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« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »
« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »
Sri Lanka's President Maithripala Sirisena (front) stands for the national anthem during a ceremony to swear in Ranil Wickremesinghe, leader of the United National Party, as Sri Lanka's new prime minister, Colombo, 21 August 2015. REUTERS/Dinuka Liyanawat
Report 278 / Asia

斯里兰卡:启动改革进程

在内战结束七年后,斯里兰卡虽已再次开放民主空间,但局势却——由于反对势力强大、机关管辖分职不清、及经济疲软——日趋紧张。为了使改革真正成功,斯里兰卡的总理和总统应以开放的心态来展开合作、加倍努力解决战争遗留问题——诸如尚逍遥法外的罪犯、在押的泰米尔人、以及军占土地等。

执行摘要

特里帕拉·西里塞纳总统于2015年1月赢得大选,斯里兰卡虽意外得来达成持久和平与和解的机会,但其也因此将面临着更加动荡的前景。西里塞纳政府的初步措施停止并开始扭转马欣达·拉贾帕克萨当权时的独裁和家族统治。其改革议程雄心勃勃:恢复法治、停止纵任腐败和滥权的行为、颁布新宪法、建立与联合国人权理事会(UNHRC)意见一致的战后和解和司法机制、以政策大改来推动经济脱困。然而,改革进展却滞后于大批选民的预期,且因其缺乏连贯性和资源而后续乏力。“国民团结”政府虽扩大了政治中心、并孤立了强硬的民族主义者,但改革的窗口却已开始关闭。若要抓住斯里兰卡前所未有的改革机遇,政府应采取更大胆、更协调的政策,并通过公关活动来提振民众的支持。

步履维艰的进展令政府与其选民之间关系紧张化。北部和东部泰米尔选民几乎一边倒地支持了西里塞纳,但他们却越来越怀疑总统实现和解与正义之承诺的能力。许多僧伽罗“推行善政”的社会活动家则批评政府无能贯彻法治措施,且仍有裙带关系和腐败案件不断滋生;他们还批评政府对腐败和刑事案件的调查软弱无力。随着预算赤字增长、货币储备降低,紧缩政策在遭到抗议后已被搁浅或缩减。与此同时,西里塞纳的斯里兰卡自由党(SLFP)和总理拉尼尔·威克雷明盖的统一国民党(UNP)之间关系亦日趋紧张。而实施改革所需的一线政治曙光则正在消失。

制度因素还妨碍了进展:工作人员太少、专业技能——尤其在涉及和解与过渡司法问题之时——稀缺、权力中心分散且机构臃肿、部门分职重叠、以及总统和总理在治理的重点和方式上各行其是。政府为了得到通过新宪法所需的三分之二多数票,部分此前就滥权的官僚和政客被授予了内阁职位,而政府改革的速度也因此放缓。

西里塞纳斗志受制的另一因素是,他还要和自由党内忠于前总统拉贾帕克萨的派系斗争,这一点在即将到来的地方选举中尤为明显。出于僧伽罗民族主义者对西里塞纳相对温和的和解姿态以及宪法改革提议的不满、以及对会给予对手反击藉口或激怒军方和安全部队的担忧,政府做出了防御性的回应,即,其仅归还了一小部分的军占土地、并只释放了寥寥几名泰米尔囚犯。

自2009年5月内战结束已经七年,和解事宜和问责制度却尚未取得大进展。政府似乎正在放弃过渡期司法计划,特别是在对外国法官和专家职能的撤销。对那些情节严重——尤其是在战争最后几周所犯下的——罪行,政府虽对其置之不理,但对军方和大多数僧伽罗人而言,要他们承认或承担责任却非常困难。政府陷入了两难,其向联合国人权理事会承诺的机制令僧伽罗民族主义者备感疑虑,与此同时,政府安抚僧伽罗人和军方的举措又引起了泰米尔人对政府的怀疑——其是否愿意为战时暴行伸张正义,或是否真心支持宪法改革、并以此达成泰米尔人实现合法自治理想。

为稳固联盟并履行联合国人权理事会规定的义务;政府须精心安排改革,为重建公众信心而加快相关方面的进展,同时为以采取更深入坚实的步骤、提供支持和机构职能所需的资源,并特别是要在极为重要的特别法庭上推动对战争罪的起诉。重要的是,总统和总理之间要建立更好的沟通和合作,实现决策的更透明化,以及权力界定的更清晰化。

为了重塑在北部和东部的泰米尔社区之信心,政府须迅速释放犯人、归还军事占用地、切实追踪失踪者下落、调查并终结虐待行为、并废除“防止恐怖主义法”(PTA)。如要使此类和其他改革具可持续性,总统和总理须掌控军队和国家安全机构,这包括制定可信的安全部门改革计划。如果西里塞纳和主要部长们决心通过推行宪法改革而长久地解决种族冲突,那他们便必须加大对权力下放的公共力度。

不再有罪不罚和恢复法治是受全国瞩目的议题,而在僧伽罗南部,善政和反腐公民运动的普及亦反映出了这一点。为了与所有族群和地区产生更广泛的共鸣,作为法治和善政议程的组成部分,政府和公民社会应就解决战争遗留问题而提出措施。政府如要起诉拉贾帕克萨政府统治下的重要腐败和政治杀戮案件,那其则需要通过持续的公关活动来谋求支持,公关上,政府应阐明国家改革后的广泛前景、并宣传各倡议间的联系以及他们为所有社区带来的好处。

长期运作不良的政治体制已卷土重来,政府将自己与拉贾帕克萨时代区分开来的能力本对其政治生存至关重要,但这种能力却已开始消褪。若要令所有社区的民族主义者和宗教沙文主义者的力量不再壮大,并重新点燃民众对西里塞纳所宣扬的民主改革的信念,那政府便必须协力启动已岌岌可危的改革进程。

科伦坡/布鲁塞尔,2016年5月18日

Op-Ed / Africa

« Au Niger, l’option militaire face à l’Etat islamique doit s’accompagner d’un projet politique »

Originally published in Le Monde

L’analyste Hannah Armstrong regrette que Niamey délaisse le dialogue avec les communautés frontalières de la région de Tillabéri, notamment les nomades peuls.

Le Niger est depuis des années l’Etat du Sahel central le plus résilient face aux insurrections menées par l’Etat islamique (EI) et Al-Qaïda. Cela n’a pas empêché les forces nigériennes de subir les attaques les plus meurtrières de leur histoire en décembre et janvier derniers. Ces deux attaques, qui ont fait plus de 150 morts, ont mis en lumière la manière dont la branche sahélienne de l’EI, particulièrement active entre le Mali et la région nigérienne de Tillabéri, s’est renforcée en exploitant le fossé grandissant entre le gouvernement et les communautés locales. Elles ont également amorcé un brusque changement de cap : l’Etat nigérien privilégie de nouveau le volet militaire, délaissant la politique de dialogue avec les communautés frontalières de la région de Tillabéri initiée mi-2018 afin de regagner leur confiance.

Quelques jours après la seconde attaque, les dirigeants des pays membres du G5 Sahel et de la France, réunis en sommet à Pau le 13 janvier, ont d’ailleurs appelé à un renforcement de l’action militaire en vue de défaire les groupes djihadistes, et plus particulièrement l’EI dans la zone du Liptako-Gourma, qui s’étend aux frontières du Mali, du Niger et du Burkina Faso et comprend la région de Tillabéri. Ils ont certes souligné l’importance des efforts de développement et de meilleure gouvernance, mais sur le terrain, le volet militaire prédomine en dépit des répercussions sur les communautés.

L’offensive de «Barkhane» et des forces du G5 Sahel pourrait réactiver des conflits communautaires.

En effet, l’offensive de « Barkhane » et des forces du G5 Sahel pourrait réactiver des conflits communautaires que l’EI sait parfaitement exploiter en se présentant comme un protecteur des communautés et une alternative à un Etat incapable de répondre aux griefs des populations frontalières, qu’il s’agisse des tensions autour de l’accès aux ressources foncières ou de la sous-représentation des nomades peuls au sein des forces de sécurité. Par ailleurs, les allégations d’abus commis par les forces de sécurité contre les civils sont en forte hausse depuis le début de la contre-offensive et font le lit du recrutement de nouveaux djihadistes. En parallèle d’une action militaire qui reste nécessaire, l’Etat devrait redoubler d’efforts politiques pour rétablir la paix entre et au sein des communautés, et surtout renouer des liens forts avec elles.

Tensions intercommunautaires

Au Niger, un document ayant filtré début avril recensait 102 civils portés disparus, des hommes issus de communautés nomades dont on soupçonne qu’ils ont été tués par l’armée nigérienne. Le ministre de la défense, Issoufou Katambe, a promis qu’une enquête permettra de disculper l’armée, mais sur le terrain le fossé continue de se creuser entre les communautés nomades et l’Etat. Le 30 avril, un rapport de la mission des Nations unies au Mali, la Minusma, a rapporté pour la période janvier-mars une augmentation de 61 % du nombre de violations des droits humains, dont 34 exécutions extrajudiciaires menées par l’armée nigérienne opérant au Mali.

Déjà, en 2017 et 2018, lors de la dernière offensive militaire d’ampleur dans la région frontalière, le Niger et l’opération « Barkhane » s’étaient alliés à des milices ethniques maliennes rivales d’autres communautés, des nomades peuls en particulier. Les offensives des milices maliennes ont d’abord semblé affaiblir l’EI dans la région de Tillabéri, mais elles ont ravivé les tensions intercommunautaires et causé le décès de nombreux civils. Cela a poussé de nombreux habitants de la région à rejoindre les rangs de l’EI et un nombre croissant de communautés, bien au-delà des seuls Peuls, à accepter la présence des militants djihadistes comme un moindre mal. Dès que l’étreinte militaire de « Barkhane » et des milices s’est relâchée, en 2019, l’EI est donc revenu plus fort que jamais.

En 2018 comme aujourd’hui, l’option militaire n’apporte à l’Etat que des succès à court terme s’il ne s’accompagne pas d’un véritable projet politique pour consolider ces acquis. Le Niger devrait le savoir, après avoir déjà emprunté une voie plus politique pour sortir des insurrections touareg des années 1990-2000. Les opérations militaires restent une composante essentielle de la résolution de la crise sécuritaire, mais la réponse politique dans la région de Tillabéri doit prendre les devants. Afin d’endiguer la montée en puissance de l’EI, le Niger – avec le soutien de ses partenaires étrangers – devrait commencer par reconnaître ses propres responsabilités dans la marginalisation des communautés frontalières et proposer un plan ambitieux pour répondre à leurs griefs.

l’EI ne représente pas qu’une menace sécuritaire, il constitue également une véritable alternative à l’Etat en matière de gouvernance.

Pour y parvenir, le Niger a des atouts à faire valoir. Contrairement au Mali et au Burkina Faso, il n’a pas eu recours à des milices ethniques et groupes de vigilance issus de ses propres communautés pour combattre les djihadistes, une mesure qui aurait exacerbé les tensions entre celles-ci. Le Niger a en outre déjà prouvé, par le passé, être capable d’intégrer des représentants de certaines communautés nomades à des hauts postes au sein de l’Etat central et des institutions sécuritaires. Enfin, Niamey peut s’appuyer sur des institutions telles que la Haute Autorité pour la consolidation de la paix (HACP), qui, si elle est bien utilisée, peut coordonner les actions de l’Etat et mener des actions rapides, par exemple pour apaiser les relations entre forces de sécurité et civils dans les régions frontalières.

Protection des civils et du bétail

Les précédentes tentatives de dialogue avec les communautés de Tillabéri ont bien enregistré quelques maigres progrès, mais elles ont souvent souffert de la primauté des actions militaires. Et même lorsque le dialogue était l’option privilégiée, il a été miné par un manque de coordination et de consensus au sein des cercles du pouvoir central. Le gouvernement nigérien devrait donner la priorité au dialogue avec les nomades peuls, groupe le plus marginalisé, tout en facilitant des accords entre et au sein des différentes communautés. Niamey devrait également développer des solutions pour résoudre la compétition autour des ressources foncières et du bétail, qui nourrit la plupart des conflits entre communautés dans la région.

S’il est difficile à envisager dans le contexte actuel, le dialogue avec les djihadistes devrait être également relancé. Il peut susciter des défections au sein de l’EI, y compris de commandants issus des communautés frontalières. L’Etat devra opérer avec prudence pour éviter des représailles des djihadistes contre ceux qui coopèrent avec les autorités. Afin de redorer son image auprès des communautés de la région de Tillabéri, Niamey pourrait par ailleurs demander à ses forces de sécurité de ne pas se consacrer exclusivement aux opérations contre-terroristes et les assigner à la protection des civils et du bétail. Parallèlement, les autorités pourraient assouplir les mesures qui limitent les mouvements de population ou l’activité des marchés, imposées pour des raisons de sécurité mais qui affaiblissent l’économie de Tillabéri et compliquent les liens entre l’Etat et les communautés de la région.

Au Niger, l’EI ne représente pas qu’une menace sécuritaire, il constitue également aux yeux des communautés frontalières une véritable alternative à l’Etat en matière de gouvernance. Il convient donc de lui apporter une réponse sur ces deux fronts, sécuritaire et politique.