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Peacekeeping troops from China, deployed by the United Nations Mission in South Sudan (UNMISS), patrol outside the premises of the UN Protection of Civilians (PoC) site in Juba, South Sudan, on 4 October 2016. AFP/Albert Gonzalez Farran
Report 288 / Africa

中国在南苏丹的外交政策尝试

中国长期以来抵制对他国事务的干预,但正在南苏丹前所未有地尝试和平缔造者的角色。中国带来了独特的影响力,但也受制于经验与专业知识的不足及地面人员的短缺。这一尝试可能预示着中国的全球角色将更为主动,不过其对冲突的干预仍会因自我利益保护和风险规避而趋于谨慎。

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执行摘要

随着中国的足迹在全球不断延伸,其长期以来采取的不干涉他国内政的外交原则也在不断演变。随着其海外投资和业务联系不断变广加深,中国公民、经济利益和国际声誉所面临的威胁也日益加剧,中国因此不得不直面其传统的“不插手”外交立场的固有局限性。中国做出的逐步调整将深刻定义其在国际舞台的角色。其最引人注目的外交尝试在非洲大陆,而南苏丹是焦点。中国的行动一方面以保护中国公民和国家经济利益为目标,另一方面推动停战、促进人道主义救援。南苏丹因此成为中国采取更主动的国际角色的一个试点。

在此之前,中国曾尝试加深介入苏丹事务,但主要迫于国际舆论的压力。中国长期支持苏丹,因此苏丹政府对达尔富尔叛乱的血腥镇压为中国招致强烈的国际批评,甚至引发了抵制2008年北京奥运会的呼吁。中国因此利用对苏丹政府的影响和在联合国安理会的地位,协助确保苏丹接受联合国于2008年在达尔富尔部署维和部队。2012年,利比亚爆发内战,中国政府成功转移当地公民,此举一方面在国内激发了强烈的民族自豪感,另一方面也提高了中国人和投资者对政府的国际影响力的期望。在这两次事件中,中国拉伸了其传统外交原则的界限,表明当其利益受到威胁时,中国越来越愿意采取主动行动。

当2013年末南苏丹爆发内战时,主张对不干涉内政政策作出更灵活解释的这一派中国决策者们看到了机会,可以尝试用新方法来保护中国的国家利益。在这一过程中起作用的有以下几个因素:国有企业——中国石油天然气总公司在海外有巨额投资,这决定了它的角色既是经济伙伴也是政治参与者;同时,中国与战争调停者和西方大国等其他各方的利益不谋而合,大家共同寻求冲突的结束。通过与西方各国以及负责协调南苏丹和平进程的非洲之角区域性组织——东非政府间发展组织 (Inter-Governmental Authority on Development---IGAD,伊加特)联手合作,中国的决策者相信,自己能够在维护声誉的同时,做出建设性的干预举措。

中国在南苏丹迈出了超越其传统外交政策的重要一步:即便大体上遵守不干涉他国内政的原则,中国仍旧可以利用其影响力,使交战各方回到谈判桌上,弥合西方大国和南苏丹领导人之间的分歧。中国参与在埃塞俄比亚举行的和平会谈进程,在苏丹召开参战派系之间的谨慎会谈,策划联合国安理会的行动,向联合国南苏丹维和行动(UNMISS)派遣维和部队,并加入了2015年8月和平协议的监督机构。

总之,中国仍旧可能反对干涉他国内政,但该外交政策的定义变得更富有弹性空间。中国继续划清界限,拒绝对他国内政事务进行干预;反对政权更迭或单方面军事干预;认为表达尊重,而不是施加压力或惩罚,才是促进合作、改善治理的良方。因为自己是制裁的受害者,也饱受公开批评,所以中国更倾向于通过谨慎的说服工作来解决问题。但当内部冲突跨越国界,威胁到地区安全和稳定,或是造成了大规模的人道主义危机,同时在得到区域和地方当局以及联合国许可时,中国的直接干预行动就变得合理化了。在这些情况下,中国更倾向于支持政治对话,而不是将结果直接强加给谈判各方,除非中国公民或海外投资的安全受到了威胁。

我们很好理解为什么中国在外交政策的转变上采取试探性的步伐。中国知道自己在国际和平与安全努力的领域刚刚崭露头角,特别是通过多边机构展开外交努力方面尚属新手,因而格外注意避免过界行为。中国积极地学习自身的过往经验,同时还借鉴其他潜在和平缔造者的成功和失误。中国外交队伍的人员和培训尚不完备,但中国巨大的经济和政治实力意味着,无论是在南苏丹或其他地方,一旦中国介入,无可避免地会带来传统调解努力无法达到的影响力。

尽管合作方式迥异,但迄今为止在南苏丹的合作使中国、西方国家、其非洲合作伙伴以及南苏丹人民都受益匪浅。各方应该继续贯彻这种合作。现在是南苏丹和平进程的关键时刻,也是中国尝试崭露新角色的重要关口。两者兼顾,互利共赢,至关重要。

北京/内罗毕/朱巴/布鲁塞尔, 2017年7月10日

Chinese shipping containers sit abandoned on a remote plateau in Kyrgyzstan, one of the many countries through which China's Belt and Road Initiative will run, on 19 March 2015. Martin Saxer
Commentary / Asia

中国在一带一路上面临迂回曲折

China’s trillion-dollar Belt and Road Initiative could potentially transform relations with over 60 countries across Eurasia, Africa and beyond. But to bring the concept to fruition, Beijing must overcome mammoth logistical obstacles, navigate fragile political situations and placate growing regional apprehension surrounding its ambitions.

一带一路这一“世纪工程”,中国外交部部长王毅于9月21日在联合国大会开幕演讲上如是宣扬道。这仅是一系列精心编排的讲话和活动的最新一章。该系列旨在将中国定位为全球化新阶段的先锋,其中还包括去年在杭州举行的G20峰会、习近平主席今年1月在达沃斯的讲话、5月在北京举行的一带一路论坛、以及9月在厦门举行的第九届金砖国家峰会。中国在逐步向外界展示,一带一路是其国际经济方略的指导框架。

该倡议于2013年正式启动,并将欧亚贸易古道上的丝绸之路经济带,跨南海和印度洋的21世纪海上丝绸之路,以及其他亚洲交通走廊、物流中心和投资项目结合起来。中国所希望构建的网络将能连接偏远经济体,并带来新繁荣。这些现成的和拟议的计划被统称为“一带一路”,其旨在利用中国在多方面的优势——如庞大的资本储备、商业头脑、工程技术、生产和建设能力——来形成地缘政治影响力,并重塑贸易格局。

一带一路被构思为多功能综合倡议,服务于外交政策和国内发展。其目的在于要打开市场、出口过剩产能、创造就业、削减区域贫富差距、并以促进繁荣来加强政治稳定和安全,同时也在于要让中国的影响力重回历史巅峰。据初步估计,一带一路将涉及高达一万亿美元的投资。

It will take more than public relations, propaganda and public pronouncements to persuade many participants that the economic benefits outweigh their apprehensions [...]

不少观察人士对这一壮志勃勃、所费不资且充满风险的构想持怀疑,这也是可以理解的。尽管中国偏远的边疆地区也有着世界级交通设施和经贸特区,但在其国境之外,道路和其他设施条件则截然下降,而这些现况亦令中国目标实现受阻。中国依靠着国际贸易崛起,而今却面临GDP 放缓和国内投资回报率的下降。中国意识到国内市场已难以满足其抱负和经济活力——即便这是以国有固定资产投资为模式,并亦有放缓。通过将其经济模式输出到欧亚非洲乃至更广的60余个国家,并开括通往欧洲的新路线,中国希望可以重新拉动全球和国内经济增长。

搞好与区域国家间关系

中国若要将其构想付诸于实践,便必须正视一带一路之上的曲折。若想让其它国家相信,与华合作的经济利益高于因其影响力扩张所致的忧患,中国需要做的则不仅是公关、宣传和公开声明。

中朝边境便是最突出的例子。国际预防危机组织最近在该地区调研时恰逢平壤当局9月3日在丰溪里进行的第六次核试验,并感受到了它带来的震慑。中国在丹东、延吉和珲春等边境城市建立了贸易和加工区,并通过高铁将其连接到省会城市。而其欠缺的入海通道正是朝鲜的罗先港。目前,这些计划则因国际制裁及北京与平壤日益冷淡的关系而被搁置,而好斗的平壤当局则看似一边厌恨中国,一边却矛盾地赖着中国生存。

朝鲜问题是因其一意孤行,但中国与其它地方的摩擦却是因其不断强大的实力和影响力而起。北京当局时常措辞强硬或甚咄咄逼人,并与“一带一路”要传达的和平信息有所出入。这则是因中国与美国及其盟友之间战略竞争日益激烈、在东海南海存在海上主权纠纷、在台湾海峡局面紧张,再加之受韩国部署美国终端高空区域防御系统(萨德)反导系统的压力所致。在国内,中国愈具限制性的国安法和持续的市场门槛也令许多外企在华开展业务的热情降温。总而言之,这些政策加剧了紧张、恐慌和疑虑的情绪,而中国在一带一路之上所许下的豪言壮志亦因此或难以服众。

近日在中国和不丹纠纷的洞朗地区,中国与印度因喜马拉雅边境问题进行对峙;而这正说明了路可联合,亦可离间。虽然两国在印度总理莫迪出席9月金砖国家峰会之前匆忙修好言和,但这也突显出了,尽管新德里有多人声言其看重与华经济关系,但它更忧惧自己被中国在海陆上的扩张所包围,而邻国亦存在着被华拉拢的威胁。印度的难题是在地缘政治和经济间找到平衡。就如同在南海一样,中国在喜马拉雅地区的建设活动给其邻国蒙上了一层不详的角力阴影。

Beijing has often struck an assertive, even aggressive tone that is discordant with the Belt and Road’s peaceful message.

同为金砖国家代表,俄罗斯总统普京与华的关系则温馨许多,这归于他与习近平主席建立的良好个人关系、定期的双边会晤、而双方利益也因俄罗斯与欧洲疏远和与华盛顿争端而愈加一致。然而,尽管习近平和普京看似友好,他们也面临着复杂的问题,特别是两者在中亚的举措——中国的丝绸之路经济带和俄罗斯的欧亚经济联盟——目标不一且障碍重重。中俄虽原则上表示合作,但或会因构想上的冲突而加剧竞争。

即便如此,俄罗斯和中亚的事例仍表明,金砖国和一带一路上其他的参与国有机会在互惠互利的基础上介入中国的崛起。这要求各国政府认真对待这一倡议,并在权衡经济和政治上的利弊后再做出战略性的回应。各国在一带一路上往往追求己利,但它们应该意识到,交流见解和分享成功经验将与助于他们和日剧影响力的中国人打交道。

专业知识为首,发展为次

若能妥善应用,一带一路及其配套机构能使中国在国际体系中发挥日趋重要的合作和建设性作用。融资的主体可能来自于中国国开行、中国进出口银行、新丝绸之路基金以及国有银行。亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行则可为其增强专业知识、认可度和资金。它们一起则能令中国部署资本、技术和工程能力,帮助成千上万的人脱离贫困,就如同其在国内的成功典例一样。但这也需要结合不同国家和地区的因素。一带一路的项目将面临种种复杂的政治、安全和社会现况,包括恐怖主义、暴力极端主义、种族间紧张关系、排外心理、脆弱的独裁政权、以及令腐败和不平等持高不下的政治体制和行为。

中国的基本理论是以经济发展缓解上述问题。在某些方面,这或许可行。但如果繁荣不得以平等分享、项目建设未征求当地社区意见、且治理制度和体系改革跟不上投资的步伐,那一带一路只会使本已不稳定的环境更动荡。而中国的一些分析人士则认为,只要一带一路国家的权力阶层与中国的利益一致,那问题便能得到解决。而历史证明此举只会适得其反。这也难怪许多中国企业不愿将高成本、风险大的一带一路项目放在其财政表上。正如我们的报告——中国在南苏丹的外交政策尝试——所示,中国在动荡地区的投资面临复杂的风险和困境,使它无法维持素来避免干涉外政的做法。

为缓和这些风险,中国及其合作伙伴需要深入地了解其周边国家和局势,并在实施项目时做到更透明、更包容、和更负责。这包括与受影响的社区保持接触、以社区利益为重、权衡项目的政治和经济利弊、避免利益被精英阶级瓜分占有。他们还应研究恐怖主义源头、极端主义意识引诱力,并致力于研发更据针对性的对应政策。

Some Chinese analysts argue that so long as the interests of ruling elites in Belt and Road countries are aligned with China’s, problems can be managed. History suggests otherwise.

国际预防危机组织在一带一路上多国的研究还阐明了,一带一路在东南亚南亚中亚中东和北非、以及非洲之角等国的诸多挑战。我们对现代冲突中圣战的研究亦对一带一路反恐的有所相关见解。

企业、金融机构和其他组织须更严格地评估和处理政治及安全风险;单靠数据指标和模糊的战略框架是不够的,其还需要广泛的实地考察、实践参与并作出定性判断。然而,中国自身评估政治和国家风险的能力尚未能跟上它的雄心和步伐。为了纠正这一点,北京当局应授权政策制定者、学者及智库与外国同行自由接触,并坦诚评估缺陷和政策的不足。

通过他对新丝绸之路的构想,习主席援引了中国曾作为商业、繁荣和稳定之最的强大历史形象。习主席及其顾问们亦应从中国另一个历史巅峰期——唐朝——汲取重要启示,即彼时中国的兴旺蓬勃很大程度上是因其在文化和知识上的开明。如果中国能做政策上的巨人,让行动与其华辞一致,那它或确有机会实现其公开追求的软实力、影响力和来自其它国家的拥戴。

This text was changed on 3 October 2017 to rectify the original version that incorrectly stated that North Korea's nuclear test at Punggye-ri was carried out on 3 August instead of 3 September.