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Guatemala: Nueva sangre, viejos vicios
Guatemala: Nueva sangre, viejos vicios
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
Protesters shouts slogans and hold a sign which reads as "No more corrupt", during a demonstration against a political corruption scandal in downtown Guatemala City, on 25 April 2015. REUTERS/Jorge Dan Lopez

Guatemala: Nueva sangre, viejos vicios

A un año de la elección del aspirante a reformador Jimmy Morales como presidente, varias investigaciones de corrupción están arrojando sombras sobre su círculo de allegados. Algunos nombramientos recientes han aportado juventud y oxígeno a su debilitado gobierno, pero aún existen muchos obstáculos para la renovación política.

El presidente aspirante a reformista de Guatemala, Jimmy Morales, ganó las elecciones del año pasado por una mayoría aplastante gracias a un eslogan simple pero eficaz: “ni corrupto ni ladrón”. En uno de los países más violentos, desiguales y empobrecidos de Latinoamérica, su elección fue parte de un “tsunami” anticorrupción que comenzó en abril de 2015, liderado por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP). La trama que surgió en abril de 2015 en torno a las autoridades aduaneras le costó la cabeza a altos funcionarios, desencadenó protestas masivas por todo el país, y finalmente derribó la administración plagada de corrupción del expresidente Otto Pérez Molina, quien fue encarcelado inmediatamente después de su dimisión.

La ex vicepresidente de Pérez Molina, la mayoría de su gabinete, decenas de políticos y numerosos empresarios destacados ahora esperan ser juzgados en conexión con el fraude aduanero y un aluvión de casos relacionados. En consecuencia, Guatemala se encuentra en una encrucijada. O bien sigue adelante con sus medidas anticorrupción sin precedentes, o vuelve a caer en un pasado asolado por la corrupción, en el que las redes ilícitas buscaban malversar, sobornar y extorsionar fondos públicos para beneficio propio, sin consecuencias adversas.

El año pasado demostró cómo las instituciones del sistema de justicia están ahora dispuestas a usar la persecución judicial para desenmarañar al Estado y los partidos políticos de los grupos criminales. La capacidad de Guatemala de llevar ante la justicia a funcionarios que anteriormente habían gozado de total impunidad representó una inesperada revolución en la vida nacional. El país aún se encuentra bajo los efectos de este cambio, y el resultado del proceso no está nada claro. “La justicia no cambia a los Estados por sí sola, solo contribuye a identificar los males que lo aquejan” advierte el comisionado de la CICIG, y piedra angular de la campaña judicial, el juez investigador colombiano Iván Velásquez.

El presidente Jimmy Morales, un outsider que saltó a la fama como comediante televisivo, rompió con una tradición relativamente larga en la política guatemalteca al ganar la segunda ronda de las elecciones de 2015 con el 67,4 por ciento del voto, a pesar de no haber logrado el segundo puesto en la anterior contienda presidencial, ni haber derrochado la mayor cantidad de dinero en la campaña. Manuel Baldizón, el candidato que sí lo hizo, huyó del país tras un mal desempeño en la primera ronda, supuestamente para escapar de la furia de muchos de sus donantes.

Sin embargo, Morales ahora está teniendo dificultades para diferenciar a su gobierno de los de sus antecesores. Una nueva investigación conjunta de la CICIG y el MP sobre corrupción en el Registro General de la Propiedad (RGP) ha implicado a Samuel “Sammy” Morales, hermano mayor y asesor cercano del presidente, y a José Manuel Morales, su hijo. Los dos hombres supuestamente presentaron una factura de US$12.000 al RGP en 2013 por un evento que no se llevó a cabo. Ambos están arraigados en el país mientras dure la investigación.

El caso ilustra la lentitud del cambio en Guatemala. Si bien se han trastocado las modalidades y redes de la corrupción, las condiciones estructurales de pobreza y desigualdad, así como las tasas de delitos violentos, siguen estando muy por encima de la media global o latinoamericana. Las recientes amenazas de muerte contra la fiscal general Thelma Aldana y el juez a cargo de los principales casos de corrupción son el lado más siniestro de esta violenta reacción antirreformista: Aldana se vio obligada a salir del país durante un mes, pero se ha informado que las amenazas han continuado desde su regreso.

El Congreso de Guatemala modificó la ley electoral en abril de 2016 introduciendo mecanismos más estrictos de control del financiamiento de los partidos políticos. Además aprobó leyes para fortalecer la autonomía del Ministerio Público y crear un instituto para víctimas del delito. Pero los detractores señalan que estas iniciativas se han adoptado precipitadamente para aplacar las demandas populares de reforma y están plagadas de inconsistencias. Afirman que se necesitan reglas más estrictas para garantizar la democracia interna en los partidos a fin de evitar que sean controlados por caudillos, o para permitir que nuevos movimientos como Grupo Semilla, Justicia Ya, o Somos logren afianzarse en el sistema de partidos.

Si bien muchos de estos recientes logros son impresionantes, se ha ido exacerbando la frustración entre muchos de los grupos de la sociedad civil que impulsaron la movilización contra la corrupción el año pasado. La mayoría de los diputados elegidos en 2015 se ajustan a la forma tradicional de hacer política en Guatemala, descrita en un informe publicado por la CICIG como un sistema en el que “al dinero proveniente de la corrupción [para financiar a los partidos políticos] debe agregarse el que aportan grupos criminales propiamente dichos que, por esta vía, logran adquirir una peligrosa influencia y, en ciertas localidades, control sobre las autoridades”. Los recientes esfuerzos del presidente por asegurar el control de la junta directiva del Congreso han sido duramente criticados por depender de diputados de dudoso pasado.

Evidentemente, el presidente Morales no se ha convertido en el adalid contra la corrupción que muchos votantes deseaban. A su postura contra el viejo aparato político aún le falta un plan claro para limpiar la vida política y ampliar la mísera provisión de servicios básicos del Estado. Su esfuerzo para mejorar las finanzas del Estado aumentando los impuestos más bajos de Latinoamérica fue mal planificado y rechazado por casi todos los sectores de la sociedad. La sombra de la llamada “juntita” militar – una camarilla de ex oficiales del ejército que llegaron al poder con él – pesa sobre su gobierno y menoscaba su credibilidad como outsider político. Su llamado a estados extranjeros a no intervenir en los asuntos judiciales de Guatemala, supuestamente siguiendo el consejo de miembros de la juntita opuestos al apoyo internacional a casos de violaciones de los derechos humanos durante el conflicto armado, también ha sido cuestionado por organismos internacionales. No ayudó a su imagen pública que se quedara dormido durante la presentación del presupuesto para 2017.

Sin embargo, no es probable que haya una reacción violenta contra las reformas. Los poderosos actores tradicionales que dominaron la democracia en Guatemala tras el conflicto y que podrían buscar un retorno al viejo orden han perdido la iniciativa y no cuentan con una agenda. El ejército ya no es una fuerza política predominante, y sería muy reacio a sumarse a una iniciativa contra las reformas que se enfrentaría a la oposición ferviente de los ciudadanos y el oprobio internacional. La oposición del sector privado también se ha debilitado. El presidente de la principal asociación empresarial y antiguo bastión de poder político, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), prometió recientemente que el sector privado continuaría apoyando la campaña anticorrupción, incluso si esta daña a sus miembros. Otro nuevo electorado que apoya vehementemente la reforma es una clase media comprometida y crítica que está haciendo uso de nuevas vías de comunicación en la televisión por cable, los periódicos digitales y la radio.

Guatemala necesita más que nuevos rostros en la política para reparar los males del viejo aparato político

Al mismo tiempo, algunos de los nombramientos de alto nivel de Morales han inyectado oxígeno a su debilitada administración. Uno de ellos es Francisco Rivas, un abogado que fue ascendiendo dentro del Ministerio Público al frente de investigaciones que llevaron al arresto de importantes narcotraficantes – lo que hizo que se ganara la confianza de la fiscal general, la CICIG y las agencias de seguridad estadounidenses. Rivas ahora brinda respaldo operativo a sus investigaciones, lo que no siempre estuvo disponible en anteriores gobiernos. 

Otra nueva cara es la actual ministra de Salud Lucrecia Hernández, hija de Myrna Mack, una antropóloga asesinada por militares en 1990 debido a su trabajo con comunidades desplazadas por el conflicto. Hernández y su tía, Helen Mack, llevan décadas luchando por que se haga justicia en el caso, y crearon la Fundación Myrna Mack, una de las principales organizaciones de derechos humanos de Guatemala. Hernández está librando una compleja batalla contra la corrupción arraigada en el ministerio de Salud, y se enfrenta a una grave crisis de suministros médicos en los hospitales.

Juan Francisco Solórzano Foppa, a quien la juntita militar habría impedido sumarse a Rivas en el Ministerio de Gobernación, ha pasado a ser otro de los miembros del joven equipo de Morales tras su nombramiento como jefe de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Trabajó durante trece años en el Ministerio Público, donde llevó a cabo investigaciones contra tres pandillas callejeras y supervisó escuchas telefónicas que contribuyeron al desplome del gobierno de Pérez. “Foppa” adquirió fama por su valor, y en su nuevo rol ha enfrentado a grandes empresas hasta entonces consideradas intocables, como la empresa siderúrgica “Aceros de Guatemala”, la empresa de refrescos “Big Cola” y la cadena de farmacias “Farmacias Galeno”, la cual en sus primeros meses en el puesto retornó más de US$110 millones en impuestos impagados.

Pero Guatemala necesita más que nuevos rostros en la política para reparar los males del viejo aparato político. El apoyo internacional es fundamental para este esfuerzo, y a no ser que la campaña contra la migración indocumentada del electo presidente republicano afecte a otras áreas de las políticas en Centroamérica cuando asuma el poder en 2017, parece que el apoyo de EE.UU. se mantendrá firme.  

Prioridades de los EE.UU. en el Triángulo Norte

En este vídeo, el consejero del Departamento de Estado Thomas A. Shannon explica las prioridades del Gobierno estadounidense en la región del Triángulo Norte de América Central, formado por Honduras, Guatemala y El Salvador. YouTube/Casa de América

EE.UU. sigue siendo el hegemón geopolítico de la región, y considera el Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) una de sus prioridades de seguridad nacional, en gran parte debido al flujo de migrantes y refugiados que huyen de la pobreza y la violencia de la región. Guatemala es ejemplar en el sentido de que su cruzada contra la corrupción goza del apoyo bipartidista de EE.UU., y es beneficiaria del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte de Centroamérica, que aumentará significativamente la financiación de la cooperación.

Extraordinariamente, las acciones de EE.UU. en Guatemala son bienvenidas incluso por individuos dañados personalmente por sus anteriores intervenciones durante la Guerra Fría. La “santísima trinidad” de la Embajada de EE.UU., el Ministerio Público y la CICIG, como la han denominado algunos comentaristas, ha sido fundamental en los casos de corrupción de alto nivel y los planes de reforma en el ámbito de la justicia, la política y la constitución en general. Los aliados del gobierno de EE.UU. en Guatemala también están cambiando, como se refleja en la ausencia de algunos de sus habituales socios políticos durante las celebraciones del día de la independencia en julio de 2016: la mayoría de los presentes eran activistas y académicos menos conocidos.

El fortalecimiento del sistema judicial, nuevas iniciativas de procesos de reforma política, y el apoyo de una ciudadanía activa y la comunidad internacional brindan al presidente Morales oportunidades excepcionales para hacer de su eslogan de campaña la nueva identidad del Estado de Guatemala. Correctamente implementadas, las reformas a la ley electoral y las consiguientes enmiendas constitucionales podrían ayudar mucho a limpiar la política, pero la construcción de un nuevo sistema de partidos políticos es un desafío que debe encararse frontalmente. Se deben simplificar las reglas para que los nuevos grupos, compuestos principalmente de jóvenes, puedan participar. Estos nuevos actores políticos con suerte deberían lograr superar las divisiones del pasado y las injusticias de la sociedad guatemalteca. Hay un largo camino por recorrer, pero al menos el viaje ha comenzado.

People hold national flags as they take part in a demonstration in demand of Guatemalan President Otto Perez's resignation, in Guatemala City, on 22 August 2015. AFP/Johan Ordonez
Report 56 / Latin America & Caribbean

¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

Dramatic changes upended Guatemalan politics in 2015. Forcing the pace were international prosecutors, bolstered in their fight against corruption and impunity by a great wave of support from ordinary citizens. If Guatemala’s national reforms continue when outside help leaves, it can become a true role model for the region.

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Executive Summary

Guatemala – one of Latin America’s most violent, unequal and impoverished countries – is enjoying a rare moment of opportunity. A new president, Jimmy Morales, bolstered by a landslide victory, has taken office promising to end corruption. The old political elite is in disarray. Emboldened citizens are pressing for reforms to make justice more effective and government more transparent. Behind these changes is a unique multilateral experiment, the UN-sponsored International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG), whose investigators work with national prosecutors to dismantle criminal networks within the state. CICIG is not a permanent fix, however. Guatemala will lose its opportunity unless national leaders assume the fight against impunity as their own, approve stalled justice and security sector reforms and muster the financial resources to strengthen domestic institutions.

CICIG began operations in 2007 to investigate clandestine security groups that continued to operate within the state following the 1996 accords that ended 36 years of intermittent armed conflict. Such groups still undermine the state, though their main goal now is economic power, not elimination of political opponents. International support and financing guarantee the commission’s independence, though it operates under Guatemalan laws. Unlike traditional capacity-building efforts, it not only trains, but also works side by side with national prosecutors and police, providing them with the necessary technical expertise and political autonomy to hold powerful suspects accountable before the law.

CICIG has promoted and helped implement legislation to create a witness protection program, tighten gun controls, establish rules for court-ordered wiretaps and asset forfeiture and institute high-risk courts for the trial of particularly dangerous defendants. At the same time, it has carried out complex, high-profile probes that resulted in charges against a former president for embezzlement, an ex-minister and other top security officials for extrajudicial executions and dozens of additional officials and suspected drug traffickers for fraud, illicit association and homicide.

The commission has faced significant setbacks and limitations, however. Some high-profile cases have ended in acquittal. Key reforms, such as a judicial career law, have stalled in Congress. While it has helped strengthen certain specialised prosecutorial units, the public prosecutor’s office remains overstretched, even absent, in much of the country. Other institutions essential for combatting impunity – notably the civilian police and judiciary – are still weak, vulnerable to corruption and largely unaccountable.

The most dramatic blows it has delivered against impunity came in 2015 with the arrest of almost 200 officials for corruption, including a multi-million dollar scheme to defraud customs. Working with national prosecutors, CICIG collected and analysed massive amounts of evidence. The evidentiary trail, according to prosecutors, led to President Otto Pérez Molina, who resigned (though denying any criminal activity) and now awaits trial in a military prison.

Much of CICIG’s recent success is due to the determination and persistence of its current commissioner, Iván Velásquez, a jurist known for uncovering the links between politicians and paramilitary structures in his native Colombia. CICIG cannot function, however, without the close collaboration and support of Guatemalan prosecutors. Very different attorneys general – Claudia Paz y Paz, a former human rights activist, and Thelma Aldana, a veteran jurist – have shown the independence and courage to pursue complex, controversial cases against powerful suspects.

A crucial ingredient is popular support. Both the commission and public prosecutors enjoy wide approval among citizens exhausted by violent crime and corruption. The investigations spawned a broad civic movement for justice reform and government transparency. In a country long polarised by ideological, economic and ethnic differences, the anti-corruption crusade has at least temporarily united groups ranging from business associations to labour unions, urban professionals to indigenous leaders.

Anger over government fraud holds this movement together, rather than any clear agenda for change. Elected leaders should channel discontent into positive action by initiating a national debate on the reforms needed to strengthen justice and encourage accountability. Morales, a former television comedian, campaigned as the anti-politician. He has yet to put forward a clear reform program, including new legislation to guarantee the independence of judges and prosecutors, toughen campaign-financing laws and create honest, professional civilian police. Moreover, a weak, underfunded state needs to enact fiscal and tax reforms so that its justice institutions have the resources needed to pay good salaries, provide decent working conditions and extend their coverage across the country.

CICIG’s mandate ends in September 2017, though the president wisely has proposed extending it. International assistance cannot last indefinitely, however. The commission is Guatemala’s best opportunity for genuine justice reform, and it should not be wasted, but the government must start planning for its departure by fortifying its own capacity to fight crime and corruption.

Recommendations

To translate anticorruption promises into clear action plans and prepare for the time when CICIG is no longer needed

To the Guatemalan government:

  1. Promote, adopt and implement legislation and policies to further professionalise prosecutors and judges, including reform of the selection and recruitment process, longer terms to guarantee independence and new mechanisms to evaluate performance and curb corruption.
     
  2. Revive efforts to transform the civilian police into professional forces focused on preventing violence and to revamp its investigative body to work with prosecutors on resolving crimes, including the transfer of capacities and knowledge from CICIG.
     
  3. Give police, prosecutors and judges more resources to fight crime and impunity by carrying through tax and fiscal reform, including by challenging private sector leaders, economic experts and civil society to devise proposals for making taxing and spending more efficient, equitable and transparent.

To the Guatemalan Congress:

  1. Work across party lines and with the president and civil society to devise a strategy, including tax and fiscal reform, for combating corruption and strengthening justice and security institutions.
     
  2. Schedule promptly a final vote on the bill to reform political parties and tighten campaign-financing rules.
     
  3. Reconvene the working group on justice reform, bringing lawmakers together with CICIG, judges and civil society to propose and debate initiatives to strengthen judicial independence and competence, as well as whether or how to limit the prosecutorial immunity of members of Congress and other public officials.

To the Guatemalan judiciary:

  1. Provide additional training for judges at all levels on use of criminal analysis, scientific evidence and new prosecutorial tools, such as plea-bargaining with defendant/informants.
     
  2. Work with the president, Congress and civil society on the career law and other initiatives to make the judiciary more independent and professional.

To the Guatemalan Public Ministry (MP) and CICIG:

  1. Expand cooperation to transfer capacities to specialised prosecutors working on complex cases, such as those investigating organised crime, money laundering and human trafficking.
     
  2. Strengthen the MP’s internal affairs office to identify, sanction or remove officials guilty of misconduct.
     
  3. Work jointly on a strategy to build a professional corps of investigative police.
     
  4. Promote accountability within the MP and CICIG by devising measurable goals and benchmarks.

To the U.S., European Union and its member states and other donor states and institutions:

  1. Continue to provide CICIG with the resources needed to conclude its work, including additional funds for capacity building.
     
  2. Encourage other countries struggling with corruption and violence to consider an appropriate version of the CICIG international/national partnership model.

 Guatemala City/Bogotá/Brussels, 29 January 2016

Use our interactive timeline to explore the developments leading to CICIG’s creation, its impact and the dramatic events of 2015.