icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Whatsapp Youtube
Karenni Nationalities Defence Force and Kareni Army at a checkpoint near Demoso, in Myanmar's eastern Kayah state, 19 October 2021. STR / AFP
Report 319 / Asia

缅甸政变动摇民族冲突格局

2021年政变后,与缅甸政权作战的众多民族武装团体采取了不同的策略。有一些民族武装团体选择帮助平行政府;有些则退而远之。随着内乱持续,捐助者应专注于减轻战争对民众的影响。

主要发现

最新动向:2021 年 2 月 1 日的政变加剧了缅甸境内的致命冲突,结束了长达十年、涉及多数民族武装团体的和平进程。与塔玛都像敌对的,既有新兴崛起的新势力,也有重振旗鼓的旧对手,其中有一些团体已经团结合作,追寻建立一个真正的联邦国家的共同愿景。

缘何重要:随着奄奄一息的和平进程的结束,军政府将试图劝阻民族武装团体加入反对运动。塔玛都和反对派貌似无法很快占上风,随之而来的冲突升级将产生重大的人道主义后果。

可采取的措施:捐助者应将重点从支持和平进程转移到援助受冲突影响地区的人们。国际行为者应避免向民族武装团体施压以达成新的停火协议,与平行政府和其他反对派代表接触,并与当地民间社会组织合作以回应人道主义需求。

执行摘要

 2021 年 2 月 1 日缅军政变对该国的冲突格局造成了剧烈改变,扼杀了长达十年的和平进程,并引发了新的暴力浪潮。缅甸内已经出现了新势力,长期存在的民族武装团体再次致力反叛,在几十年没有发生重大战斗的地区内,爆发了激烈的冲突。反对派民族团结政府(NUG)试图将新旧非国家力量召集一起,以推翻军政府,结果喜忧参半。大多数民族武装团体皆对军政府怀有敌意,但同时他们也认为军政权崩溃的前景不大,因此直到现在一直不愿与反对派结盟巩固力量。随着新势力成倍增长能力,军方可能会如过去一样,寻求与部分团体达成双边协议,以减轻所需部队所带来的压力。缅甸的冲突局面看似将旷日持久,支持现已失败的和平进程的国际捐助者应将关注转移到减轻重新爆发的战斗对当地民众的影响。

在军政权与其政治对手之间的战斗中,从政变后的最初几周开始,民族武装团体一直扮演着重要的角色。民族武装团体根据各自的历史、地理位置和战略目标,采取了广泛的应对措施:有些民族武装团体选择骑墙观望或着完全与抵抗运动保持距离,有些民族武装团体则选择为逃离军政权的持不同政见者提供庇护和军事训练,并与民族团结政府(NUG)进行政治接触。部分民族武装团体正在努力平衡要求和民族团结政府(NUG)合作的公众压力以及其自行对冲突未来走向的冷静评估,导致内部分歧和相互矛盾的信息。

在政变后不久,遭推翻的2020年11月获选立法者成立的缅甸联邦议会代表委员会(CRPH),和其平行的民族团结政府(NUG),试图与民族武装团体建立政治军事联盟。委员会和民族团结政府进行了一系列的重要让步,包括任命民族多元的内阁成员、废除由军方起草的 2008 年宪法,并宣布制定新的联邦宪章的计划,以努力让民族武装团体相信他们眼前有历史性机遇,让他们能够建立为之奋斗已久的联邦制度。也许最重要的是,政变促使占多数的缅族人对于民族武装团体和少数民族的公平政治权力分配的诉求产生了看法上的改变。过去数十年的政府宣传一直谴责少数民族为缅甸政治问题的根源,但对军政权感到愤怒的缅族人现在对于种族不满感到更加同情。

目前,大量反对军政权的政治与军事合作正如火如荼地进行。然而,因为各团体之间各自的多元性和历史敌对竞争,不太可能出现一个由所有缅甸民族武装团体和民族团结政府(NUG)所组成的统一对抗军政府的战线。但至少四个团体已成为平行政府的重要伙伴,而另外六个左右的团体已和民族团结政府(NUG)进行一定程度上的接触。通过这些举措,这些团体承担了极大风险。民族武装团体采取这些举措主要是出于必须回应公众情绪的需要,但在某种程度上,也是因为眼前有机会能够建立一个真正的联邦国家。然而,即使在那些更倾向于支持反对派的团体中,缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)/民族团结政府(NUG )也一直在努力克服不信任的遗留问题。因此,即使是向反对运动提供重要支持的武装团体,也大多保持非正式关系。

军政府自称的国家行政委员会也试图与民族武装团体进行接触,但其目的要有限得多:尽可能确保民族武装团体远离战场,并阻止民族武装组织与民族团结政府(NUG)建立正式联盟。如果军政权能够成功遏制民族武装团体所构成的军事威胁,该政权便能够将转移注意力,关注自政变以来在缅族占多数的地区中形成的数十个、甚至可能数百个新的反政权民兵组织。这些民兵组织大多忠于民族团结政府(NUG)。军政府已经宣布对民族武装团体进行为期五个月的单方面停火,并与一些团体进行会谈。

军政府在有意义的政治改革方面几乎无法为民族武装团体提供任何承诺,因为政变结束了 2016 年开始的正式和平谈判。各民族领导人非常清楚,敏昂莱总司令是不太可能接受一个真正的联邦制度,但是军政权可以提供其他条件,例如承诺现实上的自治和经济让步,以及武力威胁。缅军过去多次利用这种诱导策略来分裂对手,1990年代更是频繁。然而,民族武装团体如与军政权进行谈判,将面临公众的强烈反对,因此今天要实现这一目标,更加棘手。

由于塔玛都和反对派似乎都不太可能占上风,缅甸很有可能面临长期冲突加剧的局面。尽管出现了一些小问题,反对运动仍在逐渐增强力量。即使是对民族团结政府不感同情的民族武装团体,也趁着军队捉襟见肘的时机,试图创造机会,掌控新领土或扩大影响力。如反对军政权的运动持续获得更多势头,有可能诱使仍在观望的民族武装团体与缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)/民族团结政府(NUG )进行接触,从而进一步巩固反对派力量。

在这种环境下,国际行为者减少冲突的机会有限,但可以采取一些有用的措施来减少痛苦,这些措施同时有可能改变占多数的缅族人与少数民族之间的关系。首先,我们应承认十年前建立的和平进程已死。支持和平进程的捐助者应转移重点,透过快速支付紧急资金来保护受冲突影响地区的人们免受战争影响。由于难以进入许多地区,捐助者将需要与当地执行伙伴密切合作;为避免这些团体负担过重,捐助者应该表现出灵活性,特别是在行政管理要求方面维持最低限度。他们还应该认识到缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)/民族团结政府(NUG)与少数民族武装团体之间政治谈判的重要性,并支持双方在卫生和人道主义援助等领域一同合作的工作。

 Yangon/Bangkok/Brussels, 12 January 2022