29 октября 2008 г.

I. Overview

Azerbaijan wants to create a strong army to regain Nagorno-Karabakh and seven adjacent districts, either by improving its negotiating leverage with Armenia or going back to war. It has exponentially increased its military budget, though it has not so far gained clear superiority over Armenian forces. If the new military is to be not only stronger but also better governed, however, it needs deep reforms to make it less corrupt and personality driven, more transparent and better directed. So far there has been insufficient political will either to do the part that should involve increasing democratic and civilian control or to break the habit of treating the army as above all an instrument with which to protect elite interests.

A war in Nagorno-Karabakh is unlikely in the immediate term. But in the longer term fragmented, divided, accountable-to-no-one-but-the-president, un-trans­par­ent, corrupt and internally feuding armed forces could all too easily be sent off to fight to satisfy internal power struggles. A modern and efficient army, even if subject to democratic, civilian control, is not unproblematic while the Nagorno-Karabakh situation remains deeply resented in the polity. However, the ability to hold the leadership responsible for expenditures and policy priorities at least has the potential to make the system more responsible and predictable. NATO, which is helping with military reform, should enhance Azerbaijani knowledge of peacekeeping and laws of war, and when possible facilitate dialogue and contacts between the militaries of the two sides. The EU, U.S. and Russia should also reinvigorate efforts to push the parties to reach a peaceful resolution of the conflict.

The government’s pledge to significantly reform the military is part of a stated goal of national modernisation and democratisation. Though the presidential election on 15 October 2008 was technically improved, it offered no genuine alternative to the incumbent. As democratisation has stalled, so too have crucial parts of military reform. Thus, parliament has failed to oversee military expenditure and has no authority to summon power ministers, including the defence minister, to report on their activities, but it is itself the product of flawed elections and far from a truly democratic institution. Democratic improvements in the military can contribute to national democratisation, but they are unlikely to drive that process or advance in isolation. If Azerbaijan is committed to thorough reform of the military, it will need to change substantially in many other areas of government and society as well.

The defence reforms that have occurred have often been stimulated by cooperation with NATO. Azerbaijan was one of the first former Soviet countries to join the Partnership for Peace (PfP) program in 1994. Especially the 2005 and 2008 Individual Partnership Action Plans (IPAP) provide a blueprint for democratic control of the armed forces, defence planning and budgeting, interoperability with NATO and structural reorganisation according to NATO standards. Baku has often dragged its feet in implementing IPAP-recommended reforms, however, in part at least because it has no clear membership aspirations, due to a foreign policy which seeks to balance interests with the U.S., EU, Russia and Iran. Moscow’s August military intervention in Georgia has further convinced it of the advantages of an ambiguous policy and made it less ready to push forward with NATO integration.

Defence sector reform in Azerbaijan is an understudied subject, about which little comprehensive analysis has been attempted. The bulk of research has been carried out by a handful of journalists. The defence sector remains one of the most secretive and non-transparent segments of the government. Crisis Group was restricted in its own field work by limited access to government sources, military personnel and installations. By improving the dissemination of information, the government could do more to dispel the doubts that arise regarding the impact of its increased military spending.

If it indeed wishes to pursue a more efficient, NATO-standard military, subject to more democratic civilian control and greater transparency and accountability, the government should:

  • enhance the oversight capacities of the parliament, especially its standing committee for defence and security and the audit chamber and encourage parliamentarians to increase their knowledge about military reform by organising regular training, work­shops and conferences;
     
  • improve public information on and participation in security sector management by publishing the NATO IPAP documents, making it easier to access information on military matters, and setting up a regularly updated defence ministry website;
     
  • increase civilian control in the defence ministry;
     
  • complete elaboration of a military doctrine and conduct a strategic defence review;
     
  • amend legislation and military regulations in line with its international human rights commitments, in particular by disallowing detention of service personnel without proper trial, adopting a new law on alternative service and creating a military ombudsman; and
     
  • improve personnel management and training by establishing efficient systems for payment and compensation, officer rotation, reservist training and call-up systems, military education and merit-based promotion.

In the meantime, NATO should carefully review its strategic purpose in working with the militaries of Caucasus states, particularly with respect to unresolved conflicts. It should focus its military cooperation with Azerbaijan strictly on efforts to improve democratic, civilian control of the armed forces and not move beyond the IPAP while Nagorno-Karabakh remains unresolved. Especially the U.S. and the EU should at the same time move resolution of that simmering conflict much higher up their agendas and seek, in cooperation with Russia, to put pressure on both Azer­baijan and Armenia to compromise in line with the principles proposed by the Minsk Group of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE).

Baku/Tbilisi/Brussels, 29 October 2008

Podcast / Global

What to Watch at the UN General Assembly, plus Ukraine’s Kharkiv Offensive and the Armenia-Azerbaijan Border Clashes

This week on Hold Your Fire! Richard Atwood talks to Crisis Group’s UN Director Richard Gowan about the state of the UN as world leaders meet for General Assembly week, and also catches up with Europe and Central Asia Program Director Olga Oliker about the latest from Ukraine and violence on the Armenia-Azerbaijan border.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.