US Secretary of State Mike Pompeo attends a United Nations Security Council meeting on 20 August 2019 at the United Nations in New York. Johannes Eisele/AFP

Q&A / Multilateral Diplomacy 17 سپتامبر 2020 10 minutes

جدال بر سر مکانیزم ماشه در سازمان ملل‎

در اواسط ماه اوت (۳۰ مرداد) آمریکا به شورای امنیت اطلاع داد که روند ۳۰ روزه بازگشت تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران را فعال کرده است. در این مطلب، در قالب سؤال و جواب، کارشناسان گروه بین المللی بحران، یعنی ریچارد گوان، اشیش پرادهان و نیسان رأفتی، توضیح می‌دهند که پیامدهای این اقدام آمریکا برای برجام چه خواهد بود.

مکانیزم ماشه (اسنپ‌بک) چیست؟

در ژوئیه ۲۰۱۵ (تیرماه ۱۳۹۴) شورای امنیت سازمان ملل به اتفاق آراء قطعنامه ۲۲۳۱ را در تأیید برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) به تصویب رساند و در نتیجه، ۶ قطعنامه تحریمی علیه ایران که این شورا بین سال‌های ۲۰۰۶-۲۰۱۰ وضع کرده بود به حالت تعلیق درآمد. اما بر اساس بند ۱۱ قطعنامه ۲۲۳۱، هر عضو «شرکت کننده» در توافق هسته‌ای، با استناد به «عدم تعهد قابل توجه» اعضای دیگر، می‌تواند سازوکار احیای تحریم‌های تعلیق شده یا همان مکانیزم ماشه را فعال کند و اگر شورای امنیت ‏۳۰‏ روز پس از دریافت گزارش، هیچ قطعنامه‌ای را برای تمدید تعلیق تحریم‌ها تصویب نکند، تحریم‌ها به صورت خودکار بازخواهند گشت. در این صورت، محدودیت‌های خرید و فروش تسلیحاتی علیه ایران حتی پس موعد انقضاء (۱۸ اکتبر ۲۰۲۰ -۲۷ مهر ۱۳۹۹) ادامه پیدا می‌کند، فشارها علیه برنامه موشکی ایران افزایش می‌یابد و تهران باید غنی‌سازی – به همراه برخی دیگر از فعالیت‌های هسته‌ای اش – را متوقف کند.

آیا آمریکا با وجود خروج از برجام هنوز حق استفاده از مکانیزم ماشه را دارد؟

ایالات متحده اگرچه در می ۲۰۱۸ (اردیبهشت ۱۳۹۷) از برجام خارج شد، اما مدعی است که نام آمریکا هنوز در متن قطعنامه ‏۲۲۳۱‏ به عنوان یکی از شرکت کنندگان در برجام آمده است و در نتیجه حق استفاده از مکانیزم ماشه سازمان ملل را دارد. سایر اعضای برجام (فرانسه، آلمان، بریتانیا، روسیه، چین و ایران، معروف به گروه ۴+۱) مخالف ادعای آمریکا هستند و در واکنش به اقدام دولت ترامپ به صراحت گفته‌اند واشنگتن با خروج از برجام حق فعال کردن مکانیزم ماشه را از دست داده است.

چرا این جدال بر سر مکانیزم ماشه الان بالا گرفته است؟

مطابق قطعنامه ‏۲۲۳۱‏ محدودیت‌های فروش تسلیحات متعارف به ایران و خرید سلاح‌های ایرانی پنج سال بعد از انعقاد برجام در تاریخ ۱۸ اکتبر ۲۰۲۰ (۲۷ مهر ۱۳۹۹) لغو می‌شود. قبل از فعال کردن مکانیزم ماشه، آمریکا پیش‌نویس قطعنامه‌ای را به شورای امنیت برد که مقرر می‌کرد محدودیت‌های تسلیحاتی تا مدت زمان نامعین و تا وقتی که شورا تصمیم دیگری بگیرد تمدید شود. قطعنامه آمریکا در ۱۴ اوت (۲۴ مرداد) شکست خورد چراکه صرفاً جمهوری دومینیکن و خود ایالات متحده به آن رأی مثبت دادند. رأی روسیه و چین منفی بود و ۱۱ عضو دیگر شورای امنیت رأی ممتنع دادند. درنتیجه‌ی ناکام ماندن آمریکا در تمدید محدودیت‌های تسلیحاتی علیه ایران، این کشور در ۲۰ اوت (۳۰ مرداد) چنانکه در گذشته نیز هشدار داده بود، در صدد فعال کردن مکانیزم ماشه برآمد.

از زمانی که آمریکا مکانیزم ماشه را فعال کرده چه اتفاقاتی افتاده است؟

وقتی وزیر خارجه آمریکا، مایک پمپئو، در ۲۰ اوت (۳۰ مرداد) سازمان ملل را از فعال کردن مکانیزم ماشه توسط واشنگتن مطلع کرد، سایر اعضای شورای امنیت شدیداً این اقدام را رد کردند و از آن زمان تاکنون آمریکا تقریباً به طور کامل در شورا منزوی شده است. تروئیکای اروپایی (فرانسه، آلمان و بریتانیا) همان روز اول در بیانیه‌ای مشترک اذعان داشت که اقدام آمریکا مؤثر نیست. در نتیجه این اقدام، فضایی که آمریکا امید ایجاد آن را داشت تضعیف شد چراکه در واقع موضع تروئیکای اروپایی به اکثریت اعضای شورای امنیت (در مجموع، ۱۳ عضو از ۱۵ عضو) این اعتماد به نفس را داد تا به صورت کتبی اعتراض خود را نسبت به اقدام آمریکا ثبت کنند و از پذیرش موضع آمریکا امتناع کنند.

تا کنون، دیپلمات‌های آمریکایی در سازمان ملل دو رویکرد را به صورت هم زمان پیش برده‌اند. اولاً، تلاش کردند تا با اعمال نفوذ بر سایر اعضای شورای امنیت – از جمله اندونزی و نیجر، یعنی رؤسای شورای امنیت در ماه‌های اوت و سپتامبر– پیش‌نویس قطعنامه‌ای برای تمدید تعلیق تحریم‌ها علیه ایران با هدف وتوی آن توسط آمریکا ارائه شود که این اتفاق نیفتاد. اگرچه طرح کردن و وتوی چنین قطعنامه‌ای شرط بازگشت موفقیت‌آمیز تحریم‌های سازمان ملل نیست اما بعضی از دیپلمات‌ها بر این باورند که واشنگتن بدش نمی‌آمد از این طریق مشروعیت عمل خود را از منظر شکلی افزایش دهد تا قصدش برای پایان دادن به توافق هسته‌ای کمتر به چشم بیاید.

ثانیاً، مقامات آمریکایی مستقر نیویورک با اتخاذ موضعی تدافعی می‌کوشند هم از منزوی شدن خود در شورای امنیت جلوگیری کنند و هم هزینه سرباز زدن از مکانیزم ماشه را برای سایر اعضاء بالا ببرند. ظاهراً در روزهای ابتدایی بعد از فعال کردن مکانیزم ماشه، ایالات متحده با تشکیل جلسات حضوری متعددی مخالفت کرده چراکه نمی‌خواسته سایر اعضاء فرصتی برای طرح دغدغه‌هایشان و اعلام تداوم حمایتشان از برجام پیدا کنند.

U.S. diplomats have warned other members that a crisis over Iran could lead to a broader deterioration of diplomacy in New York.

دیپلمات‌های آمریکایی به اعضای شورای امنیت هشدار داده‌اند که هر بحرانی در مورد پرونده ایران می‌تواند فعالیت‌های دیپلماتیک را در سازمان ملل با چالش‌های شدید‌تر و گسترده‌تری مواجه کند. در ۳۱ اوت (۱۰ شهریور)، آمریکا پیش‌نویس قطعنامه‌ای را که اندونزی با موضوع مبارزه با تروریسم ارائه کرده بود وتو کرد. سایر اعضای شورای امنیت حداقل بخشی از این اقدام واشنگتن را واکنشی به عدم تمایل جاکارتا به تسهیل مکانیزم ماشه در مقام ریاست شورا قلمداد کردند. به غیر از این مورد، شورای امنیت تا به امروز به رویه‌ عادی خود ادامه داده است.

بعد از این چه اتفاقی خواهد افتاد؟

هدف آمریکا از فعال کردن مکانیزم ماشه بازگشت تمام تحریم‌های پیشابرجامی در ۲۰ سپتامبر (۳۰ شهریور) است و مصمم است که این اتفاق خواهد افتاد. اما با توجه به اختلاف نظری که بین واشنگتن و سایر اعضای شورای امنیت بر سر محقّ بودن آمریکا در فعال کردن مکانیزم ماشه وجود دارد، احتمالاً جریان دیگری به موازات تلاش آمریکا شکل خواهد گرفت.

دولت ترامپ احتمالاً با حمایت متحدانش در خاورمیانه مدعی خواهد شد که تمام محدودیت‌های سازمان ملل علیه ایران بازگشته‌اند و تمام اعضای سازمان ملل باید به آنها پایبند باشند. در نتیجه از اینجا به بعد توجه مقامات آمریکایی قاعدتاً به مرحله اجرا معطوف خواهد بود تا اعضای سازمان ملل را وادار کنند بازگشت تحریم‌های پیشا برجامی را به رسمیت بشناسند. پمپئو در یادداشتی که اخیراً منتشر کرده تأکید می‌کند «تمام کشورها موظف به تبعیت از تحریم‌ها هستند... هر گونه اقدامی بر خلاف این امر اقتدار و اعتبار شورای امنیت را به شدت تضعیف می‌کند و می‌تواند منجر به عادی شدن اجرایِ گزینشیِ قطعنامه‌ها بشود». اکثریت قریب به اتفاق شورا، از جمله گروه ۴+۱ که از امضاکنندگان برجام نیز هستند، احتمالاً بعد از ۲۰ سپتامبر – به صورت کتبی – اعلام خواهند کرد که ادعاهای واشنگتن را معتبر نمی‌دانند و به زعم ایشان تحریم‌ها علیه ایران باز نگشته‌اند. بنابراین اکثر اعضای شورا قطعنامه ‏۲۲۳۱‏ را به عنوان قانون حاکم به رسمیت خواهند شناخت، به ادعاهای واشنگتن بی اعتنایی خواهند کرد و از اعمال تحریم‌ها سرباز خواهند زد.

Some diplomats in New York worry that President Donald Trump will use his speech to the assembly to threaten the UN with financial penalties

هر دوی این استدلال‌ها احتمالاً در نشست سالانه هفته آینده مجمع عمومی سازمان ملل مطرح خواهد شد. برخی از دیپلمات‌های ساکن نیویورک نگرانند که ترامپ در سخنرانی‌اش در مجمع تهدید کند که اگر شورای امنیت از مکانیزم ماشه و بازگشت تحریم‌ها حمایت نکند، آمریکا علیه سازمان ملل جریمه‌های مالی وضع خواهد کرد. البته بیشتر بر این باورند که چنین تهدیدی احتمالاً توخالی و فقط برای شلوغ‌کاری خواهد بود. رهبران کشورهای ۴+۱ که در مجمع در قالب ویدیوهای از پیش ضبط شده سخنرانی خواهند کرد قاعدتاً پایبندی خود به برجام را دوباره اعلام می‌کنند اما ممکن است موضوع را کم اهمیت جلوه دهند تا از ایجاد تنش بیشتر با واشنگتن اجتناب کنند.

دبیرخانه و دبیرکل سازمان ملل متحد در این جدال چه نقشی را بازی می‌کنند؟

هیچ شخص و یا نهادی در ساختار سازمان ملل وجود ندارد که در خصوص مشروعیت اقدام ایالات متحده در فعال سازی مکانیزم ماشه و بازگرداندن تحریم‌ها علیه ایران بتواند رأی قطعی صادر کند (البته دیوان دادگستری بین المللی قاعدتاً می‌توانست چنین نقشی را بازی کند اما تا کنون هیچ نشانه‌ای مبنی بر اراده شورای امنیت در ارجاع موضوع به دیوان دیده نشده است و اگر هم چنین اراده‌ای وجود داشت، این پروسه می‌توانست ماه‌ها به طول بیانجامد). بنابراین تعیین و تکلیف این موضوع در حال حاضر در سطح سیاسی و دیپلماتیک باقی مانده است.

There is no individual or entity in the UN system that can rule on whether the U.S. snapback gambit has or lacks merit

مرحله بعدیِ فعالیت‌های دیپلماتیک در سازمان ملل، احتمالاً روی تحرکات ایالات متحده برای احیای مکانیزم‌های نظارت بر تحریم‌ها که در سال ۲۰۱۵ (۱۳۹۴) ملغی شدند متمرکز خواهد بود. به عنوان مثال، اگر آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل، مشروعیت مکانیزم ماشه و بازگشت تحریم‌ها را قبول داشته باشد، می‌تواند گروهی از متخصصین بین المللی را برای نظارت بر نقض تحریم‌های سال‌های ۲۰۱۰-۲۰۱۵ تعیین کند. اگرچه صرف نظر از وجود چنین کمیته‌هایی، تحریم‌ها لازم‌ الاجرا هستند، اما این اقدام تکنیکی این پیغام را به مقامات سازمان ملل مخابره می‌کند که باید موضع آمریکا را جدی بگیرند.

گوترش تا الان از پاسخ به درخواست‌ها برای جانبداری در این مناقشه اجتناب کرده و گفته است که این اعضای شورای امنیت هستند که باید قطعنامه ۲۲۳۱ را تفسیر کنند. اما وی احتمالاً می‌داند که حفظ بی طرفی کامل دشوار خواهد بود. حتی اگر دبیرکل هیچ کاری نکند، آن دسته از اعضای شورا که مخالف موضع واشنگتن هستند انفعال گوترش را مهر تأییدی بر بی اعتباری ادعای آمریکا تفسیر می‌کنند. دبیرکل موظف است هر شش ماه یکبار گزارشی از اجرای قطعنامه ‏۲۲۳۱‏ به شورای امنیت ارائه کند. گزارش بعدی که موعد آن ماه دسامبر است دبیرکل سازمان را وادار می‌کند نظر خود را در خصوص تأثیر عملی اتفاقات اخیر علناً بیان کند.

With no clear resolution to the dispute likely in the short term, there will be confusion over points of detail arising from snapback.

با این وجود، دبیرکل با اتخاذ موضعی محکم در این نزاع چیز قابل توجهی بدست نمی‌آورد و به نفعش خواهد بود فراتر از درخواست از اعضای شورا برای حل این اختلاف در بین خود، قدمی بر ندارد.

با توجه به اینکه در کوتاه مدت امیدی به یافتن راه حلی مشخص نیست، در روند اجرایی شدن بازگشت تحریم‌ها سؤالات و ابهاماتی مطرح خواهد شد. یکی از آنها وضعیت افراد و نهادهایی است که سابقاً تحریم شده بودند اما در سال ۲۰۱۵ بعد از اجرایی شدن برجام و تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ تحریم‌ها علیه ایشان ملغی شد. وضع دوباره قطعنامه‌ها و تحریم‌های پیشابرجامی می‌تواند به این معنی باشد که این افراد و نهادها دوباره قابل تحریم خواهند بود. همچنین وضعیت کانال خرید اختصاصی که مطابق قطعنامه ‏۲۲۳۱‏ مقرر شده بود «برای انتقال قطعات، مواد، تجهیزات، کالاها و تکنولوژی‌ مورد نیاز برای فعالیت‌های هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران تحت برجام» استفاده شود زیر سؤال می‌رود چراکه آمریکا خواستار از بین رفتن این سازوکار خواهد شد. در کوتاه مدت تأثیر این اقدامات بر ایران مشخص نیست و اعضای شورای امنیت و مقامات سازمان ملل احتمالاً بر سر مسائل تکنیکی درگیر بحث‌های بی‌پایان می‌شوند.

بعد از انقضای محدودیت‌های تسلیحات متعارف سازمان ملل علیه ایران چه اتفاقی خواهد افتاد؟

اکثر اعضای شورای امنیت با موضع آمریکا مخالفت کرده و پذیرفته‌اند که تحریم تسلیحات متعارف سازمان ملل علیه ایران در ۱۸ اکتبر (۲۷ مهر) پایان خواهد یافت. آمریکا پیش از فعال کردن مکانیزم ماشه سعی کرده بود که تحریم تسلیحاتی را تمدید کند. در آن زمان تروئیکای اروپایی پیشنهادات متعددی برای مصالحه بر سر این مسأله ارائه کرد – مثل تمدید یکساله یا شش ماه محدودیت‌ها – اما هیچ یک از آنها به صورت همزمان حتی مورد تأیید آمریکا و چین/روسیه هم قرار نگرفت چه برسد ایران.

محدودیت‌های سازمان ملل دست ایران را در واردات و صادراتِ طیفی از تسلیحات متعارف می‌بندد که شامل «تانک‌های جنگی، خودروهای رزمی و زرهی، توپخانه‌‌های سنگین، هواپیماهای نظامی و جت‌های جنگنده، هلی‌کوپترهای تهاجمی، ناوهای جنگی، انواع موشک‌ها و یا سامانه‌های موشکی، مطابق آنچه که در نظام ثبت سلاح‌‌های متعارف ملل متحد تعریف شده است یا تجهیزات مرتبط» می‌شود. وزیر دفاع ایران در سفری که در ماه اوت (شهریور ماه) به مسکو داشت پیش‌بینی کرد که بعد از لغو محدودیت‌های تسلیحاتی «فصلی جدید در همکاری‌های دفاعی» بین ایران و روسیه آغاز خواهد شد. ارزیابی‌های اطلاعاتی آمریکا نشان می‌دهد که جت و تانک می‌تواند از خریدهای محتمل ایران باشد. مقامات آمریکایی به همتاهای غربی خود گفته‌اند که واشنگتن هر شرکت‌ روسی و چینی را که به ایران سلاح بفروشد تحریم می‌کند. لازم به ذکر است که بسیاری از این شرکت‌ها در حال حاضر از جانب آمریکا تحریم هستند.

مقامات ایرانی همچنین ادعا می‌کنند در صورت رفع محدودیت‌های تسلیحاتی، ایران این ظرفیت را دارد که «در یک سال بالغ بر چند میلیارد دلار صادرات تجهیزات نظامی» داشته باشد. تحلیل‌های رسانه‌ای می‌گویند که ایران می‌تواند برای محصولات ساخت داخل خود، مثل موشک‌، سامانه‌های پدافند هوایی، شناورها و پهپادها، مشتری پیدا کند. در هر صورت بعد از ۱۸ اکتبر (۲۷ مهر)، صادرات نظامی ایران همچنان تحت تأثیر سایر ممنوعیت‌های شورای امنیت – از جمله آنها که مربوط به یمن و لبنان هستند – باقی خواهد ماند. تحریم‌ تسلیحاتی اتحادیه اروپا نیز حداقل تا سال ۲۰۲۳ پابرجا خواهد بود.

تأثیر مکانیزم ماشه و حواشی آن بر توافق هسته‌ای چیست؟

اختلاف ایجاد شده بر سر مکانیزم ماشه انعکاس دهنده شکافی است که بعد از خروج دولت ترامپ از برجام بین آمریکا و گروه ۴+۱ به وجود آمد. آمریکا مدعی است که فشار – در صورت امکان چند جانبه و در صورت ضرورت یکجانبه – می‌تواند ایران را وادار کند به خواسته‌های آمریکا تن بدهد و نه تنها در توافق هسته‌ای بازنگری کند بلکه در مورد سایر موضوعات نیز عقب‌نشینی کند. اما گروه ۴+۱ در برابر ایران سیاستی متفاوت اتخاذ کرده است. حتی در مواردی که این کشورها با واشنگتن دغدغه مشترک دارند (نمونه آشکار آن نگرانی اروپایی‌ها از لغو محدودیت‌های تسلیحاتی سازمان ملل علیه ایران است) اولویت ایشان حفظ چارچوب مذاکره شده فعلی به عنوان سنگ بنای گفت‌وگوهای آتی بر سر مسائل گسترده‌تر است. حتی کاهش تعهدات ایران در واکنش به فشار حداکثری آمریکا نیز تا کنون مانع نشده است که این کشورها از هدف خود دست بکشند.

The broad consensus that has emerged against the U.S. snapback attempt should mitigate against a harsh Iranian response on the nuclear front

آژانس بین المللی انرژی اتمی در جدیدترین گزارش فصلی خود اشاره می‌کند که تهران به غنی سازی اورانیوم با خلوصی بالاتر از سقف ۳.۶۷ درصد ادامه داده و ذخایر اورانیوم غنی‌شده این کشور تقریباً ۱۰ برابر بیشتر از حد توافق شده در برجام است. در عین حال در گزارش آژانس آمده است که میزان ذخائر آب سنگین ایران کاهش پیدا کرده است. همچنین رافائل گروسی مدیرکل آژانس در ۱۴ سپتامبر (۲۴ شهریور) هیئت مدیران آژانس را مطلع ساخت که روند بازرسی‌ها از دو سایت مورد نظر آژانس که دسترسی به آنها – سوای مسائل مربوط به برجام – مناقشه برانگیز شده بود شروع شده است.

اجماع هیئت مدیره آژانس علیه تلاش‌های آمریکا برای بازگرداندن تحریم‌ها احتمالاً موجب می‌شود که ایران واکنش تندی در زمینه هسته‌ای نشان ندهد چراکه چنین واکنشی تلاش اعضای باقی مانده در برجام را برای حفظ توافق هسته‌ای تضعیف می‌کند که نتیجه‌ای جز منزوی کردن تهران به جای واشنگتن نخواهد داشت. تهران کاهش تعهدات هسته‌ای خود را پاسخ حساب شده‌ای می‌داند در برابر عدم تحقق آن دسته از منافع اقتصادی که از برجام توقع داشت. ایران در ازای بازگشت کامل به تعهداتش خواهان لغو تحریم‌ها مطابق برجام است اما به نظر می‌رسد که دولت ترامپ قصد دارد به سیاست «فشار حداکثری» اش ادامه دهد.

Most diplomats and UN officials recognise that the outcome of November’s U.S. presidential election will decide the outcome of the snapback dispute.

تأثیر انتخابات آمریکا بر این جدال چیست؟

اکثر دیپلمات‌ها و مقامات سازمان ملل بر این باورند که نتیجه انتخابات ریاست جمهوری آمریکا در ماه نوامبر نتیجه جدال بر سر مکانیزم ماشه را تعیین می‌کند. اگر ترامپ برای بار دوم برنده انتخابات شود، فرصت زیادی برای از بین بردن برجام خواهد داشت به این امید که ایران برای انعقاد توافقی جدید به میز مذاکره بازگردد. ترامپ چنین قراردادی را توافقی عالی برای ایران توصیف کرده است. اما بر خلاف ترامپ، رقیب او، جو بایدن، معاول اول باراک اوباما، وعده داده است در صورتی ایران به تعهدات هسته‌ای اش عمل کند، وی نیز به برجام بازخواهد گشت و در مرحله بعد برای «تقویت و گسترش» مفاد توافق هسته‌ای تلاش خواهد کرد. هنوز مشخص نیست بایدن در صورت پیروزی دقیقاً چه گام‌هایی باید در سازمان ملل بردارد تا ماشه چکانده شده تحریم‌ها را به حالت قبل برگرداند و تعهد خود به برجام را اعلام کند. اما به احتمال قوی دیپلمات‌ها و مقامات سازمان ملل در نیویورک اجازه نخواهند داد که رویه‌های موجود در سازمان ملل مانعی برای احیای توافق هسته‌ای ایجاد کنند.