Putokazi Za Budućnost Kosova (I): Rešavanje Konačnog Statusa
Putokazi Za Budućnost Kosova (I): Rešavanje Konačnog Statusa
Table of Contents
  1. Executive Summary
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 124 / Europe & Central Asia

Putokazi Za Budućnost Kosova (I): Rešavanje Konačnog Statusa

Od kako je Kosovo postalo međunarodni protektorat pod upravom Ujedinjenih nacija od juna 1999. godine, mnogo je urađeno na stabilizaciji pokrajine i uspostavljanju funkcionalne uprave.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

REZIME

Od kako je Kosovo postalo međunarodni protektorat pod upravom Ujedinjenih nacija od juna 1999. godine, mnogo je urađeno na stabilizaciji pokrajine i uspostavljanju funkcionalne uprave.  Ništa, ipak, nije urađeno za rešavanje pitanja koje je u srcu sukoba na Kosovu, a koje i dalje ostaje problem od prevashodnog značaja za stanovnike provincije:  pitanje konačnog statusa.

Rezolucija UN kojom je uspostavljen privremeni sistem na Kosovu ostavila je otvorenim pitanje konačnog statusa Kosova.  Međunarodna zajednica nije isto tako pokazala nikakvu volju da se njime bavi.  Ono je ipak i dalje veoma kontroverzno.  Većina Albanaca su jedinstveni u stavu da Kosovo više nikada neće biti pod srpskim (ili jugoslovenskim) suverenitetom, dok je srpska manjina, uz podršku Beograda, podjednako odlučna u tome da se Kosovo mora vratiti pod srpski suverenitet, mada uz široku političku autonomiju. 

Da bi se krenulo ka rešavanju konačnog statusa Kosova, potrebno je uzeti u obzir dva sasvim jasna aspekta:  'spoljašnju' i 'unutrašnju' dimenziju.  'Spoljašnja'  dimenzija obuhvata smišljanje procesa kojim će se rešiti konačni status, uključujući i sve različite igrače koji su zainteresovani za budućnost Kosova.  'Unutrašnja' dimenzija se odnosi na razvoj vlastitih institucija Kosova, vladavinu prava i ljudskih prava, kako bi se Kosovo pripremilo za bilo koji konačni status o kome će se eventualno postići sporazum .

Ove dimenzije se na pravi način obrađuju u dva izveštaja sa zajedničkim naslovom, Putokazi za budućnost Kosova, koji su istovremeno objavljeni sa podnaslovima I. Rešavanje konačnog statusa i II.  Unutrašnji pokazatelji.

Ovi izveštaji zajedno sačinjavaju plan koji pokazuju dva paralelna puta koji se moraju istovremeno usaglasiti kako bi se postigao željeni cilj:  stabilno, demokratsko Kosovo, koje će stajati na vlastitim nogama, biti miroljubivo integrisano u svoj region i sa jasno definisanim položajem u međunarodnoj zajednici.

U izveštaju II obrađuju se pokazatelji za postizanje napretka u unutrašnjem razvoju Kosova.  Često se tvrdi da je, zbog odsustva funkcionalnih institucija i nezadovoljavajućeg položaja manjina na Kosovu, suviše rano otpočeti sa razmatranjem eventualnog statusa Kosova.  Iako bi ostvarenje ovakvih pokazatelja moralo da utiče na vreme kada će se primenjivati neki usaglašeni konačni status, ovo ne bi trebalo da određuje kakav bi to status trebalo da bude.  Ovo je zbog toga što je odluka o konačnom statusa Kosova sama po sebi od ključnog značaja za ostvarenje stabilnog Kosova i stabilnog regiona.  Činjenica da još mnogo toga ostaje da se uradi na unutrašnjem planu nije razlog da se odlaže formalno razmatranje relativnog značaja različitih opcija u pogledu konačnog statusa.
 

REŠAVANJE KONAČNOG STATUSA

Odbijanje da se razmatra konačni status Kosova stalno održava samu po sebi nestabilnu situaciju.  Sve dok se dozvoljava da se Albanac i dalje plaši, a Srbin nada eventualnom ponovnom uključivanju Kosova u Jugoslaviju, napori da se uspostave normalni odnosi između dve zajednice, bilo u okviru Kosova ili između Kosova i Srbije, verovatno da neće uroditi plodom.  Sve dok ovo pitanje ostaje otvoreno, svaka strana će i dalje drugu posmatrati kao pretnju.  Ovo izlaže riziku i krhki mir na Kosovu i značajne međunarodne investicije u pokrajinu.  Ovo takođe sigurno utiče na to da će bilo kakve nade međunarodne zajednice za povlačenje sa Kosova biti izložene frustraciji.

I krhka tranzicija Srbije iziskuje kraj neizvesnosti u pogledu budućnosti Kosova.  Suprotno često izraženom strahu da će razmatranje statusa Kosova potkopati tranziciju u Srbiji, nerešen status Kosova (kao i Crne Gore) u stvari zauzdavaju Srbiju.  Dugoročna stabilnost Srbije se ne može izgrađivati na tome što će se Kosovo zadržavati u svojstvenom nestabilnoj i neodrživoj neodređenosti. 

Demokratija u Srbiji je nespojiva sa apsorbovanjem pokrajine čija se većina stanovništva (koje se sastoji od čak 20 od sto ukupnog stanovništva Srbije) ne želi da ima ništa sa srpskom ili jugoslovenskom državom.  Iz političkih razloga vođe Beograda smatraju da nisu u stanju da otvore pitanja budućeg statusa Kosova.  Iako je ovo oklevanje razumljivo, ovo nije adekvatan razlog da i međunarodna zajednica izbegava ovo pitanje.

Drugi razlog koji se daje za odlaganje diskusija o konačnom statusu jeste strah od povećanja regionalne nestabilnosti.  Od 1999. godine Kosovo je zaista bilo faktor nestabilnosti u regionu, izvozeći pobune i ekstremizam u Makedoniju i na jug Srbije.  Isto tako, postoji strah da će nezavisnost Kosova predstavljati opasan presedan za druge buduće secesionističke pokrete u regionu, kao što su Srbi iz Bosne i Albanci iz Makedonije i na jugu Srbije.

Slučaj Kosova se, međutim, ne može uporediti sa onim iz Republike Srpske u Bosni ili regionima naseljenim Albancima u Makedoniji ili na jugu Srbije.  Kao sastavni deo bivše Jugoslavije Kosovo je bilo autonomna jedinica (Srbije), sa definisanim granicama i zastupništvom u saveznim telima.  Ključna istina je da je uspostavljanje protektorata na Kosovu stvorilo novu situaciju.  Po Rezoluciji  Saveta bezbednosti UN 1244, pitanje konačnog statusa je ostalo otvoreno, a nezavisnost predstavlja jednu od mogućih opcija.  Bilo kakav pokušaj budućih separatista bilo gde drugde da povežu svoj slučaj sa Kosovom bi mogao, i trebalo bi, da bude odlučno odbijen.

Dalji argument koji se nudi za ostavljanje po strani pitanje konačnog statusa jeste da međunarodne podele veoma otežavaju otvaranje ovog pitanja - kao da je ideja o rušenju krhkog konsenzusa o Kosovu jednostavno isuviše teško pitanje za razmatranje.  U ovom smislu, međunarodni konsenzus je postao recept za inerciju.

Suštinsko pitanje je, međutim, da su ulozi jednostavno suviše visoki da se ovo pitanje ne uzme u razmatranje.  Postoji potencijal za dalji regionalni konflikt, a međunarodna zajednica ne može dozvoliti da napusti Kosovo ili region u stanju neprijatne i potencijalne opasne neodređenosti samo zato što su problemi u pitanju neprijatni.

Štaviše, neizvesnost u pogledu budućeg statusa predstavlja sama po sebi ključni izvor nestabilnosti.  Pogrešno je misliti da može doći do stabilizacije u pokrajini i okolnom regionu pre no što se reši pitanje statusa.  Kosovo ne može da prestane da bude faktor regionalne nestabilnosti, sve dok njegov dugoročni status ostaje nerešen.  Normalni odnosi između država i entiteta u regionu mogu se izgrađivati samo na temelju jasnoće, i sve dok postojeća teritorijalna pitanja ostaju nerešena dotle neće biti održivog mira.

Traganje za rešenjem mora u potpunosti uzeti u obzir stvarnost da praktično nijedan Albanac nije spreman da ni pod ikakvim okolnostima ikada ponovo bude u bilo kakvom obliku deo srpske ili jugoslovenske države.  S druge strane, puna suverena nezavisnost Kosova za sada izgleda nerealna, imajući u vidu žalosne uslove za manjine i odsustvo funkcionisanja institucija. 

Uslovna nezavisnost  kao oblik pod međunaodnim starateljstvom pruža najprikladnije rešenje.  Ovo bi omogućilo međunarodnoj zajednici da zadrži ključni uticaj nad lokalnim albanskim vođama.  Kada se obezbedi nezavisnost od Beograda, ali da budu na probi, kosovski Albanci bi dobili snažnu motivaciju da obezbede da Kosovo prestane da bude faktor regionalne nestabilnosti.  Međunarodna zajednica bi zadržala neophodnu ulogu kao garant prava manjina i spoljašnje bezbednosti.

Ako se pažljivo postupa, otvaranje pitanja konačnog statusa doprinelo bi stabilizaciji Kosova time što bi se otklonila neizvesnost kojom se održavaju iluzije obe strane da je svaki ishod još uvek moguć, kada to u stvari nije tako.  Cilj međunarodnog angažovanja jeste da se doprinese stabilnom, održivom rešenju za Kosovo, Srbiju i region.  Cilj nije da se nametne neko određeno rešenje koje bi mogla da pretpostavlja bilo koja od većih sila.

Za početak ono što bi trebalo da bude u središtu pažnje jeste uspostavljanje početnih kontakata između Beograda i predstavnika Kosova.  U početku, ciljevi bi mogli da budu skromni, koncentrišući se na izgradnji poverenja i po praktičnim pitanjima koje bi trebalo rešavati nezavisno od konačnog statusa.  Od vitalnog je značaja da bi obe strane trebalo da se slože o okviru ovakvih kontakata.

Posle ove pripremne faze, trebalo bi sazvati sastanak na kome bi se pregovaralo o konačnom statusu, sa međunarodnim posrednicima - koje bi možda predvodio G-8 - koji bi pomagali da se postignu kompromisi.  Na početku ne bi trebalo isključiti nijednu opciju.  Ako je moguće, rešenje bi trebalo postići putem sporazuma, ali nijednoj strani ne bi trebalo da se dozvoli neodređeno ili neograničeno pravo veta.  Ako je potrebno, međunarodna zajednica bi trebalo da se oslobodi odgovornosti koju je preuzela 1999, nametanjem rešenja koje bi se zasnivalo na demokratkoj volji naroda Kosova.

Priština/Brisel, 1. mart, 2002.

Executive Summary

Since Kosovo became an international protectorate under United Nations administration in June 1999, much has been done to stabilise the province and set up a functioning administration. Yet nothing has been done to resolve the question at the heart of the conflict in Kosovo, and which remains the issue of overriding importance for the province’s inhabitants: the issue of final status.

The UN Resolution that established the interim system in Kosovo left the issue of final status open. Nor has the international community shown any appetite to address it. Yet it remains intensely controversial. The majority Albanians are unanimous that Kosovo will never again be subject to Serbian (or Yugoslav) sovereignty, while the minority Serbs, supported by Belgrade, are equally adamant that Kosovo must be restored to Serbian sovereignty, albeit with extensive political autonomy.

In order to move towards a resolution of Kosovo’s final status, two distinct aspects need to be considered: an ‘external’ and an ‘internal’ dimension. The ‘external’ dimension involves devising a process to address final status, including all of the different actors with a stake in Kosovo’s future. The ‘internal’ dimension concerns the development of Kosovo’s own democratic institutions, the rule of law and human rights, so as to prepare Kosovo for whatever final status may eventually be agreed.

These dimensions are duly treated in a pair of reports sharing a common title, A Kosovo Roadmap, issued simultaneously and subtitled I. Addressing Final Status and II.  Internal Benchmarks.

Together, these reports comprise a roadmap that shows two, parallel paths which need to be negotiated simultaneously in order to reach the desired destination: a stable, democratic Kosovo, standing on its own feet, peacefully integrated in its region, and with a clearly defined place in the international community.

Report II discusses benchmarks for assessing progress in Kosovo’s internal development. It is often argued that, given the lack of functioning institutions and the unsatisfactory position of minorities in Kosovo, it is too soon to begin considering Kosovo’s eventual status. However, while the achievement of such benchmarks must influence the timing of the implementation of an agreed final status, it should not determine what that status should be. This is because the decision on Kosovo’s final status is itself of key importance in achieving a stable Kosovo and a stable region. The fact that much remains to be done internally is no reason to delay a formal consideration of the relative merits of different options for final status.
 

Addressing Final Status

The refusal to address Kosovo’s final status perpetuates an inherently unstable situation. As long as Albanian fears and Serb hopes of Kosovo’s eventual re-incorporation into Yugoslavia are allowed to persist, efforts to develop normal relations between the two communities, either within Kosovo or between Kosovo and Serbia, are unlikely to bear fruit. While the issue remains open, each side will continue to regard the other as a threat. This puts at risk both Kosovo’s fragile peace and the significant international investment in the province. It also ensures that any international hopes of withdrawing from Kosovo will be frustrated.

Serbia’s fragile transition, too, requires an end to the uncertainty over Kosovo’s future. Contrary to the oft-expressed fear that addressing Kosovo’s status would undermine Serbia’s transition, the unresolved status of Kosovo (as well as Montenegro) actually holds Serbia back. Serbia’s long-term stability cannot be built by keeping Kosovo in an inherently unstable and unsustainable limbo.

Democracy in Serbia is incompatible with absorbing a province most of whose population (comprising as much as 20 per cent of Serbia’s total) wants nothing to do with a Serbian or Yugoslav state. For political reasons, Belgrade’s leaders feel unable to open the question of Kosovo’s future status. While this reluctance is understandable, it is not an adequate reason for the international community to duck the issue.

Another reason given for deferring final status discussions is the fear of increasing regional instability. Since 1999, Kosovo has indeed been a factor of instability in the region, exporting insurrection and extremism to Macedonia and southern Serbia. It is also feared that independence for Kosovo would set a dangerous precedent for other would-be secessionist movements in the region, such as the Bosnian Serbs and Albanians in Macedonia and southern Serbia.

However, Kosovo’s case is not comparable to those of Bosnia’s Republika Srpska or Albanian-inhabited regions in Macedonia or southern Serbia. As a component of former Yugoslavia, Kosovo was an autonomous unit (of Serbia), with defined boundaries and representation in federal bodies. Crucially, the establishment of a UN protectorate in Kosovo created a new situation. Under UN Security Council Resolution 1244, the question of final status was left open, and independence is one of the possible options. Any attempt by would-be separatists elsewhere to link their case with that of Kosovo could, and should, be firmly rejected.

A further argument offered for shelving the final status question is that international divisions make it too difficult to open the issue – as if the prospect of disrupting the fragile consensus on Kosovo is simply too difficult to contemplate. In this sense, the international consensus has become a recipe for inertia.

The real point, however, is that the stakes are simply too high to leave the issue unaddressed. A potential for further regional conflict exists, and the international community cannot afford to leave Kosovo or the region in a state of uneasy and potentially dangerous limbo just because the issues involved are awkward.

What is more, uncertainty over future status is itself a key source of instability. It is mistaken to imagine that the province and the surrounding region can be stabilised before the status issue has been resolved. Kosovo cannot cease to be a factor for regional instability while its long-term status remains unaddressed. Normal relations among the states and entities in the region can only be built on a foundation of clarity, and as long as outstanding territorial issues are left unresolved, there will be no sustainable peace.

The search for a solution needs to take full consideration of the reality that virtually no Albanian is prepared under any circumstances ever again to be in any form of Serbian or Yugoslav state. On the other hand, full sovereign independence for Kosovo also appears unrealistic for the time being, given the woeful conditions for minorities and the lack of functioning institutions.

Conditional independence under a form of international trusteeship offers the most appropriate solution. This would allow the international community to retain essential influence over local Albanian leaders. Having secured independence from Belgrade, but remaining on probation, the Kosovo Albanians would have a strong incentive to ensure that Kosovo would cease to be a factor of regional instability. The international community would retain an essential role as guarantor of minority rights and external security.

If carefully managed, the opening of the final status issue would help stabilise Kosovo by removing the uncertainty that preserves the delusions of both sides that every outcome is still possible when, in fact, it is not. The purpose of international engagement is to facilitate a stable, sustainable solution for Kosovo, Serbia and the region. The purpose is not to impose a particular solution that might be preferred by any of the major powers.

To begin with, a focal point should be established to commence contacts between Belgrade and Kosovo representatives. The aims could initially be modest, concentrating on confidence building and practical issues that need to be addressed regardless of final status. It is vital that both sides should agree to the framework for such contacts.

After this preparatory phase, a meeting should be convened to negotiate final status, with international mediators – led perhaps by the G-8 – helping to reach compromises. At the outset, no options should be ruled out. A solution should if possible be reached by agreement, but neither side should be allowed an indefinite or unlimited right of veto. If necessary, the international community should discharge the responsibility it assumed in 1999, by imposing a solution based on the democratic will of the people of Kosovo.

Pristina/Brussels, 1 March 2002

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Online Event to discuss Crisis Group's report "Relaunching the Kosovo-Serbia Dialogue", in which we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

Thirteen years after Kosovo broke away from Serbia, the two countries remain mired in mutual non-recognition, with deleterious effects on both. The parties need to move past technicalities to tackle the main issues at stake: Pristina’s independence and Belgrade’s influence over Kosovo’s Serbian minority.

In this conversation, we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue (Online Event, 28th January 2021)

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.