Вооруженный конфликт на Северном Кавказе – самый кровопролитный в современной Европе, и не похоже, чтобы противостояние близилось к завершению. Государство ведет борьбу с вооруженными нападениями, ответственность за которые изначально принимали на себя чеченские сепаратисты, а в настоящее время – вдохновленные идеями джихада боевики, наносящие удары по Москве, другим крупным городам и многим населенным пунктам Северного Кавказа. Контртеррористическая стратегия России, основанная преимущественно на силовых мерах, оказывается не в состоянии устранить многочисленные причины конфликта, подпитываемого этническими, религиозными, политическими и экономическими противоречиями, преодоление которых требует гибкого и комплексного решения. Москва все больше осознает проблему и опробует новые подходы для более эффективной интеграции региона, который окончательно вошел в состав Российской империи лишь в XIX веке и с тех пор представлял собой серьезный вызов для российского государства. Многообразие этнических групп и религиозных течений, разный исторический опыт и политические предпочтения еще больше осложняют задачу по снижению напряженности в регионе и его интеграции с остальной частью страны. Понимание этого многообразия крайне важно для того, чтобы предпринимаемые политические шаги и новые законодательные инициативы способствовали урегулированию конфликта, а не дальнейшему углублению противоречий.

Вызовы, связанные с этнической мобилизацией и сепаратизмом, наиболее остро проявились в Чечне, где две кровопролитные войны унесли десятки тысяч жизней. В начале 1990-х сепаратисты стремились к полной независимости, но крах проекта чеченской государственности в сочетании с его крайне жестоким подавлением со стороны Москвы привели к трансформации национального движения в исламистское с элементами джихадизма. Чеченские боевики широко использовали терроризм как метод борьбы, а государство в ответ применяло мощную неизбирательную силу. С 2003 года власти проводили политику «чеченизации» – передачи ключевых политических, административных и правоохранительных функций в ведение этнических чеченцев. На сегодняшний день осуществлено масштабное послевоенное восстановление республики, а ее руководитель Рамзан Кадыров сосредоточил в своих руках практически неограниченную власть. И хотя число человеческих жертв существенно сократилось, качество государственного управления и пренебрежение принципом верховенства права вызывает очень серьезную озабоченность. Последствия продолжающейся активности вооруженного подполья сказываются на всем Северном Кавказе, способствуя росту мобилизации на основе идеологии фундаменталистского ислама.

Несколько межэтнических конфликтов, вскрывшихся накануне распада Советского Союза, остаются нерешенными, что способствует сохранению напряженности. Территориальный спор о статусе Пригородного района привел к полномасштабному вооруженному конфликту между осетинами и ингушами в 1992 году. И хотя российские власти выделили большие средства на возвращение перемещенных лиц и восстановление инфраструктуры в населенных пунктах, ингуши Пригородного района остаются неинтегрированными в Северную Осетию. Взаимоисключающие исторические нарративы, конкуренция за землю и возможность влияния на принятие решений подпитывают конфликты в других многонациональных республиках, особенно в Дагестане, Кабардино-Балкарии и Ставропольском крае. Для некоторых групп характерны максималистские устремления, в том числе связанные с изменением административных границ и созданием новых этнических территориальных образований.

В настоящее время межэтнические трения не угрожают масштабным насилием, но рост напряжения вполне возможен – в том числе в связи с недавним возрождением национальных движений, имевших сильное влияние в конце 1980-х и начале 1990-х годов. Хотя создание политических партий на основе национальной или религиозной принадлежности в России запрещено, после принятия нового закона, упрощающего их регистрацию, политики с национальными программами будут иметь более широкие возможности в составе малочисленных партий. Крупные инвестиции и возврат к региональным выборам, скорее всего, будут способствовать этнической конкуренции и мобилизации, если местные общины почувствуют, что государство должным образом не защищает их права и законные интересы. Такие группы, как ногайцы, кумыки, лезгины в Дагестане, черкесы и казаки, значительно усовершенствовали свои организационные возможности и выдвигают политические требования, связанные, как правило, с реабилитацией и восстановлением исторической справедливости, государственной поддержкой родного языка и культуры, развитием большей автономии и доступом к земельным ресурсам. Напряженность возникает там, где правовая база недостаточна для решения этих вопросов, где действующие законы не соблюдаются, а полиция и местные административные органы воспринимаются как коррумпированные и ангажированные в пользу одной из этнических групп.

Многие из этих споров и трений создают питательную среду для вооруженного подполья, которое на сегодняшний день является основным источником насилия в регионе. Часть молодого поколения, которая двадцать лет назад, пытаясь отстоять свои требования, присоединилась бы к национальным движениям, разочаровалась в них и теперь предпочитает вступать в ряды исламистского подполья. Подполье все интенсивнее оперирует по всему региону, привлекая на свою сторону молодежь всех национальностей и нападая не только на федеральные силы и местную полицию, но и на гражданских служащих и представителей элиты, которые не согласны с его фундаменталистским толкованием ислама.

Редкий день проходит без нападения на сотрудников российских силовых структур или убийства предполагаемых боевиков в ходе контртеррористических операций. Так, в 2011 году было убито около 750 человек, а за первые восемь месяцев 2012 года – более 500. Снижение уровня насилия, распространившегося уже и на те регионы Северного Кавказа, которые лишь несколько лет назад были вполне мирными, кажется маловероятным. Безусловно, не только Россия и Северный Кавказ сталкиваются с угрозой со стороны джихадистских групп; правительства многих стран ищут действенные средства, позволяющие с ней справиться. Контртеррористическая политика России в первую очередь нацелена на ликвидацию боевиков путем применения грубых неизбирательных силовых мер, хотя необходимость более комплексного подхода становится очевидной и московскому, и региональному руководству.

Северный Кавказ задавлен коррумпированными институтами, неэффективным управлением, повсеместным несоблюдением законов и неравномерным экономическим развитием, что в совокупности создает вакуум, который часть недовольной молодежи пытается заполнить, присоединяясь к группам, которые, как им кажется, ставят четкие цели. Слабость государственных институтов и экономической системы подрывает усилия Москвы, направленные на интеграцию региона и борьбу с проявлениями экстремизма. Преодоление этих системных проблем также является неотъемлемым условием успешного разрешения конфликта.

В этом первом докладе, подготовленном в рамках проекта Международной кризисной группы по Северному Кавказу, описаны этнические и национальные группы региона, их требования, чаяния и конфликты. Второй доклад, публикуемый одновременно с первым, подробно исследует исламский фактор – рост исламизма (в основном салафизма), причины радикализации части этого сообщества, вооруженное подполье, а также усилия государства в борьбе с ним, в основном направленные на искоренение экстремизма с помощью жестких силовых методов, но в последнее время также включающие более мягкие средства, в том числе адаптацию бывших боевиков и диалог с салафитами. В следующем докладе будут подробно рассмотрены вопросы качества регионального управления, верховенства права, экономического развития и региональной политики Москвы, а также предложены рекомендации по вопросам, затронутым во всех трех частях серии.

Москва/Стамбул/Брюссель, 19 октября 2012 г.