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Two members of armed self-defense groups guard a checkpoint into cartel territory in Tierra Caliente, Michoacán. In the state, these groups rose in 2013, claiming to combat cartel power over local populations, in 2015. Falko Ernst/CRISISGROUP
Report 69 / Latin America & Caribbean

Construcción de paz en México: los dilemas de seguridad que enfrenta el gobierno de López Obrador

Con la esperanza de un enorme cambio, el presidente electo de México enfrenta el violento crimen endémico y la corrupción estatal. Para cumplir con sus promesas de campaña, su equipo debe buscar justicia en los asesinatos cometidos por agentes del estado, reformar la policía civil y otorgar mandatos sólidos a las comisiones de la verdad con participación de las víctimas.

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¿Qué hay de nuevo? El presidente electo de México, el izquierdista Andrés Manuel López Obrador, asumirá el cargo el 1 de diciembre tras una abrumadora victoria electoral. Promete combatir la corrupción y revertir la militarización de la seguridad pública. Pero hereda niveles históricos de violencia criminal, conflictos locales insolubles y una colusión profundamente arraigada entre el Estado y el crimen organizado.

¿Por qué importa? En lugar de combatir a los cárteles, López Obrador promete construir la paz mediante la legalización de las drogas, amnistías, comisiones de la verdad y justicia transicional. Su plataforma ofrece un cambio de rumbo que podría reducir la violencia, pero carece de detalles y enfrenta obstáculos que van desde las represalias de los jefes del crimen organizado contra los jóvenes que quieran abandonar la delincuencia a la potencial resistencia de las fuerzas de seguridad.

¿Qué se debería hacer? El nuevo gobierno mexicano debería priorizar las reformas clave: buscar la justicia en casos emblemáticos de participación del Estado en atrocidades; desarrollar la capacidad de la policía civil para que la fuerza pueda reclamar su papel a los militares; y empoderar y solicitar la participación de las víctimas en las comisiones de la verdad para fomentar la legitimidad del asesoramiento de dichas comisiones en la construcción de la paz a nivel local.

Resumen ejecutivo

El atractivo del cambio radical dio a Andrés Manuel López Obrador, líder del izquierdista Movimiento Regeneración Nacional, una abrumadora victoria en las elecciones presidenciales de México celebradas el 1 de julio de 2018. Una vez que asuma el cargo el 1 de diciembre, promete poner fin a los doce años de conflicto letal vinculado al crimen organizado, en el transcurso de los cuales unas 120.000 personas han muerto y 37.000 han desaparecido. Promete sustituir el enfoque de seguridad de mano dura, liderado por los militares, por reformas que apuntan a establecer las condiciones necesarias para la paz civil. Desea promover el crecimiento económico equitativo, junto con amnistías para los delincuentes no violentos, a fin de llegar a la raíz del reclutamiento por parte del crimen organizado. Promete reparar a las víctimas y poner fin a la corrupción dando ejemplo de austeridad desde la cima del Estado. Todas estas son metas loables, pero el nuevo presidente de México debería proceder con cautela para evitar que su ambiciosa agenda provoque una reacción adversa. Debería reducir las expectativas y hacer hincapié en las reformas clave, en especial los esfuerzos para eliminar la colusión policial con el crimen, empoderar a las comisiones de la verdad para que propongan políticas de construcción de la paz, obligar a rendir cuentas a los responsables de crímenes de Estado de alto perfil cometidos en el pasado y disuadir futuros abusos.

López Obrador ha generado tales esperanzas de rápidos resultados que la confianza del público en las instituciones del Estado podría caer en picada si no logra cumplir sus promesas. Sin embargo, ni él ni su equipo han elaborado sus propuestas en detalle. No hay una salida fácil de la crisis de seguridad de México. En 2017, la tasa de homicidios de México alcanzó su máximo de los últimos veinte años; 2018 va camino de ser aún más letal, mientras que el 95 por ciento de los asesinatos quedan impunes. Detrás de las desalentadoras estadísticas yacen una serie de conflictos criminales fragmentados que desafían a las autoridades locales con sus características locales y su resistencia a la represión.

En diciembre, López Obrador heredará una multitud de conflictos regionales, cada uno de los cuales tiene su propio patrón y requiere su propio enfoque individualizado.

El crimen organizado mexicano ha dejado atrás su dependencia del narcotráfico como única fuente de ingresos. Debido en parte al enfoque de las dos últimas administraciones en la persecución de los jefes criminales, las organizaciones más grandes se han fragmentado en docenas de pequeños y medianos grupos armados que buscan el control territorial y extorsionan a civiles. En Michoacán, por ejemplo, uno de los estados más violentos de México, la competencia criminal por el territorio y las oportunidades de extorsión y otros lucrativos negocios impulsan ciclos de violencia; en Guanajuato, organizaciones criminales nacionales compiten con grupos criminales locales, amenazando con desbordar las débiles instituciones estatales; en la periferia de la Ciudad de México, los delincuentes recién llegados se han instalado en contextos urbanos ya de por sí turbulentos, alimentando la competencia y la violencia. En diciembre, López Obrador heredará una multitud de conflictos regionales, cada uno de los cuales tiene su propio patrón y requiere su propio enfoque individualizado.

Pero el desafío más grave concierne al propio Estado. Numerosos informes apuntando a la existencia de corrupción y criminalidad sugieren que estas explican al menos parcialmente la ineficacia de las fuerzas armadas y la policía. A nivel municipal, donde más necesarios son los esfuerzos para calmar la violencia relacionada con el crimen organizado, es donde más débiles son las instituciones de seguridad mexicanas. Por su parte, las fuerzas federales han estado implicadas en desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales que en algunos lugares han alcanzado una escala tal que constituyen delitos de lesa humanidad. Comandantes confabulados con criminales supuestamente han violado controles legales en operaciones contra el crimen, cometido delitos en beneficio propio, y obligado a sus subordinados a actuar en complicidad.

Reformar las fuerzas de seguridad federales requerirá un delicado equilibrio. Avanzar demasiado rápido – intentar repentinamente castigar a los oficiales responsables de graves delitos, por ejemplo – podría inducir resistencia, mientras que la abrupta retirada de las fuerzas armadas de las tareas policiales en los estados más afligidos por la violencia podría provocar aun mayor inestabilidad. Si bien el Estado debe honrar las demandas de justicia de las víctimas de cualquier desaparición o asesinato que involucre a las fuerzas de seguridad, las debilidades crónicas en materia de investigación y persecución penal entorpecerán los intentos de perseguir todos los casos pendientes. El gobierno de López Obrador debería centrarse en los casos emblemáticos de crímenes de Estado – en particular aquellos vinculados al asesinato o desaparición de civiles – del pasado reciente a la vez que establece sólidas salvaguardias y promete respuestas judiciales inmediatas e implacables a todos los futuros abusos.

Debería fortalecer y aplicar mecanismos de supervisión civil de las fuerzas de seguridad y restaurar, aunque sea gradualmente, a la policía civil como la única proveedora de seguridad pública en México. En este sentido, el Congreso debería derogar la Ley de Seguridad Interior, que consolida el papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública. Los nuevos organismos de supervisión independientes dentro de las fuerzas armadas deberían priorizar la protección de los oficiales subalternos frente a la intimidación por parte de sus comandantes. La mejora general de las condiciones de trabajo a través de mejores salarios y prestaciones sociales, y la profesionalización de las fuerzas mediante planes de estudios unificados en academias policiales reformadas, son esenciales. Un acuerdo de cooperación revisado con EE.UU. debería allanar el camino para conseguir apoyo financiero para estas iniciativas.

Mientras tanto, la propuesta insignia de López Obrador para construir la paz en los estados más violentos de México aún no ha sido definida en detalle. Su gobierno ha celebrado una serie de consultas populares, los Foros por la Pacificación y Reconciliación Nacional, por todo el país, con el objetivo de elaborar un paquete de medidas para fines de octubre. Pero hasta ahora los foros han sido polémicos, con tensiones manifiestas entre las expectativas oficiales de perdón y las exigencias de la sociedad civil de la investigación exhaustiva y enjuiciamiento de los autores de actos de violencia.

López Obrador y su equipo deberían evitar imponer soluciones apuradas desde arriba.

A fin de contener cualquier desencanto popular, López Obrador y su equipo deberían evitar imponer soluciones apuradas desde arriba, y en cambio permitir que las comisiones de la verdad sirvan de espacios para la discusión pública destinada a identificar las fuentes de conflicto de cada región y sugerir respuestas adecuadas en materia de políticas. Su administración, con la ayuda de las agencias de la ONU, debería proporcionar fondos y apoyo operativo a estas comisiones, y procurar minimizar los riesgos que suponen para este proceso los jefes criminales. En este sentido, deberían reconsiderar su negativa a permitir que tales figuras se beneficien de amnistías parciales si las comisiones de la verdad apoyaran genuinamente tal medida, y los criminales estuvieran dispuestos a brindar reparación y compensación a las víctimas.

El presidente electo ha logrado un notable apoyo público con su rotunda condena de la corrupción estatal y el abuso de poder. Sus ideas para abordar la inseguridad descontrolada del país están pensadas para desmantelar la lógica y el aparato institucional de la “guerra” contra la droga y el crimen en México de los últimos doce años. Pero el éxito de este cambio radical dependerá por encima de todo de cómo se desenvuelve en los micro-conflictos esparcidos por el país, y de las medidas que tome su gobierno contra la complicidad estatal con el crimen en los distritos desgarrados por la violencia.

Recomendaciones

​​​​​​​Al gobierno entrante:

  1. Establecer comisiones de la verdad, lideradas y definidas por ciudadanos y apoyadas por expertos en seguridad pública, a fin de proporcionar una plataforma para una mayor comprensión de la inseguridad local y una conversación abierta sobre las soluciones pertinentes. Proporcionar a las comisiones financiamiento adecuado, apoyo logístico, seguridad y libre acceso a funcionarios y documentos del Estado cuando sea necesario. Comenzar por establecer comisiones de la verdad en un número limitado de regiones afectadas por el conflicto, como partes de Guerrero, Michoacán y Veracruz; posteriormente ajustar y replicar en otras áreas asoladas por elevados niveles de violencia.
     
  2. Reexaminar la exclusión categórica de los criminales violentos, incluidos los miembros de alto y medio rango del crimen organizado, de políticas de construcción de la paz como las amnistías parciales. Contemplar la reducción de las sentencias y otros beneficios judiciales para estos criminales, pero solo si así lo aconsejan las comisiones de la verdad y a cambio de su plena colaboración con el sistema judicial y la reparación de las víctimas, a fin de mitigar las interferencias violentas que, de lo contrario, es probable que surjan.
     
  3. Acompañar los esfuerzos de construcción de la paz de las comisiones de la verdad con programas de empleo y educación que brinden alternativas al crimen organizado y un camino para la desmovilización de los miembros de bandas.
     
  4. Financiar y apoyar a los colectivos de víctimas en la búsqueda de personas desaparecidas e identificación de cuerpos. Garantizar el acceso de los colectivos como querellantes en investigaciones judiciales a documentos estatales internos.
     
  5. Proponer al Congreso la derogación de la Ley de Seguridad Interior.
     
  6. Investigar y llevar ante la justicia a cualquier fuerza del Estado involucrada en casos emblemáticos de asesinato y desaparición de civiles, como la desaparición de estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa en 2014, para demostrar el compromiso de brindar justicia a las víctimas y restablecer la fe en las instituciones de seguridad.
     
  7. Introducir gradualmente sólidos mecanismos de supervisión independientes, como defensores del pueblo civiles con facultades disciplinarias, para poner freno a cualquier violación de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas, garantizando a la vez que cualquier participación de las fuerzas armadas en futuros abusos esté sujeta a la justicia civil.
     
  8. Comprometerse a restaurar paulatinamente a las fuerzas policiales como las únicas proveedoras de seguridad pública. Desmantelar cualquier estructura de mando policial que esté involucrada en la coacción de subalternos o en la delincuencia mediante la introducción de organismos de supervisión externos independientes con facultades disciplinarias y de investigación y acceso a documentos internos, con el fin de garantizar el bienestar de los oficiales y sus derechos básicos frente a los abusos por parte de sus comandantes. Proporcionar, cuando sea necesario, protección de testigos y apoyo financiero a los oficiales que estén dispuestos a denunciar abusos y corrupción. Mejorar las condiciones laborales en general aumentando los salarios y brindando prestaciones sociales adecuadas. Establecer el requisito de que todos los oficiales de policía, incluida la policía local, reciban formación en el sistema nacional de academias.
     
  9. Comprometerse con la independencia fiscal absteniéndose de influir en el nombramiento del próximo fiscal general de la República. En su lugar, invitar a la sociedad civil y expertos judiciales a elaborar una lista de candidatos para que elija el Congreso. Fortalecer la capacidad de las fiscalías estatales para resolver las desapariciones invirtiendo en servicios forenses políticamente independientes.

A los Estados Unidos:

  1. Participar en los esfuerzos para mitigar la inseguridad en México apoyando la reforma policial, la independencia judicial y la prevención del crimen en el marco de un acuerdo general de cooperación en materia de seguridad.

A las Naciones Unidas y organizaciones regionales:

  1. Prestar asistencia para apoyar la reforma policial, la independencia de la fiscalía y la investigación de supuestos delitos de lesa humanidad.
     
  2. Ofrecer asistencia y apoyo técnico en la definición e implementación de instrumentos para la construcción de la paz, en particular comisiones de la verdad.

Ciudad de México/Bogotá/Bruselas, 11 de octubre de 2018

I. Introducción

Hay grandes expectativas de cambio en México tras la victoria de Andrés Manuel López Obrador, líder del Movimiento Regeneración Nacional (MORENA), en las elecciones del 1 de julio con más del 53 por ciento de los votos y 30 puntos de ventaja[fn]Según los resultados oficiales preliminares publicados por el Instituto Nacional Electoral de México.Hide Footnote . Cuando asuma el cargo el 1 de diciembre, será la primera vez en 89 años que una fuerza política de izquierda que no sea el Partido Revolucionario Institucional (PRI) gobierne México, y la primera vez que ni el PRI ni el Partido Acción Nacional (PAN), de centro-derecha, gobiernen el país. La confianza en las instituciones estatales mexicanas se ha reducido a niveles históricos tras doce años de campaña militarizada contra el crimen organizado, promovida por ambos partidos[fn]En 2006, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el 43 por ciento de los encuestados dijeron que confiaban en el Estado. Para 2016, el porcentaje se había reducido a 28 puntos. Véase “Latin American Economic Outlook 2018, Rethinking Institutions for Development”, Centro de Desarrollo de la OCDE, abril de 2018. Según el Pew Research Center, en 2017 el 93 por ciento de los encuestados en México estaban insatisfechos con el funcionamiento de la democracia en el país, y tan solo el 17 por ciento confiaba mucho o un poco en las instituciones gubernamentales. “Globally, Broad Support for Representative and Direct Democracy”, Pew Research Center, 16 de octubre de 2017.Hide Footnote . Más de 150.000 personas han muerto o desaparecido en el transcurso de esta campaña, mientras que el Estado apenas ha actuado en respuesta a varios casos de corrupción de alto perfil.

Las promesas insignia de la campaña de López Obrador fueron luchar contra la corrupción y restaurar la paz. Prometió servir de adalid de honestidad para poner fin a la corrupción, y poner fin la oscura manipulación de contratos públicos para beneficio de unas pocas empresas con buenas conexiones[fn]Según el Instituto Mexicano para la Competitividad, el Estado asignó el 71 por ciento de los contratos públicos a menos del 2 por ciento de los proveedores de servicios del sector privado elegibles, sin ningún proceso de licitación pública. Véase “Índice de Riesgos de Corrupción: el Sistema Mexicano de Contrataciones Públicas”, Instituto Mexicano para la Competitividad, abril de 2018. Véase también “MeTrOP: antídoto vs. la corrupción”, México Evalúa, abril de 2016.Hide Footnote . El gobierno podría usar los fondos que ahorre mediante procesos de licitación más competitivos y el cese de las prácticas de sobrefacturación para estimular el crecimiento económico y reducir la pobreza y el desempleo que favorecen el reclutamiento por parte de grupos criminales. Su propuesta central en materia de seguridad es alejar al país de la seguridad militarizada en favor de medidas como comisiones de la verdad locales y amnistías para los delincuentes no-violentos.

Pero López Obrador aún no ha detallado cómo superará su gobierno la serie de obstáculos que se interponen a una solución rápida al crimen y la corrupción.

Pero López Obrador aún no ha detallado cómo superará su gobierno la serie de obstáculos que se interponen a una solución rápida al crimen y la corrupción. En primer lugar, el crimen organizado en México ha mutado. A finales de 2006, al inicio de la campaña militarizada, seis grandes organizaciones narcotraficantes competían por un puñado de codiciados territorios de producción y tránsito de drogas y eran responsables de gran parte de la violencia letal. A medida que el gobierno ha ido asesinando o capturando a muchos líderes criminales, estos seis cárteles se han fragmentado en docenas de grupos criminales más pequeños. Estos grupos han colonizado nuevos territorios agresivamente por todo el país y han demostrado ser más dañinos que sus predecesores, participando en la extorsión y el secuestro para generar ganancias. En muchas regiones no hay un grupo dominante, lo que genera incesantes ciclos de violencia que ahora sustentan un mosaico de conflictos locales. En consecuencia, 2018 va en camino de superar a 2017 como el año con el mayor número de homicidios en el país desde que las autoridades comenzaron a recopilar datos en 1990[fn]El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México ha compilado datos sobre homicidios basándose en informes de médicos forenses desde 1990. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública de la Secretaría de Gobernación lo ha hecho compilando datos de las agencias de seguridad desde 1997.Hide Footnote .

En segundo lugar, la seguridad pública en México ha pasado a depender en gran medida del ejército y la armada. Carentes de financiamiento, personal y armamento, las fuerzas policiales municipales han demostrado no poder y en ocasiones no querer enfrentar el avance del crimen organizado. Un total de 152 individuos ligados directamente a partidos o campañas políticas, incluidos 48 candidatos proclamados y no proclamados, fueron asesinados entre septiembre de 2017 y la jornada electoral del 1 de julio de 2018 – más que en ninguna otra temporada electoral, y más de diez veces el número de la anterior campaña de 2011-2012. Durante el mismo periodo también fueron asesinados 371 funcionarios[fn]Véase “Séptimo informe de violencia política en México 2018”, Etellekt, 9 de julio de 2018.Hide Footnote . Estas alarmantes cifras apuntan a una intensificación de la lucha por capturar organismos estatales locales para obtener ganancias ilícitas. Sin embargo, el presidente saliente Enrique Peña Nieto hizo pocos intentos de fortalecer a la policía municipal, priorizando el nivel federal, en particular las fuerzas armadas.

En tercer lugar, el crimen y el conflicto tienen profundas raíces dentro del Estado, en contra de la postura oficial de que la batalla entre el Estado y el crimen organizado, así como las luchas criminales internas, son las únicas causas de la violencia. La corrupción, incluida la corrupción interna de las fuerzas armadas y la policía federal, sustenta la colusión del Estado con los criminales. La complicidad de las fuerzas de seguridad federales en desapariciones forzadas y asesinatos extrajudiciales está alcanzando tales niveles que grupos de derechos humanos afirman que hay evidencia “innegable” de que constituyen delitos de lesa humanidad, lo que sumado a la falta de mecanismos externos de supervisión eficaces ha menoscabado la confianza pública en estas fuerzas y ha exacerbado la violencia[fn]Véase, por ejemplo, “Undeniable atrocities: confronting crimes against humanity in Mexico”, Open Society Justice Initiative, 2016. En respuesta a este informe, el gobierno afirmó que la gran mayoría de los delitos violentos los cometen las organizaciones criminales, que las fuerzas armadas cuentan con protocolos para garantizar que sus acciones respetan los derechos humanos, y que el Estado está comprometido con la investigación de cualquier supuesto abuso. “Responde México a informe Open Society”, El Universal, 7 de junio de 2016.Hide Footnote . Dentro de las fuerzas armadas, mientras tanto, la práctica de obligar a oficiales subalternos a actuar en colusión con la delincuencia sigue estando muy extendida[fn]Véanse las secciones II.B y II.C más adelante.Hide Footnote .

Este informe se basa en investigaciones realizadas en la Ciudad de México y los estados de México, Michoacán y Guanajuato, incluidas docenas de entrevistas con representantes de organizaciones internacionales, analistas de seguridad, oficiales y ex oficiales de las fuerzas policiales municipales y federales y altos funcionarios navales, así como políticos desde el nivel municipal hasta el equipo de campaña de López Obrador. Crisis Group también habló con miembros de grupos vigilantes y del crimen organizado. Examina la evolución del crimen y la violencia en México, esboza los principales dilemas a los que se verá enfrentado el nuevo gobierno de López Obrador y ofrece algunas ideas para establecer un plan de acción.

II. El cambiante paisaje del conflicto en México

Tras asumir la presidencia a finales de 2006, Felipe Calderón puso a las fuerzas armadas y la policía federal militarizada de México a cargo de erradicar el crimen organizado[fn]La Policía Federal ha estado compuesta en hasta un 60 por ciento por ex oficiales militares, incluso a nivel de mando. Su división de Fuerzas Federales en particular se ha empleado a menudo en operaciones armadas de combate al crimen organizado. Véase “SSP federal afirma que los efectivos de la PFP no son del Ejército ni la Marina”, La Jornada, 10 de septiembre de 2007; Daniel Sabet, Police Reform in Mexico: Informal Politics and the Challenge of Institutional Change (Stanford, 2012); Marcos Moloeznik y María Suárez de Garay, “El proceso de militarización de la seguridad pública en México (2006–2010)”, Frontera Norte, 2012.Hide Footnote . Prometió restablecer rápidamente el control formal del Estado en todo el país y desplegó un gran número de tropas para quebrantar el dominio territorial de los cárteles y enfrentarse a sus jefes mediante operaciones de captura o muerte. A pesar de algunas frustraciones iniciales en Michoacán, donde su gobierno desplegó la estrategia por primera vez, replicó la campaña en otros estados, aumentando el número de soldados e infantes de marina mexicanos desplegados en la lucha contra el crimen organizado de 41.355 en 2006 a 56.704 en 2009[fn]Véase “Injustificable, el Ejército en la seguridad pública”, Animal Político, 10 de septiembre de 2017. En lugar de desintegrarse como resultado de la intervención federal en Michoacán, la Familia Michoacana amplió su influencia territorial, social y económica. El Estado no arrestó o asesinó a sus principales líderes hasta años más tarde.Hide Footnote .

Al final de la presidencia de Calderón en 2012, las fuerzas de seguridad habían asesinado o capturado a 25 de los 37 barones del crimen en la lista original de los más buscados[fn]Véase “Presume Calderón captura de 25 capos más buscados”, SIPSE, 21 de noviembre de 2012.Hide Footnote . Tras asumir el mando, el presidente Enrique Peña Nieto continuó con el enfoque de su predecesor, pese a haber prometido durante su campaña que lo dejaría atrás, y aumentó el número de tropas desplegadas a 69.476[fn]. Afirmó haber tachado 108 de los 122 nombres de la lista de los más buscados de su administración para principios de 2018[fn]. Sin embargo, la violencia se disparó. El número de asesinatos en primer grado aumentó en más del doble, de 10.253 en 2007 a 22.409 en 2011. Tras descender a 15.520 en 2014, volvieron a alcanzar niveles máximos en 2016 y 2017, con 20.547 y 25.340 casos registrados respectivamente[fn]. Entre enero y abril de 2018 se registraron 8.900 asesinatos, lo que indica una tendencia que podría significar que este año será aún más letal[fn]. Asimismo, a 30 de abril de 2018 el Estado había registrado más de 37.000 personas desaparecidas[fn].

En parte como resultado del enfoque militarizado de la seguridad pública, el crimen organizado mexicano ha experimentado una importante transformación caracterizada por cuatro tendencias actuales[fn]Para un panorama general de estas tendencias, véase Viridiana Ríos, “Why did Mexico become so violent? A self-reinforcing violent equilibrium caused by competition and enforcement”, Trends in Organized Crime, 2013; Bruce Bagley, “Drug trafficking and organized crime in the Americas: Major trends in the twenty-first century”, Woodrow Wilson International Center for Scholars, agosto de 2012; Wil Pansters (ed.), Violence, Coercion and State-making in Twentieth-Century Mexico: The Other Half of the Centaur (Stanford, 2012).Hide Footnote :

  • La fragmentación de organizaciones anteriormente más grandes, verticalmente más integradas y relativamente estables. Los seis cárteles dominantes en 2006 se convirtieron en docenas de bandas más pequeñas.
  • La diversificación de las carteras criminales, que han pasado del enfoque exclusivo en la producción y tráfico de drogas a la extorsión, el secuestro, el robo de petróleo y el robo de cargas, entre otros delitos, y los cambios en el radio operativo de los grupos criminales para explotar recursos locales, incluidas las poblaciones civiles y los presupuestos de los gobiernos e instituciones locales.
  • La fuerte concentración del conflicto armado, que tiende a la competencia micro-territorial entre grupos criminales, alejándose de la competencia por los lugares de producción de drogas y rutas de tráfico transnacionales.
  • La propagación de conflictos letales vinculados al crimen organizado a áreas anteriormente pacíficas.

A consecuencia de esta mutación, la presencia de grupos criminales y la violencia que infligen varían enormemente a lo largo del país. Estados como Michoacán, Guerrero y Tamaulipas están siendo azotados desde hace años por niveles y patrones de lucha interna similares al conflicto armado en cuanto a la intensidad de la violencia y el papel que desempeñan las organizaciones criminales militarizadas. Más recientemente, varios brotes de violencia han generado una inseguridad extrema en estados como Jalisco, Colima y Guanajuato. Más que adaptarse a un solo modelo, cada región sufre una violencia arraigada en diferentes conjuntos de actores criminales que persiguen diversas estrategias en las que los actores estatales desempeñan determinadas funciones. Esta extrema violencia tiene diversas causas, muchas de las cuales van más allá de la simple puja por el control de mercados ilícitos. Reconocer y responder a esta complejidad será fundamental para el éxito del nuevo enfoque de López Obrador en materia de seguridad.

A. Tierra Caliente, Michoacán

La zona de Tierra Caliente, en Michoacán, ha padecido el tráfico y la producción de drogas, así como la violencia asociada a estas actividades, durante al menos los últimos cincuenta años[fn]Para un relato exhaustivo del narcotráfico y el gobierno extralegal en Tierra Caliente, véase Salvador Maldonado, Los márgenes del estado mexicano: territorios ilegales, desarrollo y violencia en Michoacán (Zamora, 2010).Hide Footnote . La mutación del crimen organizado mexicano se puede trazar con mayor claridad aquí. La Familia Michoacana, una de las “seis grandes” organizaciones criminales que existían al comienzo del gobierno de Calderón, impuso su autoridad no solo sobre los mercados criminales, con su capacidad de cobrarles impuestos y controlarlos, sino también sobre las poblaciones locales, donde estableció su propia modalidad de orden social paternalista[fn]Las otras organizaciones eran Los Zetas y los cárteles de Sinaloa, Juárez, el Golfo y Tijuana. La página web narcodata.animalpolitico.com traza el desarrollo del crimen organizado mexicano.Hide Footnote . Se convirtió en un actor híbrido criminal-político que transformó radicalmente ciertas formas tradicionales de gobierno local como los representantes electos de las aldeas y en la cima de su poder supuestamente distribuyó puestos políticos locales a su antojo[fn]A no ser que se indique lo contrario, esta sección está basada en investigaciones y entrevistas de Crisis Group realizadas in situ en diciembre de 2017 y mayo de 2018 con civiles locales y actuales y antiguos miembros del crimen organizado, incluidos miembros de la Familia Michoacana y los Caballeros Templarios, así como grupos de vigilantes.Hide Footnote .

La violencia letal en Tierra Caliente alcanzó su máximo nivel tras una serie de ofensivas federales, con la policía y el ejército desplegados en gran número en la región después de que Calderón decidiera militarizar las operaciones de lucha contra el crimen organizado en 2006. A partir de 2013, las fuerzas federales se sumaron a justicieros autodenominados “autodefensas” para fracturar a los Caballeros Templarios, la organización sucesora de la Familia Michoacana, que dominaba la región en aquel momento. Informantes locales afirman que este ejercicio tuvo éxito principalmente porque ciertas células criminales asistieron a las partes “legítimas” de las autodefensas. Estas células supuestamente incluían unidades armadas de los Caballeros Templarios que se habían vuelto en contra de sus antiguos jefes. Un segundo al mando de uno de estas unidades dijo que había sido su grupo y otros similares quienes “habían hecho el trabajo sucio” en la lucha contra los Caballeros Templarios[fn]Entrevista de Crisis Group, Michoacán, mayo de 2018. El enviado del gobierno federal al estado en aquel momento, Alfredo Castillo, ha negado que hubiera colaboración con las autodefensas. Véase “Registró y dio armas, pero lo niega”, Reforma, 4 de enero de 2016.Hide Footnote . Crisis Group interview, Michoacán, May 2018. The federal government’s envoy to the state at the time, Alfredo Castillo, has denied that the collaboration with the autodefensas happened. See “Registró y dio armas, pero lo niega”, Reforma, 4 January 2016.Hide Footnote

La violencia letal en Tierra Caliente alcanzó su máximo nivel tras una serie de ofensivas federales [...] después de que Calderón decidiera militarizar las operaciones de lucha contra el crimen organizado en 2006.

Tras la desintegración de los Caballeros Templarios y el encarcelamiento y desarme parcial de los grupos de autodefensa “legítimos”[fn], Tierra Caliente ha surgido como una zona de conflicto entre una multitud de pequeños a medianos grupos, la mayoría de las cuales se escindieron de los Caballeros Templarios. Estas organizaciones controlan porciones del territorio, participan en frecuentes enfrentamientos armados e impulsan el desplazamiento interno de civiles[fn]. Con 85,73 asesinatos por cada 100.000 habitantes, la tasa de homicidios de 2017 en el municipio de Apatzingán, el escenario de los enfrentamientos más cruentos, fue cuatro veces superior al promedio nacional de 20,51, convirtiéndolo en la onceava localidad más violenta de México[fn].

Estos grupos extorsionan a los habitantes y comercios locales y además producen y trafican drogas, en particular una metanfetamina conocida como “cristal”. Parte de la violencia letal en Tierra Caliente, no obstante, es profundamente íntima, con enfrentamientos entre comunidades y familias tras décadas de ciclos de asesinatos por venganza, los cuales también sufren familiares que no están directamente involucrados. La reciente fragmentación del paisaje criminal ha exacerbado estas antiguas vendettas.

“Hay ciertas cosas que no se pueden perdonar”, dijo un líder de una célula criminal que aún opera bajo el nombre de los Caballeros Templarios. Se refirió a quienes habían cambiado de bando como chapulines, y dijo que “muchos de los que mueren… tienen que morir por traidores”, incluso aquellos que ya no participen en actividades ilícitas[fn]. Asimismo, un ex comandante de las autodefensas con conocidos y familiares en varios grupos criminales locales dijo que “todo el mundo [los involucrados] se conocen entre ellos”, lo que dificultaba aún más interrumpir los ciclos de violencia. Afirmó que él mismo, cuando volvió a la región en 2013 después de pasar una década fuera del estado, “quería venganza… después de que ellos [la Familia Michoacana] asesinaran [a un familiar]”, y había participado en operaciones contra supuestos miembros de los Caballeros Templarios[fn]. Estas enemistades y ciclos de venganza, acentuados por los últimos doce años de violenta competencia por el territorio y las consecuencias de intervenciones estatales desencaminadas, hacen que sea aún más difícil poner freno a los asesinatos en Tierra Caliente.

B. Salamanca, Guanajuato

Salamanca, en el estado central de Guanajuato, demuestra crudamente la transformación del crimen en México y su carácter cada vez más letal. La violencia ha aumentado vertiginosamente en el estado con la expansión geográfica y la diversificación del crimen organizado, mientras que la erosión de las estructuras estatales locales, principalmente la policía, ha hecho que sea más difícil contener la marea.

El municipio, el segundo más violento del estado, se ubica en un corredor de oleoductos y gasoductos. Una de las más antiguas refinerías de México está situada allí[fn]Véase “Celaya, Salamanca y Silao, en el estado los más violentos”, Periódico Correo, 9 de febrero de 2018.Hide Footnote . Guanajuato registró tan solo 229 homicidios en 2007. Esta cifra se elevó a 604 para fines de 2011, y a 1.096 en 2017[fn]“Cifras de homicidio doloso, secuestro, extorsión y robo de vehículos 1997-2017”, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, 20 de mayo de 2018.Hide Footnote . Solo entre enero y abril de 2018 se registraron 768 asesinatos[fn]“Incidencia Delictiva del Fuero Común 2018”, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, mayo de 2018.Hide Footnote . Las autoridades creen que la competencia entre grupos criminales por el robo de petróleo, conocido como huachicoleo, está impulsando el marcado aumento de la violencia letal. El procurador del estado de Guanajuato afirma que este negocio ilícito explica el 85 por ciento de los homicidios en la región[fn]Véase “Asesinatos con arma de fuego en Guanajuato se triplican desde 2015”, El Financiero, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . La petrolera estatal Petróleos Mexicanos (PEMEX) registró 10.363 tomas clandestinas de sus oleoductos en todo el país en 2017 – un aumento comparado con las 213 del año anterior. Guanajuato contabilizó el 17,9 por ciento de esas tomas, más que ninguna otra región[fn]“Tomas clandestinas tocan nuevo récord en el 2017”, El Economista, 4 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Las autoridades creen que la competencia entre grupos criminales por el robo de petróleo, conocido como huachicoleo, está impulsando el marcado aumento de la violencia letal.

Los habitantes locales – entre ellos empleados municipales y un taxista que describió cómo sus colegas y otros vecinos solían comprar huachicol en “gasolineras clandestinas” a una fracción del precio de mercado – dijeron que la colusión entre los huachicoleros y las autoridades en torno a esta práctica se remonta a “décadas atrás”. “Sus casas [seguras]”, dijo uno de ellos, “están al lado de la refinería, y todo el mundo lo sabe”[fn]Las entrevistas y charlas informales con vecinos citadas en esta sección se llevaron a cabo in situ por Crisis Group en mayo de 2018.Hide Footnote . El reclutamiento de jóvenes por parte de grupos criminales, añadieron, había cobrado impulso al tiempo que las oportunidades laborales habían disminuido debido a recortes a PEMEX como parte de la reforma del sector energético del gobierno federal[fn]Véase “Farmouts: Desinversión en Pemex”, Oil and Gas Magazine, 7 de diciembre de 2017; “Salamanca: desastre laboral, pero el sindicato despilfarra en festejos”, Proceso, 30 de marzo de 2016.Hide Footnote . La única otra fuente de empleo en la zona, una planta de Mazda, estaba perdiendo trabajadores ya que sus salarios eran inferiores a los que ofrecían las pandillas.

En los últimos dos años, según habitantes locales y personal del estado, células criminales que operan bajo el nombre del Cártel Jalisco Nueva Generación se habían metido a empujones en la región desde los estados vecinos, desestabilizando los acuerdos establecidos entre funcionarios estatales locales y grupos criminales y empleando una violencia extrema[fn]El Cártel Jalisco Nueva Generación se considera el “ganador” del mandato de Peña Nieto, ya que creció rápidamente en tamaño y presencia territorial. Véase “The brutal rise of El Mencho”, Rolling Stone, 11 de julio de 2017.Hide Footnote . Estas células han emboscado a policías municipales, asesinándolos o secuestrándolos[fn]En agosto de 2018, 49 oficiales policiales fueron asesinados en Guanajuato, comparado con un total de 57 entre 2007 y 2017. Véase “¿Por qué están matando a los policías de GTO?”, Milenio, 27 de agosto de 2018. Un incidente involucró a seis oficiales desarmados baleados en un control de tránsito rutinario en Salamanca el 2 de junio. Véase “Asesinan a 6 elementos de Tránsito desarmados en Salamanca”, Zona Franca, 2 de junio de 2018.Hide Footnote . El 18 de agosto de 2017, hombres armados presuntos miembros del Cártel Jalisco Nueva Generación detuvieron a tres oficiales policiales, los torturaron y posteriormente los filmaron acusando a comandantes policiales de colusión con sus rivales. El video fue publicado en las redes sociales y los tres oficiales fueron hallados muertos al día siguiente. Un psicólogo que trabaja para el municipio dijo que este incidente había generado una ola de temor en la policía local, que llevó a la renuncia de docenas de oficiales en los días posteriores[fn]Entrevista de Crisis Group, Guanajuato, mayo de 2018.Hide Footnote . Poco después, la fuerza policial municipal fue disuelta por completo, supuestamente bajo presión de la Procuraduría General de la República, que había iniciado una investigación sobre el asunto[fn].

Los residentes de Salamanca dijeron que la reorganización del paisaje criminal les había hecho sentirse menos seguros, ya que el Cártel Jalisco Nueva Generación estaba eliminando a los maleantes locales, en comparación inofensivos. “Antes había un líder [criminal] que todos conocíamos…y que no se metía con nosotros. Ahora viene el cártel. No nos conocen, y hay pánico”, dijo un residente[fn]Entrevista de Crisis Group, Guanajuato, mayo de 2018.Hide Footnote , quien añadió que la gente de Salamanca había suspendido las reuniones vecinales porque “habían aparecido extraños”. La ocupación de territorios en otros lugares por parte del Cártel Jalisco Nueva Generación ha conllevado la extorsión y el secuestro. Hasta ahora ha habido pocas denuncias de estas prácticas en Salamanca, lo que podría significar que la seguridad pública en la zona aún no ha tocado fondo.

Resulta preocupante la pérdida de confianza entre los residentes locales y las fuerzas de seguridad estatales.

En particular, resulta preocupante la pérdida de confianza entre los residentes locales y las fuerzas de seguridad estatales. Las Fuerzas de Seguridad Pública del Estado (FSPE), unidades policiales militarizadas a las que los habitantes locales se refieren como la “furia gris”, se han hecho cargo de la seguridad en Salamanca. Estas unidades, dicen, “no conocen el área y no vienen a las zonas conflictivas”, añadiendo que la policía estatal ya no respondía a sus llamadas de ayuda por robos a hogares y robos a mano armada – su principal preocupación. Por el contrario, la “furia gris” está ocupada protegiendo la vía pública y cadenas de supermercados, supuestamente en respuesta a las demandas del sector empresarial de que cuiden sus intereses antes que los de los ciudadanos comunes[fn]Entrevista de Crisis Group, Guanajuato, mayo de 2018. El gobernador del estado de Guanajuato Miguel Márquez Márquez ha afirmado repetidamente que las FSPE estaban entre las fuerzas policiales “mejor pagadas, preparadas y equipadas de México. Véase “Policías Estatales son de las mejores pagadas, asegura Márquez”, AM León, 5 de abril de 2018. Su secretario de seguridad pública ha señalado avances en la labor policial, pero concede que “queda mucho por hacer”. Véase “Conmemoran aniversario de FSPE”, Artículo7, 14 de marzo de 2018.Hide Footnote . Crisis Group interviews, Guanajuato, May 2018. Guanajuato state Governor Miguel Márquez Márquez has repeatedly stated the “grey fury” was among the “best paid, prepared and equipped” police forces in Mexico. See “Policías Estatales son de las mejores pagadas, asegura Márquez”, AM León, 5 April 2018. His secretary of public security has highlighted advances in policing, but granted that “much remains to be done”. See “Conmemoran aniversario de FSPE”, Artículo7, 14 March 2018.Hide Footnote

C. Ecatepec, Estado de México

Ecatepec es el municipio más pobre de la enorme área metropolitana de la Ciudad de México[fn]. Tristemente célebre desde hace mucho tiempo por sus elevadas tasas de delincuencia y violencia, durante el gobierno de Peña Nieto registró constantemente el mayor número, o uno de los mayores números, de homicidios, extorsiones, secuestros, robos armados, robos de domicilios, robos de autos y robos de cargamentos[fn]. Ecatepec es además uno de los lugares más peligrosos del país para las mujeres, con 383 homicidios de mujeres registrados entre 2011 y 2016[fn]. El 92,3 por ciento de sus ciudadanos denuncia que se sienten amenazados por el delito o la violencia, lo que coloca al municipio en el séptimo puesto entre las zonas urbanas de México en cuanto a la percepción pública de la inseguridad[fn].

Un activista local que trabaja con jóvenes en situación de riesgo en uno de los principales focos de conflicto de Ecatepec, donde centinelas que trabajan para criminales (llamados halcones) vigilan a los forasteros y cualquier movimiento sospechoso, dijo que allí las pandillas juveniles solían ser los actores más violentos. Sin embargo, según los activistas estas pandillas han ido “acabándose entre ellos, matándose o se fueron a la cárcel”. Desde alrededor de los catorce años, los jóvenes de Ecatepec ahora se unen a mafias locales que han reemplazado a las bandas menos jerárquicas, administrando “tienditas” (puntos de venta de drogas ilegales) y casas seguras en las que se oculta a secuestrados y bienes robados. En este barrio de menos de un kilómetro cuadrado, dijo, cinco de estos grupos pujan por el territorio: “La forma de hacerlo es sembrar el terror. Imagínate que eres el líder de una mafia y quieres quedarte con el territorio de otra, comienzas a asesinar a su gente… y sus familiares, entonces se echa atrás”[fn]Entrevista de Crisis Group, Estado de México, mayo de 2018.Hide Footnote .Crisis Group interview, state of Mexico, May 2018.Hide Footnote

La supuesta colusión con políticos y la policía, tanto a nivel municipal como estatal, ha sido decisiva para la colonización e impunidad criminal.

Organizaciones criminales nacionales como la Familia Michoacana y la Organización Beltrán Leyva están avivando estas pequeñas luchas territoriales[fn]. Se han instalado a la fuerza en Ecatepec a lo largo de la última década, forjando alianzas con grupos locales e imponiéndose como los únicos proveedores de drogas, además de adoptar roles de liderazgo en la extorsión. También aquí se dice que la supuesta colusión con políticos y la policía, tanto a nivel municipal como estatal, ha sido decisiva para la colonización e impunidad criminal[fn]. A consecuencia, Ecatepec se ha convertido en otro ámbito de competencia violenta para los grupos del crimen organizado nacionales, acentuando los niveles existentes de violencia letal[fn]. El municipio y las áreas vecinas ahora se asemejan a un entramado en el que una combinación de delincuencia callejera de bajo nivel e incursiones del crimen organizado impulsan cada vez mayores niveles de violencia en un municipio que ya se encontraba entre los diez principales en México en materia de homicidios entre 2011 y 2017[fn].

La intensificación de la competencia criminal podría llevar a una escalada mayor y más amplia de la violencia. Un importante político de un suburbio cercano a Ecatepec dijo que el robo de petróleo se ha vuelto más común en los últimos dos años, añadiendo que los responsables son tres grupos locales claramente identificados[fn]Entrevista de Crisis Group, Estado de México, mayo de 2018. En 2017, las tomas clandestinas en el Estado de México supusieron el 9,4 por ciento del total nacional, ocupando el sexto lugar entre los estados mexicanos en relación a esta actividad ilegal. Véase “Tomas clandestinas tocan…”, op. cit.Hide Footnote . Si nuevos competidores criminales desafiaran el dominio de estos tres, esta área cercana a Ecatepec pronto podría convertirse en Salamanca. Informantes locales dijeron que otros grupos criminales más grandes también están bien establecidos en el mismo municipio, pero lo usan principalmente como centro de operaciones para el robo de cargamentos en las autopistas que llevan a la Ciudad de México y otros distritos comerciales en el Estado de México. Si bien estos grupos actualmente no extorsionan ni secuestran a civiles, la población y funcionarios locales expresan temor de que pronto puedan dar ese giro predatorio[fn]Entrevistas de Crisis Group, Estado de México, mayo de 2018.Hide Footnote .

III. Obstáculos a la reforma de seguridad

Las variaciones locales en los patrones de la delincuencia y el conflicto presentan enormes desafíos para cualquier futura estrategia del gobierno federal. Pero el destino de los planes de López Obrador para mejorar la seguridad pública también dependerá de si es capaz de controlar las fuerzas de seguridad de México – y confiar en que luchen contra el crimen en lugar de apoyarlo. La corrupción, la colusión y el autoritarismo en la policía y las fuerzas armadas han menoscabado su apego a la ley y su eficacia operativa. La resistencia interna contra el establecimiento de un sistema de supervisión externa para estas fuerzas está muy afianzada[fn]Véase “Undeniable atrocities: confronting crimes against humanity in Mexico”, Open Society Justice Initiative, 2016; “Overlooking justice: human rights violations committed by Mexican soldiers against civilians are met with impunity”, Washington Office on Latin America, noviembre de 2017. El Departamento de Estado de EE.UU. afirmó en 2017 que en México “las cuestiones de derechos humanos más significativas incluyen la participación de la policía, los militares y otros funcionarios del Estado, en ocasiones en coordinación con organizaciones criminales, en ejecuciones ilegales, desapariciones, y tortura… [y] detenciones y arrestos arbitrarios”, señaló “informes [de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos] de que el gobierno y sus oficiales cometían ejecuciones arbitrarias e ilegales, a menudo impunemente”, y añadió que los “grupos del crimen organizado también estaban implicados en numerosos homicidios, actuando con impunidad y en ocasiones en connivencia con funcionarios federales, estatales, locales y de seguridad corruptos.” Véase “Mexico 2017 Human Rights Country Report”, Departamento de Estado de los EE.UU., 2018. Para los documentos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, véase por ejemplo “Informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2017. Como se mencionó anteriormente, el gobierno respondió al informe de Open Society diciendo que la gran mayoría de los delitos violentos los cometen las organizaciones criminales, que las fuerzas armadas cuentan con protocolos que garantizan que sus acciones respetan los derechos humanos, y que el Estado está comprometido con la investigación de cualquier supuesto abuso. “Responde México a informe Open Society”, El Universal, 7 de junio de 2016.Hide Footnote . See “Undeniable atrocities: confronting crimes against humanity in Mexico”, Open Society Justice Initiative, 2016; “Overlooking justice: human rights violations committed by Mexican soldiers against civilians are met with impunity”, Washington Office on Latin America, November 2017. The U.S. State Department stated in 2017 that in Mexico the “most significant human rights issues included involvement by police, military, and other state officials, sometimes in coordination with criminal organizations, in unlawful killings, disappearances, and torture … [and] arbitrary arrests and detentions”, and highlighted “reports [by Mexico’s National Human Rights Commission that] the government or its agents committed arbitrary or unlawful killings, often with impunity”, as well as that “[o]rganized criminal groups also were implicated in numerous killings, acting with impunity and at times in league with corrupt federal, state, local, and security officials”. See “Mexico 2017 Human Rights Country Report”, U.S. Department of State, 2018. For the National Human Rights Commission’s documentation, see eg “Informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México”, National Human Rights Commission, 2017. As mentioned above, the government responded to the Open Society report by saying by far the greatest number of violent offenses are committed by criminal organisations, that the armed forces have protocols to ensure their actions respect human rights, and that the state is committed to investigating any reported abuses. “Responde México a informe Open Society”, El Universal, 7 June 2016.Hide Footnote

A. Un Estado dividido

Los funcionarios del gobierno tienden a representar la violencia en México como un síntoma de la batalla entre el Estado y el crimen organizado[fn]En palabras de un analista, se considera “un conflicto entre los cárteles y el Estado en el que las organizaciones narcotraficantes luchan contra…el Estado mismo”. Benjamin Lessing, “Logics of Violence in Criminal War”, Journal of Conflict Resolution, vol. 59, no. 8 (2015), pp. 1486-1516.Hide Footnote . Al definir un claro enemigo, los funcionarios usan este diagnóstico para justificar una amplia participación militar en la seguridad pública. Sin embargo, en realidad las fronteras entre el Estado mexicano y el crimen organizado son porosas. Esto es especialmente cierto a nivel municipal, que es la esfera más asediada del Estado. La progresiva democratización de México de 1989 en adelante, y el ascenso de un auténtico sistema multipartidista a partir del 2000, desestabilizó los pactos que habían existido durante décadas entre los delincuentes y las autoridades en el estado unipartidista del PRI[fn]Véase Richard Snyder y Angelica Durán-Martínez, “Does illegality breed violence? Drug trafficking and state-sponsored protection rackets”, Crime, Law and Social Change, vol. 52, no. 3 (2009); Luis Astorga, El siglo de las drogas: El narcotráfico, del Porfiriato al nuevo milenio (Ciudad de México, 2005).Hide Footnote . La democracia electoral expuso a los políticos locales a la violencia, o bien porque estaban asociados a una de las partes de una disputa criminal o porque se negaban completamente a involucrarse con actores ilícitos. Según la Asociación Nacional de Alcaldes, 121 alcaldes y ex alcaldes fueron asesinados en el periodo entre 2006 y abril de 2018, convirtiendo “el papel de alcalde […] en una de las profesiones más letales y arriesgadas del país”[fn]David Pérez Esparza y Helden De Paz Mancera, “Mayoral homicides in Mexico: A situational analysis on the victims, perpetrators and locations of attacks”, Rice University Baker Institute for Public Policy Mexico Center, junio de 2018. Para el número de alcaldes asesinados, véase “Violencia contra los alcaldes en México: más de 100 asesinados desde 2006”, CNN Español, 13 de abril de 2018. Véase también Guillermo Trejo y Sandra Ley, “Municipios bajo fuego (1995-2014)”, Nexos, 1 de febrero de 2015; Laura Calderón, “An analysis of mayoral assassinations in Mexico, 2000-17”, Justice in Mexico Working Paper, enero de 2018.Hide Footnote .

La descentralización, una piedra angular de la democracia mexicana, en un principio otorgó a los municipios autonomía casi sin límites. Pero no existen mecanismos eficaces de supervisión financiera a nivel municipal, ni suficientes recursos para fortalecer el trabajo de las instituciones locales. Un experto en transparencia estatal señaló el “total abandono del municipio [por parte del gobierno federal]”, permitiendo la consolidación de redes locales de corrupción, colusión y clientelismo[fn]Entrevista de Crisis Group, Jaime Hernández, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Ciudad de México, 22 de mayo de 2018.Hide Footnote .Crisis Group interview, Jaime Hernández, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Mexico City, 22 May 2018.Hide Footnote

La descentralización, una piedra angular de la democracia mexicana, en un principio otorgó a los municipios autonomía casi sin límites.

Un coordinador de la campaña de un partido opositor en un municipio del Estado de México afirmó que estas prácticas seguían siendo fundamentales para preservar el poder político. “No hay [aquí] un solo partido que no esté involucrado en la compra de votos”, dijo[fn]Entrevista de Crisis Group, Estado de México, mayo de 2018. Sobre el fraude electoral y sus vínculos con el crimen organizado, véase Leonardo Curzio, “Mexico: Organized Crime and Elections”, en Kevin Casas-Zamora, Dangerous Liaisons: Organized Crime and Political Finance in Latin America and Beyond (Washington, 2013), pp. 136-164. Véase también Luis Carlos Ugalde, “Democracia a precio alzado”, Nexos, agosto de 2015 (Ugalde es el ex jefe de la autoridad electoral de México).Hide Footnote . Afirmó que en algunos casos el apoyo financiero para este propósito – en gran medida en efectivo no declarado – venía de intereses privados, como empresas constructoras, que recibirían beneficios como contratos públicos o permisos para usar la tierra en caso de la victoria del candidato[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, junio de 2018.Hide Footnote .

Por encima de todo, el hecho de que no se haya puesto freno a estas prácticas en las áreas más violentas de México ha proporcionado a los grupos criminales medios prefabricados para capturar al Estado[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, Joel Ortega, experto en clientelismo en México, Universidad Nacional Autónoma de México, 14 de junio de 2018.Hide Footnote . En palabras de un representante de alto nivel de la ONU, esto ha impulsado un “círculo vicioso de centralización de la seguridad pública y militarización”. El mal gobierno en los municipios, añadió, ha llevado a las autoridades federales a despojarlos de sus responsabilidades en materia de seguridad, pero no a esforzarse en prevenir la infiltración criminal o llevar a cabo reformas sistemáticas de estas instituciones[fn]. La lealtad al partido es también fundamental a la hora de determinar si el gobierno federal subvenciona los presupuestos de seguridad de los municipios. Los municipios de la oposición a menudo son ignorados, lo cual expone a los funcionarios de estas autoridades locales a mayores riesgos de violencia criminal[fn].

Las fuerzas policiales municipales han sufrido esta captura por parte del crimen. De los 2.220 policías asesinados entre 1998 y 2017, 998 eran oficiales municipales[fn]. Al mismo tiempo, la disolución o remplazo de la policía municipal por fuerzas policiales federales o estatales se ha convertido en la respuesta habitual a las acusaciones de corrupción y colusión criminal[fn]. Mejorar la probidad y profesionalismo de la policía municipal a fin de restaurar paulatinamente sus facultades será fundamental para mejorar la seguridad local en todo México. Sin embargo, dado que 27 de las 37 entidades federadas y la mayoría de los municipios no pertenecen a MORENA, el proceso de fortalecer la policía municipal, y el riesgo de ceder influencia sobre estos organismos a rivales políticos locales, planteará dilemas para la administración de López Obrador. La controversia ya rodea al plan para nombrar a “delegados del estado” cuya función sería la de servir de cabezas de puente del gobierno federal en cada región federada. Varios gobernadores estatales y opositores políticos acusan al presidente electo de buscar centralizar el poder, especialmente dado que estos delegados tendrían facultades de asignación presupuestaria[fn].

B. Los contradictorios roles de las fuerzas armadas

La provisión de seguridad ha pasado a depender abrumadoramente de las fuerzas armadas[fn]Desde 2013, el presupuesto de las fuerzas armadas mexicanas ha aumentado en un 35,86 por ciento a 112,3 mil millones de pesos mexicanos (unos 5,6 mil millones de dólares). Véase “Aumentó 29,652 mdp presupuesto de fuerzas armadas”, El Economista, 2 de enero de 2018. Como se señaló anteriormente, el número de tropas desplegadas también aumentó.Hide Footnote . Pero pese a la idea generalizada de que la institución militar es la única capaz de enfrentarse al crimen organizado y el continuo apoyo público y político hacia este papel, hasta ahora no ha producido los resultados esperados[fn]Véase “Necesitamos al Ejército porque estamos perdiendo el país: Mario Arroyo”, Vanguardia, 21 de diciembre de 2017. La armada, con el 88 por ciento de apoyo público, y el ejército, con el 84,8 por ciento, siguen siendo las instituciones en las que más confían los mexicanos. Véase “Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2017”, INEGI, septiembre de 2017. Los gobernadores estatales han solicitado repetidamente un aumento del despliegue de las fuerzas armadas. Véase “Pide Gobernador que Ejército tome control en los estados”, Multimedios, 5 de mayo de 2017. “Piden presencia permanente de Fuerzas Armadas en Tamaulipas”, Excelsior, 17 de octubre de 2017.Hide Footnote . Las deficiencias del enfoque militar incluyen la falta de planificación para fortalecer las instituciones civiles del Estado en las áreas afectadas, así como el fracaso a la hora de abordar el derrame de actividades criminales hacia distritos vecinos tras el despliegue militar[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 4 de mayo de 2018. Sobre este efecto “globo” o “cucaracha”, véase Bagley, “Drug trafficking”, op. cit. Según Raúl Benítez Manaut, un experto militar, “la actuación militar ha logrado un éxito parcial en algunos estados y contra ciertos grupos criminales, pero no ha sido capaz de prevenir su expansión y fragmentación, lo que plantea numerosos interrogantes para los diferentes organismos policiales incluso en ciudades que no habían experimentado narcoviolencia en años anteriores”. “Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública”, en Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada (eds.), Atlas de la seguridad y de la defensa 2016 (Ciudad de México, 2017).Hide Footnote .

También hay cuestionamientos en torno a la eficacia operativa de las fuerzas armadas en la lucha contra el crimen organizado, su coordinación con otros organismos del Estado y su cumplimiento de la ley. Un oficial naval de alto rango encargado de coordinar las operaciones en una de las zonas más asediadas de México dijo que la colusión entre el crimen organizado y el gobierno era “común” y debilitaba la confianza y cooperación interinstitucional[fn]Entrevista de Crisis Group, alto oficial naval, junio de 2018. Véase también Anabel Hernández, Los señores del narco (Ciudad de México, 2012). Para una perspectiva histórica, véase Luis Astorga, Seguridad, traficantes y militares (Ciudad de México, 2007).Hide Footnote . En particular, dijo que en repetidas ocasiones se le había impedido actuar en respuesta a información de inteligencia, como el paradero de líderes criminales. Dijo que, en varias ocasiones, no había estado dispuesto a arriesgar la integridad física y la situación legal de su propio personal “para nada”[fn]Las fuerzas armadas a menudo se quejan de la falta de certeza legal y apoyo político, así como del riesgo de ser acusadas de violaciones de los derechos humanos. Véase, por ejemplo, “Reprocha Cienfuegos falta de apoyo de Segob: ‘no estamos a gusto persiguiendo delincuentes’, dice”, Proceso, 8 de diciembre de 2016. Los militares mexicanos, así como el presidente Peña Nieto, han negado repetidamente las acusaciones contra las fuerzas armadas de supuesta participación en la violencia ilegal, desapariciones forzadas o colusión con grupos criminales en Guerrero. Véase “Asegura comisionado de la SEDENA que militares no son responsables de la violencia”, SDP Noticias, 15 de marzo de 2018; “Ejército, sin responsabilidad en Ayotzinapa: EPN”, El Financiero, 17 de febrero de 2015.Hide Footnote .

Tampoco son raras las acusaciones de complicidad militar con el crimen organizado, a pesar de que las altas autoridades mexicanas han rechazado reiteradamente estas denuncias[fn]Para la negación de los militares de dichas actividades, véase la nota al pie 50.Hide Footnote . Un ex alto funcionario de seguridad federal afirmó que “los cultivos [de amapola] en Guerrero están siendo cuidados por el ejército”. Añadió que el crimen organizado y el ejército llevan a cabo una “delimitación de espacios”, “entregando” cada tanto una cierta cantidad de cultivos de amapola para su erradicación. “Es un juego publicitario. Tienes que entregar algo a la policía, a las fuerzas armadas, para darles buena imagen, para dar buena imagen a la política de seguridad nacional”, dijo[fn]Entrevista de Crisis Group, mayo de 2018. Sobre la continuidad histórica de la corrupción y la colusión en las fuerzas armadas de México, véase Luis Astorga, Seguridad, traficantes y militares: el poder y la sombra, op. cit.Hide Footnote .

En consonancia con estas acusaciones, el coordinador de un grupo criminal que compite por la región de Tierra Caliente en Michoacán dijo que la compra de información de comandantes militares locales había sido fundamental para la supervivencia de su grupo. Dicha información le permitía anticipar los ataques tanto por parte del Estado como de fuerzas criminales rivales y obtener información sobre sus competidores. A cambio, dijo, también suministraba información sobre estos últimos a los mismos comandantes, en base a la cual supuestamente actuaban[fn].  

La presión política por demostrar resultados supuestamente también ha llevado a los militares a actuar de manera violenta y poco escrupulosa. Grupos de derechos humanos y otros grupos de la sociedad civil han acusado a los militares de llevar a cabo desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales a una escala que equivale a delitos de lesa humanidad[fn]Véase “Undeniable atrocities: confronting crimes against humanity in Mexico”, Open Society Justice Initiative, 2016.Hide Footnote . El 11 de junio de 2018, varios de estos grupos presentaron un documento ante la Corte Penal Internacional en el que detallaban la supuesta participación de las fuerzas armadas en dichas acciones[fn]Véase “Comunicación de acuerdo con el artículo 15 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional sobre la presunta comisión de crímenes de lesa humanidad en Chihuahua, México entre 2008 y 2010”, International Federation for Human Rights et al., junio de 2018.Hide Footnote . El 30 de mayo de 2018, el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos dijo que había “fuertes indicios” de que “las fuerzas de seguridad federales” estaban detrás de “una ola de desapariciones en la ciudad de Nuevo Laredo y sus alrededores” en Tamaulipas, en la frontera con EE.UU[fn]“Zeid urges Mexico to act to end wave of disappearances in Nuevo Laredo”, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 30 de mayo de 2018. El gobierno ha confirmado que las desapariciones serán investigadas. “Gobierno indagará versión de desaparecidos en Nuevo Laredo”, Excelsior, 30 de mayo de 2018.Hide Footnote .

La supuesta participación de las fuerzas armadas en actos criminales se extiende a varios casos de alto perfil como la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa en Guerrero y el asesinato de 22 personas, al menos doce de ellas por ejecución, en Tlatlaya, en el Estado de México, ambos en 2014[fn]Sobre el primer incidente, véase Informe de Crisis Group, Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México, op. Cit.; “Informe Ayotzinapa II”, Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de Estados Americanos, 2016. Sobre el segundo, véase “Recomendación No. 51/2014, Sobre los hechos ocurridos el 30 de Junio de 2014 en Cuadrilla Nueva, Comunidad San Pedro Limón, Municipio de Tlatlaya, Estado de México”, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 21 de octubre de 2014. Enrique Peña Nieto, quien era presidente cuando tuvieron lugar las desapariciones, ha insistido en la existencia de “clara evidencia” de que los estudiantes fueron secuestrados e “incinerados” por un grupo criminal. Véase “Peña Nieto insiste: “tengo la convicción de que los 43 normalistas de Ayotzinapa fueron incinerados”, Proceso, 29 de agosto de 2018.Hide Footnote . Estos casos forman parte de un aumento generalizado de la violencia en áreas en las que las fuerzas armadas se enfrentaron a grupos criminales[fn]Véase Laura Atuesta, “Las cuentas de la militarización”, Nexos, 1 de marzo de 2017.Hide Footnote . Varios académicos afirman además que los abusos por parte de los militares han debilitado aún más las instituciones estatales mexicanas, distanciándolas de la población local y permitiendo a los criminales adquirir control y legitimidad social[fn]See Diane Davis, “Non-State Armed Actors, New Imagined Communities and Shifting Patterns of Sovereignty and Insecurity in the Modern World”, Contemporary Security Policy, vol. 30, no. 2 (2009); Wil Pansters, “Drug Trafficking, the Informal Order and Caciques: Reflections on the Crime-Governance Nexus in Mexico”, Global Crime, 18 May 2018 (online); Wil Pansters et al. (ed.), Beyond the Drug War in Mexico: Human Rights, the Public Sphere and Justice (New York, 2018).Hide Footnote.

C. Crimen e impunidad en las fuerzas de seguridad federales

Hasta ahora, las fuerzas de seguridad federales se han resistido a la supervisión externa. Un informe independiente publicado recientemente halló que la Procuraduría General de la República (PGR) había logrado condenas en tan solo el 3,2 por ciento de las investigaciones que realizó sobre abusos de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas entre 2012 y 2016. El informe señaló técnicas de obstrucción empleadas por oficiales de las fuerzas de seguridad, incluidos falsos testimonios y la alteración de escenas del crimen, añadiendo que “la PGR no ha mostrado la voluntad política necesaria para llevar a cabo investigaciones serias y exhaustivas[fn]“Overlooking justice”, op. cit. El gobierno respondió al informe diciendo que investigaría “diligentemente” los supuestos crímenes contra civiles cometidos por las fuerzas armadas, a la vez que subrayaba la “confianza y aprecio” del público mexicano por los militares. “Gobierno mexicano defiende FF AA tras informe que denuncia delitos e impunidad”, EFE, 8 de noviembre de 2017 La falta de independencia de la PGR es supuestamente una de las causas de la epidemia de impunidad en México. Véase “Perpetuar la impunidad o deconstruir la PGR”, Animal Político, 14 de abril de 2017.Hide Footnote .

La Policía Federal, que cuenta con unos 40.000 miembros, opera en los 32 estados mexicanos. El ex presidente Calderón la puso al frente de su campaña contra el crimen organizado. Un régimen coercitivo en la policía supuestamente obliga a los oficiales de menor rango a acatar prácticas ilegales. Según un ex alto funcionario de la unidad interna de derechos humanos de la Policía Federal, los distintos tipos de represalias van desde violaciones de los derechos laborales como negar vacaciones hasta castigos físicos como golpizas con paletas de madera[fn]. Los oficiales que no acatan estas prácticas son enviados a zonas donde los ataques del crimen organizado son frecuentes o donde las autoridades se han “rendido” – lo que significa que “o bien el crimen organizado te asesina o [la policía] te incrimina por un delito que no has cometido”[fn]. El miedo a la represión, la ignorancia de los oficiales de sus propios derechos y una cultura institucional que milita contra los soplones, así como la falta de supervisión externa independiente, impiden a los oficiales denunciar estos abusos, dijo el ex alto funcionario. Asimismo, añadió que “si te adhieres a la idea de hacer las cosas limpiamente, nunca llegarás a un puesto de mando”, lo que significa que la rendición de cuentas a menudo se sacrifica a favor de la promoción profesional[fn].Ibid. Two internal documents speak of regular corruption and rights abuses within the Federal Police, including the Regional Security division. One was prepared by the Federal Police’s Internal Affairs division, the other by the internal General Adjunct Direction of Human Rights. See “Exhiben abusos dentro de la Policía Federal”, Reforma, 27 May 2017; “Policía Federal: sus “asuntos internos””, Contralínea, 17 September 2017.Hide Footnote

Dado que los oficiales subalternos reciben tan poco apoyo y con frecuencia son utilizados como chivos expiatorios cuando así lo dicta la presión externa, a menudo recurren al delito.

Estas condiciones, dijo, permitían que la “corrupción generalizada” dentro de la Policía Federal siguiera adelante, con la prevalencia de “diferentes subculturas de corrupción” en cada división. En la división de Seguridad Regional, a cargo de vigilar las autopistas, dijo, circulaba el dinero ilícito proveniente de “hacer la vista gorda a los transportistas”, incluidos los narcotraficantes, y de venderles protección. Según un consultor que participó en esfuerzos para profesionalizar la Policía Federal durante el gobierno de Calderón, ciertos elementos de la división de Seguridad Regional se resistieron a la reforma tan tenazmente que finalmente fue abandonada. “En un momento dado”, dijo, “simplemente amenazaron directamente con pasarse al otro lado [el crimen organizado]”[fn]Entrevista de Crisis Group, ex consultor policial, Ciudad de México, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Dado que los oficiales subalternos reciben tan poco apoyo y con frecuencia son utilizados como chivos expiatorios cuando así lo dicta la presión externa, a menudo recurren al delito[fn]Numerosos casos recientes apuntan a la colusión entre la policía y el crimen organizado. Véase “Corporaciones mafiosas en BC”, Zeta, 15 de febrero de 2016; “El sacrificio de ser policía”, Animal Político, 22 de febrero de 2017; “México: desintegraron a un cuerpo policial de élite por vínculos con el crimen organizado”, Infobae, 1 de agosto de 2018.Hide Footnote . Los esfuerzos renovados para reformar la policía deben apuntar a derribar los sistemas coercitivos y jerárquicos que sustentan la corrupción y la colusión, y deberían priorizar la protección de los oficiales subalternos contra abusos por parte de los altos mandos. Restaurar paulatinamente a la policía civil como las proveedoras de seguridad pública, en lugar de las fuerzas armadas, también requiere mejorar las condiciones de trabajo aumentando los salarios y proporcionando beneficios sociales adecuados, además de profesionalizar la policía mediante la participación obligatoria en academias nacionales destinadas a capacitar a miembros de todas las fuerzas, incluida la policía municipal. Dada la difícil situación actual de las fuerzas policiales municipales, se deberían implementar proyectos piloto de reforma en un número limitado de localidades a fin de aprender de estas iniciativas y adaptarlas antes de ampliarlas a todo el país.

IV. Las propuestas del presidente electo en materia de políticas

Las propuestas centrales de López Obrador en materia de políticas de seguridad representarían un gran y deseado cambio con respecto al enfoque de los últimos doce años. Sin embargo, los detractores critican su ambigüedad, así como las promesas del presidente electo de efectuar cambios radicales y rápidos a la vez que minimiza la complejidad y severidad de los desafíos de seguridad que enfrenta México y sus dificultades a la hora de implementar reformas. Según un importante analista político, “el problema, por supuesto, no está solo en el ‘qué’, sino en el ‘cómo’. Detrás de buena parte de los compromisos de López Obrador está la fe en un personalísimo acto de magia personalizada. El método está en la persona: la solución no es otra más que el propio López Obrador”[fn]“La magia de López Obrador”, El Universal, 4 de junio de 2018.Hide Footnote .

La administración entrante haría bien en permitir una amplia discusión abierta sobre cómo navegar los obstáculos a la reforma de seguridad para evitar una reacción que podría mermar aún más la confianza de los ciudadanos en el gobierno y la democracia. Proceder de este modo demostraría un espíritu de transparencia inusual en los gobiernos mexicanos recientes y fomentaría la participación de la sociedad civil en las reformas. Ayudaría además a alertar al público sobre los potenciales obstáculos en el camino.

A. Economía y corrupción

La promesa insignia de la campaña de López Obrador – poner fin a la extrema inseguridad de México – depende en gran medida de su plan para abordar las causas subyacentes del crimen y el reclutamiento por parte del crimen organizado: “A mitad del sexenio ya no hay más guerra, y ya vamos a tener una situación totalmente diferente… en la medida que va a haber crecimiento económico, conforma va a ir aumentando el crecimiento económico, la generación de empleo, y se van a ir aplicando los programas de desarrollo social, va a ir bajando la delincuencia en el país”[fn]. El crecimiento económico equitativo, dice el presidente electo, será fundamental para reducir la desigualdad socioeconómica y la pobreza absoluta, así como mejorar las oportunidades de empleo legal para los jóvenes, que son el grupo más vulnerable al reclutamiento por parte del crimen organizado y la violencia letal[fn]. Bajo el lema “becarios sí, sicarios no”, ha prometido brindar a 2,3 millones de jóvenes que actualmente ni estudian ni trabajan estipendios mensuales de 3.600 pesos mexicanos (unos 180 dólares)[fn]. López Obrador y sus asesores económicos también han prometido duplicar el sueldo mínimo, que actualmente es de 88 pesos mexicanos (aproximadamente 4,60 dólares) al día, a lo largo de la frontera entre EE.UU. y México en 2019 y en toda la nación para 2024[fn]. Su equipo de transición ha anunciado un primer aumento a 101 pesos mexicanos para 2019[fn].

Ambas medidas representan importantes avances, pero que logren o no hacer mella en el reclutamiento del crimen organizado dependerá en gran parte de si el gobierno estimula el crecimiento económico general. Los detalles de su política económica, al igual que en otras áreas, aún están por definir, pero las medidas planificadas incluyen:

  • Proyectos de infraestructura a gran escala, como líneas ferroviarias de carga y puertos, para aumentar la competitividad de México;
  • Reactivación de la industria petrolera mediante la inversión a gran escala en refinerías existentes y la construcción de dos nuevas[fn]Véase “Busca AMLO construcción de dos refinerías y modernizar las seis existentes”, El Universal, 7 de julio de 2018.Hide Footnote ;
  • Estimulación del crecimiento de pequeñas y medianas empresas, e innovación, mediante fondos públicos-privados;
  • Reducción de la dependencia externa de México, en particular en relación a EE.UU., donde se destina el 74 por ciento de las exportaciones y se origina el 49 por ciento de las importaciones[fn]Datos hasta 2016 del Observatory of Economic Complexity.Hide Footnote , mediante el aumento y diversificación de las exportaciones, la estimulación del sector agrícola para promover la autosuficiencia y la garantía de precios para los cultivos básicos[fn]Véase “Incremento de la producción y autosuficiencia alimentaria, los enfoques para ‘rescatar al campo’: AMLO”, Proceso, 16 de agosto de 2018.Hide Footnote .
  • Estimulación del consumo interno y el crecimiento económico regional[fn]Véase “Pejenomics: hacia una economía para todos”, documento de campaña de López Obrador, mayo de 2018.Hide Footnote .

Partes del sector privado han manifestado su preocupación de que financiar estas medidas pudiera aumentar la deuda pública y menoscabar la estabilidad macroeconómica[fn]Véase “Fundamental mantener la estabilidad macroeconómica: sector privado”, El Economista, 5 de agosto de 2018; “Sector privado pide que la propuesta del paquete económico 2018 sea realista y transparente”, El Economista, 26 de agosto de 2018.Hide Footnote . Pero López Obrador ha dicho que el Estado generará fondos en gran medida eliminando las prácticas corruptas, y revisando y cancelando los contratos públicos si se detecta fraude[fn]. Las prácticas corruptas, con características de los cárteles económicos, que benefician a un estrecho círculo de empresas bien conectadas, contra las cuales las autoridades judiciales habitualmente no han actuado, son comunes y constituyen uno de los principales obstáculos al crecimiento del país, según el Banco Mundial[fn].

Los analistas de mercado han planteado dudas acerca de la viabilidad de las propuestas económicas de López Obrador y han señalado su potencial para desestabilizar la economía y la divisa de México, principalmente debido a su dependencia de los flujos de comercio internacional. La agencia calificadora Fitch dijo que esperaba ver una mayor intervención estatal y un aumento del gasto público bajo López Obrador, así como una reforma más lenta del sector energético, lo que afirma podría llevar a la volatilidad de los mercados financieros y un crecimiento más lento[fn]. López Obrador ha procurado aliviar estas preocupaciones prometiendo una “austeridad republicana”, lo que incluye despidos en el aparato burocrático y la aplicación de un artículo de la Constitución que establece el salario del presidente como el techo para todos los funcionarios públicos, con la promesa de López Obrador de recortar su propio sueldo mensual a la mitad, a unos 3.500 dólares netos[fn]. El presidente electo también ha negado que vaya a romper los vínculos comerciales con otros países y se ha alejado gradualmente de anteriores planes que habían herido las susceptibilidades del sector privado[fn].

En cuanto a poner fin a los contratos público-privados fraudulentos, López Obrador no ha especificado el carácter de los mecanismos independientes de supervisión que podrían realizar esta tarea. Para que estos mecanismos resulten eficaces, se debería invitar a expertos externos y la sociedad civil a establecer los organismos y otorgarles pleno acceso a los documentos internos. Asimismo, el presidente electo no ha prometido su apoyo por una Fiscalía General de la República verdaderamente independiente, afirmando en su lugar que propondría tres candidatos a fiscal general para que el Congreso elija entre ellos, una medida que deja la puerta abierta a la influencia política sobre el nombramiento, según varios críticos[fn]“Designación del fiscal general, desacuerdo entre AMLO y Coparmex”, El Financiero, 17 de mayo de 2018. Aquejada por la falta de fondos, personal, capacidades profesionales e independencia política – su jefe es nombrado por el presidente – la PGR es considerada una de las principales causas de las tasas de impunidad de México. Se la acusa de abstenerse de perseguir y enjuiciar la corrupción de alto nivel e investigar adecuadamente el supuesto papel de los actores estatales en delitos de lesa humanidad. Véase, por ejemplo, “La PGR se resiste a dar avances de investigación en caso Odebrecht pese a exhorto del SNA”, Proceso, 17 de abril de 2018; “México: exculpan a Peña Nieto por el caso ‘Casa Blanca’”, BBC Mundo, 21 de agosto de 2015; “Mission unaccomplished: Mexico’s new criminal justice system is still a work in progress”, Washington Office on Latin America, julio de 2016. “Informe especial sobre recomendaciones en trámite”, 8 de mayo de 2016; “Report on Mexico of the United Nations Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment”, A/HRC/28/68/Add.3, 29 de diciembre de 2014.Hide Footnote . En cuanto a la corrupción arraigada en las instituciones estatales, López Obrador no se ha apartado de su afirmación de campaña de que predicar con el ejemplo provocaría el deseado resurgimiento de la buena ética[fn]Véase “AMLO: Acabar con la corrupción”, Proceso, 3 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Una solución económica rápida parece improbable en las áreas de México más afectadas por el conflicto, donde la extrema pobreza ha ido de la mano del narcotráfico durante décadas. Tierra Caliente, por ejemplo, experimentó un importante esfuerzo liderado por el Estado para fomentar la agricultura en los años 60 y 70, aunque la inversión fue disminuyendo sin generar una transformación económica[fn]Véase Maldonado, Los márgenes, op. cit.Hide Footnote . La población local se muestra escéptica: habitualmente ven a sus hijos encontrar una carrera en el crimen organizado mientras otros subsisten en los márgenes de la economía. Del mismo modo, un ex miembro de alto rango de la Familia Michoacana dijo: “Nada de esto [el conflicto] va a terminar hasta que se resuelva la pobreza”[fn]Entrevista de Crisis Group, Michoacán, diciembre de 2017.Hide Footnote .

B. La construcción de la paz en conflictos activos

Aparte de la reforma económica, la principal estrategia de López Obrador para mitigar la violencia de México es un paquete de medidas de construcción de la paz que incluye justicia transicional, comisiones de la verdad y amnistías. Miembros clave del equipo de transición de López Obrador también han afirmado que procurarían trabajar con la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, el organismo responsable de la ONU “para hacer más flexible un tratado tan rígido como el que firmamos en los 70”, en referencia a la Convención Única sobre Estupefacientes firmada en 1961 y enmendada en 1972[fn]Véase “Plantearemos a ONU despenalización de drogas: Sánchez Cordero”, Excélsior, 22 de agosto de 2018. La Convención y su Protocolo prohíben cualquier uso no médico y no científico de sustancias de la Lista 1, incluida la marihuana. La Convención no impone límites al cultivo y procesamiento controlado por el Estado de estas sustancias para fines medicinales y científicos, con el único requisito de que se proporcionen informes trimestrales a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes.Hide Footnote . Dicen que piensan “despenalizar, no legalizar” el cultivo y consumo de marihuana en el corto plazo, así como el cultivo de amapola para suministrar a la industria farmacéutica nacional “en el futuro”. Tanto las medidas de construcción de la paz como la postura menos draconiana ante las drogas apuntarían a hacer que el crimen sea menos rentable en áreas como Guerrero, la principal región productora de amapola en México y una de las más violentas[fn].

En teoría, una iniciativa más eficaz para combatir el crimen sería legalizar plenamente la producción y el consumo de marihuana y legalizar el cultivo de amapola para usos farmacéuticos. Sin embargo, como se señaló anteriormente, el crimen organizado mexicano ha ido gravitando hacia negocios ilícitos y predatorios a nivel local, alejándose de la producción y el tráfico de drogas. Las bandas se han adaptado a las ofensivas del Estado fragmentándose en grupos más pequeños, algunos de los cuales están aislados de las rutas del narcotráfico transnacional[fn]. Si la legalización logra o no reducir la violencia criminal dependerá del éxito del gobierno entrante a la hora de romper el dominio del crimen organizado sobre las economías y poblaciones. De lo contrario, los mercados de la droga regulados por el Estado serían víctimas de la extorsión y se convertirían en otra fuente de ingresos criminales[fn]. Asimismo, si la administración de López Obrador impulsara la legalización de la droga, esto tensaría las relaciones entre EE.UU. y México. En julio, la portavoz del presidente Donald Trump, Sarah Huckabee Sanders, dijo que “no apoyaríamos la legalización de todas las drogas en ningún lugar, y desde luego no querríamos hacer nada que permitiera el ingreso de más drogas a este país”[fn].

Las propuestas de seguridad más polémicas de López Obrador probablemente sean las amnistías y la justicia transicional, que no formaron parte de su manifiesto de campaña, “Proyecto de Nación 2018-2024”. Un alto funcionario a cargo de implementar estas medidas en el gobierno entrante dijo que la intención inicial había sido detallar la propuesta de amnistía solo después de las elecciones, pero la mención de la idea por parte de López Obrador en un evento en Guerrero a finales de 2017 atrajo la atención de los medios, obligándolo a acelerar la planificación[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, mayo de 2018. Véase también “Distorsionaron mi propuesta de amnistía, son muy perversos: López Obrador”, Proceso, 5 de enero 2018.Hide Footnote . El equipo ahora piensa anunciar los detalles en noviembre, tras una serie de foros por la “Pacificación y Reconciliación Nacional” celebrados en varias de las regiones más afectadas por la violencia de México. La idea de estos eventos era proporcionar a las víctimas, la sociedad civil, congregaciones de iglesias y ciudadanos interesados una plataforma para expresar sus inquietudes. Alfonso Durazo, nombrado secretario de Seguridad Pública por López Obrador, aseguró a los participantes en uno de los foros celebrado en agosto en Morelia, Michoacán, que “no vamos a desviarnos ni un milímetro de sus demandas”, muchas de las cuales se centran en la reparación y el reconocimiento de las víctimas del crimen[fn]Participación de Crisis Group en el Foro por la Pacificación y Reconciliación Nacional, Morelia, Michoacán, 14 de agosto de 2018.Hide Footnote .Crisis Group participation in National Pacification and Reconciliation Forum, Morelia, Michoacán, 14 August 2018.Hide Footnote

Las comisiones de la verdad podrían brindar espacios que permitan a los ciudadanos, la sociedad civil, las víctimas, y potencialmente los perpetradores participar en una conversación abierta sobre medidas aceptables para mitigar la violencia.

El énfasis del nuevo gobierno en la reconciliación y los derechos de las víctimas indica un reconocimiento de la importancia de los movimientos de víctimas en México y la urgencia de sanar a las comunidades divididas y resentidas. La promesa de López Obrador de permitir a las asociaciones de víctimas y la sociedad civil participar en el diseño de las comisiones de la verdad podría, si se lleva a cabo adecuadamente, permitir una mejor comprensión de los conflictos locales y las formas en las que la política de seguridad podría responder a ellos[fn]. Aún más importante es el hecho de que las comisiones de la verdad podrían brindar espacios que permitan a los ciudadanos, la sociedad civil, las víctimas, y potencialmente los perpetradores participar en una conversación abierta sobre medidas aceptables para mitigar la violencia.

Con apoyo técnico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el nuevo gobierno debería invitar a la sociedad civil y las asociaciones de víctimas, además de congregaciones y expertos, a formar comisiones de la verdad regionales con un mandato abierto. Estos organismos explorarían los delitos cometidos, analizarían los respectivos conflictos y asesorarían a los organismos estatales, locales y federales y a las legislaturas sobre cómo dar forma a las medidas de construcción de la paz, incluido el uso de amnistías, según corresponda. Al mismo tiempo, a fin de satisfacer la demanda fundamental de la verdad, se debería proporcionar financiamiento y apoyo operativo a las asociaciones de víctimas que busquen a los desaparecidos. En este sentido, es fundamental profesionalizar y garantizar la independencia de las fiscalías del estado y los servicios forenses.

Cualquier medida transparente en esta dirección supondría una ruptura importante con la falta de voluntad de los anteriores gobiernos a la hora de afrontar la impunidad. Sin embargo, el alcance de las comisiones de la verdad y las amnistías estará necesariamente limitado por la acumulación de miles de casos inactivos de homicidio y desaparición[fn]Según cálculos realizados por periodistas en base a datos del INEGI, tan solo resolver los homicidios tomaría 124 años, al actual ritmo de 1,8 casos resueltos por oficial y con un promedio de 227 casos por oficial. Véase “Esclarecer un homicidio en México es una excepción y no la regla: tomaría 124 años resolver los casos impunes”, Animal Político, 19 de junio de 2018.Hide Footnote . Un asesor de alto rango de López Obrador se refirió a frenar la impunidad y brindar justicia a las víctimas como “una tarea titánica que no se puede completar en seis años [un mandato presidencial]”, añadiendo que “no se logrará en todos los casos”[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, mayo de 2018.Hide Footnote . El gobierno electo haría bien en inclinarse por moderar las expectativas exageradas de los propuestos instrumentos de construcción de la paz, de lo contrario el desencanto público podría impedir una amplia participación civil.

Mientras tanto, los foros han tenido un arranque accidentado. A pesar de su compromiso con un proceso abierto, López Obrador y su equipo han instado repetidamente a las víctimas a “perdonar, pero no olvidar” como un requisito “para construir el proceso de pacificación”[fn]Véase “Es necesario el perdón jurídico para el proyecto de pacificación: Alfonso Durazo”, Aristegui Noticias, 8 de agosto de 2018.Hide Footnote . Varios participantes de los foros, algunos de los cuales se ofendieron por la premisa de “perdón”, han criticado los planes del gobierno entrante. Los participantes del foro de Morelia afirmaron que se sintieron presionados para formar una opinión prematura acerca de las posibles amnistías; además rechazaron la duración de cinco horas de cada foro como insuficiente para debatir sus inquietudes con la debida profundidad.

La mayoría dijo que la “verdad” – la claridad acerca de los delitos cometidos y la situación de los desaparecidos – era lo más importante para ellos. Algunos, incluidos importantes activistas, rechazaron absolutamente la noción de perdón y reclamaron el castigo para los perpetradores[fn]Tras su participación en el foro de Morelia, Hipólito Mora, ex líder de un grupo armado de “autodefensa”, dijo que no estaba dispuesto a perdonar a los asesinos de su hijo. Véase “Yo no otorgo el perdón, esa ‘chambita’ se la dejo a Dios: Hipólito Mora”, El Financiero, 14 de agosto de 2018.Hide Footnote . Otros, incluidos antiguos y actuales miembros de grupos armados de autodefensa y vigilancia vecinal, dijeron que no confiaban plenamente en que López Obrador fuera a poner fin a la colusión y la corrupción en las fuerzas de seguridad y por lo tanto seguirían haciendo justicia por mano propia[fn]Un sinfín de grupos de vigilantes han surgido por todo México debido a la incapacidad del Estado de brindar seguridad y su colusión con criminales. Para un panorama general, véase Patricio Asfura-Heim y Ralph Esbach, “The Rise of Mexico’s Self-Defense Forces: Vigilante Justice South of the Border”, Foreign Affairs, vol. 92, no. 4 (julio-agosto de 2013); Daniel Zizumbo‐Colunga, “Explaining support for vigilante justice in Mexico”, Americas Barometer Insights, 2010.Hide Footnote . El formato del foro – nominalmente un “espacio seguro para todos”, incluidos los funcionarios – también provocó tensiones: el secretario de Seguridad Pública de Michoacán fue abucheado hasta que se fue del escenario en medio de acusaciones de colusión con criminales y de ser responsable de la muerte de cuatro civiles durante una operación de la policía estatal en abril de 2017. Él niega cualquier delito[fn]Véase “Comuneros de Arantepacua exigen renuncia de Juan Bernardo Corona a la SSP”, Contramuro, 11 de julio de 2017; “Falsas, acusaciones de ‘El Gordo Viagra’: Silvano”, Cuarto Poder, 21 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Los delincuentes violentos, líderes criminales, políticos, policías y soldados serán categóricamente excluidos del programa de amnistía.

Como han demostrado este y otros foros por la paz, la sociedad mexicana aún está muy lejos de alcanzar un consenso sobre las medidas de construcción de paz. Conscientes de estas divisiones de opinión, miembros del equipo de transición de López Obrador han delineado una serie de límites a la justicia transicional, entre ellos que las amnistías se ofrecerán exclusivamente a “grupos sociales vulnerables” como los “jóvenes cooptados” y los agricultores que siembran cultivos ilícitos como la marihuana y la amapola. Los delincuentes violentos, líderes criminales, políticos, policías y soldados serán categóricamente excluidos del programa de amnistía, según un alto funcionario. En algunas circunstancias, la elegibilidad para la amnistía “podría ampliarse” para incluir a miembros de bajo rango del crimen organizado y miembros de las fuerzas de seguridad que hayan sido obligados a cometer actos de violencia[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 21 de mayo de 2018. Véase también “La campaña de López Obrador explica la amnistía”, El País, 24 de abril de 2018.Hide Footnote .  

El objetivo declarado de la amnistía propuesta es provocar la retirada del crimen organizado y/o la producción de drogas. Los criminales recibirían un indulto judicial y de otros tipos a condición de que colaboren plenamente con una comisión de la verdad, en forma de una “descripción completa y detallada de los delitos cometidos”, así como su testimonio “contra personas que no cumplan los requisitos para obtener la amnistía”, lo que permitiría la investigación y enjuiciamiento de dichos individuos. Quienes reciban una amnistía deberán además participar en programas de reintegración social[fn]“La propuesta de amnistía de AMLO: algunas precisiones”, Nexos, 16 de mayo de 2018.Hide Footnote . Los testimonios ante la comisión de la verdad buscarían apoyar el “reconocimiento de las víctimas” y su “derecho a la verdad"[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, mayo de 2018.Hide Footnote .

En su estado actual, no obstante, el marco del programa deja varias preguntas sin responder. No está claro cuántas comisiones de la verdad existirían, qué tamaño y qué nivel de financiamiento tendrían, o cuáles serían sus mandatos. Olga Sánchez Cordero, la futura secretaria de Gobernación de López Obrador, dice que este le ha dado “vía libre… para pacificar el país”[fn]Véase “Las desapariciones rebasaron al Estado: Olga Sánchez Cordero”, Proceso, 4 de agosto de 2018.Hide Footnote . Ha dicho que se crearán comisiones de la verdad regionales junto con otras dedicadas a casos emblemáticos como la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Rural Normal de Ayotzinapa. También ha afirmado que la búsqueda de personas desaparecidas podría ser una prioridad integrada a las tareas de las comisiones de la verdad[fn]Ibid.Hide Footnote . Pero la discusión dentro del equipo de transición podría no estar resuelta. Un alto funcionario del equipo de transición rechazo la idea de las comisiones de la verdad regionales, por ejemplo, señalando inquietudes en torno a la seguridad y el hecho de que “perderíamos el control si se involucraran los estados”[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, mayo de 2018.Hide Footnote .Crisis Group interview, Mexico City, May 2018.Hide Footnote

Quienes estén dispuestos a testificar quedarían expuestos a represalias.

Quizás la mayor preocupación acerca de las comisiones es su implementación en conflictos activos. En la actualidad, la elegibilidad está restringida a los delincuentes no violentos. Pero la violencia forma parte de la pertenencia al crimen organizado en México; uno o bien participa en ella o la apoya e instiga. Aquellos delincuentes que no cumplan con los requisitos para recibir una amnistía serán en principio enjuiciados con todo el peso de la ley, según el asesor de alto nivel de López Obrador[fn]Según un asesor de López Obrador, todas las anteriores administraciones “habían pactado con ellos [los grupos del crimen organizado]”. Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, mayo de 2018.Hide Footnote . Sin embargo, seguir este camino implica un riesgo de crear incentivos para la cúpula de los grupos organizados de evitar su propio enjuiciamiento mediante la violencia. Quienes estén dispuestos a testificar quedarían expuestos a represalias, ya que dejar el crimen organizado, por no mencionar brindar información a las autoridades, se considera comúnmente traición, que se castiga con la muerte[fn]Miembros de los Caballeros Templarios dijeron que los reclutas podían abandonar el grupo durante un periodo de prueba de dos meses pero después quedaban sujetos a violentas represalias. Entrevista de Crisis Group, Michoacán, diciembre de 2017.Hide Footnote .

Para mitigar esta amenaza, la administración de López Obrador podría considerar suavizar su postura sobre la exclusión categórica de la cúpula de los grupos del crimen organizado de los posibles beneficios de las políticas de construcción de paz, siempre y cuando los delincuentes no hayan cometido delitos de lesa humanidad. Los posibles beneficios para ellos podrían incluir amnistías parciales en forma de sentencias reducidas a cambio de colaboración como la confesión plena de los delitos y reparaciones para las víctimas. Dichos pasos solo podrían darse si así lo recomendaran las propias comisiones de la verdad, una vez que la legitimidad de estos organismos haya sido consolidada y siempre y cuando no haya evidencia de que los grupos criminales hayan coaccionado a los miembros de las comisiones. Los costos políticos, tanto a nivel doméstico como de cara a EE.UU., podrían ser significativos, y el gobierno podría ser acusado de ser indulgente o incluso coludir con el crimen organizado[fn]Tras la sugerencia durante la campaña de López Obrador de que las amnistías podrían servir para mitigar el conflicto, fue acusado por ciertos medios, comentaristas, y adversarios políticos de buscar pactar con grupos del crimen organizado. Véase “Prepara AMLO “pacto con el narco”, alertan PAN y PRD”, El Financiero, 5 de abril de 2018.Hide Footnote . Pero a no ser que los jefes criminales locales vean algún tipo de beneficio al trabajo de las comisiones de la verdad, es improbable que las comisiones puedan trabajar de forma segura, y quienes cooperen con ellas probablemente se enfrenten a represalias. Este es el caso especialmente en las áreas más violentas.

Más ampliamente, la cuestión de cómo lidiar con los líderes criminales activos en los niveles medios y altos, y de cómo encontrar un equilibrio entre seguir adelante con las investigaciones criminales y los enjuiciamientos y las iniciativas de construcción de la paz, claramente seguirá dando dolores de cabeza a la nueva administración. Un enfoque de mano dura hacia los problemas que presenta el crimen organizado, como sugirió el asesor de alto nivel, representaría la continuidad de las operaciones militarizadas contra el crimen organizado de los últimos doce años, con todos sus problemas. Un enfoque demasiado indulgente hacia los delincuentes violentos, por otro lado, conllevaría el riesgo de teñir a la nueva administración con la acusación de ser cómplice del crimen organizado y aquiescencia en futuras actividades ilegales. Cualquier medida hacia un tratamiento judicial más indulgente de los jefes criminales debería ser cuidadosamente escalonada y selectiva, aplicarse solo en las regiones afectadas por la peor violencia, y estar arraigada en la legitimidad proporcionada por comisiones de la verdad que asesoren a organismos estatales y federales sobre esta cuestión.

C. Los riesgos de reformar y remplazar las fuerzas armadas de México

El dilema de reformar las fuerzas de seguridad federales, en particular las fuerzas armadas, probablemente también resulte problemático para López Obrador. La provisión de seguridad ahora depende casi exclusivamente de los militares, y tanto Alfonso Durazo, el futuro secretario de seguridad pública, como el manifiesto de campaña se refieren al “retiro gradual” de las fuerzas armadas de las tareas de seguridad pública[fn]Véase “López Obrador no utilizaría Ley de Seguridad”, El Economista, 4 de enero de 2018.Hide Footnote . Durazo ha afirmado que el objetivo es una reducción de entre el 30 y el 50 por ciento en la tasa de homicidios, así como el reemplazo de las fuerzas armadas por policía civil en las tareas de seguridad pública en un plazo de tres años, y ha subrayado que la reforma policial sería fundamental para lograr este objetivo[fn]Véase “Mexico’s new president has a radical plan to end the drug war”, Vox, 15 de agosto de 2018.Hide Footnote . Pero el equipo de transición hasta ahora apenas ha publicado detalles sobre cómo podría fortalecerse la policía[fn]Las medidas de reforma policial propuestas por López Obrador incluyen fomentar las capacidades de inteligencia, basar la capacitación policial en el respeto por los derechos humanos y aumentar los sueldos, todo lo cual ya formó parte de anteriores reformas. La administración de Calderón, por ejemplo, siguió un enfoque basado en el Mando Único, que buscaba establecer una sola estructura de mando y una mejor coordinación de las fuerzas policiales estatales y municipales en cada uno de las 32 regiones federadas de México. Al mismo tiempo, se pretendía brindar a los oficiales una mejor capacitación profesional y mejores condiciones laborales, así como roles y trayectorias profesionales claros y transparentes, y purgar a la policía y las instituciones de corrupción y colusión criminal. Muchos de estos planes se han mantenido bajo Peña Nieto. Pero apenas se han logrado avances, debido a una combinación de “cero voluntad política”, “prácticas de simulación y corrupción”, y la “falta de supervisión… por parte del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública”. Véase Carlos Barrachina Lisón, “Las trampas de la seguridad: el gasto en seguridad pública en 117 municipios y entidades federativas mexicanas, 2008-2015”, en Manaut y Quezada, Atlas, op. cit., p. 117.Hide Footnote . Asimismo, tanto Durazo como López Obrador dijeron recientemente que la policía estaba tan mal equipada que las fuerzas armadas podrían tener que “permanecer en las calles” por un periodo indefinido[fn]Véase “Ejército y Marina seguirán en las calles, Policía Federal no está preparada para suplirlos: AMLO”, Animal Político, 24 de agosto de 2018.Hide Footnote . Si bien no hay duda de que las responsabilidades militares en materia de seguridad pública no pueden abandonarse de la noche a la mañana, también es evidente que solo los esfuerzos firmes y sostenidos de reforma policial pueden evitar la perpetuación de las patrullas del ejército y la armada en las áreas más violentas de México.

Si bien las actuales propuestas apuntan a mejoras esenciales en la formación, inteligencia y condiciones de trabajo, una cuestión clave que aún no se ha tratado en detalle es cómo se protegerá a los oficiales policiales de bajo rango del abuso a manos de sus comandantes. La introducción de juntas de supervisión externas compuestas por expertos civiles capaces de emplear facultades investigativas y disciplinarias sería un importante primer paso para garantizar los derechos básicos de los oficiales. Allí donde fuera necesario, las autoridades judiciales deberían brindar protección a los testigos y apoyo financiero para los oficiales que estén dispuestos a alzar la voz en contra del abuso y la corrupción.

Mientras tanto, incluso si la reforma policial avanza sin contratiempos, es probable que las fuerzas armadas sean reacias a ceder el poder y los flujos de ingresos que han acumulado a lo largo de la última década. Según un experto en temas militares, “la guerra contra el narcotráfico ha sido muy positiva para las fuerzas armadas. Han sufrido menos bajas y les ha dado un enorme poder económico y político. Tienen un gran interés en seguir”[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, 18 de mayo de 2018.Hide Footnote .

López Obrador ha insistido que su supervisión personal diaria y comunicación con las fuerzas armadas evitará la “tortura en México, ni masacres, ni se violen derechos humanos, así como no se utilizará ni al Ejército ni a la Armada para reprimir al pueblo”[fn]Llama AMLO a los de la mafia del poder que se serenen, porque ‘no vamos a caer en ninguna provocación, serenos morenos’”, lopezobrador.org.mx (página web de la campaña de López Obrador), 23 de marzo de 2017.Hide Footnote . Pero esta dependencia de la determinación del presidente entrante ha planteado dudas incluso en su propio equipo de campaña[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 21 de mayo de 2018.Hide Footnote . Su preocupación se ha visto agudizada por la ambigüedad del propio López Obrador en cuanto al papel de los militares. En particular, no ha expresado una postura clara acerca de la Ley de Seguridad Interior, aprobada por el Congreso a finales de 2017, cuyo estatus legal ha sido incierto desde entonces, con la suspensión temporal de la ley por parte de un tribunal estatal y su posterior restauración por un tribunal federal en mayo y septiembre de 2018 respectivamente. La Suprema Corte aún no ha emitido un fallo definitivo al respecto[fn]Véase “¿Cómo va impugnación de Ley de Seguridad Interior en la Corte?”, La Silla Rota, 30 de mayo de 2018; “Revocan suspensión contra ley de seguridad interior”, Aristegui Noticias, 25 de septiembre de 2018.Hide Footnote . La ley por primera vez otorgaría fundamento jurídico al uso de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública (hasta ahora se han desplegado por decisión presidencial en respuesta a la percepción de un estado de emergencia)[fn]El Artículo 21 de la Constitución mexicana estipula que las tareas de seguridad pública son responsabilidad exclusiva de la policía civil.Hide Footnote . Sus detractores de la sociedad civil y agencias de la ONU sostienen que permite el uso discrecional de la fuerza por fuera de las estructuras de mando civiles. También han atacado a la ley por debilitar los mecanismos de supervisión externa y el acceso a la información[fn].

El manifiesto de la campaña de López Obrador y los comentarios de sus asesores tampoco aclaran el futuro de la ley [fn]Véase “La connivencia de AMLO con la Ley de Seguridad Interior”, Animal Político, 21 de diciembre de 2017.Hide Footnote . El Proyecto de Nación 2018-2024 se refiere a la “Ley de Seguridad Interior” como “necesaria” si “el ejército mexicano continuara en las calles”. Durazo ha afirmado que la ley, si llega a ser ratificada en los tribunales, “no sería un recurso que el próximo gobierno vaya a utilizar”[fn]Véase “López Obrador no…”, op. cit.Hide Footnote . Otro asesor en políticas de seguridad ha dicho que debería ser anulada[fn]Véase “En 3 años se sacaría al Ejército de las calles: asesor de AMLO”, El Universal, 25 de junio de 2016.Hide Footnote . Sánchez Cordero, la futura secretaria de Gobernación de López Obrador, quien antes fue jueza de la Suprema Corte, ha dicho que cree que la ley es inconstitucional, pero que el gobierno entrante aguardará la decisión pendiente de la Suprema Corte antes de decidir si piensa proponer cambios[fn]Véase “El gobierno de AMLO no vetará la Ley de Seguridad; esperará resolución de la Corte: Sánchez Cordero”, Animal Político, 14 de agosto de 2018.Hide Footnote .

Ciertos miembros del círculo íntimo del presidente electo supuestamente temen los efectos desestabilizantes de enjuiciar a altos mandos del ejército y la policía por su supuesta participación en delitos de lesa humanidad.

Las opiniones dentro del equipo de López Obrador sobre cómo debería el gobierno entrante abordar el comportamiento delictivo por parte de miembros de las fuerzas armadas difieren. Ciertos miembros del círculo íntimo del presidente electo supuestamente temen los efectos desestabilizantes de enjuiciar a altos mandos del ejército y la policía por su supuesta participación en delitos de lesa humanidad. Pero otro alto funcionario dijo que el Estado debería tomar medidas punitivas para “purgar [las fuerzas armadas] de arriba abajo”, y establecer grupos especiales de fiscales con este fin[fn]Entrevista de Crisis Group, mayo de 2018.Hide Footnote . El mismo López Obrador, por el contrario, ha declarado repetidamente que “soldados y marinos no tienen nada de qué preocuparse, al contrario, les vamos a aumentar el sueldo”[fn]Véase por ejemplo “Envía AMLO mensaje a Fuerzas Armadas”, El Sur, 24 de junio de 2018.Hide Footnote . También ha dicho que se consultaría a los altos mandos del ejército y la marina sobre el nombramiento de los próximos comandantes, y que se respetarían sus usos y costumbres ya que solo se consideraría a oficiales activos[fn]Véase “Designación en Semar y Sedena con visto bueno de actuales mandos, prevé AMLO”, ADN Político, 20 de agosto de 2018; “AMLO y los titulares de Sedena y Semar: ¿quiénes suenan?”, Político.mx, 17 de septiembre de 2018.Hide Footnote .

Un experto militar que trabaja estrechamente con las fuerzas armadas las caracterizó como unidas, con un espíritu de cuerpo que clama por el autogobierno y rechaza el asesoramiento externo. Su resistencia pasiva al enjuiciamiento de sus comandantes por violaciones a los derechos humanos u otros abusos de poder podría llevar a la provisión de seguridad peligrosamente cerca de la parálisis. Cualquier reforma se convertirá en un delicado equilibrio entre la necesidad de supervisión externa y rendición de cuentas a fin de frenar la corrupción y la colusión con el crimen organizado, por un lado, y la amenaza de una mayor desestabilización en las regiones asoladas por el conflicto, por el otro. La administración de López Obrador debería presionar a las fuerzas armadas para que se abran gradualmente a la supervisión civil mediante la introducción de un ombudsman con facultades disciplinarias y la aplicación de la justicia civil a cualquier futura violación de los derechos humanos por parte de militar personal, a la vez que el castigo de comandantes por delitos de lesa humanidad cometidos en el pasado pasa a ser parte no negociable de estos esfuerzos y un medio para disuadirles en el futuro. Dadas las debilidades de su sistema de enjuiciamiento, México probablemente tendría que centrarse en unos cuantos casos emblemáticos y contar con el apoyo de organismos judiciales internacionales para que este ejercicio cobre fuerza.

D. Relaciones con EE.UU.

La ya de por sí difícil relación entre México y EE.UU. seguirá siendo vulnerable al deterioro bajo López Obrador. Si bien en público la administración de Peña Nieto critica las promesas de la Casa Blanca de Trump de hacer que su vecino al sur financie el muro que ha prometido construir a lo largo de la frontera entre México y EE.UU., hizo uso de la importancia de México para la seguridad nacional de EE.UU. para incidir en las actuales negociaciones sobre el futuro del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El papel de facto de México como brazo operativo del control migratorio de EE.UU. a lo largo de la frontera sur con Guatemala, donde su ejército ha funcionado como amortiguador contra la migración centroamericana, constituyó un poderoso argumento en las negociaciones con EE.UU.[fn]Véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°66, La frontera sur de México: seguridad, violencia y migración en la era Trump, 6 de mayo de 2018.Hide Footnote . Durante las negociaciones del TLCAN, los funcionarios mexicanos dijeron que la cooperación en las áreas del control migratorio y la seguridad – especialmente en relación a la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico – podría verse “seriamente afectada” si EE.UU. llegara a hacer efectivas sus repetidas amenazas de retirarse del acuerdo de libre comercio[fn]Véase “Versión de la sesión ordinaria del 10 de Octubre de 2017”, Senado de la República, 11 de octubre de 2017.Hide Footnote .

El 28 de agosto se anunció un acuerdo tentativo – el cual la Casa Blanca describe como “preliminar”, y que aún no se trata de un nuevo NAFTA – lo que alivió los temores de que el comercio bilateral se vendría abajo. Desde entonces el acuerdo se ha extendido a Canadá para crear el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA, por su sigla en inglés), que ahora habrá de ser ratificado por los parlamentos de cada país[fn]“U.S., Canada and Mexico just reached a sweeping new NAFTA deal. Here’s what’s in it”, The Washington Post, 1 de octubre de 2018. El acuerdo modifica el TLCAN aumentando el porcentaje de partes de un determinado vehículo que tendrían que ser fabricadas en Norteamérica (incluido México) del 62,5 al 75 por ciento para estar exento de aranceles. También estipula que entre el 40 y el 45 de los trabajadores deben cobrar al menos 16 dólares por hora. López Obrador ha celebrado el acuerdo como “un paso que brinda estabilidad económica y financiera” …[y] manifiesta que México es un país soberano, lo que sugiere que es probable que el Congreso mexicano lo apruebe. Véase “López Obrador celebra acuerdo del TLCAN; confía en que Canadá se sume”, Excélsior, 27 de agosto de 2018.Hide Footnote . El acuerdo, no obstante, no resuelve disputas comerciales pendientes como el desacuerdo en torno a las tarifas impuestas por la administración Trump sobre las importaciones de acero y aluminio, también desde México. El acuerdo además obliga a cada país a revisar el texto en seis años, lo que significa que el comercio podría convertirse en un elemento habitual de las relaciones y fricciones bilaterales, también en materia de seguridad y migración[fn]Véase “President Donald J. Trump is Keeping His Promise to Renegotiate NAFTA”, White House Fact Sheet, 27 de agosto de 2018. Véase también “Trump says he has a deal with Mexico. Here’s what’s in it.”, The Washington Post, 27 de agosto de 2018; “My three winners, three losers in Trump’s, Peña Nieto’s ‘new Nafta’”, Forbes, 29 de agosto de 2018.Hide Footnote . La incertidumbre seguirá siendo parte integral de las relaciones entre EE.UU. y México más allá del comercio, como indica la insistencia de Trump de que “el muro… finalmente será financiado por México” el día después del anuncio del nuevo acuerdo con México[fn]Véase “Mexico denies it will pay for border wall after Trump repeats claim”, Politico, 28 agosto 2018.Hide Footnote .

La cooperación militar y de inteligencia entre ambos países ha ido en aumento desde la firma de la Iniciativa Mérida, un programa respaldado por EE.UU. para fortalecer y modernizar las fuerzas de seguridad y el poder judicial de México, en 2007. Funcionarios de ambos países han insistido que la cooperación institucional transnacional se ha intensificado desde que Trump asumió el mando, a pesar de las tensiones al más alto nivel político[fn]Véase “The U.S.-Mexico relationship has survived and thrived under Trump”, Foreign Policy, 22 de marzo de 2018.Hide Footnote . Un experto militar observó que los vínculos son especialmente estrechos entre las fuerzas armadas de ambos países[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 22 de mayo de 2018.Hide Footnote . En consonancia con la nueva política de seguridad de López Obrador, el gobierno estadounidense debería ofrecer crear un nuevo acuerdo de cooperación acorde con las prioridades del gobierno entrante que brinde especial apoyo a la reforma policial y la prevención del crimen. Los planes de López Obrador para transformar las políticas de seguridad mexicanas podrían llevar a un enfrentamiento con la administración de Trump, la cual ha subrayado recientemente que la erradicación e interdicción de drogas son los dos pilares de la cooperación en materia de seguridad[fn]Véase Clare Ribando Seelke, “Mexico: Background and U.S. Relations”, U.S. Congressional Research Service, enero de 2018.Hide Footnote . En este sentido, la percepción de que México, mediante las amnistías propuestas, está siendo blando con el crimen organizado podría alimentar la retórica de la administración de Trump que presenta a México como una amenaza para la seguridad nacional de EE.UU. que exige que se refuercen los controles fronterizos.

V. Conclusión

La frustración latente con la incapacidad de anteriores gobiernos de abordar los problemas más apremiantes de México – la violencia y la corrupción – y el historial de López Obrador a la hora de denunciar estos vicios y prometer cambios radicales le entregaron una contundente victoria a él y su partido. Pero las nobles ambiciones del presidente entrante no han ido acompañadas de planes para lograr sus objetivos. Promete erradicar – no simplemente reducir – la corrupción, y poner fin a lo que denomina la “guerra” de México en tan solo tres años[fn]Véase “AMLO promete acabar guerra contra el narco en 3 años”, Milenio, 2 de enero de 2018.Hide Footnote . Sin embargo, las realidades enraizadas de la corrupción estatal, la colusión criminal y el autoritarismo dentro de las fuerzas de seguridad, así como la crisis cambiante de seguridad nacional, harán que la reforma sea un proceso difícil. A pesar de haber logrado una mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso, López Obrador se enfrentará a obstáculos para ejercer el poder. Los partidos de la oposición controlan 27 de las 32 regiones federadas y la mayoría de los municipios; es probable que impongan obstáculos. Varias importantes instituciones, incluidas partes de las fuerzas de seguridad, siguen estando bajo la influencia de intereses privados e ilícitos, y han desafiado los intentos de establecer supervisión externa. Poderosos intereses empresariales bien podrían ver sus reformas económicas como amenazas.

La administración entrante se enfrenta a tres dilemas fundamentales a medida que busca pacificar el país y purgar sus instituciones. Apunta a retirar a los militares de las patrullas contra la delincuencia y restablecer a la policía como el único proveedor de seguridad pública, sabiendo que los esfuerzos de reforma policial han naufragado repetidamente. Desea brindar reparación a las víctimas de las guerras de México contra la droga y el crimen, incluidas aquellas asesinadas o desaparecidas en el marco de delitos estatales, pero no cuenta con la capacidad judicial necesaria para investigar estas atrocidades y enfrentarse a poderosos intereses institucionales. Y busca llevar la paz a las zonas afectadas por la violencia criminal y el conflicto, lo que podría llevarle a calibrar la responsabilidad de los altos mandos del crimen organizado, arriesgándose con esto a provocar la furia de las víctimas.

Todos estos dilemas están atravesados por la inquietud acerca del carácter del futuro gobierno y el ritmo de las reformas. Concentrar el poder a nivel presidencial no auguraría nada bueno para la recientemente establecida democracia mexicana, por más que pueda resultar tentador para el nuevo presidente[fn]Véase Alberto Olvera, “¿Fin de régimen en México?”, El País, 18 de junio de 2018.Hide Footnote . Impulsar las reformas demasiado enérgicamente y sin realizar consultas o reparar a las víctimas de la “guerra contra la droga” podría provocar reacciones adversas e incluso violentas, en especial por parte de las fuerzas armadas, la élite económica y Washington. Sin embargo, si el nuevo presidente toma el camino más viable de negociar el cambio con los actores poderosos, avanzaría más lentamente, probablemente posponiendo las aspiraciones de justicia por las atrocidades, así como las perspectivas de rendición de cuentas por parte del Estado, un sistema judicial más eficaz y una economía más equitativa. Podría darse un retroceso en forma de una mayor erosión de la confianza en el Estado y el Estado de derecho, y los ciudadanos podrían recurrir a alternativas, incluido el ya floreciente vigilantismo o las exigencias de mano dura, políticas contra el crimen habituales en otras partes de América Latina.

Las grandes esperanzas de México ahora deben ser atenuadas por una conversación realista acerca de la verdadera profundidad y complejidad de los desafíos a los que se enfrenta el país y la tenacidad que deberá exhibir un reformador exitoso. Las reformas escalonadas centradas en las estructuras de mando coercitivas dentro de las fuerzas policiales, el enjuiciamiento de crímenes de Estado emblemáticos y una estrategia de construcción de la paz arraigada en la legitimidad de comisiones de la verdad regionales transparentes y participativas ayudarían al nuevo presidente a navegar los dilemas que enfrenta. Del mismo modo, López Obrador debería bajar el tono de sus pronunciamientos de que su pionero liderazgo personal será suficiente por sí solo para inducir estos cambios, y en cambio comprometerse a reconstruir instituciones suficientemente sólidas para sobrevivir a su mandato de seis años.

Ciudad de México/Bogotá/Bruselas, 11 de octubre de 2018

Anexo A: Mapa de México

Mapa de México INTERNATIONAL CRISIS GROUP / KO / 2018

Anexo B: Total de homicidios en México, por año

Crisis Group, octubre 2018. Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación

Anexo C: Tasa de homicidios en México, por año

Crisis Group, octubre 2018. Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación; Banco Mundial

Anexo D: Tasas promedio de homicidios en municipios de pobreza baja, media y alta en México

Crisis Group, octubre 2018. Tasa de homicidios. Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación; Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Pobreza: Fuente: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Anexo E: Tasa de homicidios por municipios mexicanos en 2017

Mapa generado por Octavio Rodríguez Ferreira, en base de datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública y el Consejo Nacional de Población. Gentileza de Justice in Mexico, Universidad de San Diego

Anexo F: Distribución de víctimas de homicidios en México 2000-2016

Mapas generados por Theresa Firestine y Octavio Rodríguez Ferreira, en base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Gentileza de Justice in Mexico, Universidad de San Diego