¿Hay Alguna Salida a la Crisis Peruana?

¿Qué desencadenó la ola de protestas que azota a Perú desde hace dos meses y por qué los disturbios han resultado tan letales?

El 7 de diciembre de 2022, Pedro Castillo, entonces presidente de Perú, se dirigió a la nación horas antes de enfrentarse a una tercera votación en el Congreso para retirarlo del cargo por “incapacidad moral permanente”, que es motivo de destitución según la Constitución del país. Tras anunciar la disolución inmediata del Congreso, el izquierdista Castillo dijo que crearía un “gobierno de excepción” para gobernar por decreto hasta nuevas elecciones legislativas. Calificado de “autogolpe”, porque reinstalaría a un gobernante en funciones, la medida fue ampliamente condenada por todo el espectro político, incluso por miembros del propio gabinete de Castillo, así como por las fuerzas de seguridad. Castillo fue detenido y destituido poco después, y la vicepresidenta Dina Boluarte ocupó su lugar. La destitución de Castillo, aunque provocada por su propia toma del poder, desató un furor nacional. Salvo una breve pausa en Navidad, se han presentado episodios de protestas y violencia de forma intermitente desde entonces.

Las manifestaciones no tienen un liderazgo claro ni un conjunto unánime de reclamos, pero se han unido en torno a unas pocas demandas básicas: la renuncia de Boluarte y, para algunos manifestantes (pero no para todos), la liberación de Castillo; elecciones generales inmediatas; el cierre del Congreso, y la creación de una asamblea para redactar una nueva constitución. Las protestas han recibido el apoyo de una gran variedad de sectores, incluyendo estudiantes, profesores, agricultores, sindicalistas y pueblos indígenas, al igual que de grupos como los frentes de defensa y las rondas campesinas, grupos de autodefensa comunitaria que emergieron durante el conflicto armado de Perú en las décadas de 1980 y 1990. Han surgido movilizaciones considerables y sostenidas en las zonas del sur de Perú, una región con una gran población indígena y altos niveles de pobreza, así como en grandes ciudades costeras como Callao y Lima, la capital.

Dondequiera que han estallado, estas protestas han expuesto un profundo descontento. La mayoría de los peruanos están hartos del disfuncional sistema estatal del país: según una encuesta del Instituto de Estudios Peruanos, el 69 por ciento de la población está de acuerdo en convocar a una asamblea para reescribir la constitución, la cual fue promulgada bajo el régimen autoritario del expresidente Alberto Fujimori en 1993. Pero las quejas de los manifestantes tienen raíces aún más profundas. Perú es un país extremadamente desigual: el poder y los recursos financieros tienden a concentrarse en manos de las élites urbanas blancas, mientras la considerable minoría rural indígena se ha visto asolada por el racismo y la falta de oportunidades económicas. Este segmento de la población se identificó con Castillo, un exmaestro de la sierra rural, y ve su destitución como un ataque directo a su comunidad.

A medida que se intensificó la violencia en torno a las manifestaciones, las demandas de justicia para las víctimas avivaron aún más el movimiento de protesta. De las 60 personas que han muerto hasta la fecha, se calcula que 48 han sido asesinadas en enfrentamientos con las fuerzas de seguridad. Funcionarios del gobierno argumentan que la policía ha actuado en defensa propia, pero hay abrumadora evidencia de que los agentes estatales han recurrido a la fuerza letal, incluyendo disparos con munición real, cuando no tenían necesidad de hacerlo. El 9 de enero, las autoridades locales de la ciudad sureña de Juliaca confirmaron que diecisiete manifestantes habían muerto por heridas de bala y que un agente de policía murió quemado en el ataque de una turba. Grupos de derechos humanos nacionales e internacionales han denunciado los abusos, mientras la fiscalía está realizando una investigación preliminar por homicidio y genocidio contra Boluarte y miembros de su gabinete.

¿Cómo ha respondido hasta ahora el gobierno recién formado?

Aunque el gobierno ha respondido con torpeza a las protestas, ha mantenido la puerta abierta a un acuerdo con las fuerzas de la oposición en ciertas cuestiones clave. Por un lado, el gobierno de Boluarte ha declarado un estado de emergencia en las ciudades afectadas por las protestas, que ya ha sido extendido una vez, ha tachado de poco realistas algunas de las demandas de los manifestantes y ha culpado a supuestos provocadores extranjeros de los disturbios. Pero, por otro lado, la presidenta también ha insistido en que está decidida a mantener un espíritu de diálogo con los opositores. Ha intentado acelerar el calendario para elecciones generales y ha contemplado posibles reformas constitucionales,  ambas demandas clave para muchos de los manifestantes.

En esencia, Boluarte está caminando en una cuerda floja política. Asumió la presidencia sin afiliación oficial a ningún partido ni apoyo alguno en el Congreso. Aunque fue miembro de Perú Libre, un partido de orientación ampliamente marxista, rompió filas en 2022 por supuestas diferencias ideológicas; como resultado, ahora depende de facciones conservadoras para gobernar. Inicialmente, se resistió a permitir que los votantes acudieran a las urnas antes de 2024, lo cual era inconcebible para los muchos peruanos que no consideran legítima su presidencia. Desde entonces ha accedido a la demanda de permitir elecciones en 2023, pero el Congreso tendría que ratificar el cambio. Específicamente, 87 de los 130 diputados del Congreso unicameral de Perú tendrían que aprobar la medida, y hasta ahora no se han conseguido los votos necesarios. Tal y como están las cosas, los peruanos tienen programado votar en elecciones nacionales en 2026.

Parte del problema radica en que los partidos de izquierda han declarado que sólo apoyarán las elecciones anticipadas si van acompañadas de un referendo sobre la convocatoria de una asamblea constituyente para redactar una nueva carta magna. La Constitución peruana es una reliquia de la era de Fujimori: fue adoptada en 1993, un año después de que el expresidente cerrara el Congreso y gobernara por decreto. Aunque Fujimori accedió a reabrir el legislativo, la constitución aprobada durante su autoritario gobierno concentró los poderes en el Ejecutivo al eliminar al Senado y reducir a la mitad el número de representantes.

Los congresistas han comenzado a debatir una serie de reformas políticas y electorales que (aunque no suponen una reescritura total) enmendarían la constitución y, por lo tanto, requerirían dos votaciones por mayoría calificada en periodos legislativos sucesivos, o una mayoría absoluta y una posterior ratificación por referendo. Estas incluyen la restauración de una segunda cámara en el Congreso, la posibilidad de reelección consecutiva de los congresistas, la creación de distritos electorales especiales y la reforma de los organismos que gestionan el sistema electoral. Aunque muchos expertos consideran que estas reformas son esenciales para mejorar la representación política, estas han reforzado la percepción entre algunos votantes peruanos de que los congresistas están motivados por intereses personales. Los críticos señalan que los cambios que defienden estos funcionarios electos, tales como la disposición que permite ejercer periodos consecutivos, permitirían a estos políticos retener sus escaños en el Congreso. El hecho de que al mismo tiempo se han resistido a fijar una fecha para elecciones generales anticipadas acentúa la percepción de que se están aferrando al poder. El Congreso tiene ahora el índice de aprobación más bajo desde que comenzó la actual legislatura en 2021. Mientras tanto, los partidos políticos son las instituciones públicas más desprestigiadas del país: sólo el cuatro por ciento de los peruanos confía en ellos.

Mientras se libran estas batallas en el Congreso, el gobierno ha seguido recurriendo al estado de emergencia para mantener a raya a los manifestantes. Tras declararlo por primera vez el 12 de diciembre, el gobierno renovó la medida a mediados de enero por treinta días más en Lima, las regiones sureñas de Cusco y Puno y varias provincias más. A inicios de febrero, el gobierno prorrogó el estado de emergencia durante sesenta días en siete regiones del sur. Esta medida permitió a los militares apoyar a la policía en el restablecimiento del orden. También suspendió las prohibiciones de allanar propiedades privadas, al igual que libertades civiles como el derecho constitucional a la libertad de circulación y de reunión. Boluarte y su primer ministro, Alberto Otárola, han argumentado que las duras medidas eran necesarias porque las manifestaciones han puesto en peligro vidas y propiedad pública.

¿A quién culpa el gobierno por las protestas?

Además de acusar a los manifestantes de poner en peligro la seguridad pública, Boluarte alega que infiltrados criminales y terroristas están “generando violencia” en las manifestaciones. El primer ministro Otárola ha ido más lejos, afirmando que grupos armados financiados por “intereses extranjeros, foráneos y por dinero oscuro del narcotráfico” estaban “destruyendo al país”. El expresidente izquierdista de Bolivia, Evo Morales, y otros ocho ciudadanos bolivianos tienen prohibida la entrada al territorio peruano, bajo sospecha de interferir en los asuntos internos de Perú.

La policía y la fiscalía dicen que Sendero Luminoso, la insurgencia maoísta que sumió al país en dos décadas de conflicto, dejando más de diez mil muertos, está implicado en el tumulto actual. Este grupo ha estado en declive desde la década de 1990, aunque quedan remanentes en el valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro, también conocido como el VRAEM. A mediados de diciembre, las autoridades arrestaron a un puñado de personas acusadas de pertenecer a Sendero Luminoso y participar en disturbios violentos en Ayacucho.

Las autoridades también apuntan a la implicación de grupos criminales armados en las protestas. En la región noroccidental de La Libertad, han surgido reportes de que una banda denominada Los Cagaleches de Virú se está beneficiando de los bloqueos de carreteras al cobrar a los camioneros cuotas por cruzar. Pero estos son casos aislados e insuficientes para explicar el auge del movimiento de protesta.

En pocas palabras, parece que las autoridades han exagerado enormemente el nivel de participación de los grupos armados y criminales. Los críticos de Boluarte dicen que esta táctica es la última iteración de la antigua práctica peruana del terruqueo, por la que las autoridades y sus aliados difaman ilegítimamente a sus oponentes como agitadores violentos. “La narrativa de que hay infiltrados en las protestas no tiene sentido. Carece de credibilidad”, dijo a Crisis Group un conocido académico peruano.

Las afirmaciones del gobierno de que los manifestantes actúan bajo la influencia de terroristas y provocadores extranjeros, junto a su dependencia hacia políticas de mano dura, han profundizado las divisiones entre los líderes políticos del país. Cinco ministros han renunciado en desacuerdo sobre la forma en que se ha manejado la agitación; los izquierdistas en el Congreso han empezado a recolectar firmas pidiendo la destitución de Boluarte, y tres gobiernos regionales han exigido su renuncia inmediata.

¿Cuáles son las causas de la crisis política de Perú?

La inestabilidad actual de Perú tiene muchas causas incluyendo la enorme desigualdad, la polarización extrema y una recesión económica vinculada en parte a la pandemia de COVID-19; pero su origen más directo está en las elecciones presidenciales de 2016. Ese año, el economista Pedro Pablo Kuczynski derrotó a Keiko Fujimori, hija del expresidente, por un estrechísimo margen del 0,24 por ciento. Al mismo tiempo, la Fuerza Popular de Fujimori ganó en el Congreso por un amplio margen, quedándose con 73 de los 130 escaños. La encarnizada rivalidad entre las fuerzas políticas se transformó en un conflicto entre los poderes del Estado, un resultado que la Constitución peruana fomentó al permitir que tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo utilizaran como arma los frenos y contrapesos entre sí. Acosado por acusaciones de corrupción y asediado por la oposición en el Congreso, Kuczynski dimitió en marzo de 2018 y fue sustituido rápidamente por Martín Vizcarra. El mandato de Vizcarra fue igualmente tumultuoso: hizo uso de la facultad presidencial de disolver el Congreso en 2019 tras dos mociones de censura al gabinete del Ejecutivo, y un año después el Poder Legislativo lo destituyó basándose en el vago y maleable motivo de “incapacidad moral permanente”.

En este contexto, la destitución del presidente y la disolución del Congreso se han convertido en rutina en Perú. El país ha tenido seis presidentes en siete años, ya sea por dimisión o por destitución por “incapacidad”, y tres parlamentos diferentes. Esta serie de enfrentamientos ha debilitado la capacidad del gobierno para elaborar políticas, al tiempo que ha erosionado la capacidad del Estado para responder a las necesidades y demandas de la población. La polarización entre las fuerzas políticas rivales de izquierda y derecha y la extrema fragmentación de los partidos han vuelto terriblemente difícil alcanzar un consenso sobre cómo abordar retos como la inseguridad alimentaria, la pobreza rural y las reformas de un sistema sanitario que falló a muchos ciudadanos durante la pandemia de COVID-19, provocando la mayor tasa de mortalidad del mundo por esta enfermedad. La emergencia sanitaria provocada por el virus y su impacto extremadamente desigual en la población peruana no hicieron sino intensificar el conflicto entre los dos poderes del Estado. El Congreso destituyó al entonces presidente Vizcarra en 2020, allanando el camino para la eventual llegada de Castillo al poder el año siguiente.

Mientras tanto, la corrupción endémica (cuatro expresidentes vivos se han enfrentado a acusaciones legales de este tipo) ha diezmado la confianza de los peruanos en los funcionarios electos. Una encuesta de 2021 reveló que el 88 por ciento de los peruanos creía que sus políticos eran corruptos, la tasa más alta de América Latina y el Caribe. La satisfacción con la democracia ha caído sustancialmente durante más de una década en Perú, alcanzando su punto más bajo en 2021. El país ocupa el penúltimo lugar de la región en este tema, sólo por encima de Haití. La confianza en las elecciones también se ha desplomado del 46 por ciento de los encuestados al 33 por ciento en menos de una década.

¿Cuál es el camino de salida de la crisis?

Aunque la intensidad de las protestas, y la violencia asociada a ellas, tendrá vaivenes, encontrar una salida duradera a la crisis va a tomar tiempo. Un abismo separa a las autoridades y a los manifestantes, y ninguna de las partes se muestra dispuesta a ceder. Salvo contadas excepciones, el gobierno se ha mostrado hostil o indiferente a las demandas de los manifestantes, mientras la decisión final sobre elecciones anticipadas y una asamblea para reescribir la constitución sigue estancada en el Congreso. Las manifestaciones han disminuido en los últimos días, pero las zonas más afectadas por las protestas permanecen bloqueadas del resto del país. Así, los manifestantes insisten en que seguirán saliendo a las calles hasta lograr sus objetivos. Como dijo un líder indígena a Crisis Group, los manifestantes “no se irán como perdedores”. Sin reformas que aborden las causas fundamentales del descontento, en cualquier momento podría iniciarse un nuevo ciclo de protestas masivas. Entonces, ¿qué pueden hacer los líderes políticos peruanos para reducir las tensiones a corto plazo?

En primer lugar, pueden dejar claro que se toman en serio la idea de la reforma constitucional, que cada vez más parece una vía necesaria para aliviar el estancamiento entre los poderes del Estado. Sin ella, los presidentes peruanos no tienen prácticamente ninguna posibilidad de implementar los programas por los que han sido elegidos. La presidenta Boluarte parece estar abierta a una reforma constitucional y la idea goza de un apoyo relativamente amplio en Perú. Si se planifica adecuadamente y se lleva a cabo de forma proactiva más allá de Lima, podría utilizarse como medio para restablecer la legitimidad del Estado en las comunidades rurales descontentas.

Este esfuerzo requeriría mucho diálogo reflexivo y delicadeza política: los anteriores procesos constituyentes a lo largo de la región, de los cuáles Chile es el más reciente, han demostrado lo importante que es alcanzar consensos a lo largo del espectro político, sobre todo cuando se trata de aplacar al sector empresarial y ganarse a los sectores conservadores. Igualmente importante será garantizar que las comunidades que se han sentido sistemáticamente excluidas de la toma de decisiones puedan hacer oír su voz.

En segundo lugar, y de forma más inmediata, pueden seguir explorando las posibilidades, por tenues que sean, de que cómo adelantar las elecciones presidenciales y legislativas puede ayudar al país a salir del estancamiento actual. Este sigue siendo el único tema que genera cierto consenso entre los peruanos de todas las tendencias políticas. Pero, como ya se ha comentado, existen grandes obstáculos. La celebración de elecciones antes de fines de 2023 requeriría que los miembros del Congreso acortaran sus mandatos, algo a lo que parecen reacios. Además, la celebración de elecciones en las mismas circunstancias que antes, con un sistema de partidos muy fragmentado y políticos que en gran medida no son representativos, corre el riesgo de reproducir la rivalidad tóxica entre la presidencia y el Congreso que subyace a la crisis actual, exacerbando las tensiones en lugar de encontrar una vía para resolverlas. Como se ha señalado, el Congreso ha debatido reformas que podrían ayudar a abordar la disfunción entre distintos poderes, pero esas ideas no han obtenido ni el consenso de los congresistas ni el apoyo de la opinión pública.

En tercer lugar, los riesgos de nuevos disturbios si los manifestantes se sienten ignorados resaltan la necesidad de más canales de diálogo entre el gobierno y los manifestantes, así como entre las fuerzas políticas rivales. Los esfuerzos del gobierno por tender puentes con los distintos sectores de la sociedad y las autoridades locales han sido hasta ahora limitados. El Foro del Acuerdo Nacional, un espacio de diálogo entre funcionarios del gobierno nacional, regional y local, partidos políticos con representación en el Congreso y los principales grupos de la sociedad civil de Perú, podría ayudar a establecer algunos puntos en común. En la actualidad, sin embargo, éste no incluye a sectores que han desempeñado un papel importante en las protestas, como los sindicatos, las comunidades indígenas y los estudiantes. Las autoridades peruanas insisten en que el fortalecimiento del foro mediante la ampliación de su base de miembros podría permitir avanzar hacia una solución política. Boluarte convocó a una reunión del foro a principios de enero, pero la violencia en Juliaca la pospuso; el grupo no se ha reunido desde entonces. Varias reuniones de diálogo por separado también han fracasado debido a la negativa de las autoridades locales y los líderes sociales del sur a participar, así como a la dificultad de llegar a las regiones periféricas debido a los bloqueos de las carreteras.

Hay varios mediadores, tanto nacionales como internacionales, que podrían desempeñar un papel útil. Entre ellos, el Consejo Interreligioso de Perú, formado por representantes de diversos credos, que ya ha expresado su disposición a mediar. La ONU y la UE también se han declarado dispuestas a colaborar en un esfuerzo negociador. Ambos organismos participaron en conversaciones de emergencia en la vecina Bolivia para encaminar la celebración de nuevas elecciones tras los violentos disturbios provocados por las denuncias de fraude en los comicios presidenciales de 2019 y la posterior renuncia del expresidente Morales. Otros países latinoamericanos están peor posicionados para apoyar las conversaciones debido a marcadas diferencias sobre la legitimidad de Boluarte, como los gobiernos mexicano, argentino, boliviano, colombiano y hondureño, que condenaron la destitución de Castillo como un golpe de Estado. Además, en febrero, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso peruano declaró “persona non grata” al presidente colombiano, Gustavo Petro, por comparar a la policía peruana con los nazis, debido a las tácticas represivas que habían empleado contra los manifestantes.

Finalmente, a la espera de posibles negociaciones, las partes podrían tomar medidas para sentar las bases de un proceso exitoso. Por ejemplo, el gobierno podría enviar una señal de buena fe acelerando las investigaciones sobre las muertes ocurridas durante las protestas, como sugirió la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tras una visita de tres días al país, y acusando a los responsables. La reacción oficial al eventual informe de la Comisión, que se conocerá en breve, será objeto de gran atención.

Por su parte, los líderes de los movimientos de protesta necesitan trabajar para lograr una mayor coordinación. Se han hecho algunos esfuerzos en este sentido. Los académicos de Puno han pedido al gobernador que organice un foro con las autoridades locales y los representantes de la sociedad civil para establecer una lista común de demandas que pueda servir de base para las conversaciones.

Este paso es prometedor; es el tipo de acción que los actores internos y externos deberían fomentar. Hasta que las partes no avancen hacia un proceso de diálogo que pueda ayudar a reconstruir la legitimidad de la democracia peruana, cualquier remedio ante la agitación puede acabar simplemente desencadenando otra crisis más adelante.