Кыргызстан: проблемы судебной реформы
Кыргызстан: проблемы судебной реформы
Table of Contents
  1. Executive Summary
Opportunities and Challenges Await Kyrgyzstan’s Incoming President
Opportunities and Challenges Await Kyrgyzstan’s Incoming President
Report 150 / Europe & Central Asia

Кыргызстан: проблемы судебной реформы

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Судебная система Кыргызстана не в состоянии функционировать как нейтральный арбитр политических конфликтов или как справедливый механизм для урегулирования экономических споров. Необходимо провести существенные реформы, чтобы она реабилитировала себя в глазах общества и выполняла свою роль как независимая ветвь власти. Неудача в проведении этих реформ лишит возможности развивать плюралистическую и устойчивую политическую систему в долгосрочной перспективе, а также воспрепятствует мерам по борьбе с широким распространением коррупции и по содействию экономическому развитию. Правительство должно предоставить больше возможностей самоуправления адвокатуре и больше независимости судейскому корпусу, иначе не будут эффективны ни совершенствование обучения, ни проведение последовательных реформ.

Политизированная судебная система стала одной из главных причин дестабилизации обстановки в Кыргызстане в 2005 г. Бывший президент Аскар Акаев использовал судебную систему для подавления оппозиции и устранения своих политических противников. Суды были неспособны беспристрастно разбирать политические конфликты и нарушения избирательной кампании, которые были характерны для парламентских выборов 2005 г. Протесты народа против судебных решений вылились в последовавшее затем восстание, приведшее к свержению режима Акаева и угрожавшее дестабилизацией обстановки в стране. Несмотря на неоднократные заявления о намерении обеспечить независимость судов, новый режим президента Курманбека Бакиева продолжает использовать суды для достижения своих политических целей. В течение парламентских выборов в 2007 г. суды снова использовались для того, чтобы лишить регистрации нежелательные оппозиционные партии.

Такая политизация частично связана с советским наследием, которое оказалось нелегко преодолеть. В советской системе правосудия суды были полностью подчинены политическому режиму, а также в значительной степени подвластны прокуратуре и правоохранительным органам. После обретения республикой независимости судебная система подверглась конституционным и институциональным реформам, но старая манера поведения еще в значительной степени сохранилась, особенно у старшего поколения чиновников. Почти 98% уголовных дел завершаются обвинительными приговорами, возможно, зачастую из-за безотчетного уважения судей к любому делу, исходящему из прокуратуры. По-прежнему проблематично формирование такой правовой культуры, в которой бы главной ценностью была независимость суда.

Независимость судебной системы подрывают конституционные и институциональные положения, которые предоставляют администрации президента значительные возможности для контроля над утверждением судей и их продвижением по службе, а также система финансирования, которая представляет слишком большие возможности для контроля Судебному департаменту, являющемуся составной частью министерства юстиции. Самую большую проблему представляют неофициальные методы контроля над судебной системой. Так называемое "телефонное право", когда власть имущие оказывают давление на судей для получения желаемого приговора, все еще широко распространено в политических судебных разбирательствах.

Для рядовых граждан самой важной проблемой является высокий уровень коррупции в секторе правосудия. Взяточничество подрывает доверие общества [к судебной системеё] и препятствует мерам повышения профессионализма адвокатов. Многие адвокаты жалуются на то, что их главной задачей является не активная защита клиентов в суде, а содействие процессу [сделки с коррумпированными судьями]. Частично это вызвано очень низким уровнем государственного финансирования и маленькими зарплатами судей, что фактически вынуждает их брать взятки. Доходы государства очень ограничены, но судебная система должна иметь по меньшей мере такой же приоритет, что и правоохранительные органы. Более эффективное бюджетирование и контроль за расходами также способствовало бы повышению отдачи от имеющихся средств.

Неверие в независимость судей, широкое распространение коррупции ичрезмерная длительность многих судебных процессов способствовали утрате доверия общества к судебной системе. Часть населения вынуждена обращаться к другим структурам для урегулирования споров, особенно по гражданским делам. Одни споры улаживаются при посредничестве неофициальных местных лидеров, у многих из которых имеются криминальные связи. В других случаях справедливости добиваются, обращаясь к религиозному праву, например, законам Шариата, которые не признаны государственной правовой системой.

Несмотря на некоторые позитивные шаги государства, включая смягчение уголовного законодательства и отмену смертной казни, реформы в целом остаются крайне незначительными. Восстановление доверия общества является ключевым элементом государственного строительства и важным шагом по сокращению поддержки [обществом] как преступных группировок, так и религиозных экстремистских движений. Основную инициативу по проведению такой реформы должны взять на себя представители самой судебной системы. Политический истеблишмент не заинтересован в повышении независимости судов, но совместными усилиями адвокаты, судьи и наиболее компетентные политические лидеры могли бы постепенно улучшить ситуацию.

Международное сообщество может сыграть небольшую, но важную роль в реализации такой реформы, однако до сих пор лишь немногие международные проекты привели к конкретным результатам. Новая программа, финансируемая США, ставит перед собой высокие цели, которые вряд ли достижимы без серьезной политической поддержки. Самая главная задача международных коллег - это помощь в обучении судей. Судьи и другие представители органов правосудия Кыргызстана должны получить доступ к более широкому международному правовому опыту и методам обеспечения верховенства закона.

Бишкек/Брюссель, 10 апреля 2008 г.

Executive Summary

Kyrgyzstan’s judiciary is failing to act as a neutral arbiter of political disputes or as a fair channel for economic arbitration. It requires significant reform to gain the trust of the public and to assert its role as an independent branch of government. A failure to achieve reform would make it impossible to develop a pluralistic and stable political system over the long term and also undermine attempts to tackle widespread corruption and encourage development. Unless the government allows greater self-governance for lawyers and independence for judges, no amount of education or piecemeal reforms will create an effective system.

A politicised judiciary was at the heart of the instability that rocked Kyrgyzstan in 2005. The courts had been used extensively by former President Askar Akayev to suppress opposition and remove political challengers. Judges proved unable to resolve the political disputes and electoral malpractice that characterised the 2005 parliamentary elections. Popular protests against court decisions contributed to the subsequent rebellion that overthrew Akayev and threatened to destabilise the country. Despite rhetorical commitments to judicial independence, the new regime of President Kurmanbek Bakiyev has continued to use the courts for its own political ends. During parliamentary elections in 2007, the courts were again used to deregister unwanted opposition parties.

This politicisation stems in part from a Soviet legacy that has proved difficult to overcome. In the Soviet system, the judiciary was completely subordinate to the political regime and was also largely subservient to the prosecutor’s office and the law enforcement agencies. Since independence, the judiciary has undergone constitutional and institutional reform, but much of the old ethos remains, particularly among the older generation of officials. Roughly 98 per cent of criminal cases result in convictions, for example, not least because of the respect judges instinctively give to any case brought by the prosecutor. Developing a judicial culture that values its independence highly remains a challenge.

The independence of the judiciary is also undermined by constitutional and institutional problems, which give the presidential administration considerable control over the selection of judges and their promotion, for example, and by funding methods, which provide too much control to the department of courts, which is part of the justice ministry. Informal methods of control remain the most significant problem, with so-called “telephone justice” – where political figures call judges to pressure them to deliver particular verdicts – still widespread in political cases.

For ordinary people the greatest problem is the high level of corruption in the justice sector. Bribery has undermined public confidence and has also worked against attempts to improve the professionalism of lawyers. Many lawyers complain that their main role is not to represent clients vigorously but to facilitate this endemic corruption. Part of the problem is the very low level of state funding and poor salaries, which in effect force judges to take bribes. The government has very limited revenue, but the judiciary should at least have the same priority as the law enforcement agencies. More efficient budgetary processes and spending could also maximise the impact of available funds.

A lack of faith in the independence of judges, widespread corruption and the extremely slow speed of many legal processes have all fuelled public disaffection with the court system. Some people have turned elsewhere to resolve disputes, particularly in civil matters. Informal local leaders, many with criminal connections, are called upon to arbitrate in some disputes. Others seek satisfaction through informal use of religious codes, such as Sharia law, which is not recognised in the legal system.

Despite some positive moves from the government, including improvements in sentencing policy and the abolition of the death penalty, there has been too little reform. Restoring public faith is a key element in state-building and an important step in undermining support both for non-state criminal groups and religious extremist parties. Most of the initiative for reform will have to come from inside the justice sector. There is no incentive for the political establishment to increase the independence of the courts, but concerted efforts by lawyers, judges and more enlightened political leaders can improve the situation slowly.

The international community can play a small but important role in this, but so far few international projects have made a real impact. A new U.S.-funded program has high aspirations but is unlikely to accomplish much unless it receives serious political support. The most important role for international counterparts is to assist in training and opening up Kyrgyz judges and other legal professionals to broader international practice and experience in achieving the rule of law.

Bishkek/Brussels, 10 April 2008

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.