Colombia: ¿La “paz total” retoma su camino?

Mientras el presidente Gustavo Petro avanza en sus planes para una “paz total” a través de conversaciones con grupos armados y criminales, algunas zonas de Colombia enfrentan la amenaza de nuevos brotes de violencia.

En estas conversaciones hay más en juego que nunca: deben producir resultados no sólo en el papel sino en la vida cotidiana de las comunidades afectadas por el conflicto. Entre los interlocutores del gobierno de Petro se encuentra una facción de las desmovilizadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (conocida como FARC-EMC); a diferencia del resto de las antiguas FARC, esta facción nunca firmó el acuerdo de paz de 2016 que puso fin al conflicto armado de Colombia con su mayor insurgencia. Por otra parte, una insurgencia marxista aún activa (el Ejército de Liberación Nacional o ELN) también está en negociaciones. Además, las autoridades colombianas iniciaron una serie de diálogos con grupos criminales y bandas urbanas, aunque los canales de acercamiento a las Autodefensas Gaitanistas, la mayor organización armada del país en términos de personal y territorio y un actor importante en el narcotráfico, se han enfriado.

A pesar de los avances para alcanzar ceses al fuego y el inicio de negociaciones serias, testimonios de la población y los datos disponibles sugieren que, hasta ahora, no ha habido una mejora clara de la seguridad ni en las ciudades ni en el campo. Aunque las tasas de homicidios han disminuido ligeramente, varios grupos armados y criminales han reforzado su dominio sobre las zonas que controlan. El número de altercados entre grupos enfrentados en guerras territoriales, así como los casos de extorsión, secuestro, reclutamiento e intromisión en política de cara a las elecciones locales de octubre parecen estar en aumento. Las minorías étnicas, los niños y las mujeres en zonas rurales se encuentran entre las principales víctimas.

Los errores iniciales en el despliegue de la estrategia de “paz total” ayudan a explicar el contraste entre los avances de alto nivel en las conversaciones y el deterioro de la seguridad a nivel local. Los ceses al fuego unilaterales de seis meses anunciados por las autoridades en el primer semestre de 2023 se convirtieron en regalos tácticos para los grupos armados y criminales, que se fortalecieron durante la suspensión de las operaciones militares. La reducción de las tasas de homicidio en muchas zonas oculta una realidad más cruda: los grupos armados han conseguido un control tan asfixiante de la vida cotidiana que ya no necesitan recurrir a la violencia para deshacerse de sus rivales o silenciar a sus críticos. En cambio, los civiles obedecen por miedo. Las fuerzas de seguridad del Estado admiten que sólo ahora están empezando a recuperar su capacidad para presionar a los grupos armados después de la pausa.

La buena noticia es que el gobierno parece decidido a aprender de sus errores iniciales en su intento por ofrecer mayor seguridad a todos los colombianos. En este momento crucial, a medida que avanzan las conversaciones, el gobierno de Petro debe aclarar sus prioridades para los resultados de la negociación y dirigir los esfuerzos de “paz total” hacia la reducción de la violencia. Debe realizar operaciones militares para complementar este enfoque, y reforzar el mensaje de que el diálogo, no la resistencia armada, es el único camino a seguir.

Para apoyar los esfuerzos de paz del gobierno, la UE y sus Estados miembros deben considerar lo siguiente:

• En su apoyo a las negociaciones con las FARC-EMC y las conversaciones con las bandas criminales urbanas, la UE debe exhortar a todas las partes a hacer del bienestar de los civiles una prioridad. La UE debe apoyar los esfuerzos para involucrar a las comunidades afectadas por el conflicto (incluyendo a jóvenes y mujeres) en los diálogos y brindar apoyo para garantizar que los observadores y negociadores del cese al fuego puedan viajar a las áreas afectadas para intentar resolver las presuntas violaciones y escuchar directamente a los residentes.
• Ayudar en los esfuerzos para incorporar objetivos de protección ambiental en las conversaciones, en particular con las FARC-EMC y el ELN.
• Trabajar para establecer una mayor presencia diplomática europea en las zonas rurales, por ejemplo, a través de la ampliación del programa Defendamos la Vida, destinado a proteger a los líderes sociales.
• Aumentar la financiación europea para la implementación del acuerdo de paz de 2016, ya que el Fondo Fiduciario para Colombia, que era vital para ampliar el desarrollo rural, se ha agotado.
• Intensificar la cooperación europea con Colombia, y América Latina en general, en asuntos relacionados con la lucha contra el crimen organizado, mediante el intercambio de información, investigaciones conjuntas, capacitación y asistencia técnica.

Un comienzo turbulento

El presidente Petro llegó al poder en agosto de 2022 cuando había un descontento masivo por la corrupción, la desigualdad y la creciente violencia. Durante un tiempo, gracias al histórico acuerdo de paz de 2016 entre el gobierno y las FARC, Colombia había visto caer las tasas de desplazamiento forzado, masacres, secuestros y otros crímenes a sus puntos más bajos en la historia reciente. Sin embargo, más recientemente, grupos armados nuevos y ya existentes han intentado conseguir el control de lucrativos negocios ilícitos, desatando una competencia feroz con ese fin. Los grupos armados también aprovecharon los confinamientos y el cierre de escuelas durante la pandemia de COVID-19 para intensificar su control y reclutar nuevos miembros. Como resultado, el conservador Iván Duque (2018-2022) fue el primer presidente colombiano en dos décadas en dejar el cargo con el país con niveles de inseguridad más altos que al inicio de su mandato.

Al asumir la presidencia, Petro enfrentó una alarmante oleada de violencia que, desde entonces, su administración ha luchado por aplacar. Desde el comienzo, su gobierno ha sostenido que las negociaciones para desmovilizar a los grupos armados son esenciales para cualquier esfuerzo por resolver los conflictos multilaterales en poblaciones de todo el país. Los funcionarios han prometido hablar con todo tipo de grupos armados en su campaña para reducir la violencia. Sin embargo, cuando se trata de grupos criminales, una parte significativa de la opinión pública colombiana, al igual que altas autoridades judiciales y muchos miembros del Congreso, se opone a las ambiciones del gobierno. Históricamente, argumentan los críticos, el Estado colombiano ha negociado principalmente con sus oponentes políticos (especialmente las guerrillas) y no con delincuentes que buscan simplemente un beneficio económico. Los obstáculos legales también dificultan las conversaciones con el crimen organizado, incluida una reforma constitucional aprobada durante el gobierno de Duque que prohíbe las amnistías para el narcotráfico y el secuestro.

Los primeros reveses en la implementación de la agenda de “paz total” de Petro reforzaron estas preocupaciones. El gobierno declaró un cese al fuego unilateral con cinco grupos armados y criminales, a partir del 1 de enero, con el objetivo de reducir la violencia. En contraste, estas organizaciones aprovecharon la oportunidad para reclutar más miembros y apoderarse de nuevos territorios sin temor a una reacción militar. Según un alto oficial militar, con los ceses al fuego “se perdió por completo la iniciativa” durante los primeros tres meses de 2023.

El gobierno decidió, sabiamente, no renovar los ceses al fuego cuando expiraron el 31 de junio, pero el daño ya estaba hecho. Las Autodefensas Gaitanistas están ahora más profundamente arraigadas en la costa atlántica del país; las FARC-EMC se han expandido agresivamente en el Amazonas y a lo largo de la costa del Pacífico, y el ELN ha consolidado sus posiciones en departamentos estratégicos, incluidos Cauca en el Pacífico y Norte de Santander en la frontera con Venezuela.

El gobierno de Petro se está adaptando tras las decepciones iniciales, tratando de fortalecer su posición tanto en el campo de batalla como en la mesa de negociaciones. Logró un cese al fuego bilateral con el ELN que comenzó el 3 de agosto, con protocolos que incluyen el compromiso de respetar el derecho internacional humanitario. Dada la costumbre de la insurgencia de no distinguir entre soldados y civiles, por ejemplo, al instalar minas antipersona o llevar a cabo secuestros, se trata de una medida crucial.

El Ministerio de Defensa ha ordenado al ejército arremeter con más fuerza contra todos los grupos que no están amparados por un cese al fuego, intensificando las operaciones contra los Gaitanistas y las FARC-EMC. En agosto, por ejemplo, el ministro de Defensa Iván Velásquez, lanzó una ofensiva a gran escala para retomar partes de una región del Cauca que las FARC-EMC han controlado durante años. Esta campaña contra los dirigentes y los bastiones del grupo parece haber surtido efecto. Las FARC-EMC acordaron el 19 de septiembre un cese al fuego bilateral total, que comenzaría el 8 de octubre. Sin embargo, antes de que el cese al fuego entrara en vigor, las FARC-EMC perpetraron una serie de atentados con coches bomba, incluido un ataque particularmente atroz contra una comisaría de policía en el Cauca que causó la muerte de dos civiles. En respuesta a la indignación de la opinión pública, el 22 de septiembre la guerrilla ordenó a sus combatientes desistir de cualquier otra operación ofensiva.

Las autoridades tienen la esperanza de que la nueva política de defensa finalmente pueda alinearse con la estrategia de diálogo del gobierno al ejercer presión militar sobre los grupos para que participen en las negociaciones, mientras se les ofrecen incentivos materiales para hacerlo. Hay otros indicios de que el gobierno de Petro ha afinado su enfoque. Tras haber designado previamente a un puñado de funcionarios para gestionar una serie de complejos procesos de paz, el gobierno anunció a finales de agosto que descentralizaría los esfuerzos de paz a través de ocho oficinas regionales, con un comisionado asignado a cada una de ellas.

Sin embargo, siguen faltando importantes componentes de una estrategia de paz viable. El gobierno no ha establecido un marco jurídico claro para el diálogo con los grupos criminales, incluidos los Gaitanistas. A pesar de que el Congreso aprobó el plan de “paz total” en noviembre de 2022, el fiscal general ha insistido en que se requiere legislación adicional para establecer los términos de lo que se puede discutir y qué beneficios se pueden ofrecer para la desmovilización masiva de grupos criminales. En junio, el Congreso dejó de lado el proyecto de ley del gobierno que habría llenado este vacío. Los Gaitanistas también han rechazado las condiciones ofrecidas, que habrían incluido penas de prisión reducidas de entre seis y ocho años y una amnistía para una pequeña porción de las ganancias criminales a cambio de plena verdad y transparencia sobre los crímenes del pasado. Sin una ley que rija las conversaciones, el diálogo con las bandas criminales urbanas también está en el limbo. A pesar de algunos éxitos iniciales, incluida una tregua en la ciudad portuaria de Buenaventura que puso fin a los homicidios durante 80 días, la impaciencia de los grupos aumenta cada vez más mientras esperan que el gobierno determine qué tipo de paquete de desmovilización podría ofrecer en el marco de la ley.

Comunidades coaccionadas

Gran parte de la diplomacia del gobierno con los grupos armados y criminales se ha centrado en reducir los enfrentamientos con las fuerzas estatales. Menos se ha hecho para calmar la violencia perpetrada contra la población civil, gran parte de la cual deriva de enfrentamientos entre grupos armados rivales o de sus intentos por cimentar el control de la vida comunitaria.

Para controlar el territorio, los grupos armados y criminales ejercen su poder coercitivo sobre las comunidades, muchas de las cuales carecen de protección estatal. Arauca ha sufrido una ola de asesinatos a medida que grupos rivales atacan a líderes sociales (es decir, activistas y representantes de la sociedad civil) que viven en áreas controladas por sus enemigos o son acusados de simpatizar con el otro bando. Pero los grupos también recurren cada vez más a formas de violencia y control social insidiosas y a menudo difíciles de detectar para disuadir a sus detractores, mientras mantienen un bajo perfil. Los grupos armados han limitado por la fuerza el movimiento de comunidades enteras a lo largo de la costa del Pacífico, una práctica conocida como confinamiento, cuyos casos han aumentado un 18 por ciento en los primeros seis meses de 2023. También han instalado minas antipersonales y ordenado que las personas porten documentos de identidad locales para mantener alejados a los intrusos. En los departamentos del sur del país, tales como Cauca, Caquetá y Putumayo, los grupos armados han obligado a civiles desarmados a rodear a los soldados y exigirles que se vayan.

Los grupos armados y criminales esperan consolidar su control en estas y otras zonas en las elecciones locales de octubre, en las que se disputan alcaldías y concejos locales, entre otros. Los grupos buscan tener influencia sobre estos cargos, como medio para lavar dinero, por ejemplo, a través de contratos públicos, y para configurar las operaciones de seguridad. A finales de agosto, la Misión de Observación Electoral, un grupo de la sociedad civil, había registrado 288 ataques violentos o amenazas contra políticos desde el inicio del ciclo electoral, incluidos 21 intentos de asesinato. La cifra total de ataques ya representa un aumento del 80 por ciento con respecto a los comicios locales de 2019. En septiembre, la misma organización señaló que 125 municipios estaban en riesgo extremo de violencia electoral, la cifra más alta desde 2010.

Al comienzo de la temporada de campaña electoral, las FARC-EMC manifestaron que sólo permitirían a los candidatos amigos hacer campaña en las zonas bajo su control, y estas amenazas a la seguridad impidieron que algunos miembros de partidos tradicionales registraran sus candidaturas. Desde entonces, los negociadores del gobierno han conseguido que las FARC-EMC se comprometan a permitir que las elecciones se celebren sin la intromisión del grupo armado. Mientras tanto, contendientes a lo largo de la costa atlántica han dicho a Crisis Group que los canales de comunicación con los Gaitanistas son esenciales para poder postularse para un cargo de manera segura, aunque el grupo ha dicho públicamente que no intervendrá en la votación. “Es imposible hacer campaña por miedo a que atenten contra tu vida”, afirmó un candidato independiente. Un posible aspirante a la alcaldía de un bastión del ELN afirmó que “el ELN no pone candidatos, pero sí quita candidatos”, impidiendo que sus enemigos políticos se presenten a cargos públicos.

Las mujeres y los jóvenes tienden a ser los más afectados por los abusos perpetrados en zonas bajo control de grupos armados. Las mujeres enfrentan desafíos específicos al tratar de mantener unidas a sus familias y comunidades en condiciones de extrema presión. “Las mujeres siempre somos las que corren el mayor riesgo: de ser violadas o acosadas, quedar viudas, de no saber cómo mantener a los niños fuera del conflicto”, dijo una lideresa social de Arauca. Los jóvenes también se ven arrastrados al conflicto. Los grupos armados afirman que su principal población de reclutamiento tiene entre 16 y 24 años; los jóvenes que se enlistan a menudo carecen de otras oportunidades y enfrentan represalias si se niegan a hacerlo.

Escapar de la trampa de la coerción

Detener estas prácticas coercitivas, sobre todo en las zonas rurales, es crucial no sólo para salvaguardar el bienestar público sino también para demostrar que las conversaciones ofrecen beneficios genuinos a las comunidades. La ciudadanía está descontenta con las negociaciones a medida que se extiende la percepción de que hacen poco por mejorar la seguridad de las personas. Según una encuesta reciente, sólo el 28,5 por ciento de los colombianos considera que la “paz total” está funcionando bien, mientras que casi el 67 por ciento considera que la seguridad pública se ha deteriorado. Para ayudar a disipar esas preocupaciones, las conversaciones con el ELN deben enfatizar el cumplimiento del derecho internacional humanitario, destacando que se debe proteger a los civiles de la violencia. Lograr el objetivo declarado por Petro de un cese total de las hostilidades con las FARC-EMC (para poner fin a la violencia contra la población civil, incluido el reclutamiento, la extorsión y las restricciones de movimiento) sería, por supuesto, un enorme paso en la dirección correcta. Aunque hasta ahora los rebeldes han rechazado estas condiciones, podría ser factible dar pasos más pequeños. Por ejemplo, las FARC-EMC podrían aceptar cesar el reclutamiento de menores y alejar a sus combatientes de la población civil, tal vez a cambio de un compromiso por parte de los militares de mantenerse también alejados de estas áreas pobladas.

Los esfuerzos de “paz total” deben proporcionar alivio a las poblaciones que han sufrido los mayores índices de victimización: minorías étnicas, niños y mujeres en zonas rurales. Los acuerdos iniciales tanto con el ELN como con las FARC-EMC incluyen promesas de esfuerzos humanitarios conjuntos en las zonas afectadas por el conflicto; éstos deben manejarse con extrema cautela, sin que los grupos armados o los militares participen en la entrega de ayuda esencial. Por otra parte, las negociaciones tanto con el ELN como con las FARC-EMC deben incluir una mayor participación de las mujeres. En el caso del ELN, un grupo de consulta popular recién creado podría abordar cuestiones como la violencia de género y los efectos del confinamiento forzoso. Se pretende que el proceso con las FARC-EMC sea móvil y visite lugares de todo el país, contribuyendo así a que se escuchen las voces de las mujeres, los jóvenes y las comunidades étnicas.

Qué pueden hacer la UE y sus Estados miembros

Las comunidades rurales confían en la UE y sus Estados miembros, gracias a su firme respaldo en la implementación del proceso de paz de 2016, lo que les permite tener una influencia especial para ayudar a que la estrategia de “paz total” llegue a estas poblaciones y las proteja. Aunque la UE no puede intervenir en la agenda de las conversaciones con las FARC-EMC, se le ha pedido que actúe como garante del proceso, lo que permitirá a los diplomáticos de la UE ofrecer orientación sobre el derecho internacional humanitario, así como los recursos técnicos y financieros para garantizar que los negociadores de ambas partes escuchen directamente a las víctimas y a las comunidades afectadas. Dado que las conversaciones se celebrarán en Colombia, la UE podría, por ejemplo, subsidiar visitas oficiales de negociadores y miembros de órganos de monitoreo a regiones en conflicto. Estos contactos con las comunidades son vitales para garantizar que cualquier acuerdo cuente con respaldo popular. También ayudarían en los diálogos con las bandas urbanas y en las conversaciones con el ELN.

Los intereses europeos de poner fin a la deforestación en Colombia también se alinean con el proceso de las FARC-EMC. En contactos iniciales con el gobierno, los líderes de las FARC-EMC dejaron claro que buscan desempeñar un papel en la protección ambiental en tiempos de paz, y las negociaciones pueden servir para especificar lo que este papel podría implicar. El grupo ejerce una influencia demostrable en determinadas zonas: en los últimos meses, por ejemplo, han impuesto una modesta reducción en la tala de bosques en la región amazónica. El Estado colombiano, en contraste, tiene poca presencia institucional en estos territorios remotos. Por su parte, las operaciones militares para frenar la deforestación se han dirigido contra pequeños taladores y no contra quienes financian las actividades y los poderosos intereses económicos que impulsan la masiva degradación ambiental. Un enfoque colaborativo podría tener beneficios para todos los interesados.

La UE y los Estados miembros también pueden trabajar para ampliar su presencia diplomática visible en las zonas rurales de Colombia. Líderes sociales y comunidades afirman que las visitas y declaraciones de diplomáticos internacionales confieren cierto nivel de protección. Es menos probable que los grupos armados ataquen a líderes sociales cuyos vínculos externos son fácilmente visibles, particularmente mientras los grupos intentan pulir su imagen en preparación para las conversaciones de paz. Hasta ahora, el programa Defendamos la Vida de la UE ha proporcionado esta capa adicional de seguridad a decenas de líderes.

La financiación para continuar la implementación del acuerdo de paz de 2016 con las FARC también es vital para abordar la inequidad y la falta de desarrollo rural que continúan impulsando el conflicto. El Fondo Fiduciario de la UE apoyó casi todos los componentes del acuerdo, desde ayudar a los exguerrilleros de las FARC a regresar a la vida civil hasta fortalecer las economías rurales y respaldar los emblemáticos programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), que buscaban aprovechar el crecimiento en áreas postconflicto. Pero el Fondo Fiduciario no ha recibido nuevos recursos desde 2021, por lo que no puede financiar nuevos proyectos. Ante su ausencia, la administración Petro tiene menos recursos que pueda dirigir hacia estas iniciativas transformadoras, a pesar de que ha declarado que la reforma rural es una prioridad. Nueva financiación, en particular para los PDET, podría ayudar a impulsar estos proyectos y crear una base más sólida para la paz. La financiación para la participación de las mujeres en las negociaciones y para iniciativas específicas de protección que aborden la violencia de género (por ejemplo, en el marco del Plan de Acción sobre Mujeres, Paz y Seguridad y el Plan de Acción de Género de la UE) también ayudaría a hacer realidad las disposiciones contenidas en estas y otras partes del acuerdo.

Por último, la UE debe acelerar los esfuerzos conjuntos de aplicación de la ley con Colombia, algo que ya está en marcha. Europa es actualmente uno de los principales destinos para la cocaína colombiana y los vínculos transatlánticos entre delincuentes se han profundizado. Además del reciente anuncio de una mayor cooperación judicial, la UE podría ampliar las oportunidades de capacitación e intercambio para sus socios colombianos en las fuerzas de seguridad. Europol podría aprovechar un proyecto piloto de intercambio de información a través de la iniciativa del Programa de Asistencia contra el Crimen Transnacional Organizado, o El PAcCTO, que pronto entrará en una fase más intensiva. Investigaciones recientes y exitosas de redes de narcotráfico han demostrado el valor de la experiencia y la financiación europeas, incluido el apoyo para el despliegue de investigadores y el análisis de los flujos financieros. Esta cooperación podría canalizarse hacia la creación de unidades conjuntas de investigación especial (similares a las que EE. UU. y el Reino Unido mantienen con Colombia), centrándose en organizaciones o tipos de delitos específicos.