Palabras peligrosas: la arriesgada retórica de la guerra de EE. UU. contra los carteles mexicanos

Cuando el exsecretario de Defensa estadounidense Mark Esper reveló en sus memorias que el presidente Donald Trump había propuesto que EE. UU. realizara ataques con misiles contra laboratorios de drogas en México (mientras negaba públicamente su responsabilidad), la noticia fue recibida con asombro, burla y preocupación. Sin embargo, en el año transcurrido desde que Esper relató la historia, la idea, antes descabellada, de convertir la guerra contra las drogas de EE. UU. en una verdadera guerra a sangre y fuego ha ganado fuerza entre los políticos estadounidenses, especialmente los del Partido Republicano.

Aunque resulte tentador descartar la retórica cada vez más militarista sobre los carteles de la droga en México como fanfarronería, esta postura conlleva riesgos reales. Incluso en medio del cansancio de la opinión pública por décadas de “guerras eternas”, los formuladores de políticas estadounidenses no han abandonado del todo la costumbre de considerar el uso de la fuerza como un as bajo la manga para cuando se enfrentan a un desafío de política exterior que de otro modo sería imposible de resolver. El flujo de drogas hacia EE. UU., en particular del potente opioide sintético fentanilo, reúne las características de tal desafío. Entre 2016 y 2021, las muertes por sobredosis de esta droga en EE. UU. se triplicaron con creces. Es difícil saber exactamente a cuántas personas ha matado el fentanilo, porque otras drogas que mezclan con él también pueden causar la muerte, pero tan solo en 2022, unas 83 000 personas murieron por sobredosis de opioides en EE. UU.

En este contexto, promover la idea de que EE. UU. podría usar la fuerza militar contra grupos criminales en México, o incluso contra el Estado mexicano, es, en el mejor de los casos, contraproducente y, en el peor, realmente peligroso. La legislación introducida principalmente con el propósito de fijar una posición corre el riesgo de habituar a los formuladores de políticas a tales opciones militares. Estas maniobras en el Congreso y una actitud belicosa en la campaña electoral aumentan la probabilidad de que un futuro presidente considere este tipo de ataque como una opción real. Eso resulta especialmente peligroso, dado que, en la práctica, las restricciones a la capacidad de un presidente para recurrir unilateralmente a la fuerza son débiles. Mientras tanto, las conversaciones sobre guerra solo servirán para tensar los lazos entre EE. UU. y México, lo que podría complicar las relaciones económicas entre los dos vecinos y su capacidad para trabajar juntos en la promoción de una migración segura y ordenada y en la lucha contra el crimen transnacional. Los políticos estadounidenses deben abstenerse de lanzar eslóganes irresponsables, y los líderes políticos y comentaristas que de otro modo se inclinarían a ignorarlos, deben expresar enérgicamente su rechazo, para evitar que la fantasiosa y destructiva sugerencia de que EE. UU. pueda llegar a tomar la decisión de provocar un conflicto en su propia frontera sur se vuelva demasiado tangible.

Una postura marcial

En el centro de la postura marcial en el Congreso se encuentra un proyecto de ley presentado ante la Cámara de Representantes estadounidense. A principios de 2023, los congresistas Dan Crenshaw y Mike Waltz, dos republicanos de Texas y Florida respectivamente, introdujeron la “Resolución de AUFM [Autorización para el uso de la fuerza militar] sobre la influencia de  cartel ”. En un lenguaje que hace eco de la amplia autorización de 2001 para el uso de la fuerza militar en respuesta a los ataques del 11 de septiembre de 2001, la legislación pretende facultar al presidente para usar “toda la fuerza necesaria y apropiada” contra aquellas “naciones extranjeras, organizaciones extranjeras o personas extranjeras afiliadas a organizaciones extranjeras” que el presidente determine que han cometido delitos específicos relacionados con las drogas o utilizado la violencia para controlar territorio con fines ilícitos.

De ser promulgada, esta ley otorgaría al presidente amplios poderes para iniciar una nueva serie de guerras con redes criminales mexicanas, como los carteles de Sinaloa y del Golfo, entre otros. Le permitiría al presidente determinar qué grupos entran en el ámbito de la autorización y, por otra parte, señala nueve grupos existentes, incluidos los dos mencionados anteriormente, que estarán incluidos desde el principio. Aunque no es una declaración formal de guerra, bien podría serlo: la resolución sería un cheque en blanco para que cualquier administración inicie una guerra contra cualquier entidad o persona que se enmarque en sus especificaciones, sin requerir aprobación adicional del Congreso (o incluso sin notificarlo).

Posteriormente, Crenshaw intentó descartar como “histeria” las críticas que afirmaban que su resolución podría llevar a EE. UU. a bombardear objetivos asociados con los carteles, pero las críticas eran bien merecidas. El alcance del proyecto de autorización es abrumador. Si se promulga como ley, la amplia expresión “fuerza necesaria y apropiada”, en especial acompañada de la determinación (que quedaría a la entera discreción del presidente) de que México constituye una nación “afiliada” a una organización contemplada, proporcionaría autoridad no solo para ejecutar ataques con misiles contra carteles como los mencionados por Trump, sino también para invadir y ocupar México.

Suponiendo, por el bien del argumento, que los promotores del proyecto de ley realmente quisieran que la medida se promulgara (una gran suposición), es posible que tengan la intención de que la resolución permanezca en el estante, sin llegar a ser usada, como un símbolo de la seriedad con la que EE. UU. se toma su política antinarcóticos. Eso sería una apuesta peligrosa. Aunque hay un puñado de resoluciones sobre el uso de la fuerza posteriores a la Segunda Guerra Mundial que se promulgaron y luego acumularon polvo, como el AUFM de Formosa de 1955, que autorizó la fuerza militar para proteger a Taiwán, ese precedente no es adecuado y ofrece pocas garantías. En aquel caso, los evidentes costos de una guerra con China fueron un poderoso elemento disuasorio para el uso de esta medida. La autorización fue revocada en 1974, sin que llegara a emplearse. El precedente más adecuado (y preocupante) podría ser la autorización del Congreso de 2002 para usar la fuerza en Irak. Algunos demócratas dijeron que votaron a favor de esta medida para darle a la ONU una mayor influencia en las negociaciones con Saddam Hussein sobre las inspecciones de armas. Su intención importó poco cuando la resolución se convirtió en la base legal para una desastrosa guerra.

A pesar de que el representante Waltz se ha distanciado de la iniciativa, destacados políticos han apoyado activamente el proyecto de ley o el uso de la fuerza en la línea que éste lo prevé. El exfiscal general Bill Barr respaldó la medida como un “paso necesario”, y varios de los principales candidatos presidenciales republicanos se han pronunciado a favor de una acción militar contra los carteles mexicanos, incluido el favorito, el expresidente Trump, así como el senador Tim Scott de Carolina del Sur y la exembajadora ante la ONU Nikki Haley. El gobernador de Florida, Ron DeSantis, el rival más fuerte de Trump, prometió participar en “en acciones directas adicionales según sea necesario para contrarrestar las actividades de los carteles” y manifestó su voluntad para imponer un bloqueo naval de los puertos mexicanos.

Gestos preocupantes

Si bien la autorización propuesta para el uso de la fuerza es única en lo que respecta a posturas temerarias, hay otras maniobras recientes que suscitan inquietudes similares.

En mayo, por ejemplo, el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes aprobó por votación oral la Ley del Proyecto Precursor, que, entre otras cosas, busca exigirle al secretario de Estado que intente enmendar la Convención sobre Armas Químicas para incluir el fentanilo en la lista de armas químicas. En sus comentarios al Comité, su actual presidente, Michael McCaul, congresista republicano de Texas, dijo: “Es hora de clasificar los fentanilos ilícitos como lo que son: armas químicas, a las que la China comunista hace la vista gorda a propósito, y que los carteles de la droga usan para perpetrar asesinatos de estadounidenses en masa”.

Las probabilidades de que la legislación se promulgue en su forma actual son inciertas. Es muy posible que la Casa Blanca considere inconstitucional la directiva que exige la enmienda de la Convención sobre Armas Químicas y amenace con vetar o ignorar la disposición si llegara a aprobarse en el Congreso. Además, incluso si la medida se convierte en ley y el Departamento de Estado emprende una campaña diplomática para cambiar la Convención, es muy posible que no tenga éxito.

Pero pase lo que pase con el proyecto de ley o la Convención, la premisa de la Ley del Proyecto Precursor (que los carteles mexicanos están usando un arma química contra ciudadanos estadounidenses) tiene una implicación potencialmente peligrosa. Podría alimentar la sensación de que EE. UU. tiene una base de legítima defensa en virtud del derecho nacional o internacional para atacar a las organizaciones de narcotráfico mexicanas, incluso en ausencia de una ley que lo autorice. Algunos podrían incluso argumentar que no es necesario alegar legítima defensa. En Siria, EE. UU. afirmó que el uso de armas químicas (así no fuera contra estadounidenses), generó suficiente interés nacional para que el presidente Trump ordenara el bombardeo de instalaciones en ese país. Aunque expertos jurídicos internacionales consideraron ampliamente que los ataques estadounidenses en 2017 y 2018 violaron el derecho internacional (algo que el gobierno de EE. UU. no ha negado), los abogados del gobierno estadounidense consideraron que la lógica del “interés nacional” era lo suficientemente buena como para justificar los ataques bajo la legislación nacional.

Preocupaciones similares suscita una reciente carta de dieciocho fiscales generales estatales al presidente Joe Biden en la que solicitan que designe el fentanilo como “arma de destrucción masiva”. Los firmantes afirman que su propósito es impulsar la cooperación interinstitucional dentro del gobierno estadounidense para contrarrestar el fentanilo y enmarcar la sustancia como una amenaza para la seguridad nacional, no sólo como una cuestión de abuso de drogas. Pero la carta recuerda inquietantemente la justificación utilizada por la administración de George W. Bush para usar la fuerza contra Irak. Además, existe un  concepto jurídico de la era Bush, escrito por la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia, que concluye que el presidente tiene autoridad constitucional (incluso en ausencia de autorización del Congreso) para usar la fuerza para contrarrestar armas de destrucción masiva.

Por último, en el Senado, Lindsey Graham, republicano de Carolina del Sur, presentó la Ley para poner fin a los NARCOS de 2023, que busca designar a nueve carteles mexicanos como organizaciones terroristas extranjeras. La designación como organización terrorista extranjera (OTE) acarrea una serie de consecuencias, incluida la imposición de sanciones financieras y la criminalización del “apoyo material” a las OTE, lo cual se define ampliamente para incluir el suministro de bienes y servicios tangibles e intangibles. Una designación de este tipo podría tener consecuencias significativas para los civiles mexicanos que viven en zonas controladas por las organizaciones de narcotráfico designadas, dificultando la interacción de las organizaciones de la sociedad civil y otros proveedores de servicios con ellas.

Además, aunque la designación de una OTE no autoriza en absoluto el uso de la fuerza militar, puede interpretarse como una señal de que se avecina un compromiso militar. La designación de una OTE es la herramienta más poderosa que tiene el gobierno estadounidense para indicar que considera que una organización está sobrepasando los límites. Adicionalmente, existen notables coincidencias entre los grupos designados por Washington como OTE (como Al-Qaeda y afiliados como Al-Shabaab) y los grupos que combate en el marco de la llamada guerra contra el terror. En este contexto, designar a los carteles como “organizaciones terroristas”, mientras los líderes políticos consideran que trafican con armas químicas o armas de destrucción masiva, podría impulsar la idea de que son un objetivo legítimo para la fuerza militar. 

El mayor riesgo de esta postura legislativa y retórica beligerante no es que resulte en la promulgación de una nueva autorización de guerra contra las organizaciones narcotraficantes mexicanas. Las perspectivas de que la AUFM contra los carteles o una legislación similar reciba el apoyo de la mayoría en ambas cámaras del Congreso a corto plazo son escasas, y la Casa Blanca no ha mostrado ningún interés en estas medidas. Sin embargo, existe cierto peligro de que estos discursos de guerra animen a los líderes políticos a considerar seriamente una serie de ideas que, como se analiza más adelante, serían altamente contraproducentes. Entre más se normalice este conjunto de ideas, mayor será el riesgo de que un futuro presidente estadounidense que se enfrente a una versión futura de la crisis del fentanilo se sienta atraído por la idea de emprender una acción militar unilateral. En ese improbable, pero no inimaginable evento, las débiles restricciones sobre la capacidad del presidente de EE. UU. para dirigir usos limitados de la fuerza que se consideren de interés nacional le darían un amplio margen para iniciar hostilidades. 

Los ataques de EE. UU. con misiles contra Siria en 2017 y 2018 en respuesta al uso de armas químicas por parte de Damasco vuelven a ser ilustrativos. La improvisada amenaza del presidente Barack Obama en 2012 de que su uso cruzaría una “línea roja” contribuyó a habituar al gobierno y al sistema de seguridad nacional estadounidense a la idea de que la fuerza podría ser un instrumento viable en esas circunstancias. Esta impresión persistió a pesar de que el Congreso no promulgó una autorización de uso de la fuerza para contrarrestar las armas químicas de Siria. Cuando el sucesor de Obama, Trump, se valió de esta herramienta, el gobierno estaba listo para actuar y la justificación jurídica (según su asesor de seguridad nacional en el momento de los ataques de 2018, John Bolton) f estaba en un segundo plano. Enmarcar la guerra de EE. UU. contra las drogas como una guerra real y no metafórica podría tener un efecto similar.

La herramienta equivocada

Una intervención militar estadounidense en México sería un error en múltiples niveles, ya que perjudicaría tanto los intereses de EE. UU. como los de la región e impediría la colaboración de los dos gobiernos para trabajar juntos en la búsqueda de soluciones a problemas comunes de seguridad.

En primer lugar, cualquier intervención estadounidense probablemente tendría que llevarse a cabo sin la cooperación de México. El gobierno mexicano ha indicado que se opone a una acción militar de EE. UU. contra los carteles, lo que significa que esas operaciones serían ilegales según el derecho internacional (como ha señalado enfáticamente la Secretaría de Relaciones Exteriores de México) y que no estarían coordinadas, lo que comprometería cualquier posibilidad que pudieran tener de lograr un éxito operativo.

En segundo lugar, incluso si una intervención de EE. UU. consistiera en ataques en gran parte simbólicos del tipo que Trump propuso (lo que parece probable dado el costo y la perspectiva de una guerra a gran escala), el riesgo de que resulte contraproducente es enorme. El presidente mexicano, Andrés Manuel López Obrador, ya ha calificado la propuesta de autorización de guerra contra los carteles como “irresponsable” y “una ofensa al pueblo de México”. Es difícil imaginarlo a él o a cualquier otro líder mexicano asumiendo una intervención unilateral sin exigir un precio significativo a cambio. Una acción unilateral por parte de Washington podría llevar a México a poner fin a la cooperación antidrogas con EE. UU., o a reducir los esfuerzos para trabajar con Washington en la gestión de los movimientos migratorios hacia EE. UU. México también podría responder económicamente, interrumpiendo las cadenas de suministro de EE. UU. que se han vuelto cada vez más dependientes de la manufactura mexicana, una característica del impulso hacia la “deslocalización cercana”/el “nearshoring” como estrategia para reducir la dependencia económica de EE. UU. en China. Las inversiones energéticas de EE. UU. en México también podrían estar en riesgo.

En tercer lugar, el uso unilateral de la fuerza por parte de EE. UU. para combatir el crimen organizado en México reflejaría una incapacidad para aprender del pasado. En la década de 1970, como respuesta a las exigencias de la administración Nixon al gobierno mexicano de adoptar un enfoque más severo en la lucha contra los cultivos de amapola, EE. UU. y México se embarcaron en una ambiciosa campaña denominada Operación Cóndor para erradicar dichos cultivos. La operación se centró en la detención de los cultivadores, pero no logró capturar a los narcotraficantes que pagaban la cosecha y la enviaban a EE. UU. Como resultado, se produjo una disminución inmediata pero temporal de los cultivos de amapola en el llamado triángulo de oro mexicano compuesto por las provincias de Sinaloa, Durango y Chihuahua (región que concentraba la producción del 87 por ciento de la heroína consumida en EE. UU. en ese momento), y el cultivo se extendió a otros estados mexicanos, como Nayarit, Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, donde las operaciones militares habían sido menos intensas. La corrupción entre altos funcionarios del gobierno permitió que algunos de estos traficantes trasladaran sus negocios a ciudades como Guadalajara, donde crearon los primeros grupos que utilizaron abiertamente la violencia, no sólo contra sus competidores, sino también contra funcionarios estatales y miembros de la prensa.

Más recientemente, la Iniciativa Mérida, un acuerdo de cooperación en materia de seguridad en el que participaron EE. UU., México y Estados centroamericanos, la cual estuvo en vigor entre 2008 y 2012, no logró obtener avances duraderos en la lucha contra el narcotráfico. Bajo la Iniciativa, México usó su ejército para matar o capturar a los líderes de los grupos criminales y reducir su capacidad operativa. Sin embargo, la Iniciativa difícilmente puede considerarse un éxito. El esfuerzo militar pudo haber eliminado a los capos del crimen, pero éstos fueron reemplazados con facilidad, mientras que las organizaciones que dirigían se fragmentaron en bandas más pequeñas. En los últimos quince años, la cantidad de grupos criminales en México se ha más que duplicado, llegando a al menos 200. En el período de 2006 a 2022, la tasa de homicidios en México se ha más que triplicado, mientras que el flujo de drogas hacia EE. UU. no ha disminuido. La proliferación de la producción y el tráfico de drogas en muchos países de América Latina, donde ya operan los carteles de Sinaloa y Jalisco Nueva Generación, muestra los límites del actual régimen de control de drogas y ha llevado a muchos analistas a declarar el fracaso de la guerra contra las drogas.

¿Qué hacer?

Es casi seguro que el Estado mexicano tendrá que seguir usando la fuerza durante algún tiempo para controlar la desenfrenada criminalidad en su territorio, pero como Crisis Group ha argumentado en otras ocasiones, debe hacerlo como parte de una estrategia calibrada. También serán necesarias otras medidas, como la judicialización sistemática de las redes criminales, en particular de los agentes de cuello blanco que ofrecen servicios logísticos y de lavado de dinero en ambos lados de la frontera, y que a menudo también proporcionan acceso crucial a funcionarios estatales deshonestos, garantizando que los negocios criminales sigan siendo rentables. Acabar con su impunidad es esencial para debilitar a los grupos criminales, algo que no se puede lograr sólo con el poderío militar. También es indispensable cambiar las condiciones que hacen que a los grupos delictivos les resulte demasiado fácil encontrar nuevos reclutas. Ofrecer alternativas a quienes son susceptibles de unirse a las filas criminales, en su mayoría jóvenes desprovistos de oportunidades educativas y laborales legales, requiere esfuerzos concertados por parte de México y sus socios internacionales. Pero representa una herramienta eficaz para reducir la capacidad de los líderes criminales para seguir operando.

A México le vendría bien el apoyo de EE. UU. en muchos de estos esfuerzos. Los líderes políticos de EE. UU. pueden y deben explorar la posibilidad de mejorar la cooperación bilateral con México, así como los esfuerzos multilaterales, incluso con China, una fuente clave de precursores de fentanilo. Los formuladores de políticas estadounidenses también deben explorar la posibilidad de ampliar y reforzar los servicios de reducción de daños a nivel nacional. Lo que no deben hacer es amenazar con una guerra o hacer gestos que puedan preparar el terreno para ella y deteriorar la relación entre EE. UU. y México. Las posturas de mano dura contra los carteles pueden parecer una buena idea, pero son poco serias y carecen de sentido como política. Los legisladores, formuladores de políticas y líderes de opinión deben oponerse a estas irresponsables propuestas para evitar que adquieran una legitimidad inmerecida y peligrosa.