Report 45 / Latin America & Caribbean

Colombia: Peace at Last?

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Resumen ejecutivo

Después de décadas de negociaciones fallidas e intentos por derrotar militarmente a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y al Ejército de Liberación Nacional (ELN), una solución política al conflicto más antiguo del hemisferio occidental puede estar a la vista. En octubre de 2012, y luego de un año de contactos secretos, se iniciarán en Oslo conversaciones de paz con las FARC, las cuales continuarán en La Habana y podrían extenderse al ELN. Parece haber una firme voluntad por alcanzar un acuerdo, en tanto el gobierno entiende no puede terminar el conflicto por medios puramente militares y las FARC, por su parte, parecen reconocer que la lucha armada les permite poco más que la mera sobrevivencia. Sin un cese del fuego que preceda a las conversaciones, ambas partes deben actuar con prudencia en el conflicto para producir mejoras inmediatas en la situación humanitaria. Así mismo, necesitarán equilibrar los requerimientos de unas negociaciones rápidas y discretas con aquellos derivados de la representatividad e inclusión en los diálogos. El gobierno y las guerrillas tienen la responsabilidad histórica de forjar un acuerdo, pero solo una fuerte apropiación social y política del proceso puede garantizar que éste conduzca a la paz duradera que ha sido esquiva por tanto tiempo.

Hay muchos desafíos pero, en términos generales, éstos son menos temibles que en las ocasiones previas. El escepticismo hacia las guerrillas es aún generalizado y hay oposición política a las conversaciones, expresada de manera más radical y fuerte por el expresidente Álvaro Uribe (2002-2010). Su discurso tiene un gran eco entre los terratenientes y otros poderosos actores regionales que tienen mucho en juego y una tendencia histórica a usar la violencia para defender sus intereses. Pero la gran mayoría de los colombianos respalda un proceso de paz y las principales fuerzas políticas lo han apoyado, a pesar de que un fracaso en alcanzar resultados de manera rápida puede avivar la resistencia política. Las fuerzas de seguridad están mejor alineadas con el liderazgo civil que en el pasado y están representadas en la mesa de negociación, lo que reduce el riesgo de fallas en la coordinación entre las agendas civil y militar, lo que terminó afectando los anteriores intentos de paz.

La dinámica más amplia del conflicto también favorece un arreglo político. Ninguna de las partes tiene posibilidades de ganar solo a través de las armas y por ello ambas tienen incentivos sólidos para negociar. Las FARC están debilitadas en lo militar, pero una generación entera de sus líderes tiene posiblemente la última oportunidad para reivindicar décadas de lucha, en un acuerdo de paz que responda a algunos de los temas que dieron lugar a la insurgencia y que permita a las guerrillas participar en la construcción de la paz como actores políticos y sociales. El gobierno opera desde una posición de fuerza. Su ventaja militar, si bien no es decisiva, parece sin embargo irreversible; Santos, que es más sensible que su predecesor a los derechos de las víctimas, ha empezado a enfrentar problemas tales como el desarrollo rural, una preocupación directa de las guerrillas, y su administración ha reconocido la responsabilidad del Estado en algunos casos claves de violaciones de los derechos humanos. Tiene además frente a sí un actor razonablemente cohesionado con el cual tratar, evitando los problemas que podrían venir en un futuro si más años de fuerte presión militar provocaran el fraccionamiento de las FARC.

No obstante, el resultado no solo depende de la voluntad y habilidad negociadora de las partes. Después de 50 años de guerra de guerrillas, violaciones sistemáticas de los derechos humanos e indiferencia de ambos actores a la difícil situación de las zonas rurales, las comunidades en las regiones en conflicto han dejado de considerar a las guerrillas como defensores de sus intereses y han perdido la fe en la capacidad y voluntad del Estado para resolver sus problemas. Por ello, las negociaciones necesitan ser respaldadas por la activa participación y el apoyo de la sociedad civil, especialmente por las comunidades rurales e indígenas. Para sentar las bases de una paz duradera, las conversaciones necesitarán finalmente conducir a un proceso social más amplio destinado a enfrentar los problemas que afectan el campo, los cuales constituyen el telón de fondo del conflicto. Una paz duradera solo es posible si ésta se construye sobre la base de la rendición de cuentas, por parte de todos los actores en el conflicto, respecto a los numerosos y graves abusos cometidos. La comunidad internacional, representada durante las conversaciones principalmente por Noruega, Cuba, Venezuela y Chile, requerirá apoyar a Colombia a lo largo del proceso, incluyendo el momento en el que se deban enfrentar los desafíos de una sociedad post conflicto.

Los temores sobre las conversaciones de paz son tácticamente exagerados por sus opositores. Pero aquellos que promueven una solución política necesitan también manejar las expectativas con prudencia. Un acuerdo no eliminará la violencia y probablemente no convenza a algunos miembros de las FARC de dejar las armas, especialmente a aquellos profundamente involucrados en el tráfico de drogas. Las amenazas significativas a la seguridad continuarán por parte de grupos armados ilegales provenientes de los paramilitares oficialmente desmovilizados y de otras bandas de crimen organizado. Asimismo, los problemas socioeconómicos que están a la base del conflicto tampoco se resolverán de la noche a la mañana. Pero terminar el conflicto con las guerrillas le daría a Colombia la mejor posibilidad para enfrentar estos desafíos. Crisis Group acompañará el proceso con análisis y recomendaciones sobre los puntos sustanciales de la agenda.

Diez años de intensa guerra contrainsurgente han debilitado significativamente la fuerza de combate de las guerrillas y las ha empujado a escondites rurales cada vez más remotos, lo que redujo sustancialmente el impacto sobre los grandes centros urbanos. Pero el conflicto aún cobra vidas diariamente, retrasa el desarrollo socioeconómico e impide la consolidación de una democracia verdaderamente incluyente y plural. El camino por delante no será corto ni fácil, pero Colombia no puede darse el lujo de desperdiciar esta oportunidad para la paz.

Bogotá/Bruselas, 25 de septiembre de 2012

Executive Summary

After decades of failed negotiations and attempts to defeat the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) guerrillas and the smaller National Liberation Army (ELN) militarily, a political solution to the Western Hemisphere’s oldest conflict may be in sight. Following a year of secret contacts, formal peace talks with FARC are to open in Oslo in October 2012 and continue in Havana. They may be extended to the ELN. There seems a firmer willingness to reach an agreement, as the government realises military means alone cannot end the conflict and FARC appears to recognise that the armed struggle permits survival but little else. With no ceasefire in place, both sides must act with restraint on the battlefield to generate immediate humanitarian improvements. And they will need to balance the requirements of fast, discreet negotiations and those of representativeness and inclusion. The government and the guerrillas have the historic responsibility to strike a deal, but only strong social and political ownership of that deal can guarantee that it leads to the lasting peace that has been elusive for so long.

There are many challenges, but they are, on balance, less formidable than on previous occasions. Scepticism towards the guerrillas remains widespread, and there is political opposition to the talks, most vocally and radically articulated by former President Álvaro Uribe (2002-2010). His discourse resonates strongly among large landowners and other powerful regional actors with significant stakes and a historical proclivity for using violence to defend their interests. But the large majority of Colombians back a peace process, and mainstream political forces have endorsed it, though a failure to secure quick results could breathe new life into political resistance. The security forces are better aligned with the civilian leadership than in the past and represented at the negotiation table, reducing risk of the coordination failures between political and military agendas that have marred previous peace attempts. 

Broader conflict dynamics also encourage a political settlement. With neither side likely to win by arms alone, both have a strong incentive to negotiate. FARC is weakened militarily, but an entire generation of its leaders now has possibly its last opportunity to vindicate decades of struggle in a peace deal that responds to some of the issues that spawned the insurgency and that allows the guerrillas to participate in the construction of peace as social and political actors. The government operates from a position of strength. Its military advantage, if not decisive nevertheless appears irreversible; Santos, who is more sensitive than his predecessor to victims’ rights, has started to tackle problems such as rural development that are of direct concern for the guerrillas, and his administration has acknowledged the state’s responsibility for some key human rights violations. It also still has a reasonably cohesive partner to deal with, avoiding the problems that can be envisaged if more years of heavy military pressure were to cause FARC to splinter. 

Nevertheless, the outcome depends on more than the will and negotiating skill of the parties. After 50 years of guerrilla warfare, systematic human rights violations and indifference by both to the plight of rural areas, communities in conflict regions no longer consider the guerrillas defenders of their interests and have lost faith in the state’s capacity and willingness to solve their problems. Negotiations thus need to be sustained by the active participation and endorsement of civil society, notably of rural and indigenous communities. To lay the foundations for durable peace, talks will ultimately need to lead into a wider social process aimed at tackling the problems affecting the countryside that provide the backdrop for the conflict. Lasting peace is also only possible on the basis of accountability for the many grave abuses committed by all sides in the conflict. The international community, represented during the talks primarily by Norway, Cuba, Venezuela and Chile, will need to stand by Colombia throughout, including as it takes up the challenges of a post-conflict society. 

Fears over peace talks are tactically exaggerated by their opponents. But those promoting a political settlement also need to keep expectations in check. A deal would not eliminate violence. It likely would fail to convince some FARC elements to lay down arms, notably those deeply involved in the drugs trade. There would still be significant security threats from illegal armed groups rooted in the officially demobilised paramilitaries and from other organised criminal gangs. Nor can the socio-economic problems underlying the conflict be solved overnight. But ending the conflict with the guerrillas would give Colombia the best prospect yet to come to grips with all these issues. Crisis Group will accompany the process with analysis and recommendations on the substance of the agenda. 

Ten years of intense counter-insurgency warfare have greatly weakened the combat strength of the guerrillas and pushed them into ever more remote rural hideouts, substantially reducing the impact on the major urban centres. But the conflict still costs lives on a daily basis, holds back socio-economic development and impedes the consolidation of a truly inclusive and pluralistic democracy. The road ahead will not be short or smooth, but Colombia cannot afford to muff this chance for peace.

Bogotá/Brussels, 25 September 2012

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