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¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
People hold national flags and a sign reading "I love CICIG as they take part in a demonstration in demand of Guatemalan President Otto Perez's resignation, in Guatemala City, 22 August 2015. AFP PHOTO/Johan Ordonez
Report 56 / Latin America & Caribbean

¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

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Resumen ejecutivo

Guatemala – uno de los países más violentos, desiguales y pobres de América Latina – tiene una oportunidad excepcional. Un nuevo presidente, Jimmy Morales, fortalecido por una victoria aplastante, ha asumido el poder ofreciendo poner fin a la corrupción. La vieja élite política es un caos. Los ciudadanos están presionando para que se lleven a cabo reformas que mejoren la eficacia de la justicia y la transparencia del gobierno. Detrás de estos cambios está un experimento único, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), cuyos investigadores trabajan junto a fiscales nacionales para desmantelar las redes criminales que han penetrado el Estado. Sin embargo, la CICIG no es una solución permanente. Guatemala perderá esta oportunidad si sus líderes no asumen como propia la lucha contra la impunidad, aprueban las reformas a la justicia y a la seguridad que se encuentran paralizadas y obtienen los recursos financieros necesarios para fortalecer sus instituciones.

La CICIG comenzó a funcionar en 2007, con la investigación de grupos de seguridad clandestinos que continuaron operando desde el interior del Estado tras los acuerdos de 1996 que pusieron fin a 36 años de conflicto armado. Estos grupos siguen perjudicando al Estado, aunque ahora su principal objetivo no es eliminar opositores políticos, sino obtener poder económico. El apoyo y financiamiento internacional garantizan la independencia de la comisión, si bien ésta opera bajo las leyes guatemaltecas. A diferencia de las iniciativas tradicionales, no sólo capacita, sino que además trabaja codo a codo con los fiscales y policías, proporcionándoles los conocimientos técnicos e independencia política necesarios para obligar a poderosos bajo sospecha a rendir cuentas ante la ley.

La CICIG ha impulsado y ayudado a implementar un programa de protección de testigos, endurecer el control de armas, establecer normas para las interceptaciones de comunicaciones y crear tribunales de alto riesgo para juzgar acusados especialmente peligrosos. Al mismo tiempo, ha llevado a cabo complejas investigaciones de alto perfil que han resultado en acusaciones de fraude contra un expresidente, por ejecuciones extrajudiciales contra un exministro y otros altos funcionarios de seguridad, y de fraude, asociación ilícita y homicidio contra docenas de funcionarios y presuntos narcotraficantes.

Sin embargo, la comisión ha sufrido importantes reveses y limitaciones. Algunos casos de alto perfil han sido sobreseídos. Ciertas reformas clave, como la ley de la carrera judicial, han quedado estancadas en el Congreso. Si bien ha ayudado a fortalecer ciertas unidades especializadas, el Ministerio Público sigue desbordado, incluso ausente, en gran parte del país. Otras instituciones fundamentales para combatir la impunidad – en particular la policía civil y el poder judicial – siguen siendo débiles, vulnerables a la corrupción, y por lo general impunes.

La CICIG asestó los golpes más espectaculares contra la impunidad en 2015, arrestando a casi 200 funcionarios por distintos casos de corrupción y desarticulando una trama preparada para defraudar millones de dólares al sistema aduanero. En colaboración con fiscales nacionales, la CICIG reunió y analizó una enorme cantidad de pruebas. Según los fiscales, esas evidencias los condujeron al presidente Otto Pérez Molina, quien renunció (aunque negó estar implicado en alguna actividad criminal) y actualmente se encuentra detenido en una prisión militar a la espera de juicio.

Gran parte del éxito reciente de la CICIG se debe a la tenacidad y persistencia de su actual comisionado, Iván Velásquez, un jurista conocido por revelar los vínculos entre políticos y estructuras paramilitares en Colombia, su país natal. Sin embargo la CICIG no podría funcionar sin la estrecha colaboración y el apoyo de los investigadores guatemaltecos. Fiscales generales muy diferentes entre sí – la ex activista de derechos humanos Claudia Paz y Paz y la experimentada jurista Thelma Aldana – han demostrado poseer la independencia y el coraje necesarios para perseguir casos complejos y controvertidos contra poderosos bajo sospecha.

Un ingrediente clave es el apoyo popular. Tanto la comisión como los fiscales gozan de amplia aprobación entre los ciudadanos cansados del crimen violento y la corrupción. Las investigaciones fortalecieron a un amplio movimiento cívico organizado alrededor de la reforma judicial y la transparencia gubernamental. En un país durante mucho tiempo polarizado por diferencias ideológicas, económicas y étnicas, la cruzada contra la corrupción ha unido, al menos por el momento, a grupos diversos, desde asociaciones empresariales a organizaciones sindicales, profesionales urbanos y líderes indígenas.

La indignación por la corrupción en el gobierno mantiene unido al movimiento, pero sin una clara agenda de cambio. Los líderes políticos de Guatemala deberían canalizar el descontento hacia un debate nacional sobre las reformas necesarias para fortalecer la justicia y fomentar la rendición de cuentas. Morales, un ex comediante de televisión, hizo campaña como un anti-político. Aún no ha propuesto un programa de reformas claro que incluya nueva legislación para garantizar la independencia de jueces y fiscales, endurecer las leyes de financiamiento de campañas electorales, y fortalecer la policía nacional civil en cuanto a su honestidad y su profesionalismo. Asimismo, el Estado – débil e insuficientemente financiado – debe implementar reformas tributarias a fin de proporcionar a sus instituciones judiciales los recursos necesarios para pagar buenos salarios, brindar condiciones de trabajo decentes y ampliar su cobertura a todo el país.

El mandato de la CICIG finaliza en septiembre de 2017, aunque, sabiamente, el presidente ha propuesto prorrogarlo. No obstante, la ayuda internacional no puede durar indefinidamente. La comisión es la mejor oportunidad que tiene Guatemala para implementar una verdadera reforma judicial, y esa oportunidad no debería ser desperdiciada. El gobierno debe comenzar a planificar su salida fortaleciendo su propia capacidad para combatir el crimen y la corrupción.

Recomendaciones

Para transformar las promesas de lucha contra la corrupción en planes de acción claros y prepararse para el momento en que ya no sea necesaria la CICIG

Al gobierno de Guatemala:

  1. Promover, adoptar e implementar legislación y políticas para profundizar la profesionalización de fiscales y jueces, incluida la reforma del proceso de selección y reclutamiento, mandatos más largos para garantizar la independencia, y nuevos mecanismos para evaluar el desempeño y frenar la corrupción.
     
  2. Reanudar los esfuerzos para transformar la policía civil en una fuerza profesional centrada en la prevención de la violencia y fortalecer su órgano de investigación para colaborar con los fiscales en la resolución de crímenes, incluida la transferencia de capacidades y conocimiento de la CICIG.
     
  3. Proporcionar a la policía, fiscales y jueces mayores recursos para luchar contra el crimen y la impunidad mediante reformas tributarias, entre otras cosas demandando a los líderes del sector privado, especialistas económicos y la sociedad civil a que desarrollen propuestas para mejorar la eficacia, equidad y transparencia de los impuestos y el gasto.

Al Congreso de Guatemala:

  1. Trabajar con todos los partidos, el presidente y la sociedad civil para desarrollar una estrategia, que incluya la reforma tributaria, para combatir la corrupción y fortalecer las instituciones de justicia y de seguridad.
     
  2. Reformar la ley electoral y de partidos políticos para endurecer las normas aplicables al financiamiento de campañas electorales.
     
  3. Reestablecer el trabajo de la mesa sobre reforma a la justicia que reúne a legisladores, la CICIG, jueces y la sociedad civil para proponer y debatir iniciativas para fortalecer la independencia y competencia del poder judicial, así como la posibilidad de restringir la inmunidad de los diputados y otros funcionarios públicos.

Al Poder Judicial de Guatemala:

  1. Brindar capacitación adicional a jueces de todos los niveles sobre el uso del análisis criminal, pruebas científicas y nuevas herramientas fiscales, así como la negociación de penas con acusados, informantes y colaboradores.
  2. Trabajar con el presidente, el Congreso y la sociedad civil en la ley de la carrera judicial y otras iniciativas para lograr que el poder judicial sea más independiente y profesional.

Al Ministerio Público (MP) de Guatemala y la CICIG:

  1. Ampliar la cooperación para transferir competencias a fiscales especializados que estén trabajando en casos complejos, como aquellos que investigan el crimen organizado, el lavado de dinero y el tráfico de personas.
     
  2. Fortalecer la oficina de asuntos internos del MP para identificar, sancionar o destituir a funcionarios por mala conducta.
     
  3. Trabajar conjuntamente en una estrategia para desarrollar un cuerpo profesional de policía de investigación.
     
  4. Fomentar la rendición de cuentas dentro del MP y la CICIG mediante el diseño de objetivos e indicadores medibles.

A los EE.UU., la Unión Europea y sus Estados miembros y otros Estados e instituciones donantes:

  1. Continuar proporcionando a la CICIG los recursos necesarios para concluir su trabajo, incluidos fondos adicionales para el desarrollo de las capacidades de las instituciones judiciales.
     
  2. Alentar a otros países que estén luchando contra la corrupción y la violencia a considerar la instalación de un mecanismo similar a la CICIG, mediante alianzas locales internacionales.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Bruselas, 29 de enero de 2016

Next to a sign reading "Rest in peace CICIG", people protest against the United Nations International Commission Against Impunity, CICIG, in Guatemala City on 8 January 2019. Noe Perez / AFP
Q&A / Latin America & Caribbean

Cae el telón sobre la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

President Jimmy Morales has made good on his promise to shut down a UN-backed commission fighting rampant crime and impunity in Guatemala. Though it leaves a vital legacy, the commission’s exit risks strengthening the hand of criminal networks that operate with state complicity.

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¿Qué ocurrió?

La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), respaldada por la ONU, hoy cierra sus puertas, doce años después de embarcarse en la misión de ayudar al país a judicializar delitos graves y apoyar el Estado de Derecho. La CICIG trabajó con las instituciones judiciales y de seguridad de Guatemala para desmantelar organizaciones criminales e impedir su colusión con funcionarios estatales. La expansión de estas redes criminales había contribuido a duplicar las tasas de homicidios en el país más poblado de Centroamérica entre 1999 y 2006. Para entonces, la tasa anual de homicidios había alcanzado un máximo histórico de 43,6 asesinatos por cada 100 000 habitantes, lo que llevó a un relator de la ONU a lamentar que Guatemala fuera "un lugar indicado para cometer asesinatos, porque es casi seguro que el delito quedará impune".

El presidente saliente de Guatemala, Jimmy Morales, que inicialmente apoyó a la CICIG, hizo de su terminación una prioridad política en los últimos dos años. Un novato político famoso por sus shows de comedia en televisión, Morales asumió el cargo en 2015 ante una ola de indignación pública contra la clase política luego de la renuncia y arresto del entonces presidente Otto Pérez Molina por cargos de corrupción, en un caso de fraude aduanero presentado por la CICIG, por los cuales aún no ha sido juzgado.

Aunque el caso contra Pérez Molina ayudó a allanar el camino para su elección, Morales luego argumentó que la Comisión pisoteó la soberanía de la nación y rutinariamente sobrepasó su mandato. Su hostilidad se intensificó notablemente después de que la CICIG decidió investigarlo a él, a su hijo y a su hermano por fraude, malversación de fondos y financiamiento ilegal de su campaña en 2017. Aunque el Congreso de Guatemala se negó a levantar la inmunidad del presidente Morales en septiembre de 2017 (en efecto protegiéndolo de ser judicializado), y su hermano e hijo fueron absueltos recientemente, la relación de Morales con la CICIG se deterioró permanentemente. En agosto de 2017, Morales declaró al jefe de la CICIG, el jurista colombiano Iván Velásquez, persona non grata. Luego, en 2018, anunció que el mandato de la Comisión, que cumplía su término en septiembre de 2019, no sería renovado. El cierre de la Comisión hoy marca el cumplimiento de esa promesa.

¿Cómo reaccionaron los EE. UU. y otros donantes?

Aunque la decisión de Morales de no renovar el mandato de la CICIG provocó revuelo a nivel nacional e internacional, EE. UU. (el principal donante de la Comisión con casi $45 millones de dólares en contribuciones) decidió no objetar. En septiembre de 2018, el grupo de donantes de la CICIG (conocido como el G13) emitió un comunicado lamentando la decisión del gobierno, el cual no fue firmado por EE. UU.

El cambio radical de EE. UU. respecto a la Comisión fue en parte producto de una efectiva campaña de influencia. Un intenso cabildeo en Washington liderado por políticos y empresarios guatemaltecos, alarmados por las investigaciones sobre las acusaciones de colusión entre compañías y líderes políticos, ayudó a que varios políticos estadounidenses se pusieran en contra de la Comisión. Acusaciones infundadas de que Moscú había infiltrado las investigaciones de la Comisión en 2015 en contra de la familia Bitkov, la cual llegó a Guatemala huyendo de la persecución rusa y luego fue acusada  de conseguir sus documentos de residencia por medios corruptos, ayudaron a dar fuerza a la campaña contra la CICIG en el Congreso de EE. UU.

Mientras tanto, el presidente Morales ganó el favor del gobierno de Trump al trasladar la embajada de Guatemala en Israel de Tel Aviv a Jerusalén en febrero de 2018, y alineándose con los esfuerzos de EE. UU. para deponer al presidente venezolano Nicolás Maduro. También cedió a la línea dura de Washington sobre el control de migración, firmando un acuerdo de “tercer país seguro” en julio de 2019. En caso de que sea ratificado por el Congreso de Guatemala, el acuerdo obligará a los solicitantes de asilo que transitan por Guatemala (provenientes en gran parte de otros países centroamericanos), a presentar sus solicitudes allí en lugar de EE. UU.

El presidente electo, el derechista Alejandro Giammattei, ya ha declarado que no revertirá la decisión de Morales. Él tiene sus propias rencillas con la CICIG, que ayudó a condenarlo y encarcelarlo en 2010 por su presunta participación en la ejecución de siete prisioneros cuando se desempeñaba como director del sistema penitenciario de Guatemala, por lo que luego fue exonerado. Pero la popularidad de la CICIG entre los donantes y el pueblo guatemalteco (el 70 por ciento de los cuales apoya a la Comisión), ha persuadido a Giammattei para que al menos prometa la creación de un organismo de reemplazo. Éste estaría financiado por el Estado y encabezado por tres comisionados guatemaltecos, para no solo judicializar a los corruptos, como hizo la CICIG, sino que, en sus palabras, “entrar a corregir el sistema que fomenta la corrupción”. Sigue habiendo dudas sobre la efectividad de un organismo completamente nuevo, tanto porque necesitaría de años para llegar a ser operativo, como lo hizo la CICIG, y porque los comisionados serían designados por el gobierno entrante, lo que genera interrogantes respecto a su independencia, a pesar de la promesa de Giammattei de garantizar un proceso de selección transparente e inclusivo.

¿La Comisión logró sus objetivos?

La CICIG logró progresos impresionantes, al desempeñar un papel central en numerosos procesos judiciales de alto perfil y en la reducción de la violencia en todo el país. Entre otras cosas, la CICIG dirigió reformas para la creación de un programa de protección de testigos, controles de armas más estrictos y la reglamentación de las órdenes judiciales para interceptaciones telefónicas. Estimuló el establecimiento de tribunales para delitos de alto riesgo, para así proteger la seguridad de las personas involucradas en la judicialización de delitos especialmente graves, y la creación de la Fiscalía Especial Contra la Impunidad (FECI) adscrita al Ministerio Público. También capacitó a docenas de fiscales y oficiales de policía en técnicas científicas de investigación criminal, logrando notoriedad en 2010 al demostrar que una presunta víctima de asesinato que afirmó en un video ampliamente difundido que altos funcionarios, incluido el ex presidente Álvaro Colom, habían amenazado su vida, en realidad había planeado su propio asesinato en un acto de desesperación.

Cientos de investigaciones gestadas o apoyadas por la CICIG han disuelto exitosamente fraudes que involucraban a funcionarios prominentes, líderes empresariales, narcotraficantes, extorsionistas y pandillas. Su trabajo ayudó a expulsar a una docena de jueces corruptos y condujo a la destitución de 1 700 policías acusados de corrupción e incompetencia. Según la CICIG, los casos de homicidio sin resolver cayeron del 95 por ciento en 2009 al 72 por ciento en 2012.

Tal como Crisis Group reportó previamente, estos logros salvaron vidas. En los primeros siete años de operaciones de la Comisión, mientras que los vecinos y pares regionales del país experimentaron un aumento anual del 1 por ciento en promedio en las tasas de homicidio, Guatemala experimentó una disminución promedio del 5 por ciento, según cifras del Banco Mundial. En general, Crisis Group estima que la CICIG ha contribuido a una reducción neta de más de 4 500 homicidios entre 2007 y 2017.

¿Qué riesgos enfrenta Guatemala después de la salida de la CICIG?

El mayor peligro es que la impunidad por crímenes graves vuelva a aumentar, así como las tasas de asesinatos y la emigración.

Según un informe reciente de la CICIG, las redes criminales ya han comenzado a retomar técnicas para obstruir las investigaciones judiciales. Esto ha contribuido a un nuevo aumento en las tasas de impunidad, que regresaron al 94,2 por ciento para los casos de homicidio en 2018, lo que indica que las mejoras son frágiles y pueden erosionarse fácilmente a medida que disminuya el apoyo político. Si se hubiera renovado su mandato, la CICIG podría haber ayudado a contener la marea, ya que su presencia trajo consigo el respaldo de la ONU, EE. UU. y Europa en operaciones judiciales robustas y protección para los fiscales y magistrados guatemaltecos. A medida que se acercaba el fin de su mandato, las amenazas y ataques contra jueces de la Corte Constitucional ya se han incrementado. La Fiscal General Consuelo Porras se ha comprometido a consolidar el papel de la FECI, pero no ha confirmado si su fiscalía empleará a los muchos profesionales guatemaltecos que ya han acumulado una considerable experiencia trabajando para la Comisión.

Con la salida de la CICIG, funcionarios y políticos de alto nivel podrían sacar provecho de una menor supervisión, y recaer en patrones de corrupción y colusión estatal con el narcotráfico y otras organizaciones criminales que múltiples casos de la CICIG dejaron al descubierto. La violencia contra activistas de derechos sobre la tierra y otros activistas políticos, de la cual Guatemala ya reporta la tasa per cápita más alta en las Américas, podría empeorar. "Ya estamos comenzando a ver un estancamiento en la tendencia a largo plazo de reducción de homicidios", dijo un analista del Observatorio de Violencia de Guatemala.

Aunque muchos guatemaltecos ya intentan emigrar a EE. UU. por razones principalmente económicas, es probable que un aumento en la corrupción y la inseguridad acelere su huida hacia el norte, creando oportunidades para los delincuentes que se aprovechan de migrantes vulnerables a través de la extorsión, el tráfico de personas y la explotación sexual.

¿Qué importancia tiene el cierre de la CICIG para la región?

El cierre de la CICIG sienta un precedente alarmante. La Comisión tenía un mandato digno, mucho trabajo todavía por hacer y el apoyo del pueblo guatemalteco. Lo que le faltó, en los últimos años, fue apoyo suficiente de los EE. UU. La evaporación del apoyo de Washington envía un claro mensaje de que el gobierno de Trump está dispuesto a canjear la lucha contra la corrupción y la protección del Estado de Derecho a cambio de otros objetivos, incluidos restricciones de la migración y el respaldo para su política sobre Israel. El presidente hondureño, Juan Orlando Hernández, podría sentirse tentado a seguir el ejemplo de Morales al considerar el destino de la Misión de Apoyo contra la Corrupción e Impunidad de Honduras (MACCIH), un organismo respaldado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato termina en enero de 2020. Aunque la embajada de EE. UU. en Tegucigalpa ha reiterado su apoyo a la MACCIH, también ha respaldado la solicitud del gobierno hondureño de que la OEA evalúe el trabajo del organismo antes de tomar una decisión final. Será muy importante que EE. UU. no repita la postura de indiferencia que condujo a la desaparición de la CICIG.

Al mismo tiempo, la CICIG deja atrás un conjunto de logros que otros en la región harían bien en imitar. Mientras que las campañas anticorrupción en otros países latinoamericanos, especialmente en Brasil, han enfrentado críticas por su presunto enfoque selectivo, prejuicios políticos y la incapacidad de abordar las condiciones que permiten el florecimiento de la corrupción y la impunidad, resulta mucho más difícil decir lo mismo de la CICIG. De hecho, ambos candidatos en la segunda vuelta de las últimas elecciones presidenciales en Guatemala enfrentaron investigaciones de la CICIG, y la excandidata Sandra Torres fue detenida el 2 de septiembre, acusada de financiamiento electoral no registrado y asociación ilícita. Al sacudir a la clase política, la Comisión disparó su impopularidad entre funcionarios de alto nivel, lo que aceleró su desaparición, pero también aseguró un legado al que futuros reformadores pueden acudir al asumir el trabajo que ésta se vio obligada a abandonar prematuramente.