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The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy
A Salvadoran man and his three-year old son walk beside a Honduran woman, almost nine-months pregnant, along the train tracks in Saltillo, Mexico, on 4 August 2014. REUTERS/Daniel Becerril

Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica

Las deportaciones masivas desde México y EE.UU. no han parado a los centroamericanos a escapar de la pobreza y la violencia. Construir más barreras para los migrantes y refugiados solo puede empeorar la crisis humanitaria y fortalecer las redes ilegales, empujando a muchos de estos desplazados a la criminalidad para sobrevivir.

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Resumen ejecutivo

Las deportaciones masivas de México y EE.UU. no han logrado contener la ola de centroamericanos que huyen de la pobreza endémica combinada con una violencia epidémica. El aumento en las medidas de control ha desviado a los migrantes indocumentados hacia rutas más costosas, tortuosas y peligrosas. Las bandas criminales y los funcionarios corruptos que las facilitan se benefician de una política que obliga a pagar sumas cada vez mayores a personas desesperadas para evitar la detención, extorsión o secuestro. El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria. Los gobiernos deben garantizar que quienes huyan de la violencia tengan la oportunidad de solicitar asilo mediante procedimientos justos y eficaces, y a la vez, lanzar una gran iniciativa regional para brindar seguridad y oportunidades económicas en los países de origen. Los líderes centroamericanos, en especial los del Triángulo Norte compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, deben también abordar la inseguridad crónica de forma más eficaz, al tiempo que supervisan y asisten a los deportados, en especial los niños y adolescentes, para que cuenten con alternativas a emprender nuevamente la huida. 

La crisis humanitaria de 2014, durante la cual EE.UU. tuvo dificultades para lidiar con una ola de migrantes indocumentados, en especial de niños sin acompañar, nunca fue resuelta. Simplemente se empujó hacia el sur. En el año fiscal 2015, México repatrió a 166.000 centroamericanos, entre ellos a unos 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó a más de 75.000. Pero la capacidad del Gobierno mexicano de controlar el flujo de migrantes y refugiados está llegando a su límite. Para muchos México es su destino final, no solo el país que cruzan en tránsito hacia EE.UU. Las solicitudes de asilo han aumentado a más del doble, forzando al límite su capacidad de procesarlas de forma justa y eficaz. Si bien la tasa de solicitudes aceptadas ha aumentado en 2016, sigue siendo insuficiente para proteger a los hombres, mujeres y niños cuyas vidas y medios de vida se ven amenazados por los criminales que dominan muchas comunidades empobrecidas.

El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria.

Los migrantes, tanto de México como del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), llevan mucho tiempo huyendo de la pobreza en busca de una vida mejor en el extranjero, enviando a sus hogares remesas que constituyen una importante fuente de divisas y una ayuda esencial para las economías de sus países de origen. Sin embargo, México y EE.UU. responden a lo que hoy es en gran medida una crisis de refugiados provocada por la violencia como si aún se tratara de un problema de migración económica exclusivamente. Muchas de las personas que actualmente son víctimas de la privación económica y la exclusión social también se enfrentan a la persecución a manos de grupos del crimen organizado, desde pandillas barriales a narcotraficantes transnacionales. El desplazamiento forzado es cada vez más generalizado a medida que la violencia alcanza niveles propios de una guerra civil. Unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA desde 2006, una media de más de 50 homicidios por cada 100.000 personas, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007), y más de diez veces mayor que el promedio en EE.UU.

En 2015, El Salvador se convirtió en el país más violento del hemisferio occidental, con una impresionante tasa de 103 homicidios por cada 100.000 habitantes, mientras que Honduras registró 57 por cada 100.000 y Guatemala 30 por cada 100.000. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia, siendo tanto perpetradores como víctimas. El porcentaje de víctimas de homicidio en menores de veinte años en El Salvador y Guatemala es mayor que en ningún otro lugar del mundo. No es de extrañar que 35.000 niños y adolescentes migrantes fueran detenidos en México en 2015, nueve veces más que en 2011.

Quienes huyen de la violencia en sus países de origen son revictimizados durante la huida. Son víctimas ideales: muchos tienen familiares a quienes se puede extorsionar para que paguen rescates; al no tener estatus legal, son menos propensos que la población local a denunciar crímenes graves como el asalto, la extorsión o el secuestro. También son vulnerables al tráfico: el motor principal de la industria del sexo a lo largo de la frontera entre México y Guatemala es el suministro de migrantes, en especial adolescentes, a quienes, en algunos casos, los traficantes prácticamente mantienen en régimen de servidumbre por deudas. Un estudio reciente estima que por cada caso denunciado hay 30 víctimas ocultas, y calcula que, tan solo en Guatemala, el número de víctimas de la explotación sexual asciende a casi 50.000.

Guatemala ha actuado contra el tráfico de personas entre otras cosas, mediante la creación de una unidad fiscal especializada que, no obstante, carece de recursos y personal suficientes para ser eficaz más allá de la capital. México cuenta con unidades especializadas para investigar los crímenes contra migrantes, incluida una nueva en la Procuraduría General de la República (PGR), pero de nuevo, la falta de información y recursos menoscaba los esfuerzos. Los fiscales deberían trabajar con los albergues para migrantes y otras ONG para alentar a las víctimas del crimen violento y el abuso oficial a denunciar estos hechos, ofreciéndoles garantías de protección humanitaria y ayuda financiera.

La región ya cuenta con marcos legales relativamente robustos para proteger a los refugiados: los países de América del Norte y Centroamérica han firmado o bien la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, o su protocolo de 1967, y tienen sistemas para procesar las solicitudes de asilo. México ha encabezado los esfuerzos internacionales para proteger a los refugiados: sus diplomáticos promocionaron la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual amplía la definición a quienes huyen de la “violencia generalizada”. Sin embargo, para ofrecer protección efectiva se debe ampliar la capacidad de procesar las solicitudes de asilo de manera rápida y eficaz. Los países deberían además abstenerse siempre que sea posible de mantener detenidos a los solicitantes de asilo, ya que esto puede disuadir de buscar ayuda a quienes más la necesitan, como familias y niños no acompañados.

México no puede hacerse cargo por sí solo del problema de los refugiados; es fundamental que sea una responsabilidad verdaderamente compartida a nivel regional. Guatemala además debe proporcionar mejor seguridad y albergue a las personas en tránsito y combatir la trata de personas. EE.UU. debería redoblar su apoyo legal, económico, médico y psicosocial a las agencias internacionales, instituciones gubernamentales y ONG locales que trabajan con refugiados. A pesar de la hostilidad abierta de algunos sectores políticos a la inmigración procedente de Centroamérica y México, debería explorar la posibilidad de traer más refugiados, especialmente niños, directamente a EE.UU. para evitarles un viaje peligroso, y considerar frenar temporalmente las deportaciones de jóvenes en riesgo de convertirse en víctimas o miembros de pandillas. Levantar más barreras y empujar a los migrantes y refugiados hacia una clandestinidad aún mayor ha intensificado la crisis humanitaria,  fortaleciendo las redes ilegales que han convertido gran parte de Centroamérica en un campo de batalla criminal. 

Recomendaciones

Para proteger las vidas y los derechos de los migrantes centroamericanos

Al gobierno de México:

  1. Reconocer que los migrantes, en especial los niños y las familias, no deben ser retornados a las comunidades centroamericanas donde sus vidas y libertades podrían correr peligro; así pues, ampliar la capacidad de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) para evaluar las solicitudes de asilo, en base a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Declaración de Cartagena de 1984, y conforme a las leyes mexicanas.
     
  2. Trabajar con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) implementando protocolos que permitan a los agentes de migración y otros funcionarios del Gobierno identificar a aquellos que necesiten protección, en especial en las zonas fronterizas y los centros de detención de migrantes.
     
  3. Proporcionar alternativas a la detención, en consulta con la sociedad civil y líderes comunitarios, para que las familias que soliciten el estatuto de refugiado puedan permanecer juntas y los grupos vulnerables – como los menores no acompañados, las mujeres y los colectivos de lesbianas, gays, bisexuales, personas transgénero e intersexuales (LGBTI) – reciban ayuda y protección adecuada.
     
  4. Ofrecer el estatus de “Visitante por Razones Humanitarias”, comúnmente conocido como visas humanitarias, a los solicitantes de asilo, permitiéndoles acceder a empleo formal y desplazarse libremente por el país.
     
  5. Poner fin a la impunidad de los criminales y los funcionarios corruptos que victimizan a los migrantes mediante las siguientes medidas:
     
    1. trabajar con agencias humanitarias, albergues y otras ONG para proteger a los migrantes que hayan sido víctimas o testigos de crímenes violentos, abusos o corrupción, alentándolos a denunciar los crímenes y actuar como testigos, e informándoles de su derecho a solicitar un permiso condicional humanitario y protección;
       
    2. ampliar las unidades fiscales especializadas estatales y federales para que investiguen los crímenes contra migrantes, y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para identificar a las víctimas de crímenes violentos o abusos; dichas unidades deberían además trabajar estrechamente con las fiscalías estatales especializadas en migrantes y la unidad federal de lucha contra el crimen organizado, priorizando y supervisando la investigación de la corrupción oficial y los crímenes violentos, tales como el secuestro.

A los gobiernos de Guatemala, Honduras y El Salvador:

  1. Proporcionar apoyo y seguimiento adecuados a los migrantes deportados, en especial los niños, incluidas medidas de seguridad y mejores procesos de evaluación para identificar y continuar brindando ayuda a aquellos que necesiten oportunidades, especialmente de educación y trabajo.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros nacionales en México y otros países de tránsito y destino, donde aquellos que huyan de la violencia puedan solicitar que se reconozca su condición de refugiados y ser evaluados para su asentamiento en terceros países.
     
  3. Ampliar la capacidad de los fiscales en Guatemala de investigar el tráfico de personas con fines de explotación sexual, especialmente en zonas fronterizas; y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para alentar a las víctimas centroamericanas de las redes de tráfico de personas a denunciar los abusos.
     
  4. Proteger a las víctimas del tráfico de personas de la deportación involuntaria, brindando ayuda para el reasentamiento y consejería cuando sea necesario; reunificar a niños y adolescentes con sus familias si es posible, o refereirlos a instituciones especializadas capaces de brindarles la atención médica y psico-social requerida.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Reforzar y ampliar el procesamiento dentro del país de las solicitudes de refugio o permiso condicional humanitario de centroamericanos con necesidades de protección, en particular los menores; explorar la posibilidad de acelerar el proceso de asilo; y brindar albergue adecuado a quienes estén aguardando una decisió.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros de procesamiento en México y Centroamérica, de modo que las personas que hayan sido desplazadas por la fuerza puedan solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado en EE.UU. desde la seguridad de los países vecinos.
     
  3. Brindar ayuda financiera y capacitación a la COMAR, especialmente para ampliar las oficinas regionales; y establecer unidades móviles a lo largo de la frontera y las rutas migratorias.
     
  4. Asistir a las autoridades y ONG mexicanas con programas para ayudar a integrar a los refugiados, incluidas iniciativas para ayudarles a encontrar atención médica, capacitación, empleo y, si fuera necesario, apoyo psicosocial.
     
  5. Abordar los factores que llevan a los centroamericanos a abandonar el Triángulo Norte mediante la extensión de la Alianza para la Prosperidad por cinco años, y su ampliación con programas dirigidos a abordar la prevención de la violencia en las comunidades, la reforma institucional y la pobreza.
     
  6. Ayudar a los gobiernos regionales a replicar programas comunitarios de prevención de la violencia que hayan sido eficaces, formar alianzas con el sector privado para crear empleo y llevar a cabo reformas en el sector policial y judicial como las que ejemplifica la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala.
     
  7. Frenar la deportación de jóvenes indocumentados ofreciendo el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) hasta que sus países de origen tengan programas de educación y capacitación laboral eficaces; y proporcionar recursos para tal fin para evitar enviarlos de vuelta a barrios violentos en los que corren el riesgo de ser reclutados a la fuerza por las pandillas

Ciudad de México/Ciudad de Guatemala/ Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

En el año fiscal de 2015, México devolvió 166.000 centroamericanos, incluyendo 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó en total más de 75.000. PIXABAY/tmeier1964

I. Introducción

Uno de los corredores migratorios más transitados del mundo se extiende desde Centroamérica, a través de México, hasta EE.UU. Unos doce millones de mexicanos viven fuera del país – la mayor diáspora del mundo después de India – además de 1,5 millones de migrantes de los países del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA): Guatemala, Honduras y El Salvador.[fn]“International Migration Report 2015”, Departamento de Asuntos Económcos y Sociales, Naciones Unidas, 2016, p. 18.Hide Footnote Muchos de estos expatriados residen en EE.UU. y envían a sus países remesas que constituyen gran parte de las divisas de la región. Mientras que la migración desde México ha disminuido en los últimos años (con más migrantes retornando que saliendo), la migración desde Centroamérica a México se ha disparado. Muchos están en tránsito, hacia EE.UU. con la promesa de la reunificación familiar y la esperanza de encontrar empleos mejor pagados. No obstante, cada vez más migrantes dicen que huyen de la ola de violencia criminal que ha convertido gran parte de la franja norte de Centroamérica en una zona virtualmente en guerra en la que los traficantes compiten por el control de las rutas del narcotráfico y las pandillas luchan por dominar el mercado de drogas al por menor y el negocio de la extorsión.

A lo largo de la última década, unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA, convirtiendo a la región en una de las más violentas del mundo. En 2015, El Salvador registró la tasa de homicidios más elevada: 103 por cada 100.000 habitantes.[fn]Cálculo de Crisis Group del total de homicidios desde 2006 basado en datos de “Crime and Criminal Justice, Homicides counts and rates (2000-2014)”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y David Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, InSight Crime (www.insightcrime.org), 14 de enero de 2016.Hide Footnote Tras el comienzo del colapso de la tregua entre las principales maras en 2013, los números se dispararon, duplicándose en dos años, aunque la violencia ha disminuido en 2016.[fn]El gobierno de El Salvador ha respondido con políticas de mano dura, enviando a las calles tropas acusadas de ejecuciones extrajudiciales. Véase Jude Webber, “El Salvador declares bloody war on gangs”, Financial Times, 23 de mayo de 2016. Sobre la disminución de los homicidios en 2016, véase E. Eduardo Castillo y Marcos Alemán, “El Salvador, deadliest nation in 2015, sees lull in violence”, 3 de julio 2016. El gobierno atribuye el descenso del crimen a su ofensiva contra el crimen liderada por los militares. Las principales maras, no obstante, dicen que ordenaron a sus miembros que se abstuvieran de cometer actos de violencia tras firmar un pacto de no agresión en marzo.Hide Footnote Honduras se enfrenta a una combinación de pandillas callejeras en las zonas urbanas y narcotraficantes a lo largo de la costa atlántica y la frontera norte, que transportan cocaína proveniente de Sudamérica de camino a EE.UU. Si bien la tasa de homicidios ha disminuido a lo largo de los últimos dos años, sigue estando entre las más elevadas del mundo, con 57 por cada 100.000 habitantes. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia. El Salvador y Guatemala, según un estudio de 2014, tienen las tasas de homicidios entre niños y adolescentes más altas del mundo.[fn]“Hidden in Plain Sight: A statistical analysis of violence against children”, UNICEF, septiembre de 2014, p. 37. Este estudio clasifica a los países según el número de víctimas de homicidio entre los niños y adolescentes de cero a diecinueve por cada 100.000 habitantes en 2012.Hide Footnote

Guatemala ha logrado avances sostenidos, con una tasa que ha disminuido en un tercio desde 2009. Aun así, tiene 30 homicidios por cada 100.000 habitantes. En promedio, los tres países sufren más de 50 homicidios por cada 100.000, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007) y más de diez veces el promedio de EE.UU.[fn]“Crime and Criminal Justice,”, op. cit.; Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, op. cit. La tasa de homicidios de EE.UU. en 2014 fue de 4,5 por cada 100.000 habitantes, según los Uniform Crime Reports, publicados por el FBI.Hide Footnote La violencia se suma a la pobreza generalizada: más de la mitad de la población en Guatemala (el 62 por ciento), Honduras (el 59 por ciento) y alrededor de un tercio (el 31 por ciento) en El Salvador viven con menos de $4 al día.[fn]Datos del Banco Mundial sobre Honduras y El Salvador para 2013, y para 2011 sobre Guatemala. “Working to End Poverty in Latin America and the Caribbean”, Banco Mundial, junio de 2015, p. 45.Hide Footnote 

Este informe examina una de las consecuencias humanas más trágicas de los fracasos sociales, institucionales y económicos del TNCA: la migración masiva de ciudadanos que no solo se van en busca de una vida mejor, sino en muchos casos para salvar sus propias vidas. Se basa en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en México y Guatemala, entre ellos cooperantes, activistas y funcionarios locales a lo largo de la frontera común. También cuenta con testimonios de los propios migrantes sobre los peligros en sus países de origen y en sus viajes. La primera sección explora las condiciones a lo largo de una frontera históricamente porosa, las dimensiones estimadas del flujo de migrantes irregulares y refugiados y los factores de empuje/atracción detrás de la migración centroamericana, incluidas las formas en las que el crimen organizado genera desplazamiento forzado. Luego examina cómo los grupos criminales, incluidas las redes de tráfico de personas, explotan a los migrantes y refugiados que atraviesan Guatemala y México. Las secciones finales analizan la respuesta regional a la crisis humanitaria, ya sea mediante sistemas de asilo inadecuados o insuficiente protección para los migrantes deportados.[fn]En este informe se procura emplear los términos adecuados para referirse a las personas en tránsito desde Centroamérica. “Migrantes” se refiere a todas aquellas personas que viajan hacia el norte en busca de nuevos lugares para vivir y trabajar, con o sin documentos de viaje válidos, mientras que “refugiados” son aquellas personas quienes se considera que necesitan protección internacional tras haber sido desplazadas a la fuerza de sus hogares. Los refugiados tienen derecho a solicitar asilo en los países anfitriones que hayan ratificado las convenciones internacionales pertinentes.Hide Footnote

II. La frontera abierta

Centroamérica y México comparten una frontera de 1.149 km que se extiende desde el Océano Pacífico al Caribe, atravesando algunos de los territorios más pobres de la región, donde apenas hay infraestructuras o empleo formal. Parte de la frontera de 956 km entre México y Guatemala serpentea a lo largo de dos estrechos ríos, el Suchiate al sudoeste y el Usumacinta más al norte. Los 193 km restantes siguen el curso del Río Hondo, que divide a México de Belice.[fn]“Programa Regional de Desarrollo del Sur-Sureste, 2014-2018”, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) de México, p. 38; Adam Isacson, Maureen Meyer, Gabriela Montes, “Mexico’s Other Border: Security, Migration and the Humanitarian Crisis at the Line with Central America”, Washington Office on Latin America (WOLA), 17 de junio de 2014, pp. 6-7.Hide Footnote México tiene cuatro estados a lo largo de su frontera sur, de los cuales Chiapas es el más grande y el más pobre del país: aproximadamente la mitad de su población sobrevive con ingresos diarios de menos de $2,60.[fn]Véase “Pobreza 2014: Chiapas”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014. Según los indicadores de CONEVAL, más de tres cuartas partes de los chiapanecos son pobres, y alrededor de un tercio extremadamente pobres. Alrededor de la mitad tienen ingresos por debajo del valor de la canasta básica, estimado en abril de 2016 en unos $2,60 por día en zonas urbanas y $1,90 por día en zonas rurales.Hide Footnote Los departamentos del lado de Guatemala (San Marcos, Huehuetenango, Quiché, Alta Verapaz y Petén) también son predominantemente pobres, con elevadas tasas de extrema pobreza y desnutrición.[fn]Alta Verapaz es el departamento con la tasa de extrema pobreza más elevada del país, según los estudios más recientes sobre ingresos familiares. “República de Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2014”, Instituto Nacional de Estadística (INE), 2015.Hide Footnote En ambos países, la pobreza es más prevalente en las zonas rurales indígenas. La región fronteriza es principalmente maya, y los residentes de ambos lados comparten idiomas indígenas, en especial el Mam.

A. Documentar a los indocumentados

Hasta 400.000 migrantes irregulares cruzan desde Centroamérica al sur de México cada año.[fn]“Hechos y Cifras, 2014”, Organización Internacional para las Migraciones (OIM).Hide Footnote Es difícil determinar las cifras exactas. Una red de albergues, en su mayoría financiados por entidades religiosas y otras organizaciones de la sociedad civil que operan a lo largo de las rutas de los migrantes, proporcionan algunos datos mensuales, pero solo un porcentaje de aquellos que viajan hacia el norte se hospedan en albergues. Otra fuente son las cifras mensuales proporcionadas por el Instituto Nacional de Migración (INM) de México, que registra a todos los detenidos y deportados. En teoría, las deportaciones masivas de México y EE.UU. – junto con campañas de información en Centroamérica destinadas a disuadir a potenciales migrantes de emprender el costoso y peligroso viaje hacia el norte – deberían estar reduciendo el número de personas que ingresan a México.[fn]Sobre la campaña de información de EE.UU, véase “CBP Addresses Humanitarian Challenges of Unaccompanied Child Migrants”, Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU, (nd). La campaña incluyó la producción de un corrido sobre los peligros que enfrentan los migrantes. Caitlin Dickson, “The Government is Using Subliminal Songs to Scare Immigrants”, The Daily Beast, 12 de julio de 2014.Hide Footnote

"La Bestia"

Una campaña del departamento de Aduanas y Protección Fronteriza de los EE.UU. incluyó producir un ‘corrido’ sobre los peligros que enfrentan los migrantes durante el viaje. YouTube

Sin embargo, el número de migrantes indocumentados detenidos en México se ha disparado a lo largo de los últimos cuatro años, aumentando a 190.366 en 2015 comparado con 66.583 en 2011. Casi el 90 por ciento de los detenidos en 2015 procedían del TNCA. Cada vez más son mujeres: el 14 por ciento del total en 2011 y el 24 por ciento en 2015. Lo más preocupante es el elevado número de migrantes indocumentados del TNCA menores de 18 años. En 2011, México detuvo a unos 4.000 adolescentes y niños del norte de Centroamérica. Esta cifra aumentó a 23.000 en 2014 y a casi 35.000 en 2015. Un porcentaje cada vez mayor son niñas: el 24 por ciento en 2011 y el 35 por ciento en 2014. Alrededor de la mitad de estos niños fueron registrados como no acompañados, es decir, estaban viajando a través de México sin un familiar adulto u otro tutor.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en boletines estadísticos publicados por la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), Unidad de Política Migratoria, disponible en www.politicamigratoria.gob.mx. Los ciudadanos del TNCA enfrentan menos controles hasta que cruzan la frontera mexicana. Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron un acuerdo en 2006 que permite la libertad de movimiento entre ellos. Los ciudadanos solo se convierten en migrantes irregulares cuando cruzan a México.Hide Footnote

Algunas de estas cifras podrían representar a migrantes que han hecho múltiples intentos de entrar a México. Sin embargo, las deportaciones masivas – justificadas por los gobiernos de EE.UU. y México como necesarias para evitar los movimientos de población descontrolados y disuadir futuras migraciones clandestinas – no están reduciendo el flujo de forma significativa. Más del 80 por ciento de los migrantes detenidos por el INM de México desde 2011 han sido retornados a sus países de origen. En 2015, las deportaciones de guatemaltecos, hondureños y salvadoreños superaron las 165.000, más del doble de los deportados por EE.UU. al TNCA ese año.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit., y “ICE Enforcement Removal Operations, Fiscal Year 2015”, Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU:, p. 9.Hide Footnote

No obstante, los flujos continúan. Unos albergues en Tabasco y Chiapas informaron que el número de migrantes a mediados de 2016 se estaba aproximando o excediendo los niveles vistos en 2014.[fn]La 72, un albergue en Tenosique, Tabasco, informó que albergó a 4.771 migrantes entre enero y abril de 2016, un aumento con respecto a los 3.847 del mismo periodo en 2015 y casi tantos como los 5.222 asistidos a principios de 2014. El Albergue Jtatic Samuel Ruiz, en Palenque, Chiapas, también informó haber recibido más migrantes que el año anterior, durante una visita de Crisis Group el 22 de abril de 2016.Hide Footnote La ola migratoria pone al límite la capacidad de las autoridades mexicanas. Su mayor centro de detención de migrantes, Siglo XXI, en Tapachula, fue construido para 960 personas, pero a menudo aloja a más de 1.000, según activistas de derechos humanos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza y Salvador Cruz. Centro de Derechos Humanos Fray Matías, Tapachula, Chiapas, Mexico, 8 de junio de 2016. Veáse también Joselin Barja Coria, “Derechos Cautivos”, Frontera con Justicia AC et al., Mexico, 2015, p. 67.Hide Footnote México detuvo a decenas de miles de migrantes en los primeros cuatro meses de 2016, incluidos unos 54.000 adultos y 9.900 niños. Esto representa un descenso del 14 por ciento comparado con los mismos meses en 2015, pero un aumento significativo respecto de los 34.000 detenidos en el mismo período en 2014.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit. Esta es la cifra total de detenidos, la gran mayoría de los cuales provenían del TNCA.Hide Footnote El número de menores no acompañados y familias experimentó un agudo descenso en la frontera de EE.UU. a finales de 2014 y principios de 2015, pero comenzó a aumentar de nuevo en 2016. Para junio, los agentes de EE.UU. habían detenido a 196.000 migrantes irregulares en la frontera sudoeste, incluidos casi 56.000 niños no acompañados y miembros de familia, una cifra considerablemente superior a las 166.000 personas indocumentadas detenidas en el primer semestre de 2015, pero inferior a las 285.000 detenidas en el mismo período en 2014, durante el auge de la ola.[fn]“United States Border Patrol Southwest Family Unit Subject and Unaccompanied Alien Children Apprehensions Fiscal Year 2016”, Patrulla de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU.  Las estadísticas sobre unidades familiares representan el número de individuos (niños, padres o tutores legales) detenidos con otros familiares.Hide Footnote

B. Contrabando cotidiano

El contrabando es una forma de vida en la frontera, que además de ocho puestos oficiales tiene más de 50 cruces vehiculares no oficiales e incontables pasos peatonales.[fn]“Informe sobre la reunión de trabajo y visita a la frontera Mexico-Guatemala”, Comisión de Asuntos Fronterizos Sur, Senado de la República, México, 20 de marzo de 2013, p. 4.Hide Footnote Dependiendo de las fluctuaciones en el valor del peso mexicano y el quetzal guatemalteco, los residentes contrabandean una variedad de bienes básicos. Balsas construidas con tubos de llanta circulan todo el día por el cruce más transitado, Ciudad Hidalgo/Tecún Umán. Desde México van cargadas de cerveza y gaseosas, sacos de arroz, rollos de papel higiénico y pañales desechables. Desde Guatemala llevan pasajeros, incluidos compradores, jornaleros y vendedores callejeros, quienes pagan quince pesos (unos $0.80) para cruzar ilegalmente. En una mañana de junio de 2016, más de dos docenas de balsas cruzaban el río poco profundo, empujadas con ayuda de un palo, mientras que escaso tráfico usaba el cercano puente peatonal y vehicular, considerado el cruce oficial.[fn]Visita de Crisis Group, Ciudad Hidalgo, Chiapas, 9 de junio de 2016. Crisis Group también visitó Tecún Umán, San Marcos, Guatemala el 17 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al noreste, en El Ceibo, una estación entre el estado de Tabasco en México y el departamento de Petén en Guatemala, era igualmente fácil eludir los procedimientos oficiales en una tarde de mayo. Las oficinas del lado de Guatemala estaban ubicadas en un remolque, alimentadas por un generador chisporroteante. Del lado mexicano, las recién construidas oficinas de migración y aduana estaban casi vacías. Dos agentes de migraciones observaban a la gente cruzar por un campo debajo de la estación y a través de un tramo de selva hacia México. “Son guatemaltecos cruzando a pie a México para comprar algo o visitar a familiares”, dijo uno de ellos encogiéndose de hombros. “Podrían obtener un pase de visitante, pero no se molestan”.[fn]Entrevista de Crisis Group, agentes del INM, El Ceibo, Chiapas, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Para los residentes de ambos lados, “la frontera no existe”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Los agentes de migración y aduana parecen hacer la vista gorda al intenso tráfico y los migrantes indocumentados que se deslizan entre los contrabandistas y los jornaleros. En lugar de vigilar la frontera, las medidas de seguridad de México se intensifican más adentro de los estados de Tabasco y Chiapas, donde el gobierno federal está construyendo cinco retenes de aduana, migración y seguridad.[fn]“Tendrá Tabasco Centro de Atención Integral al Tránsito Fronterizo”, Coordinación General de Comunicación Social y Relaciones Públicas, Tabasco, Boletín 872, 12 de mayo de 2015. Sobre estos Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo (CAITF), véase también “Increased Enforcement at Mexico’s Southern Border: An Update on Security, Migration and U.S. Assistance”, WOLA, noviembre de 2015, p. 4.Hide Footnote Para los migrantes, las principales amenazas son las unidades móviles del INM, conocidas como volantas. Por ley, solo los agentes de migraciones, que no portan armas, y no la policía, tienen permitido detener a migrantes indocumentados, a no ser que sean atrapados in fraganti o sean sospechosos de haber cometido un crimen. También se puede pedir refuerzos policiales si los migrantes se resisten a ser detenidos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016.Hide Footnote

Tecún Umán, el cruce fronterizo más transitado de Guatemala

En este vídeo, el analista de Crisis Group para Guatemala Arturo Matute muestra cómo barcas con personas y mercancías cruzan el río Suchiate que separa la frontera entre Guatemala y México a plena luz del día. CRISIS GROUP

Al contrario de la frontera norte de México, donde los traficantes han entablado brutales guerras territoriales, la frontera sur es relativamente pacífica.[fn]Para más sobre cómo y por qué se dispara la violencia vinculada con la droga, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°54, Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?, 25 de febrero de 2015.Hide Footnote Puesto que es fácil transportar drogas a través de zonas escasamente pobladas y con densa vegetación, los traficantes apenas tienen necesidad de defender sus rutas clandestinas. Tampoco existe un gran mercado de drogas al por menor a ser defendido por pandillas callejeras locales bien armadas.[fn]Una excepción es San Cristóbal de las Casas, una ciudad colonial en el centro del estado de Chiapas donde el turismo alimenta el mercado de las drogas recreativas. La actividad criminal en la zona, incluido el mercado de la droga al por menor, está estrictamente controlado por una pandilla local. Entrevistas de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, San Cristóbal de las Casas, 21 de abril de 2016; y Rodolfo Casillas, profesor, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016.Hide Footnote Los factores que han dado lugar a explosiones criminales en ciertas regiones de México y Centroamérica – súbitos cambios en la oferta y la demanda, un mercado al por menor competitivo, un aumento de la presencia militar o policial – por lo general están ausentes en el sudeste de México/noroeste de Guatemala. No hay necesidad de luchar por el control de una frontera porosa, dijo un ex funcionario de inteligencia mexicano, allí donde los contrabandistas rivales tienen abundante espacio para operar discretamente, sin llamar la atención innecesariamente.[fn]Entrevista de Crisis Group, Guillermo Valdés, socio, Grupo de Economistas y Asociados (GEA), director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la agencia federal de inteligencia nacional de México, de 2007 a 2011, Ciudad de México, 27 de abril de 2016.Hide Footnote

Esto se traduce en tasas de homicidios en esos estados fronterizos que están por debajo de la media nacional en México y Guatemala. Algunos observadores, no obstante, creen que los crímenes violentos que allí suceden rara vez se denuncian, en primer lugar porque la población fundamentalmente indígena desconfía de las autoridades, y en segundo lugar porque muchas víctimas son forasteros: las veintenas de miles o cientos de miles de migrantes indocumentados que cruzan a México cada año. Temerosos de ser detectados, son pocos los migrantes que denuncian asaltos, extorsiones o secuestros.

C. Detener o proteger

Un alto funcionario del INM dijo que el instituto daba prioridad a la protección de los derechos humanos, entre otras cosas proporcionando información de las Naciones Unidas sobre el derecho de asilo (véase abajo). Las mujeres con niños pequeños se alojan separadas de los hombres; los menores no acompañados son albergados por la agencia federal para el desarrollo de la familia. Sin embargo, admitió, los recursos del instituto “no son suficientes” para lidiar con el número de personas que ahora están cruzando la frontera. Otros, como Humberto Roque Villanueva, subsecretario de la Secretaría de Gobernación a cargo de la migración, también advirtieron que México estaba “al límite de nuestros recursos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016. El presupuesto del INM viene del Congreso y de las tasas que se cobran por las visas, que se comparten con la agencia de turismo. Los gastos, aunque no así el presupuesto, han aumentado en los últimos años. Véase “Inconsistencias en el desempeño y gasto del Instituto Nacional de Migración”, Fundar: Centro de Análisis e Investigación, 11 de marzo de 2016. Cita de Villanueva en Gabriel Stargardter y Julia Edwards, “‘At the limit’, Mexico buckles under migrant surge to U.S.”, Reuters, 10 de junio de 2016.Hide Footnote

En lugar de disuadir a los migrantes indocumentados, dijo el director de un albergue, las deportaciones los han tornado aún más temerosos de los agentes de migración y otras autoridades, obligándoles a tomar rutas aún más aisladas y potencialmente más peligrosas. Algunos migrantes informaron haber caminado durante horas por senderos alejados de la frontera para evitar a las autoridades de migración.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; migrantes en el Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Lo que han logrado las medidas de control, según el director de un albergue, es “volver a los migrantes más vulnerables, más invisibles, más traficados”. No obstante, muchos sienten que no migrar es aún más peligroso. “No podemos olvidarnos de lo que ha pasado en sus propios países, donde el tejido social se ha roto. Por más peligroso que sea el viaje, es más seguro que permanecer en casa”. Un mayor número de familias están saliendo del país juntas porque “temen dejar atrás a sus hijos”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de Mexico, 6 de abril de 2016.Hide Footnote

Quienes logran evitar ser detenidos cuentan con una red de albergues financiados por órdenes y parroquias católicas. Algunos de los principales, como La 72 en Tenosique, Tabasco, reciben fondos y servicios de agencias internacionales y ONG. Otros dependen de donaciones de la población local, tan pobres como los mismos migrantes. Unos campesinos en Macuspana, Tabasco, instalaron un albergue al lado de la iglesia, a lo largo de una curva en la que los trenes de carga tienden a reducir la velocidad, lo que permite a los migrantes subir y bajar. Cuando se estableció el albergue en 2006, ofrecía comida a quizás diez migrantes a la vez; para 2014, alojaba a docenas casi todas las noches. Ahora muchos llegan después de caminar durante días por miedo a ser atrapados por las autoridades o extorsionados por criminales en el tren. Las comidas consisten en plátanos, yuca y frijoles cultivados por los ejidatarios (terratenientes comunales) o donados por la parroquia. Se les da un camastro para dormir, un lugar para lavarse y dos comidas al día, según María Antonia Falcón González, quien, junto con su hija, cocina para los migrantes todos los días, a menudo usando alimentos cultivados en el terreno de su familia. “Solo estamos haciendo lo que dice la Biblia: dar la bienvenida a los forasteros”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Macuspana, Tabasco, 11 de mayo de 2015.Hide Footnote  ​​​

El tren de mercancías conocido como “La Bestia” sale de Tenosique, en el estado de Tabasco del sur de México, con migrantes centroamericanos que se dirigen al norte. CRISIS GROUP/Mary Speck

III. Expulsión y atracción

Los migrantes centroamericanos expresan múltiples razones para desplazarse: la mayoría busca mejores trabajos para sostener a sus familiares en sus países de origen. Muchos desean reunirse con sus padres u otros parientes cercanos en los Estados Unidos. La mayoría son jóvenes varones en edad laboral, a menudo con familias a las que apoyar en sus países. Algunos son trabajadores agrícolas en busca de trabajo estacional. Otros piensan mudarse al extranjero por unos años, ganar lo suficiente para enviar a sus hijos a la escuela, y después retornar. La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala. La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”.

La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”
  • Cindy, 23 años, de San Pedro Sula, caminó toda la noche la frontera entre México y Guatemala a través de un denso matorral que le dejó el cuello y los brazos cubiertos de arañazos. Su padre estaba desempleado y su madre estaba enferma de los riñones, por lo que la madre soltera era el único sostén de la familia. Espera traer a sus hijos, de cuatro y cinco años, desde Honduras una vez encuentre trabajo en México o EE.UU. Las maras reclutan a niños de tan solo seis o siete años como centinelas, dijo. “Van a por los niños más brillantes y las niñas más lindas. Me rompe el corazón”.
     
  • Aracely, 25 años, dejó a sus hijos de cinco y siete años con parientes en el departamento de Colón, en la costa atlántica de Honduras, en su tercer intento de llegar a EE.UU. tras ser deportada de México. Los problemas de su familia comenzaron cuando algunos familiares se involucraron con drogas ilegales. Unos traficantes rivales asesinaron a un tío suyo, transportista de droga, y luego mataron a su hermano y a su marido a balazos. Sabe quiénes son los responsables, pero no los va a denunciar: “Cuando los narcos matan, nadie puede decir nada”.
     
  • Maynor, 30 años, caminó casi dos días a través de la selva antes de llegar a un albergue. La caminata destrozó sus zapatos obligándolo a cojear durante las últimas horas con los pies sangrantes y llenos de ampollas. Conducía un taxi en Tegucigalpa, pero la mitad de su salario se le iba en pagos a las maras para asegurar su protección. “Nosotros los taxistas estamos jodidos”, dijo. “O les pagas a los mareros, o te matan”.
La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala.
  • José, 21 años, salió de San Salvador con su esposa de diecinueve años y su hijo de un año. Era vendedor callejero, y fue testigo de un tiroteo entre pandillas. “Me dijeron que me fuera”. La familia vendió sus posesiones más valiosas – una cama y una motocicleta – pero el dinero solo les alcanzó para llegar al sur de México. “Nos quedaremos aquí si podemos. No tenemos ningún familiar allá [en EE.UU.]”.
     
  • Alex, 46 años, trabajaba en la construcción en Sonsonate, El Salvador, pero cuando el trabajo se agotó en su ciudad natal, tuvo miedo de buscar trabajo en otras partes del país. “No puedes trabajar en ningún lado sin el permiso de la pandilla local”. Así que piensa mudarse a Nueva Jersey, donde vivió hace más de una década, y enviar dinero a casa para criar a sus hijos, ya crecidos. “Nunca quise volver”, dijo, refiriéndose al aumento de los costos y peligros del viaje.   
     
  • Diana, 31 años, es transexual y ha huido dos veces: de San Salvador para escapar de su ex pareja violenta con vínculos mafiosos, y de una localidad vecina tras presenciar el asesinato de otra transexual. Desde que llegó a México – donde se gana la vida trabajando en bares – ha sido golpeada y robada en tres ocasiones.
     
  • Reina, 30 años, huyó de un pequeño pueblo en el centro de El Salvador con su hermana y sus tres hijos pequeños. Los problemas comenzaron cuando las maras se instalaron en el pueblo y tomaron el control, aterrorizando a los residentes. La pandilla arrojó una bomba de fabricación casera a la casa de un vecino, matando a cuatro personas. También dispararon a su hermano, considerado un “enemigo” porque había sido soldado, y advirtieron al resto de la familia que se fuera. Los cantones (aldeas) solían ser muy tranquilos, dijo. “Ahora hay maras por todas partes. Solo los ricos están a salvo”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y en la Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016. 30 migrantes en tránsito desde Centroamérica fueron entrevistados durante la investigación del informe.Hide Footnote
Voces rescatadas de Tapachula, Mexico CRISIS GROUP/ Rafael Rodríguez

Estos relatos son típicos de muchas de las personas que huyen. Una encuesta de la ONU realizada en 2015 a 160 mujeres centroamericanas y mexicanas solicitantes de asilo en EE.UU. halló que el 85 por ciento afirmaba que vivía en barrios controlados por las maras; el 64 por ciento había sido objeto de amenazas directas, o ataques, o había perdido a un familiar cercano; el 62 por ciento dijo que era habitual ver cadáveres en sus barrios. Alrededor del 60 por ciento dijo que habían denunciado ataques a la policía u otras autoridades, aunque ninguna esperaba recibir protección adecuada de las autoridades, y el 10 por ciento sentía que era probable que los funcionarios del Gobierno les causaran daños. El informe advirtió que las personas lesbianas, gay, bisexuales, trans o intersexuales (LGBTI) podían ser especialmente vulnerables a la violencia de las maras.[fn]“Women on the Run: First-Hand Accounts of Refugees Fleeing El Salvador, Guatemala, Honduras, And Mexico”, ACNUR, 2015, pp. 4-5, 36-37.Hide Footnote

Un estudio realizado por la ONU en 2014 sobre más de 400 niños migrantes no acompañados o separados de Centroamérica y México que se encontraban detenidos en EE.UU. halló que más de la mitad citaban la violencia como una razón para dejar sus hogares, principalmente la violencia criminal, pero también la violencia doméstica. Quienes más tendían a citar la violencia en la sociedad eran los niños salvadoreños y mexicanos (el 69 y el 60 por ciento respectivamente), seguidos de los hondureños (43 por ciento) y los guatemaltecos (20 por ciento). El informe concluyó que, si bien los niños mencionaban múltiples razones para dejar sus países, la mayoría también necesitaba protección internacional contra la violencia.[fn]“Children on the Run: Unaccompanied Children Leaving Central America and Mexico and the Need for International Protection”, ACNUR, 2014, pp. 25-29.Hide Footnote Mientras que los menores pueden citar su deseo de reunirse con los padres como el principal motivo para emigrar, el miedo a la violencia es a menudo la causa inmediata, según las conclusiones de un estudio sobre niños salvadoreños: “Muchos se referían al miedo al crimen y la violencia como el motivo subyacente de su decisión de reunificarse con su familia ahora, y no hace dos años o en dos años”.[fn]Elizabeth Kennedy, “No Childhood Here: Why Central American Children are Fleeing Their Homes”, American Immigration Council, 1 de julio de 2014.Hide Footnote

El análisis de datos del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de 2014 también halló una fuerte correlación entre la victimización criminal y la intención de migrar desde El Salvador y Honduras. Tan solo en Guatemala, donde la violencia ha disminuido recientemente, no se vio una correlación significativa. Aun así, los guatemaltecos que habían sido víctimas más de una vez eran más proclives a pensar en migrar en un futuro cercano. Aquellos que pensaban ir a EE.UU. eran plenamente conscientes de los riesgos. Una encuesta halló que el 85 por ciento de 3.000 hondureños creía que cruzar la frontera era más peligroso que antes; el 79 por ciento sabía que las deportaciones habían aumentado. Conocer los riesgos “no tuvo incidencia significativa sobre quienes planeaban migrar y quienes no”. El “predictor clave” de las intenciones era la “experiencia directa del crimen”, en especial en Honduras y El Salvador.[fn]Jonathan T. Hiskey, Abby Córdova, Diana Orcés, Mary Fran Malone, “Understanding the Central American Refugee Crisis: Why They are Fleeing and How U.S. Policies are Failing to Deter Them”, American Immigration Council, febrero de 2015, pp. 2, 8-9.Hide Footnote 

Las mujeres migrantes y los niños son especialmente vulnerables a la explotación sexual por parte de redes criminales. FLICKR/Víctor Hugo García Ulloa

IV. Un cruce peligroso

Los migrantes llevan mucho tiempo trepando a bordo de los viejos trenes de carga conocidos colectivamente como “La Bestia” que se dirigen hacia EE.UU. desde el sur de México.[fn]Para un relato vívido de este viaje en tren, véase Óscar Martínez, The Beast: Riding the Rails and Dodging Narcos on the Migrant Trail, Londres, 2013.Hide Footnote Las vías llevan hacia el norte desde los estados fronterizos de Chiapas y Tabasco, convergen en el estado de Veracruz, en la Costa del Golfo, y se vuelven a separar en la Ciudad de México, de camino hacia las ciudades fronterizas de Nogales, Ciudad Juárez y Reynosa.[fn]Véase Rodrigo Dominguez Villegas, “Central American Migrants and ‘La Bestia’: The Route, Dangers, and Government Responses”, Migration Information Source, una revista online publicada por Migration Policy Institute, 10 de septiembre de 2014.Hide Footnote En una típica mañana de mayo de 2016, se podían ver unas dos docenas de migrantes, en su mayoría hombres, pero también algunas mujeres, incluida una mujer con su bebé, trepando a bordo del tren en Tenosique, Tabasco, parados sobre pequeñas plataformas entre los vagones, o colgados precariamente del techo.[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote La Bestia es el medio de transporte de último recurso para los viajeros más pobres, quienes pagan a los mafiosos unos $100 por cabeza para subir abordo. Algunos migrantes dijeron que las maras centroamericanas controlaban el acceso al tren a lo largo de la frontera. Otros mencionaron a miembros de los Zetas, un ultraviolento cártel que domina el narcotráfico y otros negocios ilegales a lo largo de gran parte de la costa del Golfo.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, 22 de abril y 8 de mayo de 2016, Tenosique y Macuspana, Tabasco, 9-11 de mayo de 2016.Hide Footnote

La Bestia transporta muchos menos pasajeros indocumentados que hace dos o tres años, cuando sus techos estaban abarrotados. Los migrantes dicen que ahora el viaje es más peligroso: los agentes de policía y migración vigilan más la ruta, y los trenes a menudo circulan más rápido, lo que hace que sea más riesgoso abordarlos y viajar en ellos. Más de 100 migrantes han perdido extremidades en accidentes desde 2012.[fn]El número de migrantes que sufrieron amputaciones entre 2012 y 2014 fue de 103, según el Comité Internacional de la Cruz Roja, citado en “La vida después de ‘La Bestia’: Los migrantes mutilados por el tren y su otra batalla”, Sin Embargo, 6 de abril de 2015.Hide Footnote Si bien los trenes han pasado a simbolizar los peligros de la migración centroamericana, nunca han sido el único, ni siquiera el principal medio para cruzar México.[fn]Entrevista de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, 21 de abril de 2015. Vidal estima que el tren nunca ha transportado a más del 20-30 por ciento de los migrantes que cruzan México.Hide Footnote La mayoría de los migrantes emplean diversos medios ­- autobuses, vehículos privados, remolques de camiones – para viajar hacia el norte. Algunos migrantes veteranos dicen que hace una década solo era necesario contratar a un guía para cruzar la frontera de EE.UU.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, Mexico, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote Hoy, cruzar a México requiere una red de guías e informantes, capaces de sortear los obstáculos oficiales y moverse por los territorios controlados por criminales.[fn]Entrevista de Crisis Group, Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también Rodolfo Casillas R., “La delincuencia que daña a la población migrante en México aprende e innova, ¿Y qué hacen la sociedad y el estado?” (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote

A. Tráfico de personas

Los contrabandistas de migrantes – llamados coyotes o polleros – a menudo solían ser miembros de confianza de la comunidad local que trabajaban por una tarifa relativamente módica.[fn]Véase Rodolfo Casillas R., “Pollero, coyote y traficante de migrantes: Juntos pero no iguales”, (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote Hoy son parte de una estructura más amplia que puede transportar hasta 200 migrantes por vez, aunque en pequeños grupos de alrededor de diez. Algunos migrantes dicen que estas redes cobran aproximadamente $5.000-$7.000 para llegar a EE.UU. Ese precio a menudo incluye tres intentos, en caso que el cliente sea detectado por el INM y deportado. Los migrantes que disponen de más fondos – como los asiáticos que intentan entrar a EE.UU. desde México – pueden llegar a pagar el doble o el triple.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, México, 8 de mayo de 2016, y Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también “El costo del cruce indocumentado a Estados Unidos varía entre $3 mil y $20 mil dólares”, Univisión, 22 de diciembre de 2014.Hide Footnote Las familias centroamericanas aúnan sus recursos y se endeudan para enviar a los niños y las mujeres por rutas más seguras, pagando para viajar en automóvil o autobús, en ocasiones con documentos falsos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de México, 6 de abril de 2016. Kuhner dijo que las cifras de detenidos y deportados probablemente subestimaban el número de mujeres y niños que han migrado, dado que son más cuidadosas durante el tránsito y menos propensas a ser detenidas.Hide Footnote El precio más elevado puede incluso proporcionar una garantía de que el niño será entregado a un familiar. Para pagar esa deuda, otros familiares pueden sentirse obligados a emprender el mismo viaje.[fn]Véase Marc R. Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration to the United States: The Tension between Protection and Prevention”, Migration Policy Institute, abril de 2015, p. 15.Hide Footnote La red se mantiene en contacto por teléfono celular, proporcionando información sobre cómo evitar a los agentes de migración o policía y los retenes militares.[fn]Véase Rodrigo Soberanes, “El Plan Frontera Sur, según los coyotes”, en Periodistas de a Pie, “En el camino: Migración más allá de las vías”, 16 de junio de 2015.Hide Footnote También tiene contactos para proporcionar a los migrantes un lugar seguro donde hospedarse, y asegura contra el mayor peligro: el secuestro. Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas  por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”. Los contrabandistas se ven obligados a pagar tasas de protección de $600-$1.000 por cada migrante. Aquellos que son secuestrados pueden terminar entre los 26.000 desaparecidos registrados en México, alrededor del 10 por ciento de los cuales podrían ser extranjeros, principalmente migrantes.[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 4. “Mexico Peace Index 2016”, Institute for Economics and Peace, p. 45. El Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) publica el número de personas registradas como desaparecidas desde 2007.Hide Footnote

Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”.

Representante de la Casa del Migrante recibe a una migrante deportada que acaba de llegar en autobús desde México a Tecún Umán, Guatemala, cerca de la frontera con México. CRISIS GROUP/Arturo Matute

B. Víctimas invisibles

No se sabe cuántos migrantes son secuestrados porque no pueden o no quieren pagar las tasas de protección. Las agencias federales mexicanas ofrecen estadísticas muy diferentes: el INM registró solo 590 secuestros de migrantes entre el 2000 y mediados de 2014; la Policía Federal dijo que rescató a 71.415 migrantes secuestrados en 2007-2014, alrededor de una cuarta parte de ellos en el estado de Chiapas.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, pp. 108, 110, 155.Hide Footnote La Comisión Nacional de los Derechos Humanos – el ombudsman de México – dijo en 2013 que había unos 11.000 secuestros al año.[fn]“En un año 11 mil secuestros de migrantes en México: CNDH”, Animal Político, 4 de marzo de 2013.Hide Footnote Muy pocos derivaron en acciones penales, no obstante. Los fiscales federales iniciaron tan solo 48 investigaciones preliminares de secuestros de migrantes entre 2010 y mediados de 2014.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, p. 114. Algunos expertos en migración cuestionan si las estadísticas de la policía federal reflejan a los migrantes rescatados de secuestradores o separados de sus guías o coyotes, especialmente dada la relativa escasez de investigaciones penales. La policía no tiene permitido detener a migrantes (solo los agentes de migración pueden hacerlo), pero pueden intervenir para impedir un crimen, por ejemplo el secuestro.Hide Footnote Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.[fn]Véase también Mely Arellano, Ximena Natera, Jade Ramírez y Majo Siscar, “Rescates de migrantes: Las deportaciones enmascaradas”, en Periodistas de a Pie, “En el camino”, noviembre de 2015.Hide Footnote

Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.

C. La franquicia de los Zetas

Solo uno de los principales cárteles mexicanos parece haber entrado en el lucrativo negocio de la protección de migrantes, pero es uno de los más violentos: los Zetas. Al contrario que otras organizaciones narcotraficantes internacionales, que tienden a ser mafias familiares que controlan territorios y se especializan en ciertas actividades criminales, los Zetas son un grupo “posmoderno” sin “ataduras de parentesco, de tierra, o de tradición”. En sus comienzos fueron sicarios del cártel del Golfo, y operan más como franquicias, aportando conocimientos y su brutal reputación a grupos locales a lo largo del Golfo de México, y a la vez participan en el tráfico de personas en Guatemala, según la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 3. “Human trafficking for sexual exploitation purposes in Guatemala”, CICIG, UNICEF, 2016, p. 90.Hide Footnote Son responsables del secuestro masivo y la ejecución de migrantes a lo largo de la frontera norte de EE.UU., incluida la masacre en 2010 de 72 migrantes, en su mayoría centroamericanos, en San Fernando, Tamaulipas.[fn]En agosto de 2010, unos criminales bajaron a los migrantes de un autobús interurbano y los ejecutaron. Entre abril y mayo de 2011, las autoridades descubrieron fosas clandestinas con al menos 193 cadáveres en San Fernando, supuestamente asesinados por los Zetas y la policía local que los ayudó a interceptar a las víctimas. Lamiat Sabin, “Mexico police officers ‘involved in mass kidnap and massacre of 193 people travelling to the US”, Independent, 23 de diciembre de 2014.Hide Footnote Ellos o sus asociados también operan en el estado sureño de Tabasco, donde los migrantes temen que los criminales se infiltren entre ellos para identificar posibles víctimas de secuestro.

Ya no hay secuestros masivos, dijo Fray Tomás González, director del albergue La 72, pero los criminales siguen secuestrando a individuos para cobrar rescates sin temor de represalias por parte de la policía, que o bien está intimidada o es corrupta. El albergue (nombrado en honor a las 72 víctimas de San Fernando) también ha recibido amenazas escritas y telefónicas de criminales que dicen pertenecer a los Zetas.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Ramón Márquez, Casa-Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

Los migrantes no solo son abusados y explotados por las bandas criminales. En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.[fn]“Policías, autoridades que más roban a migrantes; Militares y el INM, los que más extorsionan”, Animal Político, 30 de julio de 2015. Para el estudio completo, véase “Migrantes invisibles, violencia tangible: Informe 2014”, Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (REDODEM), 2014. El informe más reciente de la REDODEM señala un aumento en los crímenes contra migrantes cometidos por funcionarios del Estado (al 41,5 por ciento del total) junto con una disminución de los abusos cometidos por grupos del crimen organizado. “Migración en tránsito por México: rostro de una crisis humanitaria internacional”, 2016, p. 61.Hide Footnote En la mayoría de los casos la policía, incluidas las fuerzas federales, fue acusada de robo, mientras que los funcionarios de migración y militares (soldados e infantes de marina) fueron acusados de extorsión. Los migrantes centroamericanos han impulsado la creación de una dinámica economía clandestina que “gira en torno” al suministro de alimentos, albergue y transporte a precios muy inflados.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Como resultado, los migrantes se quejan que los choferes de taxis y combis – furgonetas de transporte público en zonas rurales – cobran hasta diez veces la tarifa normal, que pagan por temor a ser entregados a “la migra” (agentes de migración).

En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.

D. Trata de personas

Hay decenas de miles de víctimas de la trata de personas en Centroamérica y México, aunque las estimaciones cuantitativas varían enormemente. Un estudio reciente situó el número de víctimas de explotación sexual tan solo en Guatemala en 48.500, estimando que por cada caso denunciado había 30 víctimas ocultas. Los estudios, basados en los relativamente pocos casos investigados, sugieren que dos terceras partes de las víctimas son mujeres. Las adolescentes entre doce y diecisiete años son las más vulnerables, aunque los traficantes a veces reclutan a niñas aún menores.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit., pp. 68-69. Este informe diferencia entre los contrabandistas de migrantes – guías a quienes se les paga para cruzar a migrantes indocumentados a través de la frontera y a través de México – de los traficantes de personas, quienes transportan o retienen a la fuerza o por engaño a personas con fines de explotación sexual, trabajo forzado u otras formas de servidumbre. Véase la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, artículo 3.Hide Footnote En México, las estimaciones sobre el número de víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual oscilan entre 50.000 y 500.000. Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.[fn]“Diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en México”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2013, p. 17.Hide Footnote

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Algunos prostíbulos a ambos lados de la frontera entre Guatemala y México reclutan a niñas de países vecinos, ofreciendo a las familias adelantos en efectivo que se convierten en deudas difíciles o imposibles de saldar. Las enganchadoras a menudo son mujeres jóvenes del mismo pueblo que necesitan cubrir una cuota. “Presumen de sus ropas nuevas, celulares nuevos”, dijo un funcionario de un albergue en Tapachula. “No hace falta mucho”. Otras están huyendo de la violencia doméstica o, cada vez más, de las amenazas criminales. Algunas monjas que trabajan con prostitutas en Tecún Umán señalaron que cada vez más afirman que están escapando de las maras de Honduras y El Salvador.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Nimbe González, Aldea Arcoiris, Tapachula, Chiapas, 9 de junio de 2016; Hermana Yuliana, Casa de la Mujer, un refugio gestionado por la Congregación de las Hermanas Oblatas, Tecún Umán, San Marcos, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote

Guatemala cuenta con legislación para combatir la trata, incluida la Ley Contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas de 2009, que estableció una secretaría (bajo la Vicepresidencia) para coordinar las actividades contra la trata, y tres albergues gestionados por el Gobierno, donde las niñas víctimas reciben alojamiento a corto plazo, pero escasos servicios especializados. Para investigar las redes de trata, el Ministerio Público (la oficina del Fiscal General) estableció una sección especial en 2012. Desde abril de 2015 ha investigado más de 400 denuncias de trata de personas, pero dado que no tiene una presencia significativa fuera de la Ciudad de Guatemala, tiene dificultades para operar en los departamentos fronterizos en los que tiene lugar gran parte de la trata.[fn]“Trafficking in Persons Report”, Departamento de Estado de EE.UU., junio de 2016, pp. 184-186. El Gobierno clausuró el único albergue público para mujeres en diciembre de 2015. Entrevista de Crisis Group, Alexander Colop, director, Unidad contra la Trata de Personas, Ministerio Público, Ciudad de Guatemala, 11 de noviembre de 2015.Hide Footnote

V. Control fronterizo

Los presidentes Enrique Peña Nieto de México y Otto Pérez Molina de Guatemala lanzaron un programa conjunto en 2014 para promover el “flujo ordenado” de migrantes a través de su frontera común. “En lugar de estar poniendo muros, obstáculos y dificultades”, dijo Pérez Molina, los países impulsarían “la cooperación, el desarrollo y el comercio”. “Estoy seguro” que “podremos mejorar las condiciones de la migración regional”, dijo Peña Nieto, si “unimos voluntades y comprometemos esfuerzos transnacionales, aseguraremos un trato digno y humano para los migrantes”. Sus cinco puntos instaron a ampliar los permisos temporales de trabajo y visita para ciudadanos de Guatemala (y Belice) en los estados fronterizos de México, mejorar la infraestructura y seguridad, brindar atención médica a los migrantes, aumentar la coordinación bilateral y fomentar la coordinación interagencial, liderada por una nueva agencia en la Secretaría de Gobernación.[fn]“Programa Frontera Sur protege derechos de migrantes: EPN”, Noticieros Televisa, 7 de julio de 2014. Christopher Wilson y Pedro Valenzuela, “Mexico’s Southern Border Strategy: Programa Frontera Sur”, Mexico Institute, Woodrow Wilson Center, 11 de julio de 2014. Para un análisis más detallado de las políticas de seguridad en la frontera de México, véase Adam Isaacson, et al., “Mexico’s Other Border”, op. cit.Hide Footnote EE.UU. celebró la iniciativa, refiriéndose a la estrategia de Peña Nieto como “un paso positivo hacia la mejora de la capacidad de México de ejercer un mayor control a lo largo de su frontera”, y prometió $86 millones para apoyarla, continuando el trabajo con Guatemala para desarrollar fuerzas de tarea conjuntas para el control fronterizo.[fn]Thomas A. Shannon, consejero, Departmento de Estado, testimonio, Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 17 de julio de 2014, p. 4. El financiamiento prometido procedía de fondos existentes bajo el rubro de Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE, por sus siglas en inglés).Hide Footnote

A. La crisis humanitaria

El trasfondo de la iniciativa fue una crisis en la otra frontera de México: una ola de detenciones de niños migrantes no acompañados, en su mayoría procedentes de los países del TNCA, de camino a EE.UU. En junio de 2014, el presidente Barack Obama emitió un memorando en el que se refirió a “la afluencia de niños extranjeros no acompañados” como una “situación humanitaria urgente” que requería una respuesta federal unificada y coordinada. Para fines del año, EE.UU. había detenido a casi 70.000 niños no acompañados, un aumento frente a los 39.000 de 2013 y 24.500 en 2012.[fn]“Presidential Memorandum – Response to the Influx of Unaccompanied Alien Children across the Southwest Border”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 2 de junio de 2014. Peter J. Meyer, Clare Ribando Seelke, Maureen Taft-Morales, Rhoda Margesson, “Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service (CRS), 10 de febrero de 2015, p. 1.Hide Footnote Reconociendo que algunos de ellos tenían derecho a recibir protección, estableció tribunales para niños y familias migrantes y centros de detención especiales, pero también envió más agentes para evitar una mayor afluencia.[fn]El Departamento de Estado prometió una campaña de información para disuadir la migración y ayudar a Guatemala y México a interceptar a los migrantes y mejorar la capacidad de los países de procedencia del TNCA de recibir y reinsertar a los deportados.[fn]Shannon, testimonio, op. cit., p. 4.Hide Footnote

Al principio la estrategia parecía estar funcionando. Las detenciones de niños y familias en EE.UU. disminuyeron en la segunda mitad de 2014 y principios de 2015, pero para fines de 2015 las cifras comenzaban a aumentar de nuevo. Entre octubre de 2015 y mayo de 2016, aumentaron más del doble comparado con el mismo periodo el año anterior – de 14.000 hasta unas 32.000. Sin embargo, menos niños estaban viajando sin familiares adultos. Las detenciones mensuales de menores no acompañados disminuyeron por debajo de los niveles de principios de 2014, sumando 4.224 en marzo de 2016 comparado con 7.176 en marzo de 2014.[fn]Jens Manuel Krogstad, “U.S. border apprehensions of families and unaccompanied children jump dramatically”, Fact Tank (www.pewresearch.org), 4 de mayo de 2016.Hide Footnote

Menores no acompañados encontrados enttre 2009-2016. Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU; año fiscal 2016 hasta el 30 de abril.

La campaña del Gobierno para crear conciencia sobre el peligro de la migración de menores – que incluyó vallas publicitarias y anuncios en medios impresos, radio y televisión – puede haber desalentado a algunos centroamericanos de enviar a sus hijos a EE.UU. sin acompañante (o con contrabandistas), pero muchas familias parecen haber preferido afrontar los riesgos de la ruta antes que los riesgos en sus países (véase arriba).[fn]Véase Hiskey, et. al, “Understanding”, op. cit., y nota al pie anterior sobre las campañas de información de EE.UU.Hide Footnote La estrategia de EE.UU. no contempló la ayuda a México para brindar protección a los refugiados, sino solo para interceptar a los migrantes. México no es solo un país de tránsito para los refugiados centroamericanos, según funcionarios de ACNUR; también es un destino, pero su capacidad de lidiar con la afluencia de migrantes está sobrepasada.

B. En busca de seguridad en México

Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015. En 2015, el 92 por ciento de los solicitantes procedían del triángulo norte, en especial Honduras (1.560) y El Salvador (1.475). Tan solo 102 eran guatemaltecos.[fn]Estadísticas, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR, www.comar.gob.mx). Porcentajes calculados por Crisis Group.Hide Footnote El aumento se debe en gran medida a una campaña de ACNUR y otros activistas de derechos humanos y derechos de los migrantes para publicitar los derechos de las personas que huyen de la violencia. Afiches que les dicen a los migrantes, “cuando huyes de tu país, tienes derecho a solicitar la condición de refugiado”, adornan los albergues, centros de detención y otras áreas donde se sabe que se reúnen los migrantes. Aun así, estas cifras son tan solo una pequeña fracción de los 170.000 migrantes del TNCA detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, y de los que deberían tener derecho a recibir protección, según ACNUR y otros defensores de los derechos humanos. Asimismo, alrededor del 30 por ciento de las personas que solicitaron asilo en 2015 nunca completaron el proceso. De aquellas que sí lo hicieron, alrededor del 45 por ciento (930) obtuvieron el estatuto de refugiado o de protección.[fn]Estadísticas sobre detenciones de la SEGOB, disponibles en www.politicamigratoria.gob.mx. Las cifras son solo las obtenidas por los funcionarios mexicanos, no el flujo total del TNCA. Las cifras relativas al estatuto de protección provienen de COMAR, op. cit., incluidos aquellos que han obtenido el estatuto de refugiado y aquellos que han recibido “protección complementaria” porque podrían enfrentar peligros si regresaran, aunque no reunan los requisitos para ser refugiados.Hide Footnote

Pero el número de solicitantes y el porcentaje de admisiones han aumentado drásticamente en 2016. En los primeros tres meses, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) recibió 1.470 solicitudes, y 652 (el 62 por ciento) de los 1.048 que completaron el proceso obtuvieron el estatus de refugiado o protección.[fn]Al momento de publicación, la COMAR no había proporcionado un desglose por nacionalidad para enero-marzo de 2016. Sus cifras más recientes se obtuvieron en www.gob.mx/comar.Hide Footnote Sin embargo, los migrantes que más tienden a necesitar protección – los niños no acompañados – son los menos propensos a solicitarla. Unos 35.000 menores del TNCA fueron detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, alrededor de 18.000 de los cuales estaban viajando sin un progenitor o tutor. Los funcionarios de ACNUR estiman que hasta la mitad de ellos tenían motivos plausibles para reclamar protección internacional debido a amenazas contra sus vidas y seguridad, pero tan solo 138 solicitaron el estatuto de refugiado. Solo 56 obtuvieron el asilo o estatuto de protección que les permitiría permanecer en México.[fn]Número de solicitudes de ibid. ACNUR citado en “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, marzo de 2016, p. 2.Hide Footnote

Number of applications from ibid. UNHCR cited in “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, March 2016, p. 2.Hide Footnote

Deportaciones de ciudadanos provenientes del TNCA desde EE.UU. y México. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-1015 y el Gobierno de México.
Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015.

¿Por qué son tan pocos los migrantes del TNCA, sacudido por la violencia, que solicitan formalmente el estatuto de refugiado en México? Muchos prefieren llegar a EE.UU., donde tal vez tengan familiares o la esperanza de mejores empleos, pero los funcionarios de ACNUR y de los albergues dicen que un número cada vez mayor quiere permanecer en México, especialmente dados los elevados costos y riesgos de llegar a EE.UU. y el creciente peligro de ser deportados una vez allí. Varios de los entrevistados en albergues a lo largo de la frontera dijeron que ya habían sido detenidos en EE.UU. anteriormente, y preferían probar suerte en México. Leonel, un hondureño de 24 años de San Pedro Sula, dijo que tenía un buen trabajo repartiendo productos lácteos, pero que huyó para evitar ser reclutado por las maras. Tras haber sido detenido una vez en Brownsville, Texas, no tenía ningún deseo de volver a emprender el peligroso viaje hacia el norte, especialmente con su esposa e hijo de tres años. “No quiero que me encierren”, dijo, así que está sopesando los riesgos: completar el proceso de asilo, aunque no es probable que tenga éxito, o encontrar trabajo informal como migrante indocumentado en México. Volver a Honduras no es una opción: “cuando las maras dicen que te van a matar, lo dicen en serio”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

C. Obstáculos al reconocimiento de la condición de refugiado

Los potenciales refugiados deben solicitar asilo dentro de los 30 días siguientes al cruce de la frontera. Pueden hacer la solicitud después de ser detenidos, o bien acercarse a las autoridades de forma voluntaria, en cuyo caso pueden esperar los resultados fuera de los centros de detención, pero alrededor de un tercio de los solicitantes abandona el proceso de tres meses.[fn]La COMAR está obligada a procesar las solicitudes de asilo dentro de los siguientes 45 días, más diez días para notificación. El 99 por ciento de estas solicitudes son procesadas dentro de ese periodo, según la COMAR.Hide Footnote Aquellos que no están detenidos a veces abandonan porque no se les permite trabajar, no pueden viajar y deben presentarse ante las autoridades todas las semanas. Aquellos que se encuentran detenidos en centros del INM a veces solicitan ser deportados porque no soportan las condiciones similares al encarcelamiento. El centro de detención prolongada más grande y mejor equipado– Siglo XXI en Tapachula, Chiapas – obliga a los migrantes a dormir en literas y a veces en delgados colchones en los pasillos. Hay zonas separadas para los hombres, mujeres y jóvenes de trece a diecisiete años (los niños no acompañados más jóvenes pasan a manos de los funcionarios de protección de menores). Por lo general se separa a las familias, excepto las madres con niños de doce o menos años, o hijas adolescentes.[fn]Crisis Group no pudo visitar los centros de detención, pero las condiciones se describen en “Closed Doors”, op. cit., pp. 81-83. “The Cost of Stemming the Tide: How Immigration Enforcement Practices in Southern Mexico Limit Migrant Children’s Access to International Protection”, Instituto de Derechos Humanos de la Escuela de Derecho de Georgetown, abril de 2015, pp. 33-37; y “Derechos Cautivos”, op. cit., pp. 67-69.Hide Footnote

La detención es especialmente dura para los adolescentes, para quienes los meses que pasan en centros de detención calurosos y hacinados son “una eternidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de ACNUR, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016.Hide Footnote Si bien los jóvenes no acompañados supuestamente deben ser transferidos siempre que sea posible a albergues especiales gestionados por funcionarios de protección de menores, “los niños, niñas y adolescentes [indocumentados] siguen siendo detenidos de forma generalizada”.[fn]“Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para. 501, 30 de diciembre de 2013. Un informe de 2016 de Human Rights Watch arroja conclusiones similares. “Closed Doors” op. cit., pp. 83-86.Hide Footnote Los jóvenes no asisten a la escuela ni tienen acceso a atención médica o psicológica adecuada. Muchos han sido traumatizados por la violencia; algunos son ex miembros de las maras; pocos conocen sus derechos. Dentro de las zonas reservadas para los varones adolescentes puede haber mucha tensión. No solo son un peligro los unos para los otros, sino que algunos denuncian golpizas por parte de las fuerzas de seguridad o los agentes de migración. Un centro de derechos humanos en Chiapas dijo que había denunciado numerosos casos de abusos en centros de detención, pero esto no había derivado en “ninguna amonestación o sanción administrativa, mucho menos penal”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención, que incluyan albergues especiales o familias de acogida para los menores no acompañados y permisos de trabajo para los adultos. Bajo las leyes mexicanas, las autoridades migratorias podrían emitir visas humanitarias, que permiten el empleo y la libertad de movimiento, para los migrantes que hayan solicitado el estatuto de refugiado y aquellos que haya sido víctimas o testigos de crímenes graves. El INM emitió unas 1.000 en 2015, casi el doble del número autorizado en 2014, pero los defensores afirman que muchos más migrantes cumplirían con los requisitos para recibirla.[fn]Entrevista de Crisis Group, Alejandra Macías, coordinadora nacional, Asylum Access, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016. Funcionarios del INM dicen que solo las víctimas o testigos pueden recibir estas visas humanitarias, aunque la página web del instituto incluye a los “solicitantes de asilo político, refugio o protección complementaria” entre aquellos con derecho a recibirlas, www.gob.mx/tramites. Véase también “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

Crisis Group interview, Alejandra Macías, national coordinator, Asylum Access, Mexico City, 4 May 2016. INM officials say only victims or witnesses can receive these humanitarian visas, though the institute’s web page lists “applicants for political asylum, refuge or complementary protection” among those eligible. See also “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención.

Un importante factor disuasivo a la hora de solicitar asilo es la dificultad de obtenerlo. México ha abogado por los derechos de los refugiados y otros derechos humanos en el ámbito internacional. Su Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria de 2011 incorpora buenas prácticas, como el permiso de trabajo y el acceso a la educación, la salud y otros servicios públicos. Sigue los lineamientos de la Convención de 1951, que define un refugiado como alguien con un fundado temor de persecución por motivos de raza, religión y nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas. La ley mexicana incorpora una sexta categoría – la persecución por motivos de género – y va aún más lejos, incorporando el texto de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual protege a las personas que han huido “de la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.[fn]“Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951”, www.acnur.org. Sobre la legislación mexicana, véase “Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria”, disponible en www.comar.gob.mx. Michael Reed-Hurtado, “The Cartagena Declaration on Refugees and the Protection of People Fleeing Armed Conflict and Other Situation of Violence in Latin America”, Legal and Protection Policy Research Series, ACNUR, marzo de 2013. México, que experimentó una afluencia de centroamericanos que huían de los conflictos en los años 70 y 80, fue uno de los principales impulsores de esta declaración. “Guatemala: Memoria del Silencio: Conclusiones y Recomendaciones”, Comisión de Esclarecimiento Histórico, 1999, p. 38.Hide Footnote

El miedo a la “violencia generalizada”, sin embargo, no garantiza el reconocimiento del estatuto de refugiado de cualquier centroamericano que haya huido de las maras. Cada solicitante es entrevistado, a menudo varias veces, y si es necesario se lleva a cabo una consulta psicológica. Asimismo, los funcionarios de la COMAR consultan a funcionarios de la embajada mexicana acerca de las condiciones en el país de origen. Pero la COMAR cuenta solo con quince analistas para manejar miles de casos. Si bien los funcionarios insisten que hasta ahora son capaces de manejar la carga de trabajo de manera justa y eficaz, admiten que un nuevo aumento de los casos podría sobrecargar su capacidad.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Alma Delia Cruz, COMAR, Tapachula, Chiapas, 10 de junio de 2016; Sandra Velasco, coordinadora general, COMAR, Ciudad de México, 1 de junio de 2016 y Cinthia Pérez Trejo, COMAR, 24 de mayo de 2016. México solo ha aplicado la definición de Cartagena en algunos casos recientes, por ejemplo las personas que huyen de la guerra en Siria. La COMAR tiene delegaciones en la Ciudad de México, Chiapas y Veracruz, de modo que algunas entrevistas se realizan por teléfono, aunque dice que los analistas a menudo viajan para hablar con los solicitantes en persona.Hide Footnote

Los defensores de los refugiados, por otro lado, afirman que la COMAR emite decisiones tipo “corta-pega” para excluir más que proteger. “Actúan como detectives interrogando a un sospechoso”, buscando incongruencias para rechazar las solicitudes por “falta de credibilidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote Muchos solicitantes tienen una educación precaria y son fáciles de intimidar; relativamente pocos de ellos cuentan con ayuda legal. Muchas solicitudes son rechazadas aduciendo la existencia de “una alternativa de huida interna”, es decir el individuo o la familia podría haber huido a alguna zona más segura dentro de su propio país, a pesar de que en los pequeños países del TNCA las maras dominan las grandes ciudades y se han instalado en muchas localidades más pequeñas. El territorio se protege ferozmente, y se trata a los forasteros como posibles enemigos. En zonas más rurales puede no haber empleos o acceso a la educación o salud. “Hay pocas alternativas de huida interna” en el Triángulo Norte, comentó un funcionario de ACNUR.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 3 de junio de 2016.Hide Footnote

Deportaciones desde los EE.UU. por ciudadanía. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-2015.

D. La puerta giratoria

Unos siete autobuses viajan todos los días entre Tapachula y Tecún Umán, transportando migrantes repatriados de vuelta a Guatemala desde México. Unos 5.000 llegan cada mes a la ciudad fronteriza, y otros 4.000 vuelan a la Ciudad de Guatemala desde EE.UU. en dos vuelos diarios, cuatro días a la semana. A su llegada, los retornados son registrados, se les ofrece un refrigerio y, si es necesario, atención médica. Tanto en la capital como en la frontera, los migrantes reciben alojamiento por una noche y ayuda para encontrar transporte hasta su hogar. Los niños no acompañados son llevados a albergues supervisados por la Secretaría de Bienestar Social, uno en la capital y otro en la ciudad de Quetzaltenango, al occidente del país, hasta que puedan ser devueltos a sus padres o tutores.[fn]Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016 y Casa del Migrante, Tecún Umán 17 de mayo de 2016; entrevista, Carol Girón, coordinadora regional, Red Internacional de Migración Scalabrini, Ciudad de Guatemala, 13 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al igual que Guatemala, los otros países del TNCA han mejorado la recepción de ciudadanos repatriados, en especial de los niños. Honduras tiene centros para repatriados en San Pedro Sula y a lo largo de la frontera con Guatemala, incluidos albergues especializados para niños. El Salvador ha restaurado un centro de recepción para niños no acompañados en su capital e introducido tres programas de reinserción para migrantes retornados.[fn]Presentación por el ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Hugo Martínez, Washington D.C., Woodrow Wilson Center, 14 de julio de 2016.Hide Footnote Pero después de volver a casa, la mayoría de los migrantes, incluidos los niños, están solos. Muchos pueden volver a intentarlo. Alrededor de la mitad de los retornados en un vuelo de EE.UU. a Guatemala en junio levantaron la mano cuando un funcionario les preguntó si habían sido deportados anteriormente.[fn]“Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service, 11 de abril de 2016, pp. 19, 21. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016. ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) brindan tanto asistencia directa como capacitación. Véase “Northern Triangle: IOM Builds Capacity to Protect Child Migrants of Central America”, OIM, 17 de junio de 2016. Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016.Hide Footnote

Ni siquiera los más vulnerables – como las familias y los niños no acompañados – son supervisados tras ser repatriados. Ninguno de los “Gobiernos [del NTCA] cuentan con los medios necesarios para dar un seguimiento eficaz a los niños deportados”; tampoco tienen la capacidad para “reinsertar a los niños de forma segura”. Algunos estudios también han documentado el asesinato de migrantes deportados. Se ha hecho muy poco para asegurar que la repatriación no sea simplemente una puerta giratoria para los centroamericanos desesperados por escapar de la violencia y la pobreza.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., pp. 19, 22. “U.S. government deporting Central American migrants to their deaths”, The Guardian, 12 de octubre de 2015. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016.Hide Footnote “Resulta alarmante”, afirmó un informe de 2015 sobre niños repatriados, que la política migratoria siga estando centrada en la seguridad y el control migratorio, “dejando en un segundo plano la obligación de los Estados de proteger y respetar los derechos de los niños y niñas”.[fn]“Niños, niñas y adolescentes migrantes retornados. Un análisis de los contextos y las respuestas de los servicios y las políticas de protección en El Salvador, Guatemala, Honduras y México”, Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RELAF), Save the Children, UNICEF, Buenos Aires, 2015, p. 12.Hide Footnote

Marcha por la reforma migratoria en Ann Arbor, Minnesota. FLICKR/Sasha Kimel

VI. Respuesta y responsabilidad de EE.UU.

Estados Unidos tiene una responsabilidad especial en lo que respecta a la crisis migratoria en Centroamérica y México, donde la violencia es parcialmente el legado de los conflictos armados que asolaron gran parte de la región durante los años 70 y 80 bajo Gobiernos dominados por militares y apoyados por Washington. Las frágiles democracias que surgieron tras estas confrontaciones de la Guerra Fría lucharon por brindar seguridad a poblaciones polarizadas, empobrecidas y aún fuertemente armadas.[fn]“Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo Humanos en América Central, 2009-2010.Hide Footnote Posteriormente, en la década de los 90 y del 2000, EE.UU. deportó a más de 250.000 criminales convictos, entre ellos numerosos miembros de pandillas, a El Salvador, Guatemala y Honduras.[fn]Estadísticas sobre EE.UU. citadas en Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration”, op. cit., p. 11. El número de deportaciones sobreestima el número de individuos, ya que algunos fueron deportados más de una vez. Las dos principales maras centroamericanas – MS 13 (Mara Salvatrucha) y Barrio 18 – surgieron por primera vez en Los Angeles durante los años 70. Véase Carlos Martínez y José Luis Sanz, “El origen del odio”, El Faro, (www.salanegra.elfaro.net), 6 de agosto de 2012.Hide Footnote Al mismo tiempo, el consumo de drogas ilegales en EE.UU. – en especial cocaína de Sudamérica – ha impulsado el crecimiento de poderosos grupos del crimen organizado que controlan y luchan por el territorio a lo largo de las rutas del narcotráfico en México y Centroamérica.[fn]Para más sobre cómo los diferentes grupos generan desplazamiento forzado, véase David James Cantor, “The New Wave: Forced Displacement Caused by Organized Crime in Central America and Mexico”, Refugee Survey Quarterly, 2014, pp. 1-35.Hide Footnote En este contexto, los llamamientos del candidato presidencial del Partido Republicano Donald Trump a construir un muro para sellar la frontera entre EE.UU. y México contra la migración han sido recibidos con desaprobación y burla en gran parte de América Latina.[fn]“Latin America bashes Trump’s immigration bashing”, USA Today, 17 de junio de 2015.Hide Footnote

A. Reforma estancada

La migración a EE.UU. ha sido una válvula de seguridad plagada de incertidumbre. Se afirma que unos ocho millones de mexicanos y centroamericanos viven allí en situación ilegal, vulnerables a la discriminación y al riesgo de deportación.[fn]“An Analysis of Unauthorized Immigrants in the United States by Country and Region of Birth”, Migration Policy Institute, agosto de 2015.Hide Footnote Las reformas migratorias para legalizar a estos migrantes irregulares han permanecido estancadas durante casi tres décadas.[fn]Jonathan Masters, “The U.S. Supreme Court and Obama’s Immigration Actions”, Council on Foreign Relations Backgrounders, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Para brindar seguridad a una porción de esta población, el presidente Obama estableció en 2012 el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés) que permitiría a 1,2 millones de individuos que fueron traídos a EE.UU. cuando eran niños regularizar su situación legal.[fn]“Consideration of Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA)”, Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE.UU. (USCIS, por su sigla en inglés), actualizado el 3 de agosto de 2015. Para el 31 de marzo de 2016, se habían aprobado 1.239.404 solicitudes de DACA. Los países de origen con el mayor número de beneficiarios de la DACA son México (78 por ciento), El Salvador (4 por ciento), Guatemala (3 por ciento) y Honduras (3 por ciento).Hide Footnote En noviembre de 2014, creó la Acción Diferida para Padres de Estadounidenses y Residentes Legales (DAPA, por su sigla en inglés), pensada para ampliar la DACA y permitir a otros 3,6 millones regularizar su situación legal.[fn]“Executive Actions on Immigration”, USCIS, actualizado el 15 de abril de 2015.Hide Footnote Sin embargo, la Corte Suprema emitió un fallo de cuatro a cuatro en junio de 2016, dejando en vigor un fallo del tribunal de apelación sobre una causa presentada por 25 estados que bloquea la implementación de estos programas.[fn]Haeyoun Park and Alicia Parlapiano, “Supreme Court’s Decision on Immigration Case Affects Millions of Unauthorized Immigrants”, The New York Times, 23 de junio de 2016.Hide Footnote

Otro nuevo programa, que aborda el problema de los menores que probablemente emigren para reunirse con sus padres en el extranjero, no se vio afectado por el fallo de la Corte Suprema. En diciembre de 2014, EE.UU. estableció un programa para refugiados dentro de los países del TNCA. El propósito del Programa de Procesamiento de Refugiados/Permisos para Niños Menores en Centroamérica (CAM, por sus siglas en inglés) es proporcionar una “alternativa segura, legal y ordenada a la peligrosa travesía” que emprenden los niños no acompañados en busca de reunificación familiar. Hasta el momento, su impacto ha sido mínimo. El proceso debe ser iniciado en EE.UU. por padres que estén “legalmente presentes”, por lo tanto excluye a niños con otros parientes cercanos en EE.UU., así como los familiares de los millones de centroamericanos indocumentados. Lo que es más importante, dado que requiere múltiples entrevistas, autorizaciones de seguridad y médicas y pruebas de ADN, el proceso tarda de seis meses a un año en completarse, por lo que no protege a quienes corren peligro inminente.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., p. 10; “Eroding the Law and Diverting Taxpayer Resources: An Examination of the Administration´s Central American Minors Refugee/Parole Program”, testimonio, Doris Meissner, Migration Policy Institute, ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 23 de abril de 2015, p. 7.Hide Footnote A julio de 2016, tan solo 600 de 9.000 solicitantes han sido admitidos a EE.UU.[fn]Número de admisiones del CAM de Anne Richard, subsecretaria de Estado para Población, Migrantes y Refugiados, declaración ante la Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, “Call to Action: Protection Needs in the Northern Triangle of Central America”, San José, 6 de julio de 2016.Hide Footnote

Para ofrecer verdadera protección a los menores en riesgo, el CAM tendría que acelerar los trámites y proporcionar albergue dentro del país a las personas en peligro inminente. Para aliviar la carga de los países vecinos, especialmente México, debería ampliarse a los verdaderos refugiados, es decir, los niños y adolescentes que ya han huido de sus países de origen. ACNUR, que ha ampliado su presencia a lo largo de la frontera entre México y Guatemala, podría publicitar el programa, llevar a cabo evaluaciones iniciales y derivar casos. La OIM podría seguir ayudando con el transporte, como ya lo hace para los beneficiarios del CAM que viajan desde Centroamérica. Quienes hayan solicitado que EE.UU. reconozca su condición de refugiado deberían ser alojados en albergues equipados para brindar clases y apoyo psicosocial a los niños traumatizados.

EE.UU. puede ayudar a los migrantes que se enfrentan a una posible deportación otorgándoles el Estatus de Protección Temporal (TPS). Este puede ofrecerse en casos de conflicto armado, desastre ambiental, epidemias, u “otras condiciones extraordinarias y temporales”.[fn]“Temporary Protected Status”, USCIS, actualizado el 8 de julio de 2016. Para evitar que el TPS atraiga a más migrantes a cruzar la frontera, sin embargo, las autoridades tendrían que lanzar una campaña de información pública, dejando en claro que solo está disponible para aquellos que hayan llegado antes de cierta fecha.Hide Footnote Se ha ofrecido repetidamente a los salvadoreños tras los terremotos de 2001 y a los hondureños tras del Huracán Mitch en 1998. Otorgar el TPS a ciudadanos del TNCA que se enfrentan al auge de la violencia criminal sería un paso razonable para proteger a las personas, en especial los jóvenes, vulnerables a los ataques o el reclutamiento.

B. La Alianza para la Prosperidad

En el periodo posterior a la ola de menores no acompañados que llegaron a la frontera con EE.UU. en 2014, el Gobierno de Obama decidió ayudar a los países del TNCA a hacer frente a los factores de empuje de la migración: la violencia y la falta de oportunidades económicas.[fn]Muzaffar Chishti y Faye Hipsman, “Increased Central American Migration to the United States May Prove Enduring Phenomenon”, Migration Policy Institute, 8 de febrero de 2016.Hide Footnote Bajo el liderazgo del vicepresidente Joe Biden, presionó a los países a unirse en torno a una propuesta específica de desarrollo económico y gobernabilidad que se convirtió en la Alianza para la Prosperidad.[fn]“FACT SHEET: The United States and Central America: Honoring Our Commitments”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 14 de enero de 2016.Hide Footnote El Congreso aprobó un paquete de ayuda de $750 millones para el año fiscal 2016, y el presidente Obama ha solicitado un monto similar para el año fiscal 2017. Esos fondos y las recomendaciones en materia de políticas que los acompañan fueron diseñados para presionar a los Gobiernos del TNCA para que se centren en la reducción de la pobreza, además de implementar medidas anticorrupción y reformas a la justicia del estilo de las que ha liderado la CICIG en Guatemala – todas las cuales estaban ausentes en sus propuestas originales.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado, Consejo de Seguridad Nacional, Washington, enero-abril de 2016. “Central America and the Alliance for Prosperity”, audiencia, Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Washington, 19 de abril de 2016. Sobre la CICIG, véase Informe de Crisis Group de América Latina N°56, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 29 de enero de 2016.Hide Footnote En una reunión con Biden en febrero de 2016, los tres gobiernos prometieron asignar unos $2,6 mil millones de sus presupuestos nacionales para apoyar los objetivos del plan.[fn]“The Blair House Communique: Joint Communique of the Presidents of El Salvador, Guatemala, and Honduras, and the Vice President … in Relation to the Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 24 de febrero de 2016.Hide Footnote

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia.

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia. Sin embargo, la ayuda de EE.UU no compensa los niveles históricamente bajos de inversión en los niños en la región: los gobiernos del TNCA han invertido mucho menos en programas para los jóvenes, especialmente en educación, que el promedio para Latinoamérica del 2,6 por ciento del PIB, según cálculos de 2012. Guatemala invirtió 1,8 por ciento, El Salvador 1,6 por ciento y Honduras 0,5 por ciento.[fn]“Panorama Social de América Latina”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, 2014, p. 17.Hide Footnote La Alianza para la Prosperidad representa tan solo una fracción de los casi $13 mil millones en remesas que los migrantes del TNCA envían a casa cada año. Las ganancias de los migrantes representan el 17 por ciento del ingreso nacional en Honduras y El Salvador, y el 10 por ciento en Guatemala.

Si bien poner fin a la violencia criminal en Centroamérica – cuyo costo estimado es de casi el 8 por ciento de su PIB – ayudaría a la economía regional, la emigración en sí misma es una bonanza económica en el corto plazo, a pesar de los costos a largo plazo en términos de capital humano. Prevenir la migración no es una “prioridad en la agenda política” de la mayoría de los países centroamericanos, dijo un economista guatemalteco, ya que es “funcional” a los intereses de cada país.[fn]Promedio de remesas enviadas a Guatemala, Honduras y El Salvador, 2013-2015, calculado en base a datos de Manuel Orozco, Laura Porras y Julia Yansura, “The Continued Growth of Family Remittances to Latin America and the Caribbean in 2015”, Inter-American Dialogue, febrero de 2016, p. 4; en base a datos del Banco Mundial para 2014 y 2015, “Crime and Violence in Central America: A Development Challenge”, World Bank, 2011, p. 6. El estudio estimó que, en promedio, el costo de crimen y la violencia en Centroamérica es del 7,7 por ciento. El de Guatemala es el mismo; el Salvador y Honduras lo superan en un 9 por ciento. Estimó además gastos adicionales en seguridad, justicia y atención médica por muerte y lesiones, entre otros factores. Entrevista de Crisis Group, Danilo Rivera, Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo (INCEDES), Ciudad de Guatemala, 17 de febrero de 2016.Hide Footnote

Monumento a los fallecidos tratando de cruzar la frontera entre EE.UU. y México en Tijuana. WIKIMEDIA/Tomas Castelazo

VII. Conclusión

El súbito aumento en el número de migrantes irregulares que atraviesan el Triángulo Norte de Centroamérica hacia México es tanto una consecuencia de la violencia criminal como una oportunidad para los criminales de explotar a personas vulnerables en tránsito. Al empujar la migración hacia la clandestinidad mediante duras medidas de control, las autoridades regionales ponen a los hombres, mujeres y niños, muchos de los cuales huyen de violentas pandillas en sus países de origen, en peligro de ser victimizados por criminales y autoridades estatales corruptas cuando parten hacia el extranjero en busca de seguridad. Cuando se obliga a los migrantes irregulares y refugiados a permanecer invisibles para evitar ser deportados, se convierten en presa fácil. La migración indocumentada masiva también abre espacios de discrecionalidad para los funcionarios locales, a menudo en regiones fronterizas, alentando la corrupción y menoscabando las instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública y combatir la impunidad.

Los resultados son visibles en los múltiples abusos que sufren las personas en tránsito y el fracaso de los programas de control fronterizo, deportación y disuasión de la migración. En lugar de frenar el flujo de migrantes, cada medida para endurecer las fronteras ha fortalecido la capacidad de los grupos criminales de traficar y explotar a personas cada vez más desesperadas.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad. En una mesa redonda de ACNUR en julio de 2016, los países del TNCA acordaron abordar las causas subyacentes del desplazamiento forzado, mientras que los países de destino prometieron mejorar las respuestas de asilo y protección. México acordó explorar alternativas a la detención para los solicitantes de asilo y los refugiados, fortalecer los programas de protección de menores y aumentar la capacidad y presencia de los funcionarios de asilo. EE.UU. prometió “redoblar los esfuerzos para abordar los factores subyacentes” que llevan a los centroamericanos a abandonar sus hogares y ayuda adicional para las operaciones de ACNUR en la región y la capacitación para los funcionarios de asilo de la región.[fn]Declaraciones, Richard, op. cit., Erasmo Lara Cabrera, Director General de Derechos Humanos y Democracia, Secretaría de Relaciones Exteriores, Mexico, Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, San José, 7 de julio de 2016.Hide Footnote

Si se adoptan estas medidas, podrían marcar el comienzo de un enfoque maduro y cooperativo hacia la migración en la región. Tal vez lo más importante sea que los líderes regionales hayan reconocido su responsabilidad conjunta tanto a la hora de abordar las causas de la violencia criminal como de proteger a las víctimas. No obstante, las lecciones aprendidas a partir de la ola de niños no acompañados de 2014 son una advertencia, y los países centroamericanos siguen dependiendo de las remesas de los migrantes. Hasta que se demuestre lo contrario mediante acciones concretas, las promesas de todos los países de proteger a quienes huyen de la persecución y la violencia seguirán pareciendo vacías.

Ciudad de México/ Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

Militants of The Movement for the Salvation of Azawad listen to instructions at a waypoint while patrolling along the Mali-Niger border in the deserted area in the Menaka region in Mali during an anti jihadist patrol on 5 February 2018. Souleymane AG ANARA / AFP
Report 261 / Africa

The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy

Le primat donné aux réponses militaires et le recours à des groupes armés à base communautaire pour combattre les mouvements jihadistes implantés dans la zone frontalière entre le Niger et le Mali n’ont fait qu’accentuer les tensions intercommunautaires. Les autorités nigériennes doivent adopter une approche plus politique, incluant réconciliation entre communautés, dialogue avec les militants et amnistie dans certains cas.

What’s new? A new insurgency is developing along the Niger-Mali border. Jihadist groups, including a local Islamic State branch, have established a foothold in the region, exploiting recent instability in neighbouring Mali and insecurity that has plagued border areas for decades.

Why does it matter? Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations, but their results thus far have been unconvincing. Western powers’ overwhelming focus on counter-terrorism has neglected other factors of instability, and their backing of non-state armed proxies has stoked intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands.

What should be done? The Nigerien government should adopt a more political approach including reconciliation among communities, dialogue, even with militants, and pardons for insurgents who have committed no serious crimes. Western partners should subordinate their military operations to such an approach, which would be more in tune to local needs.

Executive Summary

Clashes along the Niger-Mali border have claimed dozens of lives over the past few months. For years, the circulation of weapons and increasing intercommunal tensions have contributed to the region’s mounting insecurity. Since Mali’s 2012 crisis, jihadist groups have capitalised on local unrest and the state’s weak presence in northern Mali to establish a foothold and launch cross-border attacks against the Nigerien army. Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations; the results, thus far, have been unconvincing. The use of militias to fight jihadists has aggravated intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands. To prevent a new insurgency in the Sahel, the Nigerien government and its Western partners should subordinate military action to a political approach that includes efforts to engage in dialogue, even with militants. They also should pursue a longer-term strategy of disarmament and reconciliation among communities along the border.

Over the past two decades, violence has gradually become more acute in rural areas on the Mali-Niger border, as neither the Malian nor Nigerien government has been able to regulate increasing competition among local communities for territory. In the wake of the Arab-Tuareg rebellions of the 1990s and 2000s, the increasing availability of weapons has changed the nature of violence, making it much deadlier. It has also led a generation of young men, drawn mainly from nomadic communities, especially Tuareg, Dossaak and Fulani, to earn their living with guns. Politicians have often used such men to form community militias, mainly in Mali but also in Niger – notably in the form of the Fulani militia in North Tillabery, a border region in south-western Niger particularly affected by violence. Such groups claim to defend marginalised nomadic communities’ interests, but often their behaviour is predatory and they use violence to pressure the government in the hope of extracting benefits.

The jihadist presence along the border does not represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements.

The Malian crisis in 2012 further destabilised the region. It accelerated weapons proliferation and allowed jihadists to gain a foothold by recruiting combatants from the most fragile communities, albeit often on a temporary basis. Young Fulani men in particular joined such groups, less because of ideological affinity than out of opportunism and to obtain weapons to protect their communities from others. After being chased from Malian towns by the French military operation Serval in early 2013, the jihadists re-established themselves in rural areas of Mali and then Niger, often by exploiting tensions among different nomadic communities and those communities’ distrust of the state. The jihadist presence along the border does not, however, represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements such as local al-Qaeda and Islamic State branches, which in principle compete for influence.

Niger and its partners, notably France and the U.S., have reinforced their military forces in border areas – as illustrated by the October 2017 clashes in remote border areas during which several U.S. marines died. Such operations, however, have not contained the violence. As the Malian state remains absent from much of northern Mali, the Nigerien authorities and the French military have attempted to secure the border by working with Malian non-state armed groups, notably the Self-Defence Group of Imrad Tuareg and Allies (GATIA) and the Movement for the Salvation of Azawad (MSA). But despite some military successes, relying on such groups for counter-insurgency operations has further aggravated intercommunal tensions and threatens to provoke a major escalation of violence in the region.

Alongside military operations, the Nigerien government has attempted to engage in a dialogue with some insurgents. This option, too, faces multiple challenges. Jihadists themselves appear divided as to their interest in engaging with authorities. Self-proclaimed representatives of Fulani communities compete for the role of mediator and disagree on how to demobilise young men who have joined militant groups. Counter-terrorism operations can serve to pressure such groups. But unless they are carefully coordinated with efforts to establish lines of communication between belligerent parties, they also risk disrupting those efforts.

To stem expanding violence, the Nigerien government and its partners should:

  • Move beyond counter-terrorism. The government should distance itself from the current prioritisation of military action, often driven by its international partners. It should develop its own model for managing conflicts in border areas, based on a better balance between dialogue and the use of force. Western partners, especially the French, should be more open to reviewing their current strategy with regional leaders. They should adopt an approach that includes military operations – clearly still a critical component of the response – but better subordinates them to a political strategy that includes efforts to calm intercommunal conflicts and engage militants, is defined by Sahelian societies themselves and is more in tune to their needs.
     
  • Continue efforts to engage armed groups, including jihadists. The Niger government has established contacts with jihadist groups but attempts at dialogue have proven difficult. It should accompany these efforts with a policy of pardoning insurgents except for those, jihadist or otherwise, who have committed serious crimes, such as the killing of civilians. Alongside government initiatives, meetings between communities, supported by non-governmental organisations and/or civil society, could also reduce tensions. A project for the administrative reorganisation of the North Tillabery chefferie (local government unit) in partnership with all communities living there and aimed at improving minority nomadic communities’ representation, could facilitate dialogue.
     
  • Suspend the use of community-based militias in counter-terrorism operations and integrate them into temporary joint patrols. Non-state armed groups, whose role in operations against jihadists aggravates intercommunal tensions and violence, should be integrated into temporary joint security patrols, together with regular forces where possible. Patrols that are part of local security provisions in Ménaka, a northern Malian town near the Niger border, and its surroundings – which are supported by the French forces and the UN mission to Mali – offer one model; it should be strengthened and applied elsewhere. To attract the widest possible support, these initiatives should include representatives of all local communities, especially Fulani nomads that are not well integrated into security arrangements.
     
  • Provide humanitarian support and promote economic development in border regions. The Nigerien government and its international partners should urgently facilitate humanitarian access to North Tillabery to both provide aid and independently evaluate the local population’s needs. In the medium term, economic development could involve small-scale projects – the construction and maintenance of “peace wells”, for example – though such projects, which can provoke envy and tension, should be undertaken with care and aim to promote peace among communities. The government must improve services, including education, health and justice, in marginalised areas and adapt them to nomadic communities’ needs, notably by making them more mobile. Overall, it must better provide for the security of communities in border areas. Absent that, those communities will seek to protect themselves with guns.

Dakar/Brussels, 12 June 2018

 

 

I. Introduction

Depuis le 30 octobre 2014, plus d’une vingtaine d’attaques ont visé les Forces de défense et de sécurité nigériennes (FDS) dans la zone qui s’étend du nord de la région de Tillabéri à l’ouest de la région de Tahoua.[fn]Voir annexe B, « Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 ».Hide Footnote Près de 100 membres des FDS ont perdu la vie, et de nombreux autres ont été blessés ; quatre membres des forces spéciales américaines ont par ailleurs été tués lors de l’embuscade de Tongo Tongo, près de la frontière malienne, le 4 octobre 2017. Cette attaque a attiré l’attention des médias internationaux sur cet espace séparant le Niger et le Mali. Il apparait désormais comme un front insurrectionnel jihadiste dans le Sahel, qui vient s’ajouter à ceux du Nord et du centre du Mali et à celui du Nord du Burkina Faso. Pourtant, si la violence jihadiste est un phénomène récent lié à l’extension de la crise malienne depuis 2012, les violences à la frontière Niger-Mali s’inscrivent dans une histoire plus longue.

La frontière qui sépare le Niger du Mali se divise en deux parties. La première forme une ligne quasi horizontale de plus de 400 kilomètres qui s’étend de la zone des trois frontières (Burkina Faso, Mali, et Niger) à l’Ouest jusqu’à la petite ville d’Andéramboukane (région de Ménaka au Mali) à l’Est. Peu peuplée, la seconde dessine une ligne verticale de longueur équivalente qui remonte vers le Sahara et l’Algérie. Sa section horizontale, étudiée dans ce rapport, sépare des espaces à dominante agricole au Sud, peuplés par des populations haoussa, djerma et peul, d’espaces plus centrés sur le pastoralisme au Nord et peuplés par des groupes nomades (Touareg, Dossaak et Peul).

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion.

Ce rapport se concentre sur le côté nigérien de la frontière, en particulier sur les départements de Bankilaré, Ayorou, Ouallam, Bani Bangou et Abala dans la région de Tillabéri, et sur le département de Tilia dans la région de Tahoua. Par souci de simplicité, ces départements sont regroupés sous l’appellation « Nord-Tillabéri ». Le côté malien, principalement la région de Ménaka et le Sud de la région de Gao, est inclus dans cette étude afin de comprendre l’extension des violences au Niger et la nature des interconnexions entre les deux pays.

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion. Il décrit la réaction des autorités nigériennes et de leurs partenaires, entre offre de dialogue et réponse militarisée. Il dessine les contours d’une approche permettant de renforcer la sécurité et la gouvernance dans cette région. Ce rapport s’inscrit dans une série de travaux de Crisis Group sur les insurrections rurales dans le Sahel.[fn]Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°238, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, 6 juillet 2016 et N°254, Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, 12 octobre 2017. Voir aussi le commentaire de Crisis Group, « Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », 11 janvier 2017.Hide Footnote Il repose sur une soixantaine d’entretiens menés à Bamako, Niamey, Dakar et Paris, principalement en décembre 2017, avec des responsables gouvernementaux maliens et nigériens, des diplomates, des représentants communautaires, d’anciens miliciens et jihadistes, des responsables sécuritaires nigériens et internationaux et des chercheurs sur le Sahel.

II. La frontière : un terreau favorable à l’insurrection

Les violences armées ne sont pas un fait nouveau dans la région frontalière qui sépare le Niger du Mali. Depuis deux décennies, elles se développent dans les zones rurales sur fond de compétition entre communautés pour le contrôle des ressources naturelles et d’incapacité des Etats à réguler pacifiquement les conflits locaux. Avant même l’implantation de groupuscules jihadistes, différentes milices à base communautaire s’étaient développées, recrutant dans un vivier toujours grandissant de jeunes hommes en armes.

A. Compétitions locales pour les ressources et faiblesse des Etats

La zone frontalière du Nord-Tillabéri, située à moins de 200 kilomètres de la capitale Niamey, constitue une périphérie relativement proche mais négligée par l’Etat central. Elle recouvre pourtant des espaces en transformation rapide : depuis la seconde moitié du vingtième siècle, un front pionnier agricole, essentiellement animé par la poussée démographique des paysans djerma et haoussa, progresse du sud vers le nord, réduisant les espaces pastoraux ou poussant les éleveurs du côté malien de la frontière.[fn]Ces terres ne sont pas nécessairement très propices à l’agriculture mais la population nigérienne, majoritairement agropastorale, est passée de trois millions en 1960 à plus de vingt millions aujourd’hui. A la frontière comme ailleurs dans le pays, la poussée démographique a amené les paysans à occuper tout l’espace possible, créant des conflits d’usage notamment avec les pasteurs.Hide Footnote Des villages se créent dans des espaces auparavant vides ou qui accueillaient de rares campements. L’Etat nigérien peine à suivre ce front pionnier avec ses infrastructures et ses services. En particulier, l’Etat est quasiment absent de la zone qui jouxte la frontière, où nomadisent les éleveurs. Au-delà du manque de services publics, le lien à l’Etat y reste à construire.[fn]C’est une caractéristique ancienne. La région est située aux confins de plusieurs Etats précoloniaux (fédération des Touareg imwilimden, chefferies djerma, groupements peul) dont aucun n’est parvenu à affirmer durablement son emprise sur ces territoires. L’administration coloniale française a soumis l’ensemble de ces populations à une domination unique à l’issue d’une conquête tardive mais violente. Elle y a fourni peu de services mais, en établissant son autorité, elle a mis un terme aux prédations de la noblesse touareg sur les sédentaires. Cela a permis aux populations du Niger, devenu indépendant en 1960, d’occuper plus fermement l’espace.Hide Footnote Les chefferies administratives, dotées d’un statut officiel et constituant au Niger un lien essentiel à l’Etat, y sont souvent récentes et parfois contestées par des groupes nomades comme les Peul toleebe qui disent ne pas s’y reconnaitre.[fn]Quelques chefferies ont été créées pour des groupes peul comme les Wodaabe, mais pas pour les Peul toleebe, dont certains se sont tournés vers les groupes jihadistes. Entretien de Crisis Group, représentant peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

La population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».

Cette faible emprise de l’Etat nigérien sur l’extrême Nord-Tillabéri est problématique dans le contexte de transformation intense de l’espace. Héritière d’une histoire faite de mouvements incessants, la population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».[fn]Jean-Pierre Olivier de Sardan, Les sociétés songhay-zarma (Niger-Mali) : chefs, guerriers, esclaves, paysans (Paris, 1984).Hide Footnote Cette histoire particulière, couplée à une occupation nouvelle des terres, suscitent de nombreux conflits d’usage et de propriété foncière. Certaines zones disputées sont décrites comme des « poudrières », opposant notamment cultivateurs et éleveurs lors d’affrontements violents mais localisés.[fn]Entre 1990 et 2007, 316 éleveurs auraient été tués dans la région de Tillabéri. « Bilan non exhaustif des attaques des Touaregs et des FDS maliens sur les éleveurs Peulhs nigériens de 1990 à 2014 », Conseil des éleveurs du Nord-Tillabéri, Niamey.Hide Footnote Jadis, l’intervention des forces de police suffisait pour mettre fin à ces rixes à l’arme blanche et au gourdin. Aujourd’hui, le niveau de violence nécessite le déploiement de l’armée. L’Etat n’est pas indifférent à ces conflits mais ses efforts de régulation, par exemple à travers l’adoption d’un code pastoral en 2010, ne suffisent pas à les résoudre.

Côté malien, la faiblesse de l’Etat central est plus criante et se double d’un éloignement beaucoup plus important de la capitale : la ville de Ménaka, érigée en chef-lieu de la région en 2016, est presque aussi éloignée de Bamako (plus de 1 500 kilomètres) que Kidal, dans le Nord du pays. La région a été le théâtre de plusieurs rébellions touareg depuis les années 1990 qui ont amené l’Etat malien à progressivement se désengager. Depuis la crise de 2012, la présence de l’Etat est devenue assez théorique, circonscrite aux seules villes. Le pouvoir appartient en réalité aux différents groupes politico-militaires qui s’appuient sur les communautés locales et se disputent le contrôle d’une économie en partie mafieuse.[fn]L’élevage, la principale activité économique de la région, est au cœur de nombreuses prédations violentes et de trafics transfrontaliers vers le Nigéria ou l’Algérie.Hide Footnote

La situation au Mali est d’autant plus inquiétante que l’affaiblissement de l’Etat est concomitant d’une montée des tensions entre communautés touareg, dossaak et peul. Les Peul sont pour la plupart des ressortissants nigériens que les sécheresses et la pression du front pionnier agricole au Nord-Tillabéri ont poussés du côté malien de la frontière. En position de faiblesse, ils ont subi de nombreuses prédations de la part de l’administration malienne quand elle était encore présente et de la part de jeunes bandits, souvent touareg mais aussi peul, qui disposent depuis les rébellions d’un accès facilité aux armes de guerre.

B. Le « métier des armes » à la frontière

[fn]L’expression est empruntée à Marielle Debos, Le métier des armes au Tchad (Paris, 2013).
 Hide Footnote
Dans la zone frontalière, la socialisation d’un nombre croissant de jeunes au métier des armes constitue le fait marquant des deux dernières décennies.[fn]Parmi les populations peul, les jeunes femmes valorisent par leur chant ceux qui ont le courage de prendre les armes et moquent ceux qui se tiennent à l’écart : « Si ça ne te dit rien et bien tu as ta place avec nous les filles, tiens ce pagne ». Extrait cité par Gandou Zakara, « Rapport de recherche sur les comportements, attitudes et pratiques sensibles au genre face aux conflits », Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger Aren/Oxfam, Niamey, 2017, p. 36.Hide Footnote Aux yeux de la jeunesse, en particulier parmi les populations nomades, l’activité guerrière est valorisante, source d’émancipation sociale et économique.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.

A partir des années 1990, les rébellions touchant le Nord du Mali de façon quasi continue et dans une moindre mesure le Nord du Niger engendrent une dissémination progressive des armes de guerre. Les différents accords de paix et les programmes d’intégration ne parviennent pas à désarmer complètement les combattants.[fn]Au Mali, il s’agit du Pacte national signé à Bamako en 1992 suivi par la cérémonie de la « flamme de la paix » de 1996. L’accord de paix d’Alger, signé à Bamako en juin 2015, comprend un aspect désarmement, mais ce dernier tarde à être mis en œuvre et les groupes armés signataires conservent leur arsenal. Au Niger, il s’agit des accords de Ouagadougou (1993), Niamey (1995) et N’Djamena (1998) et des pourparlers de Tripoli d’avril 2009. Les actions de désarmement et d’intégration des anciens rebelles ont mieux fonctionné au Niger qu’au Mali, où les mouvements armés sont devenus endémiques. La présence de ces groupes armés maliens a entrainé une diffusion progressive des armes de guerre dans la zone frontalière entre les deux pays.Hide Footnote Or les armes ne servent pas seulement aux rébellions. Elles constituent l’outil principal d’un « métier des armes » qui permet aux jeunes de s’engager sur plusieurs « fronts » : défense de la communauté, revendication de droits sur les ressources locales, banditisme, protection des trafics.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote De part et d’autre de la frontière, l’accès facilité aux armes aggrave la létalité des violences en zone rurale et en change également la nature : il suscite l’émergence de groupes politico-militaires s’appuyant sur un vivier de professionnels de la violence.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.[fn]Un ancien milicien ayant travaillé avec des groupes jihadistes explique qu’il a pris les armes après avoir été humilié par les voleurs de son unique dromadaire. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les tensions autour des ressources foncières et l’incapacité de l’Etat à réguler les conflits de manière pacifique ont également encouragé les communautés à s’armer. Certains groupes ont eu accès aux armes avant d’autres, comme les populations touareg de la région frontalière, engagées dès les années 1990 dans des rébellions armées. Cela a créé des rapports de force locaux en leur faveur, permettant par exemple à des factions touareg ou à des individus de mieux asseoir leur contrôle sur des pâturages ou des points d’eau. Le banditisme, parfois héritier de formes anciennes de prédation par les nobles touareg, s’est également développé. Se sentant victimes de ces prédations, les autres communautés, en particulier les Dossaak puis les Peul, ont cherché à leur tour à s’armer.

C. Une cause peul ? La fabrication des tensions communautaires

Ces hommes en armes intègrent, dans la plupart des cas, des groupes à base communautaire qui se développent essentiellement au Mali mais aussi au Niger. Historiquement, les communautés vivant à la frontière ont entretenu des liens de complémentarité autant que de compétition pour le contrôle des ressources et le pouvoir local. A partir des années 1990, avec la multiplication des violences armées, la tendance est cependant au repli identitaire et à la création de milices d’autodéfense.[fn]Les guerres précoloniales, fréquentes, opposaient des alliances composites et changeantes plutôt que des blocs ethniques figés. Dans cette région, les appartenances ethniques se doublent de solidarités horizontales qui unissent des factions nomades à des villages sédentaires et qui se révèlent vitales en cas de crise alimentaire ou de conflit armé. Dans la région de Gao, proche de la zone étudiée dans ce rapport, ces solidarités se sont néanmoins affaiblies dans le sillage des rébellions armées des années 1990. Charles Grémont, André Marty, Rhissa ag Mossa et Younoussa Hamara Touré, Les liens sociaux au Nord-Mali (Paris, 2004).Hide Footnote

Dès lors, les communautés peul du Nord-Tillabéri, en particulier les Toleebe, expriment un malaise croissant face à la stigmatisation dont elles se disent victimes de part et d’autre de la frontière. Elles se sentent prises en étau entre les sédentaires djerma et haoussa d’une part et les nomades touareg et dossaak d’autre part. S’il est difficile de parler de marginalisation de l’ensemble des populations peul au Niger, des groupes circonscrits de nomades peul, comme les Toleebe, sont effectivement moins intégrés aux rouages de l’Etat.[fn]L’épouse du premier président Hamani Diori, assassinée lors du coup d’Etat de 1974, était cependant issue de la communauté toleebe. Succédant à Diori, le président Seyni Kountché (1974-1987) aurait entretenu une relation de méfiance à l’égard de cette communauté. Entretien de Crisis Group, ancien milicien toleebe, Niamey, mai 2017.Hide Footnote Occupants récents de zones convoitées par d’autres groupes mieux représentés au sein de l’Etat comme les Djerma, ou mieux armés comme les Touareg, ils ne disposent pas non plus de chefferies de groupement nomade – terminologie officielle utilisée par l’administration – qui leur permettraient d’établir de meilleures relations avec les autorités publiques.[fn]Des hauts dignitaires nigériens se plaignent du fait que les groupes armés peul n’ont « même pas de revendications » mais cela est peut-être lié au fait que la représentation politique de ces populations nomades et les canaux qui les relient à l’Etat sont faibles. Entretien de Crisis Group, haut responsable nigérien, Niamey, juin 2017.Hide Footnote

Des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière.

Dans ce contexte, à la fin des années 1990, un petit groupe de combattants peul crée une milice locale pour protéger hommes et troupeaux des prédations. Les débuts sont difficiles : leur accès aux armes est limité et le groupe est fragilisé par des dissensions internes et l’éloignement des campements. L’Etat nigérien tolère alors leur présence, utile face aux rébellions touareg, mais ne leur apporte pas de véritable soutien logistique.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien milicien peul, maire d’une commune de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme d’autres groupes, cette milice, sans nom déclaré, est finalement associée au processus de désarmement, mais, marginale, elle ne bénéficie que d’une infime partie des dividendes de la paix.[fn]Cela se limite à quelques postes au sein des forces de sécurité. Entretiens de Crisis Group, anciens miliciens peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’anciens membres de cette milice versent dans le banditisme ou partent à l’aventure comme bandits ou mercenaires dans la sous-région, au Nigéria et même au Libéria.

En 2008-2009, des heurts entre agriculteurs djerma et éleveurs peul suscitent la remobilisation de ce groupe et une vague de recrutements dans les campements peul. L’Etat intervient et apaise provisoirement les esprits en promettant des postes de gardes nationaux aux combattants peul.[fn]L’intégration aux forces de sécurité s'inscrit dans une stratégie de résolution des conflits déjà utilisée par les autorités nigériennes pour résorber les mouvements insurrectionnels touareg de 1990 et de 2007. Ils ont été mis en veille par un mélange de répression militaire et de négociations ayant abouti à l'intégration des anciens rebelles dans l’administration et les forces de sécurité, à la décentralisation du Nord et à l'investissement de l'Etat dans le développement socioéconomique du Nord. Néanmoins, lors des violences de 2008-2009, l’intervention de l’Etat ne s’accompagne ni de la cooptation de représentants peul de la région de Tillabéri dans l’administration publique et le gouvernement, ni d’un réel programme de développement socioéconomique.Hide Footnote Une minorité de ces hommes intègre finalement les forces de sécurité, ce que les intéressés jugent insuffisant.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote En 2010-2011, une nouvelle série de violences opposant cette fois communautés peul et dossaak fait plus de 70 morts au Mali et au Niger.[fn]Côté malien, les éleveurs peul doivent désormais payer des droits d’accès en nature à des groupes armés principalement touareg ou dossaak pour que leurs troupeaux accèdent aux pâturages et points d’eau lors de la transhumance. Ils sont également en butte aux prédations de l’administration malienne. Un ancien gouverneur de Gao s’est ainsi constitué « sur le dos des éleveurs peul du Niger » un large troupeau ramené aujourd’hui dans la région de Kati près de Bamako. Entretien de Crisis Group, journaliste, Bamako, décembre 2017.Hide Footnote Une cérémonie de la flamme de la paix organisée à Ménaka en présence de responsables politiques maliens et nigériens ne permet de restaurer qu’un calme précaire, après le désarmement de quelques combattants, accompagnée d’une promesse d’intégration aux forces de sécurité.

Ainsi, de la fin des années 1990 aux années 2010, des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière. Ils partent à la recherche d’armes et de possibilités de mercenariat. C’est dans ce contexte qu’en 2012, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao, du côté malien de la frontière, accélèrent la circulation des armes de guerre et instrumentalisent une partie de ce réservoir d’hommes en armes, en particulier des jeunes Peul mal intégrés à une milice communautaire qui périclite.

III. Un nouveau foyer jihadiste

La nébuleuse jihadiste qui opère à la frontière entre le Niger et le Mali est différente de celles du centre du Mali et du Nord du Burkina Faso.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, tous deux op. cit.Hide Footnote Plusieurs groupes y coopèrent sans nécessairement former un mouvement unique ; leurs dirigeants s’y expriment moins qu’ailleurs ; certains sont officiellement affiliés à des groupes mieux organisés et concurrents comme al-Qaeda ou l’Etat islamique, mais sur le terrain, cela n’affecte pas nécessairement la stratégie des différents éléments qui d’ailleurs se mélangent, souvent au gré des opérations.[fn]Depuis le 30 octobre 2014, six attaques perpétrées au Niger contre les FDS ont été revendiquées par le groupe d’Abou Walid al-Sahraoui, au nom de l'Etat islamique, à travers plusieurs agences de presse mauritaniennes : celles du 17 octobre 2016 contre la prison de Koutoukalé, du 22 février 2017 à Tilwa, du 31 mai 2017 à Abala, du 11 mai et du 21 octobre 2017 à Ayorou, ainsi que l’embuscade du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo. Seule cette dernière attaque a également été revendiquée par l’Etat islamique dans une vidéo publiée en mars 2018. « New video message from the Islamic State: “Ambush by the soldiers of the caliphate upon members of the American army near the artificial borders of Niger and Mali” », Jihadology, 4 mars 2018 at https://bit.ly/2JANMJP. Tweet by Menastream, 9 h 18, 18 octobre 2016 at https://bit.ly/2sPpaXh.Hide Footnote

A. Une implantation récente dans la zone frontalière

Les groupes armés se revendiquant du jihad n’ont pas d’implantation ancienne du côté nigérien de la frontière. Leur développement est lié à la crise malienne de 2012. Alors que l’Etat malien fuit le Nord du pays, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°189, Mali : éviter l’escalade, 18 juillet 2012.Hide Footnote Par opportunisme ou pour se protéger, de nombreux jeunes les rejoignent, dont certains viennent du Niger voisin.

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali.

Début 2012, les communautés peul de la frontière voient avec inquiétude des jeunes Touareg et Dossaak rejoindre le Mouvement de libération nationale de l’Azawad (MNLA) et bénéficier de ses armes. Des jeunes Peul, dont beaucoup ont déjà fréquenté les groupes armés au Mali ou au Niger, rejoignent alors le camp jihadiste, perçu comme un rempart contre le risque d’hégémonie touareg.[fn]La mort du principal chef peul du Ganda Izo, groupe d’autodéfense créé dans les années 2000 regroupant principalement des Peul de la vallée du fleuve Niger, tombé dans une embuscade attribuée au MNLA, a affaibli le principal groupe armé recrutant parmi les Peul dans la région de Gao. Cela a sans doute poussé un certain nombre d’entre eux à rejoindre les jihadistes. Entretien de Crisis Group, ancien responsable du Ganda Izo, Gao, août 2013.Hide Footnote Néanmoins, les appartenances ethniques ne définissent pas de manière automatique les allégeances. Ainsi, quelques Peul ont rejoint le MNLA, parfois sous la contrainte, mais aussi pour accéder aux pâturages situés dans des zones tenues par ce mouvement.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des jeunes Dossaak issus de factions rivales de celles qui ont rejoint le MNLA se rallient quant à eux au Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao) ou à Ansar Eddine. Certains jeunes passent quelques jours ou quelques semaines à Gao pour se procurer des armes auprès des jihadistes avant de les quitter. D’autres, séduits par leur rhétorique ou par la possibilité de rejoindre un groupe bien constitué, s’engagent durablement dans les rangs jihadistes.[fn]Certains combattants hésitent et naviguent d’un groupe à l’autre. Ainsi, l’un des lieutenants peul d’Abou Walid a d’abord rejoint la milice peul malienne du Ganda Izo et combattu les jihadistes avant de comprendre qu’ils étaient la force dominante dans sa région d’origine et de les rallier. Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali. Beaucoup des jeunes recrues, en particulier les Peul, retournent au Niger avec l’accord tacite de l’Etat, qui tente de négocier le retour pacifique et le désarmement des membres des groupes armés, avec lesquels il a gardé contact tout au long de l’année 2012.[fn]En 2012-2013, le ministère des Affaires étrangères, dirigé par Bazoum Mohamed, avait créé une cellule plus ou moins formalisée à cet effet. Selon une responsable du ministère, il s’agissait d’empêcher un débordement des combats au Niger et d’anticiper le retour et la démobilisation de ces combattants. Entretiens de Crisis Group, ancien fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères, Niamey, mai 2015 ; ex-combattant du Mujao, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Refusant d’intégrer ces combattants aux forces de sécurité, comme certains d’entre eux le demandent, l’Etat ne parvient pas à les démobiliser.[fn]Les autorités nigériennes s’étaient déjà montrées réticentes à ouvrir l’intégration aux miliciens peul par le passé. L’idée d’intégrer aux forces de sécurité nigériennes d’anciens membres des groupes jihadistes du Nord du Mali a dû leur sembler encore moins envisageable.Hide Footnote Ayant conservé leurs armes, ils ne restent pas longtemps inactifs. Une partie d’entre eux se rendent à nouveau au Mali, où différents groupes armés qui s’affrontent pour le contrôle de territoires les recrutent comme mercenaires.[fn]Des jeunes combattants peul auraient été recrutés par le Mouvement arabe de l’Azawad (MAA) pour défendre son bastion de Tabankort (nord de Gao) en 2014 et 2015. Ils y combattent aux côtés de combattants imghad auxquels ils faisaient face quelques mois plus tôt. Entretien de Crisis Group, responsable du Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia), Bamako, octobre 2015.Hide Footnote Comme le confiait en 2016 à Crisis Group un responsable politico-militaire de la région de Gao, « chaque groupe armé a ses Peul ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable politico-militaire d’un groupe armé actif dans la région de Gao, Bamako, 2016.Hide Footnote

L’accès aux armes rend les conflits communautaires plus sanglants. Entre décembre 2013 et février 2014, de violents affrontements éclatent entre combattants imghad et peul près de la frontière (non loin des localités malienne de Tamkoutat et nigérienne de Bani Bangou), faisant des dizaines de victimes, dont de nombreux civils des deux côtés.[fn]Les Imghad sont une composante de la société touareg. A l’origine, ils constituent des groupes dépendants et souvent tributaires des factions nobles ou religieuses. Ils sont eux-mêmes organisés en factions ou tribus spécifiques et sont majoritaires au sein du Gatia, un groupe politico-militaire malien.Hide Footnote A l’issue des combats, apparus au Mali avant de déborder sur le territoire nigérien, les autorités nigériennes arrêtent en février 2014 plusieurs combattants peul (dont certains avaient rejoint le Mujao) mais aucun Touareg. Convaincus de l’hostilité de l’Etat à leur égard, des Peul nigériens renouent alors avec leurs mentors jihadistes, tandis que ces derniers adaptent leur stratégie à la suite des frappes françaises de début 2013 en s’implantant en milieu rural.[fn]« Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », op. cit.Hide Footnote

Le 30 octobre 2014, trois attaques simultanées visent la prison de Ouallam, une patrouille militaire près de Bani Bangou et des positions des FDS au camp de Mangaïzé, au Niger. Ce sont les premières d’une série d’attaques qui scellent le rapprochement entre des combattants peul nigériens, qui peinaient jusque-là à trouver leur place dans le paysage politico-militaire, et des groupes jihadistes qui instrumentalisent les tensions locales pour combattre l’Etat nigérien.

B. Cadres permanents et combattants occasionnels

Quelques figures jihadistes ont émergé des deux côtés de la frontière mais aucune ne semble en mesure de s’imposer comme chef incontesté. Le plus connu est Adnan Abou Walid al-Sahraoui, à la tête d’un groupe de combattants ayant fait allégeance à l’Etat islamique (EI).[fn]Sur l’organisation aujourd’hui connue sous le nom d’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), voir M. Mémier, « AQMI et al-Mourabitoun, le djihad sahélien réunifié ? », Institut français des relations internationales (IFRI), janvier 2017.Hide Footnote Contrairement aux autres dirigeants jihadistes de la région sahélo-saharienne, Abou Walid s’exprime peu dans les médias et n’est pas originaire de la zone dans laquelle son groupe est actif.[fn]Selon certaines sources, Abou Walid al-Sahraoui aurait tout d’abord entretenu des liens avec les groupes armés islamistes lors de la guerre civile algérienne. En 2012, il apparait au Nord-Mali comme porte-parole du Mujao avant de rejoindre le groupe du jihadiste Mokhtar Belmoktar, al-Mourabitoun. Il prend la tête de la branche malienne de ce mouvement en décembre 2014, après la mort de l’ancien chef Ahmed al-Tilemsi abattu lors d’une opération de la force Barkhane. Il constitue peu après son propre groupe en rejoignant l’Etat islamique. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire du Front Polisario, Algérie, novembre 2016 ; responsable sécuritaire français, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains attribuent son influence à son charisme, d’autres à l’argent qu’il recevrait de l’EI ou de parrains mal identifiés. Sa présence sur le théâtre des opérations semble rare et il s’appuierait sur des lieutenants locaux qui lui sont plus ou moins fidèles.

Il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

Le parcours de l’un d’entre eux, Illiassou Djibo, dit « Petit Chafori », illustre les dynamiques qui poussent de jeunes Peul vers la mouvance jihadiste. Peul toleebe originaire de Tirza dans le département de Ouallam (à l’est de Tillabéri), membre de la milice peul de 2008, il aurait été l’un des premiers à rejoindre le Mujao à Gao, en 2012.[fn]Il aurait servi de recruteur dans les villages peul du Nord-Tillabéri. Entretiens de Crisis Group, ex-combattant du Mujao, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Réfugié au Niger à la suite de l’opération Serval, il est arrêté par les autorités nigériennes en février 2014 pour son implication dans les combats contre les groupes touareg qui ont lieu dans la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, ancien gouverneur de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il aurait été remis en liberté dans le cadre des négociations pour la libération de l’otage français Serge Lazarevic, en décembre 2014.[fn]Selon des responsables sécuritaires nigériens, la libération de Lazarevic s’est faite contre celle de plusieurs jihadistes arrêtés au Mali et au Niger. Petit Chafori est le seul Nigérien emprisonné dont Iyad ag Ghali aurait exigé la libération. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Dès lors décrit comme le représentant dans la zone frontalière du Malien Iyad ag Ghali, chef du Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin (Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans, GSIM) affilié à al-Qaeda, Petit Chafori semble pourtant coopérer avec le groupe d’Abou Walid dès 2017.[fn]Au sein du groupe d’Iyad, Petit Chafori aurait été élevé au rang d’Emir (commandant) pour la zone frontalière Niger-Mali. Ses liens avec le mouvement d’Abou Walid ne sont pas clairs : il est présenté tantôt comme un collaborateur, tantôt comme un concurrent. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Son nom est mentionné dans plusieurs attaques contre les FDS, y compris celle du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo, qui a coûté la vie à quatre soldats américains et à quatre membres des FDS.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le parcours de Chafori apporte un éclairage sur la manière dont la mouvance jihadiste instrumentalise les dynamiques locales et la rapidité avec laquelle elle les transforme. En quelques années, ce jeune milicien subalterne engagé par opportunisme ou conviction dans la défense de sa communauté est devenu un combattant expérimenté qui semble prendre pour cible les forces nigériennes et internationales. Les cadres dirigeants disposent de quelques dizaines à quelques centaines d’hommes, dont beaucoup ne seraient que des combattants occasionnels. Ils s’associent pour des actions conjointes par opportunisme, par conviction ou pour défendre leur territoire quand une menace commune se dessine.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Peul toleebe du Nord-Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils se dispersent souvent dans les campements une fois les actions terminées, tant pour retrouver leur famille ou leurs activités que pour se fondre parmi les civils et éviter les frappes aériennes. Dans ces groupes composites, il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

C. Une « gouvernance » a minima des zones sous influence

Les groupes jihadistes sont principalement installés du côté malien de la frontière, en particulier au sud de la route menant d’Ansongo à Ménaka. Sans avoir de base fixe, ils exercent néanmoins une influence certaine du côté nigérien, que ce soit sur les campements et villages du Niger ou sur les camps de réfugiés maliens. Parmi la population, un réseau de sympathisants les renseigne, facilite leur approvisionnement, et parfois les rejoint lors d’opérations armées.[fn]Les camps de réfugiés de Maliens ayant fui l’insurrection au Nord-Mali en 2012, situés à proximité de la frontière Niger-Mali, seraient infiltrés par des éléments jihadistes. Plusieurs attaques ont visé ces camps. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, ancien gouverneur de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des deux côtés de la frontière, les jihadistes sont peu visibles et imposent, dans les campements et sur quelques marchés permanents, une version de la Charia – la loi islamique – qui n’apparait pas aussi intrusive que dans d’autres zones de la région sahélienne sous l’influence d’autres groupes jihadistes.[fn]Dans le centre du Mali, plusieurs sources rapportent que les groupes jihadistes interdisent les célébrations musicales pendant les mariages, ferment des écoles publiques ou interdisent aux femmes de monter derrière un homme à moto. On ne rencontre pas de récit similaire dans le Nord-Tillabéri.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la pré-sence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder.

Comme ils l’ont fait dans le centre du Mali, ils développent une forme d’administration locale et fournissent des services à la population, en garantissant notamment un accès aux mares, aux puits et aux pâturages, et en mettant fin aux rackets perpétrés par des groupes armés côté malien.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, p. 15-16, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, p. 23, tous deux op. cit.Hide Footnote En contrepartie, ils imposent aux pasteurs une zakat, taxe islamique estimée au quarantième des troupeaux.[fn]Plusieurs éleveurs interrogés estiment que cette taxe est un moindre mal en comparaison des formes de prédation subies avant l’arrivée de ces groupes. « Aujourd’hui, tu peux faire paître ton bétail, sans crainte qu’on t’attaque ou qu’on te vole », rapporte un pasteur peul originaire du Nord-Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Un système rudimentaire de justice est également instauré.[fn]Les jihadistes auraient mis en place des mesures régulant l’accès aux mares, puits et aux pâturages pour les différents groupes nomades, limitant ainsi les risques d’accrochages entre communautés pastorales. Entretiens de Crisis Group, pasteur peul du Nord-Tillabéri, enseignant-chercheur à l’université Abdou Moumouni, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les jihadistes qui abusent de leur position pour se livrer à des actes de prédation sont punis par le groupe.[fn]Un ancien combattant du Mujao, reconverti dans le banditisme, se réclamait du jihad pour taxer des populations d’Abala. Des jihadistes l’ont puni et désarmé, ce qui a permis son arrestation par les FDS. Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la présence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder, d’autant plus que les exactions à leur égard sont restées isolées, au moins jusqu’à la dernière opération militaire lancée en février 2018 (voir section IV).[fn]Des sources évoquent tout de même des cas de violences à l’égard d’imams s’exprimant contre le mouvement et de civils qui renseignent les autorités. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, député d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il n’y a pas non plus de chasse aux représentants civils de l’Etat, peut-être surtout parce qu’ils sont quasiment absents des zones sous influence jihadiste. Les groupes jihadistes, qui instrumentalisent les rancœurs d’une partie des populations nomades à l’égard de l’Etat, ont d’abord concentré leurs actions contre les FDS et leurs alliés dans la région.

Ainsi, l’insurrection jihadiste à la frontière avec le Mali est différente de celle de Boko Haram, que le Niger affronte dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Si les deux mouvements se revendiquent du jihad, ils ne se livrent pas à un même niveau de violence contre les populations civiles et l’attitude des populations locales à leur égard n’est donc pas la même.[fn]Les massacres de civils survenus à partir d’avril 2018 pourraient indiquer qu’une nouvelle phase de violence a commencé, mais l’implication des groupes jihadistes dans ces massacres n’est pas établie avec certitude au moment de l’écriture de ce rapport.Hide Footnote La violence vis-à-vis des représentants de l’Etat n’atteint pas non plus les mêmes niveaux : alors que Boko Haram s’en prend également aux représentants civils de l’Etat, les groupes jihadistes à la frontière Niger-Mali visent essentiellement des cibles militaires. Enfin, l’importante fluidité entre groupes armés, jihadistes ou non, explique que de nombreux combattants aient changé d’affiliation ces dernières années. Dès lors, les réponses à cette violence doivent être adaptées.

IV. Une réponse entre dialogue et militarisation

Depuis la crise de 2012, l’Etat malien reste peu présent dans la région de Ménaka et est encore inégalement déployé dans celle de Gao. Cette absence complique la tâche du Niger qui essaie de sécuriser sa zone frontalière en alternant tentatives de négociation et opérations militaires contre les insurgés.

A. Eradiquer la menace : les réponses sécuritaires

Face à l’activité jihadiste, le Niger a choisi de renforcer son dispositif sécuritaire. En 2014, une première opération, intitulée Zarmaganda, du nom d’un ancien royaume djerma, est mise sur pied dans le Nord-Tillabéri afin de sécuriser la frontière avec le Mali. Après une série d’attaques contre les FDS, le président Issoufou juge le dispositif insuffisant et le remplace en juin 2017 par l’opération Dongo – « foudre » en langue djerma –, une « force mieux armée et plus mobile forte de 245 hommes principalement basée à Tilwa ».[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, officier des FDS, février 2018. « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », Agence France-Presse (AFP), 17 juin 2017.Hide Footnote

En mars 2017, les autorités nigériennes déclarent l’état d’urgence pour les régions de Tillabéri et Tahoua.[fn]« Communiqué du Conseil des ministres de la république du Niger portant sur la mise en place de l’état d’urgence dans les régions de Tahoua et de Tillabéri », gouvernement du Niger, mars 2017.Hide Footnote Elles limitent, ou interdisent dans certaines zones, la circulation de véhicules, en particulier les motos. Seize marchés, suspectés d’approvisionner en vivres les groupes jihadistes, sont fermés.[fn]« Ils s’en servent comme comptoirs de ravitaillement. Nous les avons fermés afin de couper ces soutiens, comme nous l’avons fait à Diffa contre Boko Haram », déclare un ancien gouverneur de la région de Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote La circulation des acteurs humanitaires, auxquels des escortes sont fréquemment imposées, est rendue difficile et compromet l’évaluation indépendante des besoins des populations. Ces mesures, inspirées de celles mises en place pour contrer l’expansion de Boko Haram à Diffa, pèsent sur l’économie locale et génèrent des frustrations.[fn]Incapables de se déplacer ou de commercer, plusieurs jeunes de la région auraient ainsi rejoint les groupes armés. Entretien de Crisis Group, résident d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les populations les perçoivent parfois comme une punition collective, alors que les groupes jihadistes actifs à la frontière s’en prennent assez rarement aux civils. Fin 2017, des élus et notables de la région de Tillabéri, en majorité des Djerma, se mobilisent et persuadent l’Etat de renoncer à son projet de déplacement forcé des populations villageoises hors des zones d’activité militaire.[fn]Les autorités cherchaient à reproduire dans la zone Nord-Tillabéri les opérations de déguerpissement qui ont vidé les îles du bassin du lac Tchad en 2015 dans le cadre de la lutte contre Boko Haram. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière.

Les opérations des FDS n’ont pas endigué les attaques jihadistes. Des allégations d’abus perpétrés par les FDS, en particulier envers des communautés peul, ont par ailleurs été rapportées à Crisis Group. En juin 2017, sur la radio nationale, le ministre de la Défense se félicitait de la « soif de vengeance » qui animait les militaires de l’opération Dongo.[fn]Propos rapportés dans « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », op. cit.Hide Footnote Un officier nigérien interrogé par Crisis Group reconnait des cas d’abus mais les justifie par la difficulté de distinguer les jihadistes des simples pasteurs car « tous possèdent aujourd’hui des armes de guerre ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le niveau des abus commis par les FDS contre des civils dans les zones d’insurrection jihadiste apparait cependant moins important qu’au Mali et au Burkina Faso.[fn]Voir notamment « Mali : décès et tortures de personnes détenues par l’armée. Le ministère de la Justice devrait mener des enquêtes dans la région de Mopti », Human Rights Watch (HRW), 9 avril 2018, et « Burkina Faso : meurtres et abus commis dans le conflit du Sahel. ‘‘Le jour, nous avons peur de l’armée, et la nuit des djihadistes’’ », HRW, 21 mai 2018.Hide Footnote

Pour expliquer leur incapacité à sécuriser la zone, les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière. Les Forces armées maliennes (FAMA) mais aussi la mission des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dès sa création en 2013, ont déployé quelques contingents dans les zones frontalières d’Ansongo et de Ménaka, mais ces forces isolées et peu nombreuses sortent peu des bases urbaines.[fn]Les contingents de la Minusma dans ces régions frontalières sont d’ailleurs essentiellement composés de troupes nigériennes déployées dans les zones de Gao, Ansongo et Ménaka.Hide Footnote Face à la faiblesse de l’administration malienne, les autorités nigériennes se sont résignées à établir des relations pragmatiques avec les groupes armés qui contrôlent de facto la frontière, notamment le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA) et le Gatia, qui recrutent principalement parmi les groupes dossaak et touareg. Des actions coordonnées entre ces groupes et les forces nigériennes permettent par exemple de sécuriser des axes commerciaux transfrontaliers.[fn]L’axe commercial entre Ménaka au Mali et Abala au Niger est sécurisé par des groupes des MSA et Gatia côté malien et par les FDS côté nigérien ; la coordination se fait lors du passage de la frontière.Hide Footnote

B. Les groupes armés à base communautaire : auxiliaires de la lutte contre les jihadistes

Pour évincer les groupes jihadistes de la zone frontalière, les forces armées nigériennes et internationales sont tentées de coopérer avec des groupes armés locaux qui connaissent bien le terrain.[fn]Le gouvernement du Niger a récemment réfuté toute collaboration avec les groupes politico-militaires. « Niger/Mali-terrorisme : le Niger nie toute collaboration avec des milices touarègues dans la zone frontalière du Mali », Sahel-Elite, 8 mai 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/05/08/niger-mali-terrorisme-le-niger-nie-toute-collaboration-avec-des-milices-touaregues-dans-la-zone-frontaliere-du-mali/.Hide Footnote En juillet 2017, la collaboration avec ces groupes politico-militaires maliens a franchi un premier cap : des éléments armés du Gatia et du MSA ont mené des opérations musclées dans le Nord-Tillabéri, avec, selon certaines sources, l’accord voire l’appui logistique du gouvernement du Niger.[fn]Plusieurs sources rapportent qu’au cours de l’opération, le Gatia et le MSA auraient reçu du carburant de la part du gouvernement du Niger dans la commune d’Abala. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’après plusieurs sources civiles et militaires, des officiers français auraient également soutenu, y compris par des actions militaires, cette stratégie de recours aux groupes politico-militaires à des fins contre-insurrectionnelles.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier supérieur français, diplomate français, agent de service de renseignement occidental et officier de sécurité de la Minusma, Paris, Dakar, Bamako et Niamey, juillet à décembre 2017. Les autorités françaises et les chefs politiques ou militaires du Gatia et du MSA se sont rencontrés notamment lors de la visite de ces derniers à Paris en mai 2017 peu après l’élection du président français Emmanuel Macron.Hide Footnote

Selon des membres d’associations à majorité peul ainsi que des responsables sécuritaires, les groupes politico-militaires maliens auraient tué des dizaines de civils, en majorité des pasteurs peul, au cours de ces opérations.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017. Les groupes politico-militaires maliens concernés démentent ces accusations. Entretien de Crisis Group, membre du MSA, Bamako, février 2018.Hide Footnote Ceux-ci nient tout abus mais reconnaissent avoir subi des pertes lors d’accrochages avec des groupes armés liés à l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), qu’ils appellent « bandits » et qui les ont forcés à une retraite précipitée.[fn]Selon des sources peul et dossaak, cette retraite a été facilitée par les autorités nigériennes qui auraient ramené à Niamey puis mis dans des bus à destination du Mali les éléments armés défaits. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote A l’inverse, les groupes jihadistes ont pu apparaitre comme les protecteurs de communautés nomades peul, voire de certains groupes dossaak du Nord-Tillabéri. L’unité semble même s’être refaite autour du groupe d’Abou Walid al-Sahraoui : des éléments peul et dossaak, en quête de revanche ou de protection, l’ont à nouveau rejoint.[fn]Des éléments peul nigériens combattant auprès du jihadiste Hamadoun Kouffa dans le centre du Mali, seraient retournés vers Abou Walid pour l’aider contre les groupes imghad et dossaak.Hide Footnote

Les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repous-ser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.

À l’automne 2017, une série d’attaques a visé des positions et membres des groupes politico-militaires maliens dans la région de Ménaka. Le 15 octobre 2017, Adim ag Albachar, commandant du MSA dans la région de Ménaka et deux combattants dossaak sont tués, vraisemblablement par des individus liés à Abou Walid al-Sahraoui.[fn]Adim ag Albachar aurait été tué avec la complicité d’un Dossaak connu sous le nom d’Ikaray et présenté par le MSA et le Gatia comme le numéro deux de l’EIGS. Entretiens de Crisis Group, ancien membre du Mujao, représentant sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017, « Note d'information de la coalition Gatia-MSA », 4 juin 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/06/04/mali-communique-de-la-coalition-msa-gatia-04-06-2018/.Hide Footnote Ces attaques, que beaucoup interprètent comme des représailles aux opérations de juillet 2017 du MSA et du Gatia au Niger, contribuent sans doute aux importantes tensions qui parcourent le MSA et au départ de ceux qui estiment que le combat contre les jihadistes n’est pas le leur.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait envoyé une lettre écrite manuscrite, que Crisis Group a pu consulter, dans laquelle il menacerait directement Moussa ag Acharatoumane et El Haji Gamou, les chefs respectifs du MSA et du Gatia, de représailles à la suite des opérations de juillet 2017, mais des doutes persistent quant à l’authenticité du document. « Ménaka : le MSA se désagrège », Journal du Mali, 19 octobre 2017, http://www.journaldumali.com/2017/10/19/menaka-msa-se-desagrege/.Hide Footnote

Début 2018, le MSA et le Gatia ont engagé de nouveaux combats directs contre des groupes armés désignés comme des « malfrats » ou des éléments de l’Etat islamique dans la région de Ménaka. La plupart des combats se sont déroulés cette fois du côté malien de la frontière, mais quelques accrochages ont aussi eu lieu dans la zone de Bani Bangou, au Niger.[fn]Le 26 février 2018, soit quelques jours après l’attaque de la base du chef de l’EIGS, le Gatia et le MSA font état de patrouilles conjointes de leurs forces qui « sillonnent la zone à cheval entre le Mali et le Niger ». « Communiqué conjoint Gatia-MSA sur les événements du 25-26 février 2018 », 27 février 2018, consulté sur http://www.msa-azawad.com.Hide Footnote A partir de février 2018, plusieurs sources locales et internationales ont mentionné le soutien, beaucoup plus actif et assumé, apporté par les forces françaises au MSA et au Gatia, en particulier lors de l’attaque de la base supposée d’Abou Walid al-Sahraoui le 22 février 2018 dans la zone frontalière.[fn]« Mali : le récit exclusif de la traque de Abou Walid al-Sahraoui », Jeune Afrique, 5 mars 2018 ; rapports quotidiens de l’International NGO Safety Organisation (INSO) pour le Mali au mois de février. « Communiqué conjoint Gatia-MSA suite aux affrontements du 22 février 2018 », 22 février 2018, consulté sur http://www.msa-azawad.com.Hide Footnote Ce soutien, dont il est difficile de mesurer l’étendue exacte, semble s’insérer dans un effort plus large de l’armée française pour porter des coups décisifs aux groupes jihadistes, notamment le GSIM et l’EIGS.[fn]Les 13 et 14 février, des opérations menées par Barkhane dans le Nord de la région de Kidal à proximité de la frontière avec l’Algérie ont permis aux forces françaises d’éliminer d’importants responsables d’Ansar Eddine et du groupe aMourabitoun. « Communiqué de presse du chef d’état-major des armées », 16 février 2018, consulté sur www.defense.gouv.fr.Hide Footnote De leur côté, sans l’admettre officiellement, les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repousser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.[fn]Interrogé à Bruxelles sur les opérations menées au Mali par le MSA et le Gatia avec le soutien de Barkhane contre les éléments d’Abou Walid al-Sahraoui, le président nigérien Issoufou confirme que ces opérations entamées la veille sont encore en cours. Conférence de presse, Bruxelles, 23 février 2018, vidéo consultée sur  https://bit.ly/2sPjwEEHide Footnote

La collaboration militaire avec ces groupes non étatiques, fins connaisseurs du terrain, répond à l’incapacité des opérations officielles comme la force du G5 Sahel, coordination militaire de cinq pays du Sahel (Mauritanie, Mali, Niger, Burkina Faso et Tchad), la Minusma ou même la force française Barkhane à occuper efficacement et durablement les espaces ruraux.[fn]Pour une présentation de la force du G5 Sahel, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°258, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, 12 décembre 2017.Hide Footnote Les opérations récentes semblent d’ailleurs avoir fait reculer les groupes militants présents dans la zone frontalière. Depuis l’attaque d’octobre 2017 à Ayorou, les forces de sécurité nigériennes n’ont plus fait l’objet d’attaques significatives sur leur territoire près de la frontière malienne.[fn]Le 12 mars 2018, des assaillants non identifiés ont attaqué la gendarmerie de Goubé à 40 kilomètres de Niamey (trois gendarmes tués). C’est la seule attaque répertoriée contre des positions des FDS dans la région de Tillabéri sur les six premiers mois de 2018. En 2017, il y a eu neuf attaques pour un bilan officiel de 54 FDS tués. Voir annexe B, op. cit.Hide Footnote Cependant, le recours aux groupes politico-militaires maliens à des fins contre-insurrectionnelles n’est pas sans danger.[fn]Cette politique d’alliance n’a pas fait l’unanimité au sein des FDS. Plusieurs éléments critiquent le recours à des groupes « criminels qui échappent au contrôle de l’Etat » pour mener la contre-insurrection et affirment que l’Etat doit plutôt investir dans ses propres forces armées. Entretiens de Crisis Group, membres des FDS, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme le souligne un groupe d’experts (dont un analyste de Crisis Group) dans une récente tribune, « l’utilisation de milices à base communautaire dans la lutte antiterroriste comporte d’importants risques d’abus contre les civils. Elle provoque déjà d’inquiétantes réactions en chaîne qui poussent des groupes rivaux dans les bras des djihadistes ».[fn]« La France doit rompre avec la rhétorique martiale qui prévaut au Sahel », Le Monde, 21 février 2018.Hide Footnote

Dans le sillage des opérations antiterroristes, les associations de Peul du Niger ont dénoncé dès février des exécutions de civils et la Minusma a fait de même en avril.[fn]Point de presse de la Minusma, 12 avril 2018, https://minusma.unmissions.org/point-de-presse-de-la-minusma-du-12-avril-2018.Hide Footnote Selon la Minusma, au moins 95 personnes auraient été sommairement exécutées lors de ces opérations militaires. Cette version est contestée par le MSA et le Gatia qui reprochent aux enquêteurs onusiens de ne pas s’être déplacés sur le terrain.[fn]« Réaction au point de presse de M. Guillaume Ngefa, chef de la division droits de l’homme de la Minusma en date du 12/04/2018 à Bamako », Coalition MSA-Gatia, 13 avril 2018, http://msa-azawad.com/actualites/72-coalition-msa-gatia-r%C3%A9action-au-point-de-presse-de-m-guillaume-ngefa,-chef-de-la-division-droits-de-l%E2%80%99homme-de-la-minusma-en-date-du-12-04-2018-%C3%A0-bamako.html.Hide Footnote Elle est également critiquée par les militaires français qui estiment que les « personnes neutralisées » sont des combattants jihadistes et non des civils.[fn]Entretiens de Crisis Group, officiers supérieurs français, avril-mai 2018.Hide Footnote

Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux.

Entre le 27 avril et le 18 mai 2018, des attaques de campements à la frontière entre le Niger et le Mali ont tué plus d’une centaine de Peul et de Dossaak.[fn]Voir annexe C, « Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018 ».Hide Footnote D’importantes zones d’ombre demeurent sur ces évènements – le bilan précis des violences, les motivations et les responsabilités reste à établir – mais ils illustrent les conséquences négatives des dernières opérations antiterroristes conjointes.

Avant chaque opération coordonnée, les militaires français ont pris soin de mettre en garde leurs alliés locaux contre les risques de dérapage sur le terrain.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire français, mai 2018. Voir aussi « Face à Barkhane, un ennemi aux abois », L’Express, 20 avril 2018, https://www.lexpress.fr/actualite/monde/afrique/face-a-barkhane-un-ennemi-aux-abois_2001343.html.Hide Footnote Mais, dans un contexte aussi tendu, cette précaution se révèle insuffisante. Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux, mais sur fond de luttes pour le contrôle de territoires et de ressources. L’appui à certains groupes armés interfère avec ces dynamiques locales. Ceux qui ne sont pas soutenus par leur Etat ou les militaires français sont tentés de chercher l’aide des jihadistes. Cette tension prend nécessairement une dimension communautaire dans une région où les groupes armés s’organisent sur cette base. Dans ce contexte, la frontière entre le combattant jihadiste, le bandit armé et celui qui prend les armes pour défendre sa communauté est floue. Faire l’économie de cette distinction revient à ranger dans la catégorie « jihadiste » un vivier d’hommes en armes qui gagnerait au contraire à être traité différemment.

Ce que Barkhane conçoit comme des opérations anti-jihadistes menées en coordination avec le MSA et le Gatia est perçu localement comme un appui français à certaines communautés contre d’autres. Par ailleurs, contrairement aux groupes paramilitaires qui ont aidé les armées nigériane et camerounaise dans la lutte contre Boko Haram, les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia agissent de manière autonome et ont leurs propres ressources et capacités militaires. Bien qu’ils appellent officiellement les Etats malien et nigérien à s’engager pour la sécurisation de la zone, ils agissent également selon leurs propres agendas. Leurs intérêts politico-économiques, plus précisément la prétendue implication d’une partie de leurs membres dans l’économie des trafics transfrontaliers, ne sont pas compatibles avec le redéploiement de l’Etat malien et pourraient à terme créer de nouvelles tensions dans la zone.[fn]Aucun des deux mouvements ne reconnait officiellement cette implication dans différentes formes de trafic. Des sources sécuritaires occidentales, et même certains des membres de ces mouvements, la confirment cependant en privé. De fait, la quasi-totalité des groupes armés participent à cette économie parallèle. Entretiens de Crisis Group, officier occidental, responsable d’un groupe armé du Nord-Mali, septembre 2017.Hide Footnote Des discussions sont cependant en cours pour les intégrer à l’armée malienne, comme d’autres groupes armés, en application de l’accord de paix de juin 2015.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la Minusma, Bamako, avril 2018.Hide Footnote

Il faut réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés.

De leur côté, les groupes jihadistes ont bien compris qu’ils ont intérêt à attiser le brasier qui s’allume à la frontière. Alors que jusqu’ici ils visaient principalement des cibles militaires, ils ont sans doute participé au massacre de civils dossaak fin avril 2018.[fn]Les jihadistes de l’EIGS sont également accusés par le MSA d’avoir assassiné trois civils et enlevé un marabout à Inwelane (dix-huit kilomètres de Talataye) le 3 février 2018. Cet évènement est d’ailleurs mentionné par le MSA et le Gatia pour justifier le début des opérations de février contre l’EIGS. Communiqué conjoint du Gatia et du MSA, 23 février 2018.Hide Footnote Mis sous pression par les opérations militaires occidentales, ils cherchent à envenimer les tensions intercommunautaires. Pour les contrecarrer, il est tentant d’ajouter une « composante peul » à la coalition de groupes politico-militaires qui les combat. Le récent protocole d’accord signé le 5 mai à Bamako entre le Gatia, le MSA et un seul représentant du Ganda Izo ne suffira pas à apaiser les choses.[fn]« Protocole d’accord Ganda Izo-Gatia-MSA », 5 mai 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/05/06/mali-protocole-daccord-ganda-izo-gatia-msa-05-05-2018/.Hide Footnote Il est rejeté par d’autres représentants du Ganda Izo et ne permet pas d’inclure les Peul nomades qui vivent à la frontière.[fn]Selon Aboubacar Diallo, secrétaire général du Ganda Izo, le « Ganda Izo n’a jamais signé un protocole d’accord avec le MSA et le Gatia [...]. Nous ne pouvons pas aller signer un protocole avec des gens qui ne peuvent arrêter de combattre contre notre communauté ». « Mali : situation confuse à Ménaka entre les groupes armés », Radio France Internationale (RFI), 9 mai 2018.Hide Footnote

L’amélioration de la situation ne passe pas par l’implication d’un plus grand nombre de groupes politico-militaires dans les opérations contre-terroristes. Il faut au contraire réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés. Il y a urgence à le faire car le risque est aujourd’hui réel de voir la situation à la frontière entre le Niger et le Mali dégénérer en conflits intercommunautaires.

C. Dialoguer avec les hommes en armes

Face à l’insécurité grandissante dans la zone frontalière, la réponse n’est pas exclusivement militaire. L’Etat du Niger a également tenté d’établir un dialogue avec les groupes armés, dont ceux qu’il qualifie de « terroristes ». Les autorités nigériennes disposent d’une expérience significative en la matière. Elles négocient depuis les années 1990 avec les groupes armés à base communautaire du Nord et de l’Est. Plus récemment, elles ont tendu la main aux recrues nigériennes de Boko Haram dans la région de Diffa. Depuis décembre 2016, les autorités nigériennes mènent une politique officielle de pardon. Dans ce cadre, d’anciens membres de Boko Haram se sont rendus aux autorités et ont été relocalisés dans un camp de transit à Goudoumaria (au nord-ouest de Diffa).[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°245, Boko Haram au Niger : au-delà de la contre-insurrection, 27 février 2017.Hide Footnote

Le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Fin 2016, des émissaires établissent près de la frontière avec le Mali un premier contact avec des éléments armés, dont certains se revendiquent du jihad, afin de négocier la libération d’un garde national capturé à Bani Bangou en novembre 2016.[fn]Entretiens de Crisis Group, émissaires, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le dialogue est tendu. Plusieurs factions armées sont présentes et peinent à définir une ligne commune.[fn]Des membres de plusieurs groupes jihadistes, notamment affiliés à al-Qaeda et à l’Etat islamique, auraient participé aux négociations. Entretiens de Crisis Group, négociateurs, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains se montrent hostiles au dialogue avec l’Etat, d’autres y sont plus ouverts. Finalement, les jihadistes remettent aux autorités nigériennes une liste de prisonniers à libérer.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait également fait parvenir au ministre de l’Intérieur une lettre manuscrite en français, dans laquelle il demandait la libération des prisonniers et l’arrêt des patrouilles dans sa zone. Entretiens de Crisis Group, conseiller politique et officier de sécurité, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Après des hésitations, les autorités nigériennes acceptent de libérer quelques individus arrêtés dans la zone de Tillabéri mais pas les combattants qui figurent sur la liste. Malgré ce refus, les groupes libèrent le garde le 8 février 2017. Mais les négociations tournent court : le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Cet échec a plusieurs causes : d’une part, au sein du gouvernement, les partisans de la ligne dure, qui ne croient pas en la possibilité du dialogue, l’ont emporté.[fn]De leur côté, certains partisans du dialogue estiment que des militaires nigériens sont opposés aux négociations car ils profiteraient des dividendes de l’état d’urgence. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’autre part, contrairement aux rébellions des années 1990, les groupes implantés à la frontière ont peu l’expérience du dialogue avec l’Etat et n’ont pas de plateforme de revendications structurée. Des responsables nigériens les qualifient de « bandits sans revendications » face auxquels le recours aux armes est le seul choix possible.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant à la présidence, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils apparaissent divisés sur l’opportunité d’un dialogue avec l’Etat, et n’ont certainement pas encore d’idée précise de ce qu’ils pourraient négocier. Par des canaux non officiels, plusieurs acteurs diplomatico-militaires auraient proposé de constituer un front armé non jihadiste, à majorité peul, afin de faciliter la négociation avec l’Etat, mais les éléments les plus inflexibles y restent opposés.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentant d’ONG et représentants peul, Bamako, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le rôle de médiateur dans les pourparlers avec les groupes jihadistes suscite des convoitises. Les représentants, souvent autoproclamés, des communautés peul se disputent la médiation et n’hésitent pas à se discréditer mutuellement auprès des groupes armés ou du gouvernement.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul, Niamey, décembre 2017. Le communautarisme en politique complique également les négociations. A tort ou à raison, l’ancien Premier ministre Hama Amadou, principal adversaire du président Issoufou lors des élections de 2017, est perçu comme l’un des protecteurs de la milice peul de Tillabéri dans les années 2000.Hide Footnote Enfin, la France se serait montrée réticente à laisser libérer deux combattants arrêtés par les militaires de l’opération française Barkhane qui figuraient sur la liste remise aux autorités nigériennes, et des frappes françaises dans cette zone en février 2017 auraient incidemment compromis les pourparlers. L’état-major de Barkhane n’est pas toujours informé des tentatives de dialogue engagées par les Nigériens. Inversement, les Français discutent rarement des options stratégiques en amont avec les autorités politiques et militaires.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la mission Barkhane, mars 2018.Hide Footnote

Les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient.

Malgré cet échec, le dialogue reste une option. Des organisations non gouvernementales de médiation ont entrepris de relancer l’initiative en utilisant les rencontres intercommunautaires pour toucher le plus grand nombre d’acteurs tout en évitant la stigmatisation associée à un dialogue direct avec les jihadistes.[fn]Ainsi en août 2017, l’organisation Promédiation réunit un forum intercommunautaire à Tillabéri réunissant des membres de communautés peul, imghad et dossaak. La réunion se conclut par la signature d’un accord de paix entre ces communautés.Hide Footnote Après les combats de l’été 2017 qui ont permis une remobilisation des groupes jihadistes, une partie des autorités nigériennes comprend également que l’usage exclusif de la force ne peut suffire à éradiquer la menace.[fn]Entretiens de Crisis Group, hauts fonctionnaires et responsables politiques nigériens, mai et décembre 2017. Voir également l’entretien du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) avec le commissaire Abdoulaye Kaka, chef du service central de lutte contre le terrorisme au Niger (icrc.org/en/international-review/article/interview-abdoulaye-kaka).Hide Footnote En septembre 2017, à l’initiative du ministère de l’Intérieur, un comité composé de quinze personnalités issues des communautés peul est créé afin d’unifier les efforts de dialogue « entre la communauté peulh de la zone nord Tillabéry et l’Etat du Niger ».[fn]Ce comité prévoit « l’établissement de contacts avec les jeunes peuls des différents mouvements jihadistes en vue de les motiver à prendre part au processus de retour à la paix ». « Propositions d’actions pour le retour à la paix dans la zone Nord Tillabéri », document du ministère de l’Intérieur, septembre 2017.Hide Footnote Néanmoins, ce comité n’a pas été très actif jusqu’à présent.

En effet, la reprise en février 2018 d’opérations militaires impliquant les forces armées nigériennes, des groupes politico-militaires maliens et Barkhane marginalise pour le moment l’option du dialogue. Ces opérations pourraient en principe affaiblir les groupes jihadistes et les inciter à accepter le dialogue. Mais, à l’inverse de Boko Haram, les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient. A moins d’être subordonnées à un processus politique privilégiant dialogue et démobilisation, ces opérations pourraient donc aussi avoir l’effet inverse et ne permettre ni de résoudre la problématique des hommes en armes, ni d’éradiquer une menace jihadiste qui a montré sa capacité de résilience. Elles risquent en outre d’éliminer des figures jihadistes qui ont, certes, les capacités de coordonner des opérations militaires mais aussi celles d’engager le dialogue.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Beaucoup de questions restent donc en suspens sur les modalités concrètes du dialogue. Comment convaincre les autorités militaires françaises de suspendre les opérations dans certaines zones lorsque l’Etat nigérien veut négocier ? Faut-il aller jusqu’à ouvrir une véritable négociation politique avec ces groupes ? Ces derniers ne paraissent pas disposés à le faire pour l’instant et n’ont pas formulé de revendications structurées en ce sens. Faut-il plutôt ouvrir un dialogue visant à affaiblir les groupes les plus radicaux en « séparant jihadistes et combattants », selon l’expression d’un haut fonctionnaire nigérien ?[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Cette dernière approche, qui séduit actuellement une partie des autorités nigériennes, semble la plus réaliste à court terme : il s’agirait de dissocier les simples combattants, souvent engagés par opportunisme ou manque d’alternatives, des dirigeants politiques les plus intransigeants et les moins ouverts au dialogue.[fn]Elle correspond aussi à la politique du gouvernement à l’égard des anciens combattants de Boko Haram. Rapport de Crisis Group, Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection, op. cit.Hide Footnote

Après les combats opposant les groupes armés implantés à la frontière à des mouvements politico-militaires venus du Mali, il sera cependant plus difficile d’entamer un processus de désarmement. Comme le remarque un conseiller du gouvernement nigérien, « [leur] seule garantie de survie c’est les armes qu’ils possèdent. Ils ne vont pas les déposer facilement. Sans les armes, ils auraient perdu en juillet contre Gamou ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017. Elhaji Gamou est un général malien, d’origine imghad, présenté comme le chef du Gatia.Hide Footnote

D. Un enjeu sécuritaire qui s’internationalise

Les violences dans la zone frontalière ne sont plus la seule affaire des Etats malien et nigérien. Différentes forces militaires, locales et internationales, sont présentes mais elles n’ont ni les mêmes objectifs ni les mêmes procédures opérationnelles. Leur coordination pose problème. Des responsables militaires occidentaux espèrent à terme une division claire des tâches : les forces occidentales s’occuperaient d’opérations « coups de poing » qui affaiblissent l’ennemi tandis que les armées nationales, regroupées au sein du G5 Sahel, quadrilleraient le terrain pour l’empêcher de se réimplanter dans des zones voisines.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur français, Dakar, novembre 2017.Hide Footnote Cette vision stratégique se heurte à l’immensité de la zone et à la faible capacité des armées nationales à occuper durablement le terrain. Enfin, les forces armées sahéliennes comme internationales suscitent souvent la méfiance d’une partie des populations locales. Ces dernières les considèrent comme des forces d’occupation étrangères malgré les efforts réalisés dans le cadre des activités civilo-militaires.[fn]Ainsi, le déploiement d’une force du G5 Sahel à Bankilaré (Niger) dans la zone des trois frontières a suscité des rumeurs selon lesquelles « le G5 vient pour exterminer les Peul ». Cela relève évidemment du fantasme mais révèle la perception qu’ont certaines populations de ces interventions. Entretien de Crisis Group, membre des communautés peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace.

Alors que de nombreux partenaires s’inquiètent de l’expansion jihadiste au Sahel, la zone frontalière fait l’objet d’interventions multiformes. Au Niger, outre l’opération Dongo lancée par l’armée nigérienne, la force Barkhane dispose d’un détachement à Tillabéri et la force du G5 Sahel, réunissant des contingents malien, nigérien et burkinabè pour lutter contre les groupes criminels transfrontaliers, y compris jihadistes, déploie un contingent à Bankilaré.[fn]La force du G5 Sahel concentre actuellement son attention et ses opérations sur le fuseau central, plus précisément la zone dite des « trois frontières » (Mali, Niger et Burkina Faso). Rapport de Crisis Group, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, op. cit.Hide Footnote Des forces spéciales américaines mais aussi canadiennes opèrent également dans la région, officiellement pour former des unités nigériennes, mais engagées en réalité dans des opérations ponctuelles, comme l’atteste l’accrochage mortel de Tongo Tongo en octobre 2017. Au Mali, les FAMA et la Minusma ont des détachements à Ansongo et à Ménaka, l’opération Barkhane intervient régulièrement dans la région et les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia ont lancé des patrouilles conjointes de « sécurisation ».

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace. Avec des évènements comme celui de Tongo Tongo, de jeunes hommes qui ont pris les armes par opportunisme, pour défendre leur territoire ou se rebeller contre l’Etat deviennent les adversaires des forces internationales. La présence d’éléments prônant le jihad armé est réelle dans la région. Mais la faible capacité des militaires à distinguer l’insurgé du terroriste devient un facteur aggravant.[fn]« Des drones armés français et américains dans le ciel ouest-africain : cela vous rassure, vous ? », tribune de Gilles Olakounlé Yabi, Wathi, 13 novembre 2017.Hide Footnote Par ailleurs, ces interventions restreignent les marges de manœuvre des Etats de la région et ont un impact sur ce qu’il leur est possible de faire politiquement. Un responsable politique nigérien confiait son inquiétude à Crisis Group : « les Occidentaux ne doivent pas, par leurs frappes, court-circuiter le processus de dialogue ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

V. Sortir du cadre de la contre-insurrection

Pour mettre fin à la grave détérioration de la situation sécuritaire à sa frontière avec le Mali, le gouvernement nigérien doit adapter ses réponses au contexte local et sortir du cadre restrictif de la lutte antiterroriste, même si celui-ci est parfois dicté par des partenaires étrangers. La grande majorité des combattants qui ont rejoint les groupes jihadistes à la frontière ne sont pas des terroristes mus par une idéologie, mais des insurgés ou des bandits qui utilisent la violence armée contre un Etat en lequel ils n’ont plus confiance, et/ou pour s’enrichir.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique.

La lutte anti-jihadiste constitue aujourd’hui l’essentiel de la réponse apportée aux problèmes de sécurité à la frontière entre le Niger et le Mali. Ce primat donné aux opérations sécuritaires et aux stratégies de contre-insurrection masque une part importante des facteurs de violence actuels et contribue même, dans certains cas, à leur aggravation. Les jihadistes sont en effet la manifestation la plus visible d’un problème plus vaste : la constitution progressive d’une catégorie d’individus qui vivent du métier des armes à la frontière entre le Niger et le Mali, dont beaucoup n’ont que peu à voir avec le terrorisme.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique, visant à la démobilisation progressive de l’ensemble des groupes armés présents à la frontière. Il s’agit d’un travail de longue haleine, qui devra passer par le rétablissement de la confiance entre les différentes communautés résidant dans cette zone, la promotion d’une économie alternative au métier des armes et le retour d’un Etat perçu comme un protecteur et non plus comme une menace.

Concrètement, le Niger, avec le soutien du Mali et de leurs partenaires, en particulier la France, l’Union européenne,ses Etats membres, et les Etats-Unis, devrait opérer plusieurs inflexions, mêlant actions de court et de long terme :

1. Mettre l’action militaire au service d’une approche politique

Loin de stabiliser la zone frontalière, les opérations militaires, notamment celles qui s’appuient sur des groupes politico-militaires, contribuent, tout comme l’action des groupes jihadistes, à nourrir la spirale de la violence. Pour l’enrayer, les acteurs politiques, notamment ceux qui sont chargés du dialogue avec les groupes armés, devraient être mieux informés des opérations militaires et pouvoir en influencer la mise en œuvre. Aucun dialogue ne peut aboutir si des opérations militaires empêchent les mouvements des personnes ou les rencontres entre celles-ci. Les opérations ciblées menées par les forces occidentales devraient être suspendues durant certaines phases clés du dialogue politique, quitte à obtenir des groupes armés jihadistes des concessions similaires.

Privilégier le dialogue politique sur la conduite des opérations militaires peut avoir un coût opérationnel en laissant par exemple à l’adversaire le temps de reconstituer ses forces. Ce risque est réel mais les autorités politiques qui seront chargées du dialogue doivent l’accepter. De même, les autorités maliennes et nigériennes devraient prendre des mesures telles que la libération des prisonniers ou la suspension provisoire des patrouilles, afin de créer de la confiance. Enfin, sur le terrain, des forces de prévôté doivent accompagner les troupes pour s’assurer qu’elles ne commettent pas d’exactions à l’égard des populations. Les difficultés de la lutte contre-insurrectionnelle ne peuvent justifier les abus, qui devraient être publiquement punis par la hiérarchie militaire.

2. Ouvrir un cadre de dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se revendiquent du jihad

Les tentatives avortées au début de l’année 2017 témoignent de la difficulté d’engager le dialogue. Pour le relancer, le gouvernement nigérien pourrait mener une politique de pardon et proposer des formes de reconversion à ceux qui seront prêts à déposer les armes, y compris certains jihadistes.[fn]Une offre similaire d’amnistie a déjà été faite pour les anciens combattants de Boko Haram dans la région de Diffa avec des résultats limités pour le moment. Cependant, à l’inverse des membres de Boko Haram, les jihadistes de l’Ouest nigérien ne se sont pas rendus coupables des mêmes atrocités à l’égard des populations civiles.Hide Footnote Le cas échéant, il pourrait également envisager d’intégrer dans les forces de sécurité, notamment dans les forces de police territoriale, certains éléments n’ayant pas commis de crimes graves et désireux de contribuer à la sécurité du pays. En parallèle, la justice devra continuer à faire son travail pour que les responsables des crimes graves, notamment les meurtres de civils, soient identifiés et jugés quel que soit le groupe armé auquel ils appartiennent. Les forums de dialogue intercommunautaire, souvent animés par les ONG, constituent des outils complémentaires d’une telle politique. Ils devraient recevoir un soutien approprié des autorités et des partenaires des deux côtés de la frontière.

Le gouvernement nigérien doit aussi montrer qu’il se soucie du sentiment de marginalisation des communautés peul nomades du Nord-Tillabéri. De leur côté, les représentants souvent autoproclamés de ces populations ne doivent pas exagérer la stigmatisation générale dont les Peul font l’objet au Niger et mieux organiser leur représentation. Un projet circonscrit de réorganisation administrative de la chefferie dans le Nord-Tillabéri, établi en concertation avec l’ensemble des communautés et ayant pour objectif une meilleure représentation des populations nomades minoritaires, pourrait grandement faciliter le dialogue.

3. Suspendre le recours aux groupes armés à base communautaire lors des opérations anti-jihadistes

Du fait de l’extrême faiblesse actuelle de l’Etat malien à la frontière entre les deux pays, la force française Barkhane a choisi de coopérer, de façon provisoire, avec des groupes armés à base communautaire pour qu’ils épaulent les opérations de contre-insurrection à la frontière. Sans le reconnaitre publiquement, l’appareil sécuritaire nigérien s’est également engagé sur cette voie. Il s’agit d’une stratégie risquée qui déstabilise encore davantage la zone. Loin d’être la solution, la constitution ou le renforcement de groupes armés est le cœur du problème à la frontière. Il faut suspendre les opérations anti-jihadistes coordonnées avec les groupes armés à base communautaires. La coopération avec ces groupes devrait plutôt s’exercer dans le cadre de missions de sécurisation des populations civiles, formalisée, temporaires et inclusives. Une expérimentation de sécurisation locale par des patrouilles conjointes intégrant forces régulières et non régulières est actuellement en cours dans la ville de Ménaka et ses environs.[fn]Le gouvernorat de Ménaka, la force Barkhane et le bureau régional de la Minusma à Ménaka ont conçu et soutenu cette initiative. Elle s’inspire du Mécanisme opérationnel de concertation (MOC) prévu par l’Accord de paix inter-malien de juin 2015 sans en porter le nom officiel. Une demande de création de MOC a d’ailleurs été faite pour la région de Ménaka mais n’a pas encore été validée par le comité de suivi de l’accord. Entretiens de Crisis Group, analyste sahélien et membre de la mission Barkhane, décembre 2017 et avril 2018.Hide Footnote

Pour fonctionner pleinement, il faudrait cependant que cette mission temporaire soit représentative de l’ensemble des communautés vivant le long de la frontière et notamment des populations peul nomades pour l’instant peu intégrées au dispositif sécuritaire. En dehors des groupes armés jihadistes, et de quelques membres du Ganda Izo, ces communautés peul sont en effet très peu représentées dans les groupes armés, étatiques ou non. Quelques éléments ont cependant intégré la Garde nationale du Niger dans les années 2000. Il serait utile que les autorités nigériennes détachent ces éléments auprès du dispositif chargé de sécuriser la frontière côté malien. Cela pourrait se faire par exemple dans le cadre des activités de la force du G5 Sahel.

4. Soutenir les populations et favoriser le développement économique de la zone frontalière

A court terme, l’accès des acteurs humanitaires à la zone Nord-Tillabéri doit être facilité à des fins de protection et d’évaluation indépendante des besoins des populations. Les acteurs humanitaires doivent maintenir une position d’impartialité à l’égard des parties en conflit et négocier l’accès aux populations vulnérables avec l’ensemble des individus armés, y compris si nécessaire avec les jihadistes. A moyen terme, le développement économique ne requiert pas nécessairement de vastes plans publics mais pourrait passer par des projets modestes de mise en valeur du territoire comme la construction et l’entretien de puits. Vitaux pour les communautés locales, mais sources de conflits potentiels, ces projets doivent être conçus comme des moyens de « sécuriser un accès équitable et durable à l’eau » et de favoriser le contact pacifique entre communautés, en s’inspirant des « puits de la paix » mis en place entre 2006 et 2011 dans la région de Diffa.[fn]

Dans des régions habitées par des populations semi-nomades, l’Etat, avec par exemple le concours de l’Alliance Sahel, a également intérêt à repenser la forme des services publics.[fn]L’Alliance Sahel est une initiative d’aide au développement initiée par la France, l’Allemagne, l’Union européenne, la Banque Mondiale, la Banque africaine de développement et le Programme des Nations unies pour le Développement à destination des pays du G5 Sahel. Officiellement lancée en février 2018, elle prévoit la mise en œuvre de plus de 500 projets sur la période 2018-2022 pour un montant de six milliards d’euros (www.afd.fr).Hide Footnote Ainsi, le manque d’accès à la justice est un facteur favorisant le recours aux armes, qui apparait aux populations comme le seul moyen de défendre leurs droits ou leurs biens. L’instauration d’une justice foraine (des cours de justice civile mobiles allant au contact des populations) pourrait pallier ce manque sans mobiliser d’énormes moyens. De même, dans le domaine scolaire, un secteur pouvant à terme offrir une alternative au métier des armes, les autorités pourraient explorer avec leurs partenaires des moyens de favoriser la scolarisation des nomades, par exemple à travers la mise en place d’internats gratuits pour les enfants de pasteurs. L’Etat doit enfin regagner la confiance des communautés vivant à la frontière, ce qui nécessite de mieux assurer leur sécurité, par exemple à travers des patrouilles de police territoriale représentatives de l’ensemble des communautés locales.

« Evaluation finale du projet Sécurisation de l’accès à l’eau pour les pasteurs du Niger oriental ‘‘puits de la paix’’ », ONG CARE, 2011, p. 9.Hide Footnote

VI. Conclusion

En voie de détérioration depuis deux décennies, la situation à la frontière Niger-Mali s’est brutalement dégradée ces dernières années. Le primat donné aux réponses militaires exacerbe les antagonismes locaux au lieu de juguler les violences. Pour stabiliser la région, les interventions doivent dépasser le cadre restrictif de la lutte antiterroriste. Les autorités nigériennes devraient poursuivre leurs efforts pour engager un dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se réclament du jihad. Le Niger a montré par le passé sa capacité à apaiser des conflits très graves en alliant réponses politiques et sécuritaires. Plus récemment, les autorités nigériennes ont réussi à trouver un équilibre similaire pour limiter l’avance de Boko Haram dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Le Niger a tout à gagner à rester sur cette voie et à explorer son propre modèle de gestion des conflits armés comme alternative aux limites actuelles de la militarisation à outrance.

De leur côté, les partenaires occidentaux et plus particulièrement français devraient continuer à soutenir les efforts de sécurisation des zones sous influence jihadiste. Mais ils doivent accepter de discuter ouvertement des options stratégiques, et notamment de l’équilibre entre offre de dialogue et réponse militaire, avec les responsables concernés au Mali comme au Niger. La solution de long terme aux insurrections sahéliennes comprend une dimension militaire, mais qui doit être placée au service d’un projet politique défini par les sociétés sahéliennes elles-mêmes et adapté à leurs besoins.

Dakar/Bruxelles, 12 juin 2018

Annexe A : Carte de la zone frontalière Niger-Mali

Carte de la zone frontalière Niger-Mali International Crisis Group/KO/June 2018

Annexe B : Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014

Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 Données recueillies par International Crisis Group lors d’entretiens menés au Niger.

Annexe C : Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018

1998
Une milice peul est créée dans la région de Tillabéri, au Niger, à la suite d’affrontements intercommunautaires.

2008-2009
Des affrontements opposent Peul et Djerma dans le Nord-Tillabéri. Des représentants peul font état de dizaines de victimes civiles.

2010-2011
Des affrontements entre Peul et Dossaak font près de 70 morts au Mali et au Niger. Les autorités maliennes et nigériennes organisent une cérémonie dans la ville de Ménaka, au Mali, pour apaiser les tensions.

31 mars 2012
Le Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA), principal groupe armé rebelle créée en 2011, en coalition avec le Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao), prend le contrôle de la ville de Gao, au Mali.

28-29 juin 2012
Le Mujao chasse le MNLA de la ville de Gao, instaure la Charia (loi islamique) et entraine des combattants issus de communautés semi-nomades du Mali (Ménaka, Mopti) et du Niger (Nord-Tillabéri).

19-20 novembre 2012
Après de violents combats contre le MNLA, le Mujao prend le contrôle de la ville de Ménaka.

26 janvier 2013
L’opération militaire française « Serval » chasse les combattants jihadistes de Gao. Ils se dispersent dans les zones rurales et dans les pays voisins.

Décembre 2013-février 2014
Des affrontements opposent Peul et Imghad dans la région de Gao, et s’étendent au Nord-Tillabéri.

2014
La Coordination de mouvements de l’Azawad (CMA) est créée. Elle regroupe principalement les groupes armés rebelles du Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA), du Haut conseil pour l’unité de l’Azawad (HCUA), et du Mouvement arabe de l’Azawad (MAA).

Février 2014
Les Forces de sécurité nigériennes (FDS) arrêtent des combattants peul blessés à Ouallam, région de Tillabéri, après l’attaque d’un campement touareg près de la frontière avec le Mali.

14 août 2014
Des combattants imghad favorables à l’unité du Mali créent le Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia).

30 octobre 2014
Trois attaques visent une patrouille militaire près de Bani Bangou, la prison de Ouallam et le camp de réfugiés de Mangaïzé, au Niger. Neufs membres des FDS sont tués et 58 prisonniers s’évadent.

15 mai 2015
Abou Walid al-Sahraoui annonce la création de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS).

2 septembre 2016
Des combattants dossaak actifs dans la région de Ménaka créent le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA), issu d’une scission au sein de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA).

Septembre 2016
Le Gatia et le MSA annoncent le lancement de patrouilles mixtes dans la région de Ménaka.

6 octobre 2016
Des assaillants attaquent un poste militaire près du camp de réfugiés de Tazalit, région de Tahoua, au Niger, et tuent 22 membres des FDS.

17 octobre 2016
Des hommes armés attaquent la prison de Koutoukalé, région de Tillabéri. Un assaillant est tué et deux membres de la garde nationale blessés. L’EIGS revendique l’attaque.

30 octobre 2016
L’Etat islamique reconnait l’allégeance du groupe d’Abou Walid.

8 novembre 2016
Des membres présumés de l’EIGS attaquent les FDS à Bani Bangou, région de Tillabéri, tuent sept soldats et en blessent trois, alors que quatre autres sont portés disparus.

22 février 2017
Des hommes armés attaquent une patrouille des FDS à Tilwa, région de Tillabéri, tuent seize soldats et en blessent dix-huit. L’EIGS revendique l’attaque.

3 mars 2017
L’état d’urgence est instauré dans plusieurs départements de Tillabéri et de Tahoua. Il était toujours en vigueur en mai 2018.

Mai 2017
Les dirigeants du MSA et du Gatia rencontrent des responsables français à Paris pour renforcer la coopération avec la force française Barkhane dans la région de Ménaka.

18 mai 2017
Le gouvernement du Niger ferme seize marchés et interdit la circulation des motos dans certaines zones des régions de Tillabéri et Tahoua.

31 mai 2017
Des assaillants tuent six membres des FDS à Abala, région de Tillabéri. Huit assaillants sont également tués. L’EIGS revendique l’attaque.

Juillet 2017
Le MSA et le Gatia mènent des opérations dans le Nord-Tillabéri. Les affrontements contre des combattants locaux, dont des jihadistes, forcent les éléments du MSA-Gatia à battre en retraite.

5 juillet 2017
Le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin, JNIM), la coalition d’al-Qaeda dans le Sahel, tue cinq membres des FDS et en blesse trois à Midal, région de Tahoua.

Août 2017
L’organisation non gouvernementale Promédiation organise à Tillabéri un forum intercommunautaire entre membres de communautés peul, imghad et dossaak pour apaiser les tensions.

4 octobre 2017
Une embuscade de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS) tue cinq membres des FDS et quatre membres des forces spéciales américaines à Tongo Tongo, région de Tillabéri. 

21 octobre 2017
Des assaillants tuent treize membres des FDS à Ayorou, région de Tillabéri. L’EIGS revendique l’attaque.

16 décembre 2017
Barkhane conduit des frappes contre des jihadistes présumés près d’Inkalafatene, région de Ménaka.

28 janvier 2018
Des individus armés apparemment liés au JNIM tuent trois membres des Forces armées maliennes (FAMA) à Ménaka.

3 février 2018
Des individus armés tuent trois Dossaak près de Talataye, région de Ménaka.

22 février 2018
Les MSA et Gatia, soutenus par Barkhane, attaquent une base supposée de l’EIGS près d’Inkadagotane, région de Ménaka. Plusieurs individus sont tués et trois autres interpellés.

25-26 février 2018
Le MSA et le Gatia, soutenus par Barkhane, poursuivent des individus armés dans le département de Bani Bangou, région de Tillabéri. Quatre individus sont tués et trois autres interpellés.

6 mars 2018
Des éléments du MSA et du Gatia, soutenus par Barkhane, tuent cinq individus dans la zone de Tinzouragan, région de Ménaka.

7 mars 2018
Des membres du MSA et du Gatia tuent deux jihadistes présumés près de Tawraghen, région de Tillabéri.

9-10 mars 2018
Des combats opposent des combattants du Gatia et du MSA, soutenus par Barkhane, à des individus armés près d’Akabar, région de Ménaka. Quinze individus et un membre du MSA sont tués.

11-12 mars 2018
Un convoi de membres du MSA et du Gatia tombe dans une embuscade près de Ménaka. Sept individus sont tués lors des poursuites lancées contre les assaillants.

1er avril 2018
Une embuscade tue trois membres du MSA et du Gatia et en blesse cinq près d’Akabar, région de Ménaka.

1er avril 2018
Barkhane, les FAMA, les FDS, le MSA et le Gatia neutralisent 30 jihadistes présumés près d’Akabar, région de Ménaka.

6 avril 2018
Deux membres du MSA et du Gatia sont tués lors d’opérations menées avec les FAMA et Barkhane près d’Akabar, région de Ménaka, contre des individus armés.

26-27 avril 2018
Des individus armés attaquent deux campements dossaak dans la région de Ménaka, et tuent au moins une quarantaine de civils.

27 avril 2018
Des représentants peul accusent le MSA d’avoir tué 44 Peul près d’Ekrafane, région de Tillabéri.

1er mai 2018
Des individus armés tuent au moins seize Dossaak dans la région de Ménaka.

9 mai 2018
Des individus armés tuent cinq Dossaak et en blessent trois autres dans la région de Ménaka.

18 mai 2018
Des individus armés tuent au moins dix-sept civils peul lors de l’attaque du village nigérien d’Aghay, région de Tillabéri.