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¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
Guatemala tropieza en la lucha contra la corrupción en Centroamérica
Guatemala tropieza en la lucha contra la corrupción en Centroamérica
People hold national flags and a sign reading "I love CICIG as they take part in a demonstration in demand of Guatemalan President Otto Perez's resignation, in Guatemala City, 22 August 2015. AFP PHOTO/Johan Ordonez
Report 56 / Latin America & Caribbean

¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

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Resumen ejecutivo

Guatemala – uno de los países más violentos, desiguales y pobres de América Latina – tiene una oportunidad excepcional. Un nuevo presidente, Jimmy Morales, fortalecido por una victoria aplastante, ha asumido el poder ofreciendo poner fin a la corrupción. La vieja élite política es un caos. Los ciudadanos están presionando para que se lleven a cabo reformas que mejoren la eficacia de la justicia y la transparencia del gobierno. Detrás de estos cambios está un experimento único, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), cuyos investigadores trabajan junto a fiscales nacionales para desmantelar las redes criminales que han penetrado el Estado. Sin embargo, la CICIG no es una solución permanente. Guatemala perderá esta oportunidad si sus líderes no asumen como propia la lucha contra la impunidad, aprueban las reformas a la justicia y a la seguridad que se encuentran paralizadas y obtienen los recursos financieros necesarios para fortalecer sus instituciones.

La CICIG comenzó a funcionar en 2007, con la investigación de grupos de seguridad clandestinos que continuaron operando desde el interior del Estado tras los acuerdos de 1996 que pusieron fin a 36 años de conflicto armado. Estos grupos siguen perjudicando al Estado, aunque ahora su principal objetivo no es eliminar opositores políticos, sino obtener poder económico. El apoyo y financiamiento internacional garantizan la independencia de la comisión, si bien ésta opera bajo las leyes guatemaltecas. A diferencia de las iniciativas tradicionales, no sólo capacita, sino que además trabaja codo a codo con los fiscales y policías, proporcionándoles los conocimientos técnicos e independencia política necesarios para obligar a poderosos bajo sospecha a rendir cuentas ante la ley.

La CICIG ha impulsado y ayudado a implementar un programa de protección de testigos, endurecer el control de armas, establecer normas para las interceptaciones de comunicaciones y crear tribunales de alto riesgo para juzgar acusados especialmente peligrosos. Al mismo tiempo, ha llevado a cabo complejas investigaciones de alto perfil que han resultado en acusaciones de fraude contra un expresidente, por ejecuciones extrajudiciales contra un exministro y otros altos funcionarios de seguridad, y de fraude, asociación ilícita y homicidio contra docenas de funcionarios y presuntos narcotraficantes.

Sin embargo, la comisión ha sufrido importantes reveses y limitaciones. Algunos casos de alto perfil han sido sobreseídos. Ciertas reformas clave, como la ley de la carrera judicial, han quedado estancadas en el Congreso. Si bien ha ayudado a fortalecer ciertas unidades especializadas, el Ministerio Público sigue desbordado, incluso ausente, en gran parte del país. Otras instituciones fundamentales para combatir la impunidad – en particular la policía civil y el poder judicial – siguen siendo débiles, vulnerables a la corrupción, y por lo general impunes.

La CICIG asestó los golpes más espectaculares contra la impunidad en 2015, arrestando a casi 200 funcionarios por distintos casos de corrupción y desarticulando una trama preparada para defraudar millones de dólares al sistema aduanero. En colaboración con fiscales nacionales, la CICIG reunió y analizó una enorme cantidad de pruebas. Según los fiscales, esas evidencias los condujeron al presidente Otto Pérez Molina, quien renunció (aunque negó estar implicado en alguna actividad criminal) y actualmente se encuentra detenido en una prisión militar a la espera de juicio.

Gran parte del éxito reciente de la CICIG se debe a la tenacidad y persistencia de su actual comisionado, Iván Velásquez, un jurista conocido por revelar los vínculos entre políticos y estructuras paramilitares en Colombia, su país natal. Sin embargo la CICIG no podría funcionar sin la estrecha colaboración y el apoyo de los investigadores guatemaltecos. Fiscales generales muy diferentes entre sí – la ex activista de derechos humanos Claudia Paz y Paz y la experimentada jurista Thelma Aldana – han demostrado poseer la independencia y el coraje necesarios para perseguir casos complejos y controvertidos contra poderosos bajo sospecha.

Un ingrediente clave es el apoyo popular. Tanto la comisión como los fiscales gozan de amplia aprobación entre los ciudadanos cansados del crimen violento y la corrupción. Las investigaciones fortalecieron a un amplio movimiento cívico organizado alrededor de la reforma judicial y la transparencia gubernamental. En un país durante mucho tiempo polarizado por diferencias ideológicas, económicas y étnicas, la cruzada contra la corrupción ha unido, al menos por el momento, a grupos diversos, desde asociaciones empresariales a organizaciones sindicales, profesionales urbanos y líderes indígenas.

La indignación por la corrupción en el gobierno mantiene unido al movimiento, pero sin una clara agenda de cambio. Los líderes políticos de Guatemala deberían canalizar el descontento hacia un debate nacional sobre las reformas necesarias para fortalecer la justicia y fomentar la rendición de cuentas. Morales, un ex comediante de televisión, hizo campaña como un anti-político. Aún no ha propuesto un programa de reformas claro que incluya nueva legislación para garantizar la independencia de jueces y fiscales, endurecer las leyes de financiamiento de campañas electorales, y fortalecer la policía nacional civil en cuanto a su honestidad y su profesionalismo. Asimismo, el Estado – débil e insuficientemente financiado – debe implementar reformas tributarias a fin de proporcionar a sus instituciones judiciales los recursos necesarios para pagar buenos salarios, brindar condiciones de trabajo decentes y ampliar su cobertura a todo el país.

El mandato de la CICIG finaliza en septiembre de 2017, aunque, sabiamente, el presidente ha propuesto prorrogarlo. No obstante, la ayuda internacional no puede durar indefinidamente. La comisión es la mejor oportunidad que tiene Guatemala para implementar una verdadera reforma judicial, y esa oportunidad no debería ser desperdiciada. El gobierno debe comenzar a planificar su salida fortaleciendo su propia capacidad para combatir el crimen y la corrupción.

Recomendaciones

Para transformar las promesas de lucha contra la corrupción en planes de acción claros y prepararse para el momento en que ya no sea necesaria la CICIG

Al gobierno de Guatemala:

  1. Promover, adoptar e implementar legislación y políticas para profundizar la profesionalización de fiscales y jueces, incluida la reforma del proceso de selección y reclutamiento, mandatos más largos para garantizar la independencia, y nuevos mecanismos para evaluar el desempeño y frenar la corrupción.
     
  2. Reanudar los esfuerzos para transformar la policía civil en una fuerza profesional centrada en la prevención de la violencia y fortalecer su órgano de investigación para colaborar con los fiscales en la resolución de crímenes, incluida la transferencia de capacidades y conocimiento de la CICIG.
     
  3. Proporcionar a la policía, fiscales y jueces mayores recursos para luchar contra el crimen y la impunidad mediante reformas tributarias, entre otras cosas demandando a los líderes del sector privado, especialistas económicos y la sociedad civil a que desarrollen propuestas para mejorar la eficacia, equidad y transparencia de los impuestos y el gasto.

Al Congreso de Guatemala:

  1. Trabajar con todos los partidos, el presidente y la sociedad civil para desarrollar una estrategia, que incluya la reforma tributaria, para combatir la corrupción y fortalecer las instituciones de justicia y de seguridad.
     
  2. Reformar la ley electoral y de partidos políticos para endurecer las normas aplicables al financiamiento de campañas electorales.
     
  3. Reestablecer el trabajo de la mesa sobre reforma a la justicia que reúne a legisladores, la CICIG, jueces y la sociedad civil para proponer y debatir iniciativas para fortalecer la independencia y competencia del poder judicial, así como la posibilidad de restringir la inmunidad de los diputados y otros funcionarios públicos.

Al Poder Judicial de Guatemala:

  1. Brindar capacitación adicional a jueces de todos los niveles sobre el uso del análisis criminal, pruebas científicas y nuevas herramientas fiscales, así como la negociación de penas con acusados, informantes y colaboradores.
  2. Trabajar con el presidente, el Congreso y la sociedad civil en la ley de la carrera judicial y otras iniciativas para lograr que el poder judicial sea más independiente y profesional.

Al Ministerio Público (MP) de Guatemala y la CICIG:

  1. Ampliar la cooperación para transferir competencias a fiscales especializados que estén trabajando en casos complejos, como aquellos que investigan el crimen organizado, el lavado de dinero y el tráfico de personas.
     
  2. Fortalecer la oficina de asuntos internos del MP para identificar, sancionar o destituir a funcionarios por mala conducta.
     
  3. Trabajar conjuntamente en una estrategia para desarrollar un cuerpo profesional de policía de investigación.
     
  4. Fomentar la rendición de cuentas dentro del MP y la CICIG mediante el diseño de objetivos e indicadores medibles.

A los EE.UU., la Unión Europea y sus Estados miembros y otros Estados e instituciones donantes:

  1. Continuar proporcionando a la CICIG los recursos necesarios para concluir su trabajo, incluidos fondos adicionales para el desarrollo de las capacidades de las instituciones judiciales.
     
  2. Alentar a otros países que estén luchando contra la corrupción y la violencia a considerar la instalación de un mecanismo similar a la CICIG, mediante alianzas locales internacionales.

Ciudad de Guatemala/Bogotá/Bruselas, 29 de enero de 2016

Guatemalans march demanding the resignation of President Jimmy Morales and in support of the head of the CICIG, Colombian Ivan Velasquez, who is investigating corruption in the country, in front of the Culture Palace in Guatemala City, on 26 August 2017 Johan Ordonez/AFP

Guatemala tropieza en la lucha contra la corrupción en Centroamérica

Guatemala’s fight against corruption is in danger after President Morales attempted to expel the head of a uniquely effective UN-backed anti-corruption organisation. In this Q&A, Crisis Group’s Analyst for Guatemala Arturo Matute says a corrupt elite is waging a battle to maintain its privileged position.

¿Qué está sucediendo en Guatemala?

Un extraordinario y esperanzador interludio de dos años en uno de los países más corruptos de Centroamérica podría estar llegando a su fin.

El principal revés tuvo lugar el viernes 25 de agosto de 2017, durante una reunión que había solicitado el presidente Jimmy Morales con el secretario general de la ONU António Guterres en Nueva York. Morales señaló su intención de expulsar a Iván Velásquez, el jefe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), respaldada por la ONU. Morales protestó que Velásquez había interferido en la política de Guatemala al hacer un llamado a favor de reformas constitucionales y explotar la cobertura mediática de procesos judiciales. A su regreso a Guatemala, declaró a Velásquez persona non grata y ordenó su expulsión inmediata del país.

Esto supone un duro golpe para los avances logrados en la erradicación de la corrupción del sistema político de Guatemala entre 2015 y 2017, gracias a una combinación de protestas populares, un nuevo presidente, un valiente juez externo y una corriente de apoyo al cambio entre la creciente clase media educada.

Los guatemaltecos aún no están dispuestos a volver a las viejas costumbres. Dos días después, el 27 de agosto, la Corte de Constitucionalidad – el máximo tribunal de Guatemala sobre asuntos constitucionales – suspendió temporalmente la orden del presidente Morales. Algunos miembros del gobierno dimitieron en protesta contra la medida de Morales, notablemente el ministro de Relaciones Exteriores, la ministra de Salud y la mayoría de sus viceministros. Las plazas de la Ciudad de Guatemala se llenaron de manifestantes en apoyo a Velásquez, mientras que otros grupos de manifestantes expresaron su apoyo por la medida de Morales contra el comisionado de la CICIG. El 29 de agosto, la Corte de Constitucionalidad revocó la orden de expulsión.

No está claro que va a pasar a continuación. El lunes 28 de agosto, el presidente de Guatemala anunció en las redes sociales que respetará las resoluciones de los organismos judiciales. Si bien el hecho de que haya adoptado esta postura es positivo, no significa que vaya a poner fin a sus esfuerzos por asegurarse de que Velázquez se vaya del país y por frenar la influencia de la CICIG.

¿Por qué ha actuado el presidente Morales en contra de la CICIG?

La CICIG – que fue propuesta por la sociedad civil guatemalteca, entró en funcionamiento en el 2007, y actúa a través de la fiscalía general – se ha mantenido firme en su lucha contra la corrupción en Guatemala. Uno de los ejes centrales del éxito reciente de la CICIG ha sido Velásquez, un valiente ex juez con amplia experiencia en los esfuerzos contra la corrupción política en su Colombia natal. Velásquez ha cambiado el enfoque de la CICIG de una misión más general de lucha contra la impunidad hacia un mandato más específico centrado en la lucha contra las tramas de enriquecimiento ilícito. Ha liderado investigaciones sobre financiamiento político y corrupción, como resultado de las cuales casi doscientos acusados enfrentan investigaciones y juicios tan solo este año. La mayoría de ellos se encuentra actualmente en prisión preventiva, incluido el expresidente Otto Pérez Molina y su vicepresidenta Roxana Baldetti.

Los actores tradicionales corruptos que en el pasado se han beneficiado del sistema político amañado de Guatemala han llevado adelante una campaña implacable contra la CICIG. Morales llegó al poder tras la ola de indignación que experimentó el país ante las revelaciones sobre el alcance y profundidad de un escándalo de corrupción de alto nivel en 2015 que obligó al anterior presidente, Pérez Molina, a renunciar. Desde entonces, se ha visto intensamente presionado por elementos de la élite política y empresarial de Guatemala para que revise su actitud, inicialmente de apoyo, hacia la agenda de reforma de la CICIG, y se oponga a la campaña anticorrupción.

Morales logró alcanzar un cierto equilibrio, pero varios acontecimientos recientes alteraron su cálculo político. El 25 de agosto, el mismo día que Morales voló a Nueva York, la CICIG y el Ministerio Público (la fiscalía general de Guatemala) presentaron formalmente una solicitud ante la Corte Suprema para retirar la inmunidad presidencial de Morales, un paso necesario previo a una decisión final por parte del Congreso (su inmunidad fue levantada el 4 de septiembre por la Corte). Afirmaron que existen motivos suficientes para investigar a Morales por el financiamiento ilícito de su campaña presidencial de 2015, en concreto $900.000 dólares en contribuciones no declaradas. Era la primera vez en la presidencia de Morales que la CICIG ponía la mira en el presidente, lo que dejó en claro a Morales que su supervivencia política podría estar amenazada. Antes que atenerse a su anterior postura equilibrada, el presidente siguió el consejo de elementos de las élites empresariales y políticas y se dispuso a defender su propio mandato en peligro buscando la expulsión de Velásquez.

¿Por qué es importante la expulsión del jefe de la CICIG?

El futuro de la comisión de lucha contra la corrupción está estrechamente ligado al desarrollo del país como un Estado democrático. Desde el escándalo de corrupción de 2015, la CICIG ha sacado provecho de las repercusiones políticas del colapso del anterior gobierno. Ha buscado lograr cambios duraderos apoyando propuestas para reformar la constitución y reforzar la independencia del sistema judicial.

Pero Guatemala se ha visto atrapada en una continua crisis política entre dos bandos. Por un lado, hay actores sociales, políticos y empresariales que apoyan los esfuerzos de la CICIG por fortalecer las instituciones de justicia de Guatemala. Por otro lado, hay un grupo de actores tradicionales, conservadores, que buscan mantener su posición privilegiada. Controlan los puertos y las oficinas de aduanas, mantienen vínculos con el crimen organizado y están involucrados en actividades ilícitas como el tráfico de personas y de drogas. Han ejercido considerable poder e influencia sobre varias instituciones del gobierno durante muchos años.

El trabajo de la CICIG también ha generado discordia en el principal grupo de la élite empresarial, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). Dentro de la organización, que tradicionalmente ha presentado un frente público unido y ha sido un actor poderoso en Guatemala, los industriales y comerciantes más jóvenes que apoyan la agenda anticorrupción de la CICIG están enfrentados a otros que buscan reducir el riesgo de que ellos mismos sean enjuiciados. La reciente medida del presidente Morales para debilitar la agenda anticorrupción hará que sea más difícil para la organización empresarial mantener su postura unificada.

CICIG’s support to the justice system through technical advice and direct collaboration designed to reveal large corruption schemes has catalysed previously unthinkable modifications to Guatemala’s legal order.

El apoyo de la CICIG al sistema judicial mediante asesoramiento técnico y colaboración directa destinada a exponer grandes tramas de corrupción ha catalizado modificaciones previamente impensables en el ordenamiento jurídico de Guatemala. La expulsión de su jefe habría representado un importante retroceso en la lucha contra la corrupción, validando las afirmaciones de que la CICIG ha excedido su mandato, cuando en realidad lo está cumpliendo firmemente. Podría incluso haber servido como un peldaño hacia una “restauración conservadora” – un retorno a las antiguas costumbres más corruptas – en el sistema político del país, dañando la imagen favorable del país en América Latina como un caso relativamente exitoso. Tal resultado habría asegurado a otros líderes regionales que podrían continuar actuando con impunidad y combatir cualquier esfuerzo por establecer una entidad similar a la CICIG en su país. Finalmente, habría significado que incluso la herramienta más innovadora de cooperación internacional para fortalecer el Estado de derecho, la CICIG, no tiene suficiente fuerza para quebrar un sistema corrupto profundamente arraigado.

¿Cuáles son los próximos pasos y potenciales riesgos?

La decisión provisional de la Corte de Constitucionalidad de impedir la expulsión de Velásquez ya es definitiva. La sentencia final de la corte consideró que la orden violaba la constitución porque solo había sido firmada por el presidente, y no por todos sus ministros. Si bien algunos observadores especulan que se trata meramente de una medida temporal para guardar las apariencias aprobada por la ONU y Morales a fin de evitar un conflicto directo, y que Velásquez a la larga aún será destituido, por ahora el presidente ha tenido que dar marcha atrás.

Estas son buenas noticias. Si bien existe el riesgo de que Morales pueda intentar asumir más poder a la luz de esta crisis, la posibilidad que se inicien acciones legales en su contra y la considerable oposición pública a sus acciones recientes podría reducir este peligro. Tampoco parece probable que Guatemala vaya a experimentar una reactivación de la violencia patrocinada por el Estado que asoló al país en el pasado. Tanto el ministro de Defensa, el general Williams Mancilla y el portavoz del gobierno Heinz Heimann han descartado la imposición de un estado de sitio o medidas punitivas contra quienes se manifestaron en contra de la decisión del presidente Morales de expulsar a Velásquez. El hecho de que el ministro de Gobernación Francisco Rivas, un exabogado de confianza, haya mantenido su cargo, sugiere que se pueden evitar los métodos de mano dura. El ejército también se ha visto debilitado en los últimos años y ya no es un actor político decisivo.

Ahora bien, las protestas podrían intensificarse. Por ahora, la participación generalizada sigue sin alcanzar el nivel de movilización sin precedentes observado durante el escándalo de corrupción de 2015. Sin embargo, si llega a haber un futuro intento de destituir a Velásquez o poner freno a la CICIG, esto podría desencadenar un malestar más amplio. Aún más importante tal vez, sea el hecho de que aún está por verse qué hará ahora Morales para resistirse a los pedidos de la CICIG de que se le retire la inmunidad frente al enjuiciamiento por financiamiento ilícito de campañas.

¿Qué puede hacer la comunidad internacional?

EE.UU. tiene importantes intereses en Guatemala, a los que altos funcionarios estadounidenses a menudo se refieren como una preocupación en materia de seguridad nacional. La Unión Europea (UE) también tiene un interés en Guatemala. Ha brindado tanto apoyo financiero a la CICIG como EE.UU. Tanto la UE como EE.UU. han manifestado claramente su oposición a la acción de Morales, la UE mediante comunicados en contra de la decisión de Morales, EE.UU. a través de su embajadora ante la ONU, Nikki Haley, así como de varios miembros del Congreso. Ambos, junto con otros países, deberían seguir apoyando la posición de Velásquez, pero sin adoptar un enfoque demasiado robusto que sería visto como una injerencia. Ante semejante presión, es posible que Morales ya se haya dado cuenta de que ha cometido un error político, y tendrá que diseñar estrategias menos provocadoras para evitar la amenaza de enjuiciamiento y el final prematuro de su presidencia. También querrá evitar alienar excesivamente a EE.UU. dado el riesgo de represalias por parte de Washington, en particular la interrupción de su ayuda financiera a la zona del Triángulo Norte.

Para la comunidad internacional, la CICIG es un estudio de caso singular en materia de apoyo internacional al sector judicial en una democracia débil. Queda por ver si la CICIG tendrá la fuerza necesaria para hacer frente al poder de un sistema corrupto nacional bajo amenaza. Pase lo que pase, las medidas para depurar el sistema de Guatemala deberían partir de las instituciones guatemaltecas, no de la evidente imposición directa de poderes foráneos, y la comunidad internacional debería demostrar su confianza en ellas y en los ciudadanos del país. A lo largo de la última década, la CICIG ha demostrado su capacidad de actuar de forma eficaz, a pesar de que ahora se vea amenazada por quienes se exponen a perder dinero e influencia, o quienes buscan justificar la defensa de sus intereses denunciando la intervención extranjera en un Estado soberano. Eso en sí mismo es un indicador del éxito de la CICIG, que puede y debe reproducirse en otros países latinoamericanos.