Report / Middle East & North Africa 5 minutes

بعد بيكر - هاميلتون: ما العمل في العراق؟

  • Share
  • حفظ
  • الطباعة
  • Download PDF Full Report

ملخّص تنفيذي

 

تدريجياً وببطء أخذ يتضح الإدراك أخيراً بالحاجة إلى استراتيجية جديدة في العراق. جاء تقرير بيكر – هاميلتون مؤكداً كشف الحساب الكارثي للموقف السياسي والأمني والاقتصادي في العراق وملقياً الضوء على الحاجة لاستراتيجية عراقية وإقليمية جديدة، وبذلك يمثل هذا التقرير لحظة هامة ومنشطة في الجدل المحلي داخل الولايات المتحدة. العديد من توصيات التقرير الرئيسية –والخلافية- ينبغي دعمها دون تحفظ بما في ذلك إشراك إيران وسوريا، وإعادة تنشيط العملية السلمية العربية – الإسرائيلية وإعادة دمج البعثيين عن طريق مأسسة عفو عام واسع النطاق وتأجيل الاستفتاء في كركوك والتفاوض مع العراقيين بشأن سحب القوات الأمريكية وإشراك جميع الأحزاب في العراق.

بيد أن التغيير الذي يدعو له التقرير ليس جوهرياً بما فيه الكفاية تقريباً والوصفة لعلاجه لا تتناسب مع التشخيص. ما تدعو له الحاجة اليوم هو التغيير التام للطريقة التي تتعامل بها الولايات المتحدة واللاعبين الدوليين الآخرين مع الحكومة العراقية وللطريقة التي تتعامل بها الولايات المتحدة في المنطقة على حد سواء: هذا يعني جوهرياً قيام جهد دولي تعددي لتحقيق ميثاق سياسي جديد تتفق عليه جميع القوى السياسية المعنية في العراق.

يجب أن يبدأ أسلوب العمل الجديد بتقييم صادق لحقيقة الأوضاع القائمة. الدولة العراقية اليوم منخورة من الداخل وفي غاية الضعف وقد أصبحت ضحية للميليشيات المسلحة والقوى الطائفية وطبقةٍ سياسية تقدم مصالح شخصية قصيرة المدى على المصالح الوطنية البعيدة المدى لتصبح متواطئة في التدمير المأساوي للعراق. القوى التي تسيطر على الحكومة الحالية لا تختلف عن المجموعات التي تقاتلها فهي تعيش على سياسات الهوية والاستقطاب الجهوي ودورة من العنف المكثف والعنف المضاد. وقد أخذ القادة السياسيون وعلى نحو متزايد ودون أي اهتمام بمصالح البلاد يتحولون تدريجياً إلى أمراء حرب. ما يحتاجه العراق بصورة ماسة هو قادة وطنيون.

وفيما يقترب النزاع من عامه الخامس فقد أصبح يشكل أيضاً استقطاباً لتدخلات إقليمية عميقة ومصدراً لاضطرابات إقليمية أكبر على السواء. اللاعبون الإقليميون، وبدلاً من أن يعملوا معاً في سبيل الوصول إلى وضع يتعايشون فيه جميعاً معاً –عراق ضعيف ولكن موحد لن يشكل تهديداً لجيرانه- فهم يقومون باتخاذ إجراءات من جانبهم تحسباً للنتيجة التي يخاف معظمهم منها: انغماس العراق في مستنقع من الفوضى والانقسامات. وهم عندما يزيدون من دعمهم لفصيل عراقي ضد فصائل أخرى فإن تصرفاتهم تنطوي على الحكمة التامة من نبؤة تحقق ذاتها: خطوات ستعمل على تسريع العملية ذاتها الذين يزعمون أنهم يريدون تجنبها.

ثمة نتيجتان ستترتبان على ذلك: الأولى أن الحكومة العراقية وقواتها الأمنية، وخلافاً للاقتراحات الواردة في تقرير بيكر – هاميلتون، لا يمكن التعامل معها كحليف متميز ينبغي دعمه. إن هذه الحكومة وقواتها هم، ببساطة، طرف واحد من بين أطراف عدة في النزاع. التقرير يصف الحكومة بأنها "حكومة وحدة وطنية" تمثل "الشعب العراقي على نطاق واسع"، وهذا الكلام ليس صحيحاً على الإطلاق. كما يدعو التقرير أيضاً إلى توسيع القوات المتواطئة في الحرب القذرة حالياً والإسراف في نقل المسؤولية إلى حكومة لم تعمل شيئاً لوقف تلك الحرب. الاستنتاج المنطقي الوحيد من التحليل الواضح للتقرير نفسه هو أن الحكومة ليست شريكاً في أي جهد لوقف العنف كما أن تعزيزها لن يسهم في استقرار العراق. هذا ليس تحدياً عسكرياً ينبغي دعم أحد أطرافه وهزم طرف آخر. إنه تحدٍ سياسي ينبغي فيه التوصل إلى تفاهمات جديدة بتوافق تام. ليس الحل هو تغيير رئيس الحكومة أو تركيبة مجلس الوزراء، مثلما يبدو أن البعض في واشنطن يفكرون، بل معالجة هيكل السلطة بكامله الذي تأسس منذ غزو عام 2003 وتغيير البيئة السياسية التي تقرر الإجراءات التي يتخذها مجلس الوزراء.

النتيجة الثانية هي أن الأمر يتطلب أكثر من مجرد التحدث مع جيران العراق للحصول على تعاونهم. بل سيتطلب الأمر إقناعهم بأن مصالحهم لم تعد متضاربة بصورة جوهرية مع مصالح الولايات المتحدة. ينبغي جلب جميع العراقيين، الذين يشاركون بطريقة أو بأخرى في الحرب الضروس داخل البلاد، إلى طاولة المفاوضات ويجب الضغط عليهم لقبول التسويات الضرورية. لا يمكن القيام بذلك دون جهد منسق من قبل جميع جيران العراق، وهذا بدوره لا يمكن أن يتم إذا لم يعكس مصالحهم في النتيجة النهائية. لأنه طالما ظلت توجهات إدارة بوش متمسكة بتغيير نظام الحكم أو إعادة صياغة الشرق الأوسط بالقوة أو إطلاق صراع استراتيجي ضد محور مزعوم مؤلف من إيران وسوريا وحزب الله وحماس فلن تكون لا دمشق ولا طهران مستعدتان لعرض مساعدة حقيقية. هذان البلدان، بالرغم من أنهما قد يخشيان في الواقع عواقب حرب أهلية عراقية شاملة، فإنهما يخشيان أكثر من ذلك الطموحات الإقليمية للولايات المتحدة، وفي ظل الظروف الحالية لن تكون أي منهما مستعدة لإنقاذ العراق إذا كان ذلك يعني أيضاً إنقاذ الولايات المتحدة.

باختصار، إذا كان لا زال ممكناً حتى اليوم تحقيق النجاح في العراق، فإن المسألة تحتاج لثلاث خطوات طموحة ومترابطة فيما بينها:

مقاربة جديدة متعددة الجوانب وملزمة تضع جميع الأطراف العراقية تحت الضغط: كان تقرير بيكر – هاميلتون محقاً في دعوته إلى إنشاء مجموعة دعم دولية واسعة النطاق، وينبغي لهذه المجموعة أن تضم الأعضاء الدائمين الخمسة في مجلس الأمن وجيران العراق الستة. بيد أن الغرض منها لا يمكن أن يكون دعم الحكومة العراقية. يجب أن يكون الهدف هو دعم العراق، وهذا يعني إيقاع الضغط على الحكومة شأنها شأن سائر المكونات السياسية العراقية الأخرى للتوصل إلى التسويات الضرورية. كما يعني هذا أيضاً التوافق على قواعد العمل والخطوط الحمراء فيما يخص تورط طرف ثالث في العراق. لا يترتب على هذا عقد مؤتمر لمرة واحدة بل دبلوماسية تعددية مستدامة.

مؤتمر لجميع المعنيين من العراقيين والأطراف الدولية لوضع ميثاق سياسي جديد: هناك حاجة للاتفاق على ميثاق وطني جديد أكثر توازناً وشمولاً من قبل جميع اللاعبين المعنيين بما في ذلك المليشيات وجماعات المتمردين حول قضايا مثل الفيدرالية وتخصيص الموارد وحل حزب البعث، ونطاق العفو العام وجدول زمني لانسحاب الولايات المتحدة. لا يمكن القيام بذلك دون قيام مجموعة الدعم الدولية بجلب هذه الأطراف جميعها إلى مائدة المفاوضات بحيث توجه هذه المجموعة سير المداولات مستخدمة الجزرة والعصا حسب الضرورة للتأثير على أولئك الذين يتمتعون بقيمة معينة.

استراتيجية إقليمية جديدة للولايات المتحدة تشمل مشاركة سوريا وإيران، ونهاية لجهود تغيير النظام، وإحياء عملية السلام العربية الإسرائيلية وتغيير الأهداف الاستراتيجية: لن ينجح مجرد التفاوض المهذب لإشراك جيران العراق، بل ستكون هناك حاجة لتحديد واضح لأهداف واشنطن في المنطقة لحشد مساعدة إقليمية وبشكل خاص إيرانية وسورية. ليس الهدف مساومة هذه البلدان بل السعي للتوصل إلى اتفاق حول وضع نهائي للعراق والمنطقة ليس هو الخيار الأمثل لأي طرف ولكنه الخيار الذي يستطيع الجميع التعايش معه.

ليس هناك حل سحري في العراق، ولكن لا يمكن أيضاً استمرار التخبط. لا يمكن أن يكون الخيار أكثر وضوحاً مما هو عليه اليوم. إن مقاربة لا تؤدي إلى الخلاص تماماً من الحالة الراهنة في العراق والمنطقة ستؤجل، في أحسن الأحوال ما يبدو بصورة متزايدة السيناريو الأكثر احتمالاً: انهيار العراق في دولة ضعيفة وممزقة، وحرب أهلية مكثفة وطويلة الأمد، إضافة إلى تدخلات أجنبية تهدد بتوسيع الخطر إلى حرب تشن نيابة عن الآخرين. موقف كهذا لن يكون بالإمكان احتواءه داخل حدود العراق، ففي ضوء انخراط طائفة من اللاعبين الحكوميين وغير الحكوميين وبما أن الطائفية المتصاعدة في العراق تتغذى على الطائفية في المنطقة وتغذيها، فإن النتيجة الأكثر ترجيحاً ستكون حريقاً إقليمياً هائلاً. هناك فيض من الأسباب التي تدعو للتساؤل فيما إذا كانت إدارة بوش قادرة على القيام بمثل هذا التغيير الكبير، ولكن ليس هناك سبب للتساؤل عما إذا كان يتعين عليها تغيير الاتجاه وماذا سيحدث إذا لم تفعل.

بغداد/عمان/دمشق/بروكسل، 19 كانون أول (ديسمبر) 2006

 

Executive Summary

Slowly, incrementally, the realisation that a new strategy is needed for Iraq finally is dawning on U.S. policy-makers. It was about time. By underscoring the U.S. intervention’s disastrous political, security, and economic balance sheet, and by highlighting the need for both a new regional and Iraqi strategy, the Baker-Hamilton report represents an important and refreshing moment in the country’s domestic debate. Many of its key – and controversial – recommendations should be wholly supported, including engaging Iran and Syria, revitalising the Arab-Israeli peace process, reintegrating Baathists, instituting a far-reaching amnesty, delaying the Kirkuk referendum, negotiating the withdrawal of U.S. forces with Iraqis and engaging all parties in Iraq.

But the change the report advocates is not nearly radical enough, and its prescriptions are no match for its diagnosis. What is needed today is a clean break both in the way the U.S. and other international actors deal with the Iraqi government, and in the way the U.S. deals with the region: in essence, a new multinational effort to achieve a new political compact between all relevant Iraqi constituents.

A new course of action must begin with an honest assessment of where things stand. Hollowed out and fatally weakened, the Iraqi state today is prey to armed militias, sectarian forces and a political class that, by putting short term personal benefit ahead of long term national interests, is complicit in Iraq’s tragic destruction. Not unlike the groups they combat, the forces that dominate the current government thrive on identity politics, communal polarisation, and a cycle of intensifying violence and counter-violence. Increasingly indifferent to the country’s interests, political leaders gradually are becoming warlords. What Iraq desperately needs are national leaders.

As it approaches its fifth year, the conflict also has become both a magnet for deeper regional interference and a source of greater regional instability. Instead of working together toward an outcome they all could live with – a weak but united Iraq that does not present a threat to its neighbours – regional actors are taking measures in anticipation of the outcome they most fear: Iraq’s descent into all-out chaos and fragmentation. By increasing support for some Iraqi actors against others, their actions have all the wisdom of a self-fulfilling prophecy: steps that will accelerate the very process they claim to wish to avoid.

Two consequences follow. The first is that, contrary to the Baker-Hamilton report’s suggestion, the Iraqi government and security forces cannot be treated as privileged allies to be bolstered; they are simply one among many parties to the conflict. The report characterises the government as a “government of national unity” that is “broadly representative of the Iraqi people”: it is nothing of the sort. It also calls for expanding forces that are complicit in the current dirty war and for speeding up the transfer of responsibility to a government that has done nothing to stop it. The only logical conclusion from the report’s own lucid analysis is that the government is not a partner in an effort to stem the violence, nor will strengthening it contribute to Iraq’s stability. This is not a military challenge in which one side needs to be strengthened and another defeated. It is a political challenge in which new consensual understandings need to be reached. The solution is not to change the prime minister or cabinet composition, as some in Washington appear to be contemplating, but to address the entire power structure that was established since the 2003 invasion, and to alter the political environment that determines the cabinet’s actions.

The second is that it will take more than talking to Iraq’s neighbours to obtain their cooperation. It will take persuading them that their interests and those of the U.S. no longer are fundamentally at odds. All Iraqi actors who, in one way or another, are participating in the country’s internecine violence must be brought to the negotiating table and must be pressured to accept the necessary compromises. That cannot be done without a concerted effort by all Iraq’s neighbours, which in turn cannot be done if their interests are not reflected in the final outcome. For as long as the Bush administration’s paradigm remains fixated around regime change, forcibly remodelling the Middle East, or waging a strategic struggle against an alleged axis composed of Iran, Syria, Hizbollah and Hamas, neither Damascus nor Tehran will be willing to offer genuine assistance. Though they may indeed fear the consequences of a full-blown Iraqi civil war, both fear it less than they do U.S. regional ambitions. Under present circumstances, neither will be prepared to save Iraq if it also means rescuing the U.S.

In short, success in Iraq, if it still can be achieved at this late date, will require three ambitious and interrelated steps:

A new forceful multilateral approach that puts real pressure on all Iraqi parties: The Baker-Hamilton report is right to advocate creation of a broad International Support Group; it should comprise the five permanent Security Council members and Iraq’s six neighbours. But its purpose cannot be to support the Iraqi government. It must support Iraq, which means pressing the government, along with all other Iraqi constituents, to make the necessary compromises. It also means agreeing on rules of conduct and red-lines regarding third party involvement in Iraq. This does not entail a one-off conference, but sustained multilateral diplomacy.

A conference of all Iraqi and international stakeholders to forge a new political compact: A new, more equitable and inclusive national compact needs to be agreed upon by all relevant actors, including militias and insurgent groups, on issues such as federalism, resource allocation, de-Baathification, the scope of the amnesty, and the timetable for a U.S. withdrawal. This can only be done if the International Support Group brings all of them to the negotiating table, and if its members steer their deliberations, deploying a mixture of carrots and sticks to influence those on whom they have particular leverage.

A new U.S. regional strategy, including engagement with Syria and Iran, an end to efforts at regime change, revitalisation of the Arab-Israeli peace process, and altered strategic goals: Polite engagement of Iraq’s neighbours will not do; rather, a clear redefinition of Washington’s objectives in the region will be required to enlist regional, but especially Iranian and Syrian help. The goal is not to bargain with them, but to seek agreement on an end-state for Iraq and the region that is no one’s first choice, but with which everyone can live.

There is no magical solution for Iraq. But nor can there be a muddle-through. The choice today could not be clearer. An approach that does not entail a clean break vis-à-vis both Iraq and the region at best will postpone what, increasingly, is looking like the most probable scenario: Iraq’s collapse into a failed and fragmented state, an intensifying and long-lasting civil war, as well as increased foreign meddling that risks metastasising into a broad proxy war. Such a situation could not be contained within Iraq’s borders. With involvement by a multiplicity of state and non-state actors and given that rising sectarianism in Iraq is both fuelled by and fuels sectarianism in the region, the more likely outcome would be a regional conflagration. There is abundant reason to question whether the Bush administration is capable of such a dramatic course change. But there is no reason to question why it ought to change direction, and what will happen if it does not.

Baghdad/Amman/Damascus/Brussels, 19 December 2006

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.