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A Salvadoran man and his three-year old son walk beside a Honduran woman, almost nine-months pregnant, along the train tracks in Saltillo, Mexico, on 4 August 2014. REUTERS/Daniel Becerril

Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica

Las deportaciones masivas desde México y EE.UU. no han parado a los centroamericanos a escapar de la pobreza y la violencia. Construir más barreras para los migrantes y refugiados solo puede empeorar la crisis humanitaria y fortalecer las redes ilegales, empujando a muchos de estos desplazados a la criminalidad para sobrevivir.

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Resumen ejecutivo

Las deportaciones masivas de México y EE.UU. no han logrado contener la ola de centroamericanos que huyen de la pobreza endémica combinada con una violencia epidémica. El aumento en las medidas de control ha desviado a los migrantes indocumentados hacia rutas más costosas, tortuosas y peligrosas. Las bandas criminales y los funcionarios corruptos que las facilitan se benefician de una política que obliga a pagar sumas cada vez mayores a personas desesperadas para evitar la detención, extorsión o secuestro. El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria. Los gobiernos deben garantizar que quienes huyan de la violencia tengan la oportunidad de solicitar asilo mediante procedimientos justos y eficaces, y a la vez, lanzar una gran iniciativa regional para brindar seguridad y oportunidades económicas en los países de origen. Los líderes centroamericanos, en especial los del Triángulo Norte compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, deben también abordar la inseguridad crónica de forma más eficaz, al tiempo que supervisan y asisten a los deportados, en especial los niños y adolescentes, para que cuenten con alternativas a emprender nuevamente la huida. 

La crisis humanitaria de 2014, durante la cual EE.UU. tuvo dificultades para lidiar con una ola de migrantes indocumentados, en especial de niños sin acompañar, nunca fue resuelta. Simplemente se empujó hacia el sur. En el año fiscal 2015, México repatrió a 166.000 centroamericanos, entre ellos a unos 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó a más de 75.000. Pero la capacidad del Gobierno mexicano de controlar el flujo de migrantes y refugiados está llegando a su límite. Para muchos México es su destino final, no solo el país que cruzan en tránsito hacia EE.UU. Las solicitudes de asilo han aumentado a más del doble, forzando al límite su capacidad de procesarlas de forma justa y eficaz. Si bien la tasa de solicitudes aceptadas ha aumentado en 2016, sigue siendo insuficiente para proteger a los hombres, mujeres y niños cuyas vidas y medios de vida se ven amenazados por los criminales que dominan muchas comunidades empobrecidas.

El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria.

Los migrantes, tanto de México como del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), llevan mucho tiempo huyendo de la pobreza en busca de una vida mejor en el extranjero, enviando a sus hogares remesas que constituyen una importante fuente de divisas y una ayuda esencial para las economías de sus países de origen. Sin embargo, México y EE.UU. responden a lo que hoy es en gran medida una crisis de refugiados provocada por la violencia como si aún se tratara de un problema de migración económica exclusivamente. Muchas de las personas que actualmente son víctimas de la privación económica y la exclusión social también se enfrentan a la persecución a manos de grupos del crimen organizado, desde pandillas barriales a narcotraficantes transnacionales. El desplazamiento forzado es cada vez más generalizado a medida que la violencia alcanza niveles propios de una guerra civil. Unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA desde 2006, una media de más de 50 homicidios por cada 100.000 personas, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007), y más de diez veces mayor que el promedio en EE.UU.

En 2015, El Salvador se convirtió en el país más violento del hemisferio occidental, con una impresionante tasa de 103 homicidios por cada 100.000 habitantes, mientras que Honduras registró 57 por cada 100.000 y Guatemala 30 por cada 100.000. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia, siendo tanto perpetradores como víctimas. El porcentaje de víctimas de homicidio en menores de veinte años en El Salvador y Guatemala es mayor que en ningún otro lugar del mundo. No es de extrañar que 35.000 niños y adolescentes migrantes fueran detenidos en México en 2015, nueve veces más que en 2011.

Quienes huyen de la violencia en sus países de origen son revictimizados durante la huida. Son víctimas ideales: muchos tienen familiares a quienes se puede extorsionar para que paguen rescates; al no tener estatus legal, son menos propensos que la población local a denunciar crímenes graves como el asalto, la extorsión o el secuestro. También son vulnerables al tráfico: el motor principal de la industria del sexo a lo largo de la frontera entre México y Guatemala es el suministro de migrantes, en especial adolescentes, a quienes, en algunos casos, los traficantes prácticamente mantienen en régimen de servidumbre por deudas. Un estudio reciente estima que por cada caso denunciado hay 30 víctimas ocultas, y calcula que, tan solo en Guatemala, el número de víctimas de la explotación sexual asciende a casi 50.000.

Guatemala ha actuado contra el tráfico de personas entre otras cosas, mediante la creación de una unidad fiscal especializada que, no obstante, carece de recursos y personal suficientes para ser eficaz más allá de la capital. México cuenta con unidades especializadas para investigar los crímenes contra migrantes, incluida una nueva en la Procuraduría General de la República (PGR), pero de nuevo, la falta de información y recursos menoscaba los esfuerzos. Los fiscales deberían trabajar con los albergues para migrantes y otras ONG para alentar a las víctimas del crimen violento y el abuso oficial a denunciar estos hechos, ofreciéndoles garantías de protección humanitaria y ayuda financiera.

La región ya cuenta con marcos legales relativamente robustos para proteger a los refugiados: los países de América del Norte y Centroamérica han firmado o bien la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, o su protocolo de 1967, y tienen sistemas para procesar las solicitudes de asilo. México ha encabezado los esfuerzos internacionales para proteger a los refugiados: sus diplomáticos promocionaron la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual amplía la definición a quienes huyen de la “violencia generalizada”. Sin embargo, para ofrecer protección efectiva se debe ampliar la capacidad de procesar las solicitudes de asilo de manera rápida y eficaz. Los países deberían además abstenerse siempre que sea posible de mantener detenidos a los solicitantes de asilo, ya que esto puede disuadir de buscar ayuda a quienes más la necesitan, como familias y niños no acompañados.

México no puede hacerse cargo por sí solo del problema de los refugiados; es fundamental que sea una responsabilidad verdaderamente compartida a nivel regional. Guatemala además debe proporcionar mejor seguridad y albergue a las personas en tránsito y combatir la trata de personas. EE.UU. debería redoblar su apoyo legal, económico, médico y psicosocial a las agencias internacionales, instituciones gubernamentales y ONG locales que trabajan con refugiados. A pesar de la hostilidad abierta de algunos sectores políticos a la inmigración procedente de Centroamérica y México, debería explorar la posibilidad de traer más refugiados, especialmente niños, directamente a EE.UU. para evitarles un viaje peligroso, y considerar frenar temporalmente las deportaciones de jóvenes en riesgo de convertirse en víctimas o miembros de pandillas. Levantar más barreras y empujar a los migrantes y refugiados hacia una clandestinidad aún mayor ha intensificado la crisis humanitaria,  fortaleciendo las redes ilegales que han convertido gran parte de Centroamérica en un campo de batalla criminal. 

Recomendaciones

Para proteger las vidas y los derechos de los migrantes centroamericanos

Al gobierno de México:

  1. Reconocer que los migrantes, en especial los niños y las familias, no deben ser retornados a las comunidades centroamericanas donde sus vidas y libertades podrían correr peligro; así pues, ampliar la capacidad de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) para evaluar las solicitudes de asilo, en base a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Declaración de Cartagena de 1984, y conforme a las leyes mexicanas.
     
  2. Trabajar con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) implementando protocolos que permitan a los agentes de migración y otros funcionarios del Gobierno identificar a aquellos que necesiten protección, en especial en las zonas fronterizas y los centros de detención de migrantes.
     
  3. Proporcionar alternativas a la detención, en consulta con la sociedad civil y líderes comunitarios, para que las familias que soliciten el estatuto de refugiado puedan permanecer juntas y los grupos vulnerables – como los menores no acompañados, las mujeres y los colectivos de lesbianas, gays, bisexuales, personas transgénero e intersexuales (LGBTI) – reciban ayuda y protección adecuada.
     
  4. Ofrecer el estatus de “Visitante por Razones Humanitarias”, comúnmente conocido como visas humanitarias, a los solicitantes de asilo, permitiéndoles acceder a empleo formal y desplazarse libremente por el país.
     
  5. Poner fin a la impunidad de los criminales y los funcionarios corruptos que victimizan a los migrantes mediante las siguientes medidas:
     
    1. trabajar con agencias humanitarias, albergues y otras ONG para proteger a los migrantes que hayan sido víctimas o testigos de crímenes violentos, abusos o corrupción, alentándolos a denunciar los crímenes y actuar como testigos, e informándoles de su derecho a solicitar un permiso condicional humanitario y protección;
       
    2. ampliar las unidades fiscales especializadas estatales y federales para que investiguen los crímenes contra migrantes, y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para identificar a las víctimas de crímenes violentos o abusos; dichas unidades deberían además trabajar estrechamente con las fiscalías estatales especializadas en migrantes y la unidad federal de lucha contra el crimen organizado, priorizando y supervisando la investigación de la corrupción oficial y los crímenes violentos, tales como el secuestro.

A los gobiernos de Guatemala, Honduras y El Salvador:

  1. Proporcionar apoyo y seguimiento adecuados a los migrantes deportados, en especial los niños, incluidas medidas de seguridad y mejores procesos de evaluación para identificar y continuar brindando ayuda a aquellos que necesiten oportunidades, especialmente de educación y trabajo.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros nacionales en México y otros países de tránsito y destino, donde aquellos que huyan de la violencia puedan solicitar que se reconozca su condición de refugiados y ser evaluados para su asentamiento en terceros países.
     
  3. Ampliar la capacidad de los fiscales en Guatemala de investigar el tráfico de personas con fines de explotación sexual, especialmente en zonas fronterizas; y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para alentar a las víctimas centroamericanas de las redes de tráfico de personas a denunciar los abusos.
     
  4. Proteger a las víctimas del tráfico de personas de la deportación involuntaria, brindando ayuda para el reasentamiento y consejería cuando sea necesario; reunificar a niños y adolescentes con sus familias si es posible, o refereirlos a instituciones especializadas capaces de brindarles la atención médica y psico-social requerida.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Reforzar y ampliar el procesamiento dentro del país de las solicitudes de refugio o permiso condicional humanitario de centroamericanos con necesidades de protección, en particular los menores; explorar la posibilidad de acelerar el proceso de asilo; y brindar albergue adecuado a quienes estén aguardando una decisió.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros de procesamiento en México y Centroamérica, de modo que las personas que hayan sido desplazadas por la fuerza puedan solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado en EE.UU. desde la seguridad de los países vecinos.
     
  3. Brindar ayuda financiera y capacitación a la COMAR, especialmente para ampliar las oficinas regionales; y establecer unidades móviles a lo largo de la frontera y las rutas migratorias.
     
  4. Asistir a las autoridades y ONG mexicanas con programas para ayudar a integrar a los refugiados, incluidas iniciativas para ayudarles a encontrar atención médica, capacitación, empleo y, si fuera necesario, apoyo psicosocial.
     
  5. Abordar los factores que llevan a los centroamericanos a abandonar el Triángulo Norte mediante la extensión de la Alianza para la Prosperidad por cinco años, y su ampliación con programas dirigidos a abordar la prevención de la violencia en las comunidades, la reforma institucional y la pobreza.
     
  6. Ayudar a los gobiernos regionales a replicar programas comunitarios de prevención de la violencia que hayan sido eficaces, formar alianzas con el sector privado para crear empleo y llevar a cabo reformas en el sector policial y judicial como las que ejemplifica la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala.
     
  7. Frenar la deportación de jóvenes indocumentados ofreciendo el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) hasta que sus países de origen tengan programas de educación y capacitación laboral eficaces; y proporcionar recursos para tal fin para evitar enviarlos de vuelta a barrios violentos en los que corren el riesgo de ser reclutados a la fuerza por las pandillas

Ciudad de México/Ciudad de Guatemala/ Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

En el año fiscal de 2015, México devolvió 166.000 centroamericanos, incluyendo 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó en total más de 75.000. PIXABAY/tmeier1964

I. Introducción

Uno de los corredores migratorios más transitados del mundo se extiende desde Centroamérica, a través de México, hasta EE.UU. Unos doce millones de mexicanos viven fuera del país – la mayor diáspora del mundo después de India – además de 1,5 millones de migrantes de los países del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA): Guatemala, Honduras y El Salvador.[fn]“International Migration Report 2015”, Departamento de Asuntos Económcos y Sociales, Naciones Unidas, 2016, p. 18.Hide Footnote Muchos de estos expatriados residen en EE.UU. y envían a sus países remesas que constituyen gran parte de las divisas de la región. Mientras que la migración desde México ha disminuido en los últimos años (con más migrantes retornando que saliendo), la migración desde Centroamérica a México se ha disparado. Muchos están en tránsito, hacia EE.UU. con la promesa de la reunificación familiar y la esperanza de encontrar empleos mejor pagados. No obstante, cada vez más migrantes dicen que huyen de la ola de violencia criminal que ha convertido gran parte de la franja norte de Centroamérica en una zona virtualmente en guerra en la que los traficantes compiten por el control de las rutas del narcotráfico y las pandillas luchan por dominar el mercado de drogas al por menor y el negocio de la extorsión.

A lo largo de la última década, unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA, convirtiendo a la región en una de las más violentas del mundo. En 2015, El Salvador registró la tasa de homicidios más elevada: 103 por cada 100.000 habitantes.[fn]Cálculo de Crisis Group del total de homicidios desde 2006 basado en datos de “Crime and Criminal Justice, Homicides counts and rates (2000-2014)”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y David Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, InSight Crime (www.insightcrime.org), 14 de enero de 2016.Hide Footnote Tras el comienzo del colapso de la tregua entre las principales maras en 2013, los números se dispararon, duplicándose en dos años, aunque la violencia ha disminuido en 2016.[fn]El gobierno de El Salvador ha respondido con políticas de mano dura, enviando a las calles tropas acusadas de ejecuciones extrajudiciales. Véase Jude Webber, “El Salvador declares bloody war on gangs”, Financial Times, 23 de mayo de 2016. Sobre la disminución de los homicidios en 2016, véase E. Eduardo Castillo y Marcos Alemán, “El Salvador, deadliest nation in 2015, sees lull in violence”, 3 de julio 2016. El gobierno atribuye el descenso del crimen a su ofensiva contra el crimen liderada por los militares. Las principales maras, no obstante, dicen que ordenaron a sus miembros que se abstuvieran de cometer actos de violencia tras firmar un pacto de no agresión en marzo.Hide Footnote Honduras se enfrenta a una combinación de pandillas callejeras en las zonas urbanas y narcotraficantes a lo largo de la costa atlántica y la frontera norte, que transportan cocaína proveniente de Sudamérica de camino a EE.UU. Si bien la tasa de homicidios ha disminuido a lo largo de los últimos dos años, sigue estando entre las más elevadas del mundo, con 57 por cada 100.000 habitantes. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia. El Salvador y Guatemala, según un estudio de 2014, tienen las tasas de homicidios entre niños y adolescentes más altas del mundo.[fn]“Hidden in Plain Sight: A statistical analysis of violence against children”, UNICEF, septiembre de 2014, p. 37. Este estudio clasifica a los países según el número de víctimas de homicidio entre los niños y adolescentes de cero a diecinueve por cada 100.000 habitantes en 2012.Hide Footnote

Guatemala ha logrado avances sostenidos, con una tasa que ha disminuido en un tercio desde 2009. Aun así, tiene 30 homicidios por cada 100.000 habitantes. En promedio, los tres países sufren más de 50 homicidios por cada 100.000, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007) y más de diez veces el promedio de EE.UU.[fn]“Crime and Criminal Justice,”, op. cit.; Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, op. cit. La tasa de homicidios de EE.UU. en 2014 fue de 4,5 por cada 100.000 habitantes, según los Uniform Crime Reports, publicados por el FBI.Hide Footnote La violencia se suma a la pobreza generalizada: más de la mitad de la población en Guatemala (el 62 por ciento), Honduras (el 59 por ciento) y alrededor de un tercio (el 31 por ciento) en El Salvador viven con menos de $4 al día.[fn]Datos del Banco Mundial sobre Honduras y El Salvador para 2013, y para 2011 sobre Guatemala. “Working to End Poverty in Latin America and the Caribbean”, Banco Mundial, junio de 2015, p. 45.Hide Footnote 

Este informe examina una de las consecuencias humanas más trágicas de los fracasos sociales, institucionales y económicos del TNCA: la migración masiva de ciudadanos que no solo se van en busca de una vida mejor, sino en muchos casos para salvar sus propias vidas. Se basa en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en México y Guatemala, entre ellos cooperantes, activistas y funcionarios locales a lo largo de la frontera común. También cuenta con testimonios de los propios migrantes sobre los peligros en sus países de origen y en sus viajes. La primera sección explora las condiciones a lo largo de una frontera históricamente porosa, las dimensiones estimadas del flujo de migrantes irregulares y refugiados y los factores de empuje/atracción detrás de la migración centroamericana, incluidas las formas en las que el crimen organizado genera desplazamiento forzado. Luego examina cómo los grupos criminales, incluidas las redes de tráfico de personas, explotan a los migrantes y refugiados que atraviesan Guatemala y México. Las secciones finales analizan la respuesta regional a la crisis humanitaria, ya sea mediante sistemas de asilo inadecuados o insuficiente protección para los migrantes deportados.[fn]En este informe se procura emplear los términos adecuados para referirse a las personas en tránsito desde Centroamérica. “Migrantes” se refiere a todas aquellas personas que viajan hacia el norte en busca de nuevos lugares para vivir y trabajar, con o sin documentos de viaje válidos, mientras que “refugiados” son aquellas personas quienes se considera que necesitan protección internacional tras haber sido desplazadas a la fuerza de sus hogares. Los refugiados tienen derecho a solicitar asilo en los países anfitriones que hayan ratificado las convenciones internacionales pertinentes.Hide Footnote

II. La frontera abierta

Centroamérica y México comparten una frontera de 1.149 km que se extiende desde el Océano Pacífico al Caribe, atravesando algunos de los territorios más pobres de la región, donde apenas hay infraestructuras o empleo formal. Parte de la frontera de 956 km entre México y Guatemala serpentea a lo largo de dos estrechos ríos, el Suchiate al sudoeste y el Usumacinta más al norte. Los 193 km restantes siguen el curso del Río Hondo, que divide a México de Belice.[fn]“Programa Regional de Desarrollo del Sur-Sureste, 2014-2018”, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) de México, p. 38; Adam Isacson, Maureen Meyer, Gabriela Montes, “Mexico’s Other Border: Security, Migration and the Humanitarian Crisis at the Line with Central America”, Washington Office on Latin America (WOLA), 17 de junio de 2014, pp. 6-7.Hide Footnote México tiene cuatro estados a lo largo de su frontera sur, de los cuales Chiapas es el más grande y el más pobre del país: aproximadamente la mitad de su población sobrevive con ingresos diarios de menos de $2,60.[fn]Véase “Pobreza 2014: Chiapas”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014. Según los indicadores de CONEVAL, más de tres cuartas partes de los chiapanecos son pobres, y alrededor de un tercio extremadamente pobres. Alrededor de la mitad tienen ingresos por debajo del valor de la canasta básica, estimado en abril de 2016 en unos $2,60 por día en zonas urbanas y $1,90 por día en zonas rurales.Hide Footnote Los departamentos del lado de Guatemala (San Marcos, Huehuetenango, Quiché, Alta Verapaz y Petén) también son predominantemente pobres, con elevadas tasas de extrema pobreza y desnutrición.[fn]Alta Verapaz es el departamento con la tasa de extrema pobreza más elevada del país, según los estudios más recientes sobre ingresos familiares. “República de Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2014”, Instituto Nacional de Estadística (INE), 2015.Hide Footnote En ambos países, la pobreza es más prevalente en las zonas rurales indígenas. La región fronteriza es principalmente maya, y los residentes de ambos lados comparten idiomas indígenas, en especial el Mam.

A. Documentar a los indocumentados

Hasta 400.000 migrantes irregulares cruzan desde Centroamérica al sur de México cada año.[fn]“Hechos y Cifras, 2014”, Organización Internacional para las Migraciones (OIM).Hide Footnote Es difícil determinar las cifras exactas. Una red de albergues, en su mayoría financiados por entidades religiosas y otras organizaciones de la sociedad civil que operan a lo largo de las rutas de los migrantes, proporcionan algunos datos mensuales, pero solo un porcentaje de aquellos que viajan hacia el norte se hospedan en albergues. Otra fuente son las cifras mensuales proporcionadas por el Instituto Nacional de Migración (INM) de México, que registra a todos los detenidos y deportados. En teoría, las deportaciones masivas de México y EE.UU. – junto con campañas de información en Centroamérica destinadas a disuadir a potenciales migrantes de emprender el costoso y peligroso viaje hacia el norte – deberían estar reduciendo el número de personas que ingresan a México.[fn]Sobre la campaña de información de EE.UU, véase “CBP Addresses Humanitarian Challenges of Unaccompanied Child Migrants”, Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU, (nd). La campaña incluyó la producción de un corrido sobre los peligros que enfrentan los migrantes. Caitlin Dickson, “The Government is Using Subliminal Songs to Scare Immigrants”, The Daily Beast, 12 de julio de 2014.Hide Footnote

"La Bestia"

Una campaña del departamento de Aduanas y Protección Fronteriza de los EE.UU. incluyó producir un ‘corrido’ sobre los peligros que enfrentan los migrantes durante el viaje. YouTube

Sin embargo, el número de migrantes indocumentados detenidos en México se ha disparado a lo largo de los últimos cuatro años, aumentando a 190.366 en 2015 comparado con 66.583 en 2011. Casi el 90 por ciento de los detenidos en 2015 procedían del TNCA. Cada vez más son mujeres: el 14 por ciento del total en 2011 y el 24 por ciento en 2015. Lo más preocupante es el elevado número de migrantes indocumentados del TNCA menores de 18 años. En 2011, México detuvo a unos 4.000 adolescentes y niños del norte de Centroamérica. Esta cifra aumentó a 23.000 en 2014 y a casi 35.000 en 2015. Un porcentaje cada vez mayor son niñas: el 24 por ciento en 2011 y el 35 por ciento en 2014. Alrededor de la mitad de estos niños fueron registrados como no acompañados, es decir, estaban viajando a través de México sin un familiar adulto u otro tutor.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en boletines estadísticos publicados por la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), Unidad de Política Migratoria, disponible en www.politicamigratoria.gob.mx. Los ciudadanos del TNCA enfrentan menos controles hasta que cruzan la frontera mexicana. Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron un acuerdo en 2006 que permite la libertad de movimiento entre ellos. Los ciudadanos solo se convierten en migrantes irregulares cuando cruzan a México.Hide Footnote

Algunas de estas cifras podrían representar a migrantes que han hecho múltiples intentos de entrar a México. Sin embargo, las deportaciones masivas – justificadas por los gobiernos de EE.UU. y México como necesarias para evitar los movimientos de población descontrolados y disuadir futuras migraciones clandestinas – no están reduciendo el flujo de forma significativa. Más del 80 por ciento de los migrantes detenidos por el INM de México desde 2011 han sido retornados a sus países de origen. En 2015, las deportaciones de guatemaltecos, hondureños y salvadoreños superaron las 165.000, más del doble de los deportados por EE.UU. al TNCA ese año.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit., y “ICE Enforcement Removal Operations, Fiscal Year 2015”, Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU:, p. 9.Hide Footnote

No obstante, los flujos continúan. Unos albergues en Tabasco y Chiapas informaron que el número de migrantes a mediados de 2016 se estaba aproximando o excediendo los niveles vistos en 2014.[fn]La 72, un albergue en Tenosique, Tabasco, informó que albergó a 4.771 migrantes entre enero y abril de 2016, un aumento con respecto a los 3.847 del mismo periodo en 2015 y casi tantos como los 5.222 asistidos a principios de 2014. El Albergue Jtatic Samuel Ruiz, en Palenque, Chiapas, también informó haber recibido más migrantes que el año anterior, durante una visita de Crisis Group el 22 de abril de 2016.Hide Footnote La ola migratoria pone al límite la capacidad de las autoridades mexicanas. Su mayor centro de detención de migrantes, Siglo XXI, en Tapachula, fue construido para 960 personas, pero a menudo aloja a más de 1.000, según activistas de derechos humanos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza y Salvador Cruz. Centro de Derechos Humanos Fray Matías, Tapachula, Chiapas, Mexico, 8 de junio de 2016. Veáse también Joselin Barja Coria, “Derechos Cautivos”, Frontera con Justicia AC et al., Mexico, 2015, p. 67.Hide Footnote México detuvo a decenas de miles de migrantes en los primeros cuatro meses de 2016, incluidos unos 54.000 adultos y 9.900 niños. Esto representa un descenso del 14 por ciento comparado con los mismos meses en 2015, pero un aumento significativo respecto de los 34.000 detenidos en el mismo período en 2014.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit. Esta es la cifra total de detenidos, la gran mayoría de los cuales provenían del TNCA.Hide Footnote El número de menores no acompañados y familias experimentó un agudo descenso en la frontera de EE.UU. a finales de 2014 y principios de 2015, pero comenzó a aumentar de nuevo en 2016. Para junio, los agentes de EE.UU. habían detenido a 196.000 migrantes irregulares en la frontera sudoeste, incluidos casi 56.000 niños no acompañados y miembros de familia, una cifra considerablemente superior a las 166.000 personas indocumentadas detenidas en el primer semestre de 2015, pero inferior a las 285.000 detenidas en el mismo período en 2014, durante el auge de la ola.[fn]“United States Border Patrol Southwest Family Unit Subject and Unaccompanied Alien Children Apprehensions Fiscal Year 2016”, Patrulla de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU.  Las estadísticas sobre unidades familiares representan el número de individuos (niños, padres o tutores legales) detenidos con otros familiares.Hide Footnote

B. Contrabando cotidiano

El contrabando es una forma de vida en la frontera, que además de ocho puestos oficiales tiene más de 50 cruces vehiculares no oficiales e incontables pasos peatonales.[fn]“Informe sobre la reunión de trabajo y visita a la frontera Mexico-Guatemala”, Comisión de Asuntos Fronterizos Sur, Senado de la República, México, 20 de marzo de 2013, p. 4.Hide Footnote Dependiendo de las fluctuaciones en el valor del peso mexicano y el quetzal guatemalteco, los residentes contrabandean una variedad de bienes básicos. Balsas construidas con tubos de llanta circulan todo el día por el cruce más transitado, Ciudad Hidalgo/Tecún Umán. Desde México van cargadas de cerveza y gaseosas, sacos de arroz, rollos de papel higiénico y pañales desechables. Desde Guatemala llevan pasajeros, incluidos compradores, jornaleros y vendedores callejeros, quienes pagan quince pesos (unos $0.80) para cruzar ilegalmente. En una mañana de junio de 2016, más de dos docenas de balsas cruzaban el río poco profundo, empujadas con ayuda de un palo, mientras que escaso tráfico usaba el cercano puente peatonal y vehicular, considerado el cruce oficial.[fn]Visita de Crisis Group, Ciudad Hidalgo, Chiapas, 9 de junio de 2016. Crisis Group también visitó Tecún Umán, San Marcos, Guatemala el 17 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al noreste, en El Ceibo, una estación entre el estado de Tabasco en México y el departamento de Petén en Guatemala, era igualmente fácil eludir los procedimientos oficiales en una tarde de mayo. Las oficinas del lado de Guatemala estaban ubicadas en un remolque, alimentadas por un generador chisporroteante. Del lado mexicano, las recién construidas oficinas de migración y aduana estaban casi vacías. Dos agentes de migraciones observaban a la gente cruzar por un campo debajo de la estación y a través de un tramo de selva hacia México. “Son guatemaltecos cruzando a pie a México para comprar algo o visitar a familiares”, dijo uno de ellos encogiéndose de hombros. “Podrían obtener un pase de visitante, pero no se molestan”.[fn]Entrevista de Crisis Group, agentes del INM, El Ceibo, Chiapas, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Para los residentes de ambos lados, “la frontera no existe”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Los agentes de migración y aduana parecen hacer la vista gorda al intenso tráfico y los migrantes indocumentados que se deslizan entre los contrabandistas y los jornaleros. En lugar de vigilar la frontera, las medidas de seguridad de México se intensifican más adentro de los estados de Tabasco y Chiapas, donde el gobierno federal está construyendo cinco retenes de aduana, migración y seguridad.[fn]“Tendrá Tabasco Centro de Atención Integral al Tránsito Fronterizo”, Coordinación General de Comunicación Social y Relaciones Públicas, Tabasco, Boletín 872, 12 de mayo de 2015. Sobre estos Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo (CAITF), véase también “Increased Enforcement at Mexico’s Southern Border: An Update on Security, Migration and U.S. Assistance”, WOLA, noviembre de 2015, p. 4.Hide Footnote Para los migrantes, las principales amenazas son las unidades móviles del INM, conocidas como volantas. Por ley, solo los agentes de migraciones, que no portan armas, y no la policía, tienen permitido detener a migrantes indocumentados, a no ser que sean atrapados in fraganti o sean sospechosos de haber cometido un crimen. También se puede pedir refuerzos policiales si los migrantes se resisten a ser detenidos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016.Hide Footnote

Tecún Umán, el cruce fronterizo más transitado de Guatemala

En este vídeo, el analista de Crisis Group para Guatemala Arturo Matute muestra cómo barcas con personas y mercancías cruzan el río Suchiate que separa la frontera entre Guatemala y México a plena luz del día. CRISIS GROUP

Al contrario de la frontera norte de México, donde los traficantes han entablado brutales guerras territoriales, la frontera sur es relativamente pacífica.[fn]Para más sobre cómo y por qué se dispara la violencia vinculada con la droga, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°54, Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?, 25 de febrero de 2015.Hide Footnote Puesto que es fácil transportar drogas a través de zonas escasamente pobladas y con densa vegetación, los traficantes apenas tienen necesidad de defender sus rutas clandestinas. Tampoco existe un gran mercado de drogas al por menor a ser defendido por pandillas callejeras locales bien armadas.[fn]Una excepción es San Cristóbal de las Casas, una ciudad colonial en el centro del estado de Chiapas donde el turismo alimenta el mercado de las drogas recreativas. La actividad criminal en la zona, incluido el mercado de la droga al por menor, está estrictamente controlado por una pandilla local. Entrevistas de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, San Cristóbal de las Casas, 21 de abril de 2016; y Rodolfo Casillas, profesor, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016.Hide Footnote Los factores que han dado lugar a explosiones criminales en ciertas regiones de México y Centroamérica – súbitos cambios en la oferta y la demanda, un mercado al por menor competitivo, un aumento de la presencia militar o policial – por lo general están ausentes en el sudeste de México/noroeste de Guatemala. No hay necesidad de luchar por el control de una frontera porosa, dijo un ex funcionario de inteligencia mexicano, allí donde los contrabandistas rivales tienen abundante espacio para operar discretamente, sin llamar la atención innecesariamente.[fn]Entrevista de Crisis Group, Guillermo Valdés, socio, Grupo de Economistas y Asociados (GEA), director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la agencia federal de inteligencia nacional de México, de 2007 a 2011, Ciudad de México, 27 de abril de 2016.Hide Footnote

Esto se traduce en tasas de homicidios en esos estados fronterizos que están por debajo de la media nacional en México y Guatemala. Algunos observadores, no obstante, creen que los crímenes violentos que allí suceden rara vez se denuncian, en primer lugar porque la población fundamentalmente indígena desconfía de las autoridades, y en segundo lugar porque muchas víctimas son forasteros: las veintenas de miles o cientos de miles de migrantes indocumentados que cruzan a México cada año. Temerosos de ser detectados, son pocos los migrantes que denuncian asaltos, extorsiones o secuestros.

C. Detener o proteger

Un alto funcionario del INM dijo que el instituto daba prioridad a la protección de los derechos humanos, entre otras cosas proporcionando información de las Naciones Unidas sobre el derecho de asilo (véase abajo). Las mujeres con niños pequeños se alojan separadas de los hombres; los menores no acompañados son albergados por la agencia federal para el desarrollo de la familia. Sin embargo, admitió, los recursos del instituto “no son suficientes” para lidiar con el número de personas que ahora están cruzando la frontera. Otros, como Humberto Roque Villanueva, subsecretario de la Secretaría de Gobernación a cargo de la migración, también advirtieron que México estaba “al límite de nuestros recursos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016. El presupuesto del INM viene del Congreso y de las tasas que se cobran por las visas, que se comparten con la agencia de turismo. Los gastos, aunque no así el presupuesto, han aumentado en los últimos años. Véase “Inconsistencias en el desempeño y gasto del Instituto Nacional de Migración”, Fundar: Centro de Análisis e Investigación, 11 de marzo de 2016. Cita de Villanueva en Gabriel Stargardter y Julia Edwards, “‘At the limit’, Mexico buckles under migrant surge to U.S.”, Reuters, 10 de junio de 2016.Hide Footnote

En lugar de disuadir a los migrantes indocumentados, dijo el director de un albergue, las deportaciones los han tornado aún más temerosos de los agentes de migración y otras autoridades, obligándoles a tomar rutas aún más aisladas y potencialmente más peligrosas. Algunos migrantes informaron haber caminado durante horas por senderos alejados de la frontera para evitar a las autoridades de migración.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; migrantes en el Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Lo que han logrado las medidas de control, según el director de un albergue, es “volver a los migrantes más vulnerables, más invisibles, más traficados”. No obstante, muchos sienten que no migrar es aún más peligroso. “No podemos olvidarnos de lo que ha pasado en sus propios países, donde el tejido social se ha roto. Por más peligroso que sea el viaje, es más seguro que permanecer en casa”. Un mayor número de familias están saliendo del país juntas porque “temen dejar atrás a sus hijos”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de Mexico, 6 de abril de 2016.Hide Footnote

Quienes logran evitar ser detenidos cuentan con una red de albergues financiados por órdenes y parroquias católicas. Algunos de los principales, como La 72 en Tenosique, Tabasco, reciben fondos y servicios de agencias internacionales y ONG. Otros dependen de donaciones de la población local, tan pobres como los mismos migrantes. Unos campesinos en Macuspana, Tabasco, instalaron un albergue al lado de la iglesia, a lo largo de una curva en la que los trenes de carga tienden a reducir la velocidad, lo que permite a los migrantes subir y bajar. Cuando se estableció el albergue en 2006, ofrecía comida a quizás diez migrantes a la vez; para 2014, alojaba a docenas casi todas las noches. Ahora muchos llegan después de caminar durante días por miedo a ser atrapados por las autoridades o extorsionados por criminales en el tren. Las comidas consisten en plátanos, yuca y frijoles cultivados por los ejidatarios (terratenientes comunales) o donados por la parroquia. Se les da un camastro para dormir, un lugar para lavarse y dos comidas al día, según María Antonia Falcón González, quien, junto con su hija, cocina para los migrantes todos los días, a menudo usando alimentos cultivados en el terreno de su familia. “Solo estamos haciendo lo que dice la Biblia: dar la bienvenida a los forasteros”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Macuspana, Tabasco, 11 de mayo de 2015.Hide Footnote  ​​​

El tren de mercancías conocido como “La Bestia” sale de Tenosique, en el estado de Tabasco del sur de México, con migrantes centroamericanos que se dirigen al norte. CRISIS GROUP/Mary Speck

III. Expulsión y atracción

Los migrantes centroamericanos expresan múltiples razones para desplazarse: la mayoría busca mejores trabajos para sostener a sus familiares en sus países de origen. Muchos desean reunirse con sus padres u otros parientes cercanos en los Estados Unidos. La mayoría son jóvenes varones en edad laboral, a menudo con familias a las que apoyar en sus países. Algunos son trabajadores agrícolas en busca de trabajo estacional. Otros piensan mudarse al extranjero por unos años, ganar lo suficiente para enviar a sus hijos a la escuela, y después retornar. La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala. La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”.

La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”
  • Cindy, 23 años, de San Pedro Sula, caminó toda la noche la frontera entre México y Guatemala a través de un denso matorral que le dejó el cuello y los brazos cubiertos de arañazos. Su padre estaba desempleado y su madre estaba enferma de los riñones, por lo que la madre soltera era el único sostén de la familia. Espera traer a sus hijos, de cuatro y cinco años, desde Honduras una vez encuentre trabajo en México o EE.UU. Las maras reclutan a niños de tan solo seis o siete años como centinelas, dijo. “Van a por los niños más brillantes y las niñas más lindas. Me rompe el corazón”.
     
  • Aracely, 25 años, dejó a sus hijos de cinco y siete años con parientes en el departamento de Colón, en la costa atlántica de Honduras, en su tercer intento de llegar a EE.UU. tras ser deportada de México. Los problemas de su familia comenzaron cuando algunos familiares se involucraron con drogas ilegales. Unos traficantes rivales asesinaron a un tío suyo, transportista de droga, y luego mataron a su hermano y a su marido a balazos. Sabe quiénes son los responsables, pero no los va a denunciar: “Cuando los narcos matan, nadie puede decir nada”.
     
  • Maynor, 30 años, caminó casi dos días a través de la selva antes de llegar a un albergue. La caminata destrozó sus zapatos obligándolo a cojear durante las últimas horas con los pies sangrantes y llenos de ampollas. Conducía un taxi en Tegucigalpa, pero la mitad de su salario se le iba en pagos a las maras para asegurar su protección. “Nosotros los taxistas estamos jodidos”, dijo. “O les pagas a los mareros, o te matan”.
La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala.
  • José, 21 años, salió de San Salvador con su esposa de diecinueve años y su hijo de un año. Era vendedor callejero, y fue testigo de un tiroteo entre pandillas. “Me dijeron que me fuera”. La familia vendió sus posesiones más valiosas – una cama y una motocicleta – pero el dinero solo les alcanzó para llegar al sur de México. “Nos quedaremos aquí si podemos. No tenemos ningún familiar allá [en EE.UU.]”.
     
  • Alex, 46 años, trabajaba en la construcción en Sonsonate, El Salvador, pero cuando el trabajo se agotó en su ciudad natal, tuvo miedo de buscar trabajo en otras partes del país. “No puedes trabajar en ningún lado sin el permiso de la pandilla local”. Así que piensa mudarse a Nueva Jersey, donde vivió hace más de una década, y enviar dinero a casa para criar a sus hijos, ya crecidos. “Nunca quise volver”, dijo, refiriéndose al aumento de los costos y peligros del viaje.   
     
  • Diana, 31 años, es transexual y ha huido dos veces: de San Salvador para escapar de su ex pareja violenta con vínculos mafiosos, y de una localidad vecina tras presenciar el asesinato de otra transexual. Desde que llegó a México – donde se gana la vida trabajando en bares – ha sido golpeada y robada en tres ocasiones.
     
  • Reina, 30 años, huyó de un pequeño pueblo en el centro de El Salvador con su hermana y sus tres hijos pequeños. Los problemas comenzaron cuando las maras se instalaron en el pueblo y tomaron el control, aterrorizando a los residentes. La pandilla arrojó una bomba de fabricación casera a la casa de un vecino, matando a cuatro personas. También dispararon a su hermano, considerado un “enemigo” porque había sido soldado, y advirtieron al resto de la familia que se fuera. Los cantones (aldeas) solían ser muy tranquilos, dijo. “Ahora hay maras por todas partes. Solo los ricos están a salvo”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y en la Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016. 30 migrantes en tránsito desde Centroamérica fueron entrevistados durante la investigación del informe.Hide Footnote
Voces rescatadas de Tapachula, Mexico CRISIS GROUP/ Rafael Rodríguez

Estos relatos son típicos de muchas de las personas que huyen. Una encuesta de la ONU realizada en 2015 a 160 mujeres centroamericanas y mexicanas solicitantes de asilo en EE.UU. halló que el 85 por ciento afirmaba que vivía en barrios controlados por las maras; el 64 por ciento había sido objeto de amenazas directas, o ataques, o había perdido a un familiar cercano; el 62 por ciento dijo que era habitual ver cadáveres en sus barrios. Alrededor del 60 por ciento dijo que habían denunciado ataques a la policía u otras autoridades, aunque ninguna esperaba recibir protección adecuada de las autoridades, y el 10 por ciento sentía que era probable que los funcionarios del Gobierno les causaran daños. El informe advirtió que las personas lesbianas, gay, bisexuales, trans o intersexuales (LGBTI) podían ser especialmente vulnerables a la violencia de las maras.[fn]“Women on the Run: First-Hand Accounts of Refugees Fleeing El Salvador, Guatemala, Honduras, And Mexico”, ACNUR, 2015, pp. 4-5, 36-37.Hide Footnote

Un estudio realizado por la ONU en 2014 sobre más de 400 niños migrantes no acompañados o separados de Centroamérica y México que se encontraban detenidos en EE.UU. halló que más de la mitad citaban la violencia como una razón para dejar sus hogares, principalmente la violencia criminal, pero también la violencia doméstica. Quienes más tendían a citar la violencia en la sociedad eran los niños salvadoreños y mexicanos (el 69 y el 60 por ciento respectivamente), seguidos de los hondureños (43 por ciento) y los guatemaltecos (20 por ciento). El informe concluyó que, si bien los niños mencionaban múltiples razones para dejar sus países, la mayoría también necesitaba protección internacional contra la violencia.[fn]“Children on the Run: Unaccompanied Children Leaving Central America and Mexico and the Need for International Protection”, ACNUR, 2014, pp. 25-29.Hide Footnote Mientras que los menores pueden citar su deseo de reunirse con los padres como el principal motivo para emigrar, el miedo a la violencia es a menudo la causa inmediata, según las conclusiones de un estudio sobre niños salvadoreños: “Muchos se referían al miedo al crimen y la violencia como el motivo subyacente de su decisión de reunificarse con su familia ahora, y no hace dos años o en dos años”.[fn]Elizabeth Kennedy, “No Childhood Here: Why Central American Children are Fleeing Their Homes”, American Immigration Council, 1 de julio de 2014.Hide Footnote

El análisis de datos del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de 2014 también halló una fuerte correlación entre la victimización criminal y la intención de migrar desde El Salvador y Honduras. Tan solo en Guatemala, donde la violencia ha disminuido recientemente, no se vio una correlación significativa. Aun así, los guatemaltecos que habían sido víctimas más de una vez eran más proclives a pensar en migrar en un futuro cercano. Aquellos que pensaban ir a EE.UU. eran plenamente conscientes de los riesgos. Una encuesta halló que el 85 por ciento de 3.000 hondureños creía que cruzar la frontera era más peligroso que antes; el 79 por ciento sabía que las deportaciones habían aumentado. Conocer los riesgos “no tuvo incidencia significativa sobre quienes planeaban migrar y quienes no”. El “predictor clave” de las intenciones era la “experiencia directa del crimen”, en especial en Honduras y El Salvador.[fn]Jonathan T. Hiskey, Abby Córdova, Diana Orcés, Mary Fran Malone, “Understanding the Central American Refugee Crisis: Why They are Fleeing and How U.S. Policies are Failing to Deter Them”, American Immigration Council, febrero de 2015, pp. 2, 8-9.Hide Footnote 

Las mujeres migrantes y los niños son especialmente vulnerables a la explotación sexual por parte de redes criminales. FLICKR/Víctor Hugo García Ulloa

IV. Un cruce peligroso

Los migrantes llevan mucho tiempo trepando a bordo de los viejos trenes de carga conocidos colectivamente como “La Bestia” que se dirigen hacia EE.UU. desde el sur de México.[fn]Para un relato vívido de este viaje en tren, véase Óscar Martínez, The Beast: Riding the Rails and Dodging Narcos on the Migrant Trail, Londres, 2013.Hide Footnote Las vías llevan hacia el norte desde los estados fronterizos de Chiapas y Tabasco, convergen en el estado de Veracruz, en la Costa del Golfo, y se vuelven a separar en la Ciudad de México, de camino hacia las ciudades fronterizas de Nogales, Ciudad Juárez y Reynosa.[fn]Véase Rodrigo Dominguez Villegas, “Central American Migrants and ‘La Bestia’: The Route, Dangers, and Government Responses”, Migration Information Source, una revista online publicada por Migration Policy Institute, 10 de septiembre de 2014.Hide Footnote En una típica mañana de mayo de 2016, se podían ver unas dos docenas de migrantes, en su mayoría hombres, pero también algunas mujeres, incluida una mujer con su bebé, trepando a bordo del tren en Tenosique, Tabasco, parados sobre pequeñas plataformas entre los vagones, o colgados precariamente del techo.[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote La Bestia es el medio de transporte de último recurso para los viajeros más pobres, quienes pagan a los mafiosos unos $100 por cabeza para subir abordo. Algunos migrantes dijeron que las maras centroamericanas controlaban el acceso al tren a lo largo de la frontera. Otros mencionaron a miembros de los Zetas, un ultraviolento cártel que domina el narcotráfico y otros negocios ilegales a lo largo de gran parte de la costa del Golfo.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, 22 de abril y 8 de mayo de 2016, Tenosique y Macuspana, Tabasco, 9-11 de mayo de 2016.Hide Footnote

La Bestia transporta muchos menos pasajeros indocumentados que hace dos o tres años, cuando sus techos estaban abarrotados. Los migrantes dicen que ahora el viaje es más peligroso: los agentes de policía y migración vigilan más la ruta, y los trenes a menudo circulan más rápido, lo que hace que sea más riesgoso abordarlos y viajar en ellos. Más de 100 migrantes han perdido extremidades en accidentes desde 2012.[fn]El número de migrantes que sufrieron amputaciones entre 2012 y 2014 fue de 103, según el Comité Internacional de la Cruz Roja, citado en “La vida después de ‘La Bestia’: Los migrantes mutilados por el tren y su otra batalla”, Sin Embargo, 6 de abril de 2015.Hide Footnote Si bien los trenes han pasado a simbolizar los peligros de la migración centroamericana, nunca han sido el único, ni siquiera el principal medio para cruzar México.[fn]Entrevista de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, 21 de abril de 2015. Vidal estima que el tren nunca ha transportado a más del 20-30 por ciento de los migrantes que cruzan México.Hide Footnote La mayoría de los migrantes emplean diversos medios ­- autobuses, vehículos privados, remolques de camiones – para viajar hacia el norte. Algunos migrantes veteranos dicen que hace una década solo era necesario contratar a un guía para cruzar la frontera de EE.UU.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, Mexico, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote Hoy, cruzar a México requiere una red de guías e informantes, capaces de sortear los obstáculos oficiales y moverse por los territorios controlados por criminales.[fn]Entrevista de Crisis Group, Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también Rodolfo Casillas R., “La delincuencia que daña a la población migrante en México aprende e innova, ¿Y qué hacen la sociedad y el estado?” (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote

A. Tráfico de personas

Los contrabandistas de migrantes – llamados coyotes o polleros – a menudo solían ser miembros de confianza de la comunidad local que trabajaban por una tarifa relativamente módica.[fn]Véase Rodolfo Casillas R., “Pollero, coyote y traficante de migrantes: Juntos pero no iguales”, (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote Hoy son parte de una estructura más amplia que puede transportar hasta 200 migrantes por vez, aunque en pequeños grupos de alrededor de diez. Algunos migrantes dicen que estas redes cobran aproximadamente $5.000-$7.000 para llegar a EE.UU. Ese precio a menudo incluye tres intentos, en caso que el cliente sea detectado por el INM y deportado. Los migrantes que disponen de más fondos – como los asiáticos que intentan entrar a EE.UU. desde México – pueden llegar a pagar el doble o el triple.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, México, 8 de mayo de 2016, y Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también “El costo del cruce indocumentado a Estados Unidos varía entre $3 mil y $20 mil dólares”, Univisión, 22 de diciembre de 2014.Hide Footnote Las familias centroamericanas aúnan sus recursos y se endeudan para enviar a los niños y las mujeres por rutas más seguras, pagando para viajar en automóvil o autobús, en ocasiones con documentos falsos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de México, 6 de abril de 2016. Kuhner dijo que las cifras de detenidos y deportados probablemente subestimaban el número de mujeres y niños que han migrado, dado que son más cuidadosas durante el tránsito y menos propensas a ser detenidas.Hide Footnote El precio más elevado puede incluso proporcionar una garantía de que el niño será entregado a un familiar. Para pagar esa deuda, otros familiares pueden sentirse obligados a emprender el mismo viaje.[fn]Véase Marc R. Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration to the United States: The Tension between Protection and Prevention”, Migration Policy Institute, abril de 2015, p. 15.Hide Footnote La red se mantiene en contacto por teléfono celular, proporcionando información sobre cómo evitar a los agentes de migración o policía y los retenes militares.[fn]Véase Rodrigo Soberanes, “El Plan Frontera Sur, según los coyotes”, en Periodistas de a Pie, “En el camino: Migración más allá de las vías”, 16 de junio de 2015.Hide Footnote También tiene contactos para proporcionar a los migrantes un lugar seguro donde hospedarse, y asegura contra el mayor peligro: el secuestro. Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas  por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”. Los contrabandistas se ven obligados a pagar tasas de protección de $600-$1.000 por cada migrante. Aquellos que son secuestrados pueden terminar entre los 26.000 desaparecidos registrados en México, alrededor del 10 por ciento de los cuales podrían ser extranjeros, principalmente migrantes.[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 4. “Mexico Peace Index 2016”, Institute for Economics and Peace, p. 45. El Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) publica el número de personas registradas como desaparecidas desde 2007.Hide Footnote

Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”.

Representante de la Casa del Migrante recibe a una migrante deportada que acaba de llegar en autobús desde México a Tecún Umán, Guatemala, cerca de la frontera con México. CRISIS GROUP/Arturo Matute

B. Víctimas invisibles

No se sabe cuántos migrantes son secuestrados porque no pueden o no quieren pagar las tasas de protección. Las agencias federales mexicanas ofrecen estadísticas muy diferentes: el INM registró solo 590 secuestros de migrantes entre el 2000 y mediados de 2014; la Policía Federal dijo que rescató a 71.415 migrantes secuestrados en 2007-2014, alrededor de una cuarta parte de ellos en el estado de Chiapas.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, pp. 108, 110, 155.Hide Footnote La Comisión Nacional de los Derechos Humanos – el ombudsman de México – dijo en 2013 que había unos 11.000 secuestros al año.[fn]“En un año 11 mil secuestros de migrantes en México: CNDH”, Animal Político, 4 de marzo de 2013.Hide Footnote Muy pocos derivaron en acciones penales, no obstante. Los fiscales federales iniciaron tan solo 48 investigaciones preliminares de secuestros de migrantes entre 2010 y mediados de 2014.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, p. 114. Algunos expertos en migración cuestionan si las estadísticas de la policía federal reflejan a los migrantes rescatados de secuestradores o separados de sus guías o coyotes, especialmente dada la relativa escasez de investigaciones penales. La policía no tiene permitido detener a migrantes (solo los agentes de migración pueden hacerlo), pero pueden intervenir para impedir un crimen, por ejemplo el secuestro.Hide Footnote Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.[fn]Véase también Mely Arellano, Ximena Natera, Jade Ramírez y Majo Siscar, “Rescates de migrantes: Las deportaciones enmascaradas”, en Periodistas de a Pie, “En el camino”, noviembre de 2015.Hide Footnote

Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.

C. La franquicia de los Zetas

Solo uno de los principales cárteles mexicanos parece haber entrado en el lucrativo negocio de la protección de migrantes, pero es uno de los más violentos: los Zetas. Al contrario que otras organizaciones narcotraficantes internacionales, que tienden a ser mafias familiares que controlan territorios y se especializan en ciertas actividades criminales, los Zetas son un grupo “posmoderno” sin “ataduras de parentesco, de tierra, o de tradición”. En sus comienzos fueron sicarios del cártel del Golfo, y operan más como franquicias, aportando conocimientos y su brutal reputación a grupos locales a lo largo del Golfo de México, y a la vez participan en el tráfico de personas en Guatemala, según la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 3. “Human trafficking for sexual exploitation purposes in Guatemala”, CICIG, UNICEF, 2016, p. 90.Hide Footnote Son responsables del secuestro masivo y la ejecución de migrantes a lo largo de la frontera norte de EE.UU., incluida la masacre en 2010 de 72 migrantes, en su mayoría centroamericanos, en San Fernando, Tamaulipas.[fn]En agosto de 2010, unos criminales bajaron a los migrantes de un autobús interurbano y los ejecutaron. Entre abril y mayo de 2011, las autoridades descubrieron fosas clandestinas con al menos 193 cadáveres en San Fernando, supuestamente asesinados por los Zetas y la policía local que los ayudó a interceptar a las víctimas. Lamiat Sabin, “Mexico police officers ‘involved in mass kidnap and massacre of 193 people travelling to the US”, Independent, 23 de diciembre de 2014.Hide Footnote Ellos o sus asociados también operan en el estado sureño de Tabasco, donde los migrantes temen que los criminales se infiltren entre ellos para identificar posibles víctimas de secuestro.

Ya no hay secuestros masivos, dijo Fray Tomás González, director del albergue La 72, pero los criminales siguen secuestrando a individuos para cobrar rescates sin temor de represalias por parte de la policía, que o bien está intimidada o es corrupta. El albergue (nombrado en honor a las 72 víctimas de San Fernando) también ha recibido amenazas escritas y telefónicas de criminales que dicen pertenecer a los Zetas.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Ramón Márquez, Casa-Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

Los migrantes no solo son abusados y explotados por las bandas criminales. En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.[fn]“Policías, autoridades que más roban a migrantes; Militares y el INM, los que más extorsionan”, Animal Político, 30 de julio de 2015. Para el estudio completo, véase “Migrantes invisibles, violencia tangible: Informe 2014”, Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (REDODEM), 2014. El informe más reciente de la REDODEM señala un aumento en los crímenes contra migrantes cometidos por funcionarios del Estado (al 41,5 por ciento del total) junto con una disminución de los abusos cometidos por grupos del crimen organizado. “Migración en tránsito por México: rostro de una crisis humanitaria internacional”, 2016, p. 61.Hide Footnote En la mayoría de los casos la policía, incluidas las fuerzas federales, fue acusada de robo, mientras que los funcionarios de migración y militares (soldados e infantes de marina) fueron acusados de extorsión. Los migrantes centroamericanos han impulsado la creación de una dinámica economía clandestina que “gira en torno” al suministro de alimentos, albergue y transporte a precios muy inflados.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Como resultado, los migrantes se quejan que los choferes de taxis y combis – furgonetas de transporte público en zonas rurales – cobran hasta diez veces la tarifa normal, que pagan por temor a ser entregados a “la migra” (agentes de migración).

En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.

D. Trata de personas

Hay decenas de miles de víctimas de la trata de personas en Centroamérica y México, aunque las estimaciones cuantitativas varían enormemente. Un estudio reciente situó el número de víctimas de explotación sexual tan solo en Guatemala en 48.500, estimando que por cada caso denunciado había 30 víctimas ocultas. Los estudios, basados en los relativamente pocos casos investigados, sugieren que dos terceras partes de las víctimas son mujeres. Las adolescentes entre doce y diecisiete años son las más vulnerables, aunque los traficantes a veces reclutan a niñas aún menores.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit., pp. 68-69. Este informe diferencia entre los contrabandistas de migrantes – guías a quienes se les paga para cruzar a migrantes indocumentados a través de la frontera y a través de México – de los traficantes de personas, quienes transportan o retienen a la fuerza o por engaño a personas con fines de explotación sexual, trabajo forzado u otras formas de servidumbre. Véase la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, artículo 3.Hide Footnote En México, las estimaciones sobre el número de víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual oscilan entre 50.000 y 500.000. Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.[fn]“Diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en México”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2013, p. 17.Hide Footnote

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Algunos prostíbulos a ambos lados de la frontera entre Guatemala y México reclutan a niñas de países vecinos, ofreciendo a las familias adelantos en efectivo que se convierten en deudas difíciles o imposibles de saldar. Las enganchadoras a menudo son mujeres jóvenes del mismo pueblo que necesitan cubrir una cuota. “Presumen de sus ropas nuevas, celulares nuevos”, dijo un funcionario de un albergue en Tapachula. “No hace falta mucho”. Otras están huyendo de la violencia doméstica o, cada vez más, de las amenazas criminales. Algunas monjas que trabajan con prostitutas en Tecún Umán señalaron que cada vez más afirman que están escapando de las maras de Honduras y El Salvador.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Nimbe González, Aldea Arcoiris, Tapachula, Chiapas, 9 de junio de 2016; Hermana Yuliana, Casa de la Mujer, un refugio gestionado por la Congregación de las Hermanas Oblatas, Tecún Umán, San Marcos, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote

Guatemala cuenta con legislación para combatir la trata, incluida la Ley Contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas de 2009, que estableció una secretaría (bajo la Vicepresidencia) para coordinar las actividades contra la trata, y tres albergues gestionados por el Gobierno, donde las niñas víctimas reciben alojamiento a corto plazo, pero escasos servicios especializados. Para investigar las redes de trata, el Ministerio Público (la oficina del Fiscal General) estableció una sección especial en 2012. Desde abril de 2015 ha investigado más de 400 denuncias de trata de personas, pero dado que no tiene una presencia significativa fuera de la Ciudad de Guatemala, tiene dificultades para operar en los departamentos fronterizos en los que tiene lugar gran parte de la trata.[fn]“Trafficking in Persons Report”, Departamento de Estado de EE.UU., junio de 2016, pp. 184-186. El Gobierno clausuró el único albergue público para mujeres en diciembre de 2015. Entrevista de Crisis Group, Alexander Colop, director, Unidad contra la Trata de Personas, Ministerio Público, Ciudad de Guatemala, 11 de noviembre de 2015.Hide Footnote

V. Control fronterizo

Los presidentes Enrique Peña Nieto de México y Otto Pérez Molina de Guatemala lanzaron un programa conjunto en 2014 para promover el “flujo ordenado” de migrantes a través de su frontera común. “En lugar de estar poniendo muros, obstáculos y dificultades”, dijo Pérez Molina, los países impulsarían “la cooperación, el desarrollo y el comercio”. “Estoy seguro” que “podremos mejorar las condiciones de la migración regional”, dijo Peña Nieto, si “unimos voluntades y comprometemos esfuerzos transnacionales, aseguraremos un trato digno y humano para los migrantes”. Sus cinco puntos instaron a ampliar los permisos temporales de trabajo y visita para ciudadanos de Guatemala (y Belice) en los estados fronterizos de México, mejorar la infraestructura y seguridad, brindar atención médica a los migrantes, aumentar la coordinación bilateral y fomentar la coordinación interagencial, liderada por una nueva agencia en la Secretaría de Gobernación.[fn]“Programa Frontera Sur protege derechos de migrantes: EPN”, Noticieros Televisa, 7 de julio de 2014. Christopher Wilson y Pedro Valenzuela, “Mexico’s Southern Border Strategy: Programa Frontera Sur”, Mexico Institute, Woodrow Wilson Center, 11 de julio de 2014. Para un análisis más detallado de las políticas de seguridad en la frontera de México, véase Adam Isaacson, et al., “Mexico’s Other Border”, op. cit.Hide Footnote EE.UU. celebró la iniciativa, refiriéndose a la estrategia de Peña Nieto como “un paso positivo hacia la mejora de la capacidad de México de ejercer un mayor control a lo largo de su frontera”, y prometió $86 millones para apoyarla, continuando el trabajo con Guatemala para desarrollar fuerzas de tarea conjuntas para el control fronterizo.[fn]Thomas A. Shannon, consejero, Departmento de Estado, testimonio, Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 17 de julio de 2014, p. 4. El financiamiento prometido procedía de fondos existentes bajo el rubro de Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE, por sus siglas en inglés).Hide Footnote

A. La crisis humanitaria

El trasfondo de la iniciativa fue una crisis en la otra frontera de México: una ola de detenciones de niños migrantes no acompañados, en su mayoría procedentes de los países del TNCA, de camino a EE.UU. En junio de 2014, el presidente Barack Obama emitió un memorando en el que se refirió a “la afluencia de niños extranjeros no acompañados” como una “situación humanitaria urgente” que requería una respuesta federal unificada y coordinada. Para fines del año, EE.UU. había detenido a casi 70.000 niños no acompañados, un aumento frente a los 39.000 de 2013 y 24.500 en 2012.[fn]“Presidential Memorandum – Response to the Influx of Unaccompanied Alien Children across the Southwest Border”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 2 de junio de 2014. Peter J. Meyer, Clare Ribando Seelke, Maureen Taft-Morales, Rhoda Margesson, “Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service (CRS), 10 de febrero de 2015, p. 1.Hide Footnote Reconociendo que algunos de ellos tenían derecho a recibir protección, estableció tribunales para niños y familias migrantes y centros de detención especiales, pero también envió más agentes para evitar una mayor afluencia.[fn]El Departamento de Estado prometió una campaña de información para disuadir la migración y ayudar a Guatemala y México a interceptar a los migrantes y mejorar la capacidad de los países de procedencia del TNCA de recibir y reinsertar a los deportados.[fn]Shannon, testimonio, op. cit., p. 4.Hide Footnote

Al principio la estrategia parecía estar funcionando. Las detenciones de niños y familias en EE.UU. disminuyeron en la segunda mitad de 2014 y principios de 2015, pero para fines de 2015 las cifras comenzaban a aumentar de nuevo. Entre octubre de 2015 y mayo de 2016, aumentaron más del doble comparado con el mismo periodo el año anterior – de 14.000 hasta unas 32.000. Sin embargo, menos niños estaban viajando sin familiares adultos. Las detenciones mensuales de menores no acompañados disminuyeron por debajo de los niveles de principios de 2014, sumando 4.224 en marzo de 2016 comparado con 7.176 en marzo de 2014.[fn]Jens Manuel Krogstad, “U.S. border apprehensions of families and unaccompanied children jump dramatically”, Fact Tank (www.pewresearch.org), 4 de mayo de 2016.Hide Footnote

Menores no acompañados encontrados enttre 2009-2016. Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU; año fiscal 2016 hasta el 30 de abril.

La campaña del Gobierno para crear conciencia sobre el peligro de la migración de menores – que incluyó vallas publicitarias y anuncios en medios impresos, radio y televisión – puede haber desalentado a algunos centroamericanos de enviar a sus hijos a EE.UU. sin acompañante (o con contrabandistas), pero muchas familias parecen haber preferido afrontar los riesgos de la ruta antes que los riesgos en sus países (véase arriba).[fn]Véase Hiskey, et. al, “Understanding”, op. cit., y nota al pie anterior sobre las campañas de información de EE.UU.Hide Footnote La estrategia de EE.UU. no contempló la ayuda a México para brindar protección a los refugiados, sino solo para interceptar a los migrantes. México no es solo un país de tránsito para los refugiados centroamericanos, según funcionarios de ACNUR; también es un destino, pero su capacidad de lidiar con la afluencia de migrantes está sobrepasada.

B. En busca de seguridad en México

Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015. En 2015, el 92 por ciento de los solicitantes procedían del triángulo norte, en especial Honduras (1.560) y El Salvador (1.475). Tan solo 102 eran guatemaltecos.[fn]Estadísticas, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR, www.comar.gob.mx). Porcentajes calculados por Crisis Group.Hide Footnote El aumento se debe en gran medida a una campaña de ACNUR y otros activistas de derechos humanos y derechos de los migrantes para publicitar los derechos de las personas que huyen de la violencia. Afiches que les dicen a los migrantes, “cuando huyes de tu país, tienes derecho a solicitar la condición de refugiado”, adornan los albergues, centros de detención y otras áreas donde se sabe que se reúnen los migrantes. Aun así, estas cifras son tan solo una pequeña fracción de los 170.000 migrantes del TNCA detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, y de los que deberían tener derecho a recibir protección, según ACNUR y otros defensores de los derechos humanos. Asimismo, alrededor del 30 por ciento de las personas que solicitaron asilo en 2015 nunca completaron el proceso. De aquellas que sí lo hicieron, alrededor del 45 por ciento (930) obtuvieron el estatuto de refugiado o de protección.[fn]Estadísticas sobre detenciones de la SEGOB, disponibles en www.politicamigratoria.gob.mx. Las cifras son solo las obtenidas por los funcionarios mexicanos, no el flujo total del TNCA. Las cifras relativas al estatuto de protección provienen de COMAR, op. cit., incluidos aquellos que han obtenido el estatuto de refugiado y aquellos que han recibido “protección complementaria” porque podrían enfrentar peligros si regresaran, aunque no reunan los requisitos para ser refugiados.Hide Footnote

Pero el número de solicitantes y el porcentaje de admisiones han aumentado drásticamente en 2016. En los primeros tres meses, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) recibió 1.470 solicitudes, y 652 (el 62 por ciento) de los 1.048 que completaron el proceso obtuvieron el estatus de refugiado o protección.[fn]Al momento de publicación, la COMAR no había proporcionado un desglose por nacionalidad para enero-marzo de 2016. Sus cifras más recientes se obtuvieron en www.gob.mx/comar.Hide Footnote Sin embargo, los migrantes que más tienden a necesitar protección – los niños no acompañados – son los menos propensos a solicitarla. Unos 35.000 menores del TNCA fueron detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, alrededor de 18.000 de los cuales estaban viajando sin un progenitor o tutor. Los funcionarios de ACNUR estiman que hasta la mitad de ellos tenían motivos plausibles para reclamar protección internacional debido a amenazas contra sus vidas y seguridad, pero tan solo 138 solicitaron el estatuto de refugiado. Solo 56 obtuvieron el asilo o estatuto de protección que les permitiría permanecer en México.[fn]Número de solicitudes de ibid. ACNUR citado en “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, marzo de 2016, p. 2.Hide Footnote

Number of applications from ibid. UNHCR cited in “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, March 2016, p. 2.Hide Footnote

Deportaciones de ciudadanos provenientes del TNCA desde EE.UU. y México. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-1015 y el Gobierno de México.
Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015.

¿Por qué son tan pocos los migrantes del TNCA, sacudido por la violencia, que solicitan formalmente el estatuto de refugiado en México? Muchos prefieren llegar a EE.UU., donde tal vez tengan familiares o la esperanza de mejores empleos, pero los funcionarios de ACNUR y de los albergues dicen que un número cada vez mayor quiere permanecer en México, especialmente dados los elevados costos y riesgos de llegar a EE.UU. y el creciente peligro de ser deportados una vez allí. Varios de los entrevistados en albergues a lo largo de la frontera dijeron que ya habían sido detenidos en EE.UU. anteriormente, y preferían probar suerte en México. Leonel, un hondureño de 24 años de San Pedro Sula, dijo que tenía un buen trabajo repartiendo productos lácteos, pero que huyó para evitar ser reclutado por las maras. Tras haber sido detenido una vez en Brownsville, Texas, no tenía ningún deseo de volver a emprender el peligroso viaje hacia el norte, especialmente con su esposa e hijo de tres años. “No quiero que me encierren”, dijo, así que está sopesando los riesgos: completar el proceso de asilo, aunque no es probable que tenga éxito, o encontrar trabajo informal como migrante indocumentado en México. Volver a Honduras no es una opción: “cuando las maras dicen que te van a matar, lo dicen en serio”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

C. Obstáculos al reconocimiento de la condición de refugiado

Los potenciales refugiados deben solicitar asilo dentro de los 30 días siguientes al cruce de la frontera. Pueden hacer la solicitud después de ser detenidos, o bien acercarse a las autoridades de forma voluntaria, en cuyo caso pueden esperar los resultados fuera de los centros de detención, pero alrededor de un tercio de los solicitantes abandona el proceso de tres meses.[fn]La COMAR está obligada a procesar las solicitudes de asilo dentro de los siguientes 45 días, más diez días para notificación. El 99 por ciento de estas solicitudes son procesadas dentro de ese periodo, según la COMAR.Hide Footnote Aquellos que no están detenidos a veces abandonan porque no se les permite trabajar, no pueden viajar y deben presentarse ante las autoridades todas las semanas. Aquellos que se encuentran detenidos en centros del INM a veces solicitan ser deportados porque no soportan las condiciones similares al encarcelamiento. El centro de detención prolongada más grande y mejor equipado– Siglo XXI en Tapachula, Chiapas – obliga a los migrantes a dormir en literas y a veces en delgados colchones en los pasillos. Hay zonas separadas para los hombres, mujeres y jóvenes de trece a diecisiete años (los niños no acompañados más jóvenes pasan a manos de los funcionarios de protección de menores). Por lo general se separa a las familias, excepto las madres con niños de doce o menos años, o hijas adolescentes.[fn]Crisis Group no pudo visitar los centros de detención, pero las condiciones se describen en “Closed Doors”, op. cit., pp. 81-83. “The Cost of Stemming the Tide: How Immigration Enforcement Practices in Southern Mexico Limit Migrant Children’s Access to International Protection”, Instituto de Derechos Humanos de la Escuela de Derecho de Georgetown, abril de 2015, pp. 33-37; y “Derechos Cautivos”, op. cit., pp. 67-69.Hide Footnote

La detención es especialmente dura para los adolescentes, para quienes los meses que pasan en centros de detención calurosos y hacinados son “una eternidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de ACNUR, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016.Hide Footnote Si bien los jóvenes no acompañados supuestamente deben ser transferidos siempre que sea posible a albergues especiales gestionados por funcionarios de protección de menores, “los niños, niñas y adolescentes [indocumentados] siguen siendo detenidos de forma generalizada”.[fn]“Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para. 501, 30 de diciembre de 2013. Un informe de 2016 de Human Rights Watch arroja conclusiones similares. “Closed Doors” op. cit., pp. 83-86.Hide Footnote Los jóvenes no asisten a la escuela ni tienen acceso a atención médica o psicológica adecuada. Muchos han sido traumatizados por la violencia; algunos son ex miembros de las maras; pocos conocen sus derechos. Dentro de las zonas reservadas para los varones adolescentes puede haber mucha tensión. No solo son un peligro los unos para los otros, sino que algunos denuncian golpizas por parte de las fuerzas de seguridad o los agentes de migración. Un centro de derechos humanos en Chiapas dijo que había denunciado numerosos casos de abusos en centros de detención, pero esto no había derivado en “ninguna amonestación o sanción administrativa, mucho menos penal”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención, que incluyan albergues especiales o familias de acogida para los menores no acompañados y permisos de trabajo para los adultos. Bajo las leyes mexicanas, las autoridades migratorias podrían emitir visas humanitarias, que permiten el empleo y la libertad de movimiento, para los migrantes que hayan solicitado el estatuto de refugiado y aquellos que haya sido víctimas o testigos de crímenes graves. El INM emitió unas 1.000 en 2015, casi el doble del número autorizado en 2014, pero los defensores afirman que muchos más migrantes cumplirían con los requisitos para recibirla.[fn]Entrevista de Crisis Group, Alejandra Macías, coordinadora nacional, Asylum Access, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016. Funcionarios del INM dicen que solo las víctimas o testigos pueden recibir estas visas humanitarias, aunque la página web del instituto incluye a los “solicitantes de asilo político, refugio o protección complementaria” entre aquellos con derecho a recibirlas, www.gob.mx/tramites. Véase también “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

Crisis Group interview, Alejandra Macías, national coordinator, Asylum Access, Mexico City, 4 May 2016. INM officials say only victims or witnesses can receive these humanitarian visas, though the institute’s web page lists “applicants for political asylum, refuge or complementary protection” among those eligible. See also “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención.

Un importante factor disuasivo a la hora de solicitar asilo es la dificultad de obtenerlo. México ha abogado por los derechos de los refugiados y otros derechos humanos en el ámbito internacional. Su Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria de 2011 incorpora buenas prácticas, como el permiso de trabajo y el acceso a la educación, la salud y otros servicios públicos. Sigue los lineamientos de la Convención de 1951, que define un refugiado como alguien con un fundado temor de persecución por motivos de raza, religión y nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas. La ley mexicana incorpora una sexta categoría – la persecución por motivos de género – y va aún más lejos, incorporando el texto de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual protege a las personas que han huido “de la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.[fn]“Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951”, www.acnur.org. Sobre la legislación mexicana, véase “Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria”, disponible en www.comar.gob.mx. Michael Reed-Hurtado, “The Cartagena Declaration on Refugees and the Protection of People Fleeing Armed Conflict and Other Situation of Violence in Latin America”, Legal and Protection Policy Research Series, ACNUR, marzo de 2013. México, que experimentó una afluencia de centroamericanos que huían de los conflictos en los años 70 y 80, fue uno de los principales impulsores de esta declaración. “Guatemala: Memoria del Silencio: Conclusiones y Recomendaciones”, Comisión de Esclarecimiento Histórico, 1999, p. 38.Hide Footnote

El miedo a la “violencia generalizada”, sin embargo, no garantiza el reconocimiento del estatuto de refugiado de cualquier centroamericano que haya huido de las maras. Cada solicitante es entrevistado, a menudo varias veces, y si es necesario se lleva a cabo una consulta psicológica. Asimismo, los funcionarios de la COMAR consultan a funcionarios de la embajada mexicana acerca de las condiciones en el país de origen. Pero la COMAR cuenta solo con quince analistas para manejar miles de casos. Si bien los funcionarios insisten que hasta ahora son capaces de manejar la carga de trabajo de manera justa y eficaz, admiten que un nuevo aumento de los casos podría sobrecargar su capacidad.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Alma Delia Cruz, COMAR, Tapachula, Chiapas, 10 de junio de 2016; Sandra Velasco, coordinadora general, COMAR, Ciudad de México, 1 de junio de 2016 y Cinthia Pérez Trejo, COMAR, 24 de mayo de 2016. México solo ha aplicado la definición de Cartagena en algunos casos recientes, por ejemplo las personas que huyen de la guerra en Siria. La COMAR tiene delegaciones en la Ciudad de México, Chiapas y Veracruz, de modo que algunas entrevistas se realizan por teléfono, aunque dice que los analistas a menudo viajan para hablar con los solicitantes en persona.Hide Footnote

Los defensores de los refugiados, por otro lado, afirman que la COMAR emite decisiones tipo “corta-pega” para excluir más que proteger. “Actúan como detectives interrogando a un sospechoso”, buscando incongruencias para rechazar las solicitudes por “falta de credibilidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote Muchos solicitantes tienen una educación precaria y son fáciles de intimidar; relativamente pocos de ellos cuentan con ayuda legal. Muchas solicitudes son rechazadas aduciendo la existencia de “una alternativa de huida interna”, es decir el individuo o la familia podría haber huido a alguna zona más segura dentro de su propio país, a pesar de que en los pequeños países del TNCA las maras dominan las grandes ciudades y se han instalado en muchas localidades más pequeñas. El territorio se protege ferozmente, y se trata a los forasteros como posibles enemigos. En zonas más rurales puede no haber empleos o acceso a la educación o salud. “Hay pocas alternativas de huida interna” en el Triángulo Norte, comentó un funcionario de ACNUR.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 3 de junio de 2016.Hide Footnote

Deportaciones desde los EE.UU. por ciudadanía. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-2015.

D. La puerta giratoria

Unos siete autobuses viajan todos los días entre Tapachula y Tecún Umán, transportando migrantes repatriados de vuelta a Guatemala desde México. Unos 5.000 llegan cada mes a la ciudad fronteriza, y otros 4.000 vuelan a la Ciudad de Guatemala desde EE.UU. en dos vuelos diarios, cuatro días a la semana. A su llegada, los retornados son registrados, se les ofrece un refrigerio y, si es necesario, atención médica. Tanto en la capital como en la frontera, los migrantes reciben alojamiento por una noche y ayuda para encontrar transporte hasta su hogar. Los niños no acompañados son llevados a albergues supervisados por la Secretaría de Bienestar Social, uno en la capital y otro en la ciudad de Quetzaltenango, al occidente del país, hasta que puedan ser devueltos a sus padres o tutores.[fn]Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016 y Casa del Migrante, Tecún Umán 17 de mayo de 2016; entrevista, Carol Girón, coordinadora regional, Red Internacional de Migración Scalabrini, Ciudad de Guatemala, 13 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al igual que Guatemala, los otros países del TNCA han mejorado la recepción de ciudadanos repatriados, en especial de los niños. Honduras tiene centros para repatriados en San Pedro Sula y a lo largo de la frontera con Guatemala, incluidos albergues especializados para niños. El Salvador ha restaurado un centro de recepción para niños no acompañados en su capital e introducido tres programas de reinserción para migrantes retornados.[fn]Presentación por el ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Hugo Martínez, Washington D.C., Woodrow Wilson Center, 14 de julio de 2016.Hide Footnote Pero después de volver a casa, la mayoría de los migrantes, incluidos los niños, están solos. Muchos pueden volver a intentarlo. Alrededor de la mitad de los retornados en un vuelo de EE.UU. a Guatemala en junio levantaron la mano cuando un funcionario les preguntó si habían sido deportados anteriormente.[fn]“Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service, 11 de abril de 2016, pp. 19, 21. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016. ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) brindan tanto asistencia directa como capacitación. Véase “Northern Triangle: IOM Builds Capacity to Protect Child Migrants of Central America”, OIM, 17 de junio de 2016. Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016.Hide Footnote

Ni siquiera los más vulnerables – como las familias y los niños no acompañados – son supervisados tras ser repatriados. Ninguno de los “Gobiernos [del NTCA] cuentan con los medios necesarios para dar un seguimiento eficaz a los niños deportados”; tampoco tienen la capacidad para “reinsertar a los niños de forma segura”. Algunos estudios también han documentado el asesinato de migrantes deportados. Se ha hecho muy poco para asegurar que la repatriación no sea simplemente una puerta giratoria para los centroamericanos desesperados por escapar de la violencia y la pobreza.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., pp. 19, 22. “U.S. government deporting Central American migrants to their deaths”, The Guardian, 12 de octubre de 2015. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016.Hide Footnote “Resulta alarmante”, afirmó un informe de 2015 sobre niños repatriados, que la política migratoria siga estando centrada en la seguridad y el control migratorio, “dejando en un segundo plano la obligación de los Estados de proteger y respetar los derechos de los niños y niñas”.[fn]“Niños, niñas y adolescentes migrantes retornados. Un análisis de los contextos y las respuestas de los servicios y las políticas de protección en El Salvador, Guatemala, Honduras y México”, Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RELAF), Save the Children, UNICEF, Buenos Aires, 2015, p. 12.Hide Footnote

Marcha por la reforma migratoria en Ann Arbor, Minnesota. FLICKR/Sasha Kimel

VI. Respuesta y responsabilidad de EE.UU.

Estados Unidos tiene una responsabilidad especial en lo que respecta a la crisis migratoria en Centroamérica y México, donde la violencia es parcialmente el legado de los conflictos armados que asolaron gran parte de la región durante los años 70 y 80 bajo Gobiernos dominados por militares y apoyados por Washington. Las frágiles democracias que surgieron tras estas confrontaciones de la Guerra Fría lucharon por brindar seguridad a poblaciones polarizadas, empobrecidas y aún fuertemente armadas.[fn]“Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo Humanos en América Central, 2009-2010.Hide Footnote Posteriormente, en la década de los 90 y del 2000, EE.UU. deportó a más de 250.000 criminales convictos, entre ellos numerosos miembros de pandillas, a El Salvador, Guatemala y Honduras.[fn]Estadísticas sobre EE.UU. citadas en Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration”, op. cit., p. 11. El número de deportaciones sobreestima el número de individuos, ya que algunos fueron deportados más de una vez. Las dos principales maras centroamericanas – MS 13 (Mara Salvatrucha) y Barrio 18 – surgieron por primera vez en Los Angeles durante los años 70. Véase Carlos Martínez y José Luis Sanz, “El origen del odio”, El Faro, (www.salanegra.elfaro.net), 6 de agosto de 2012.Hide Footnote Al mismo tiempo, el consumo de drogas ilegales en EE.UU. – en especial cocaína de Sudamérica – ha impulsado el crecimiento de poderosos grupos del crimen organizado que controlan y luchan por el territorio a lo largo de las rutas del narcotráfico en México y Centroamérica.[fn]Para más sobre cómo los diferentes grupos generan desplazamiento forzado, véase David James Cantor, “The New Wave: Forced Displacement Caused by Organized Crime in Central America and Mexico”, Refugee Survey Quarterly, 2014, pp. 1-35.Hide Footnote En este contexto, los llamamientos del candidato presidencial del Partido Republicano Donald Trump a construir un muro para sellar la frontera entre EE.UU. y México contra la migración han sido recibidos con desaprobación y burla en gran parte de América Latina.[fn]“Latin America bashes Trump’s immigration bashing”, USA Today, 17 de junio de 2015.Hide Footnote

A. Reforma estancada

La migración a EE.UU. ha sido una válvula de seguridad plagada de incertidumbre. Se afirma que unos ocho millones de mexicanos y centroamericanos viven allí en situación ilegal, vulnerables a la discriminación y al riesgo de deportación.[fn]“An Analysis of Unauthorized Immigrants in the United States by Country and Region of Birth”, Migration Policy Institute, agosto de 2015.Hide Footnote Las reformas migratorias para legalizar a estos migrantes irregulares han permanecido estancadas durante casi tres décadas.[fn]Jonathan Masters, “The U.S. Supreme Court and Obama’s Immigration Actions”, Council on Foreign Relations Backgrounders, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Para brindar seguridad a una porción de esta población, el presidente Obama estableció en 2012 el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés) que permitiría a 1,2 millones de individuos que fueron traídos a EE.UU. cuando eran niños regularizar su situación legal.[fn]“Consideration of Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA)”, Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE.UU. (USCIS, por su sigla en inglés), actualizado el 3 de agosto de 2015. Para el 31 de marzo de 2016, se habían aprobado 1.239.404 solicitudes de DACA. Los países de origen con el mayor número de beneficiarios de la DACA son México (78 por ciento), El Salvador (4 por ciento), Guatemala (3 por ciento) y Honduras (3 por ciento).Hide Footnote En noviembre de 2014, creó la Acción Diferida para Padres de Estadounidenses y Residentes Legales (DAPA, por su sigla en inglés), pensada para ampliar la DACA y permitir a otros 3,6 millones regularizar su situación legal.[fn]“Executive Actions on Immigration”, USCIS, actualizado el 15 de abril de 2015.Hide Footnote Sin embargo, la Corte Suprema emitió un fallo de cuatro a cuatro en junio de 2016, dejando en vigor un fallo del tribunal de apelación sobre una causa presentada por 25 estados que bloquea la implementación de estos programas.[fn]Haeyoun Park and Alicia Parlapiano, “Supreme Court’s Decision on Immigration Case Affects Millions of Unauthorized Immigrants”, The New York Times, 23 de junio de 2016.Hide Footnote

Otro nuevo programa, que aborda el problema de los menores que probablemente emigren para reunirse con sus padres en el extranjero, no se vio afectado por el fallo de la Corte Suprema. En diciembre de 2014, EE.UU. estableció un programa para refugiados dentro de los países del TNCA. El propósito del Programa de Procesamiento de Refugiados/Permisos para Niños Menores en Centroamérica (CAM, por sus siglas en inglés) es proporcionar una “alternativa segura, legal y ordenada a la peligrosa travesía” que emprenden los niños no acompañados en busca de reunificación familiar. Hasta el momento, su impacto ha sido mínimo. El proceso debe ser iniciado en EE.UU. por padres que estén “legalmente presentes”, por lo tanto excluye a niños con otros parientes cercanos en EE.UU., así como los familiares de los millones de centroamericanos indocumentados. Lo que es más importante, dado que requiere múltiples entrevistas, autorizaciones de seguridad y médicas y pruebas de ADN, el proceso tarda de seis meses a un año en completarse, por lo que no protege a quienes corren peligro inminente.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., p. 10; “Eroding the Law and Diverting Taxpayer Resources: An Examination of the Administration´s Central American Minors Refugee/Parole Program”, testimonio, Doris Meissner, Migration Policy Institute, ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 23 de abril de 2015, p. 7.Hide Footnote A julio de 2016, tan solo 600 de 9.000 solicitantes han sido admitidos a EE.UU.[fn]Número de admisiones del CAM de Anne Richard, subsecretaria de Estado para Población, Migrantes y Refugiados, declaración ante la Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, “Call to Action: Protection Needs in the Northern Triangle of Central America”, San José, 6 de julio de 2016.Hide Footnote

Para ofrecer verdadera protección a los menores en riesgo, el CAM tendría que acelerar los trámites y proporcionar albergue dentro del país a las personas en peligro inminente. Para aliviar la carga de los países vecinos, especialmente México, debería ampliarse a los verdaderos refugiados, es decir, los niños y adolescentes que ya han huido de sus países de origen. ACNUR, que ha ampliado su presencia a lo largo de la frontera entre México y Guatemala, podría publicitar el programa, llevar a cabo evaluaciones iniciales y derivar casos. La OIM podría seguir ayudando con el transporte, como ya lo hace para los beneficiarios del CAM que viajan desde Centroamérica. Quienes hayan solicitado que EE.UU. reconozca su condición de refugiado deberían ser alojados en albergues equipados para brindar clases y apoyo psicosocial a los niños traumatizados.

EE.UU. puede ayudar a los migrantes que se enfrentan a una posible deportación otorgándoles el Estatus de Protección Temporal (TPS). Este puede ofrecerse en casos de conflicto armado, desastre ambiental, epidemias, u “otras condiciones extraordinarias y temporales”.[fn]“Temporary Protected Status”, USCIS, actualizado el 8 de julio de 2016. Para evitar que el TPS atraiga a más migrantes a cruzar la frontera, sin embargo, las autoridades tendrían que lanzar una campaña de información pública, dejando en claro que solo está disponible para aquellos que hayan llegado antes de cierta fecha.Hide Footnote Se ha ofrecido repetidamente a los salvadoreños tras los terremotos de 2001 y a los hondureños tras del Huracán Mitch en 1998. Otorgar el TPS a ciudadanos del TNCA que se enfrentan al auge de la violencia criminal sería un paso razonable para proteger a las personas, en especial los jóvenes, vulnerables a los ataques o el reclutamiento.

B. La Alianza para la Prosperidad

En el periodo posterior a la ola de menores no acompañados que llegaron a la frontera con EE.UU. en 2014, el Gobierno de Obama decidió ayudar a los países del TNCA a hacer frente a los factores de empuje de la migración: la violencia y la falta de oportunidades económicas.[fn]Muzaffar Chishti y Faye Hipsman, “Increased Central American Migration to the United States May Prove Enduring Phenomenon”, Migration Policy Institute, 8 de febrero de 2016.Hide Footnote Bajo el liderazgo del vicepresidente Joe Biden, presionó a los países a unirse en torno a una propuesta específica de desarrollo económico y gobernabilidad que se convirtió en la Alianza para la Prosperidad.[fn]“FACT SHEET: The United States and Central America: Honoring Our Commitments”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 14 de enero de 2016.Hide Footnote El Congreso aprobó un paquete de ayuda de $750 millones para el año fiscal 2016, y el presidente Obama ha solicitado un monto similar para el año fiscal 2017. Esos fondos y las recomendaciones en materia de políticas que los acompañan fueron diseñados para presionar a los Gobiernos del TNCA para que se centren en la reducción de la pobreza, además de implementar medidas anticorrupción y reformas a la justicia del estilo de las que ha liderado la CICIG en Guatemala – todas las cuales estaban ausentes en sus propuestas originales.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado, Consejo de Seguridad Nacional, Washington, enero-abril de 2016. “Central America and the Alliance for Prosperity”, audiencia, Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Washington, 19 de abril de 2016. Sobre la CICIG, véase Informe de Crisis Group de América Latina N°56, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 29 de enero de 2016.Hide Footnote En una reunión con Biden en febrero de 2016, los tres gobiernos prometieron asignar unos $2,6 mil millones de sus presupuestos nacionales para apoyar los objetivos del plan.[fn]“The Blair House Communique: Joint Communique of the Presidents of El Salvador, Guatemala, and Honduras, and the Vice President … in Relation to the Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 24 de febrero de 2016.Hide Footnote

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia.

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia. Sin embargo, la ayuda de EE.UU no compensa los niveles históricamente bajos de inversión en los niños en la región: los gobiernos del TNCA han invertido mucho menos en programas para los jóvenes, especialmente en educación, que el promedio para Latinoamérica del 2,6 por ciento del PIB, según cálculos de 2012. Guatemala invirtió 1,8 por ciento, El Salvador 1,6 por ciento y Honduras 0,5 por ciento.[fn]“Panorama Social de América Latina”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, 2014, p. 17.Hide Footnote La Alianza para la Prosperidad representa tan solo una fracción de los casi $13 mil millones en remesas que los migrantes del TNCA envían a casa cada año. Las ganancias de los migrantes representan el 17 por ciento del ingreso nacional en Honduras y El Salvador, y el 10 por ciento en Guatemala.

Si bien poner fin a la violencia criminal en Centroamérica – cuyo costo estimado es de casi el 8 por ciento de su PIB – ayudaría a la economía regional, la emigración en sí misma es una bonanza económica en el corto plazo, a pesar de los costos a largo plazo en términos de capital humano. Prevenir la migración no es una “prioridad en la agenda política” de la mayoría de los países centroamericanos, dijo un economista guatemalteco, ya que es “funcional” a los intereses de cada país.[fn]Promedio de remesas enviadas a Guatemala, Honduras y El Salvador, 2013-2015, calculado en base a datos de Manuel Orozco, Laura Porras y Julia Yansura, “The Continued Growth of Family Remittances to Latin America and the Caribbean in 2015”, Inter-American Dialogue, febrero de 2016, p. 4; en base a datos del Banco Mundial para 2014 y 2015, “Crime and Violence in Central America: A Development Challenge”, World Bank, 2011, p. 6. El estudio estimó que, en promedio, el costo de crimen y la violencia en Centroamérica es del 7,7 por ciento. El de Guatemala es el mismo; el Salvador y Honduras lo superan en un 9 por ciento. Estimó además gastos adicionales en seguridad, justicia y atención médica por muerte y lesiones, entre otros factores. Entrevista de Crisis Group, Danilo Rivera, Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo (INCEDES), Ciudad de Guatemala, 17 de febrero de 2016.Hide Footnote

Monumento a los fallecidos tratando de cruzar la frontera entre EE.UU. y México en Tijuana. WIKIMEDIA/Tomas Castelazo

VII. Conclusión

El súbito aumento en el número de migrantes irregulares que atraviesan el Triángulo Norte de Centroamérica hacia México es tanto una consecuencia de la violencia criminal como una oportunidad para los criminales de explotar a personas vulnerables en tránsito. Al empujar la migración hacia la clandestinidad mediante duras medidas de control, las autoridades regionales ponen a los hombres, mujeres y niños, muchos de los cuales huyen de violentas pandillas en sus países de origen, en peligro de ser victimizados por criminales y autoridades estatales corruptas cuando parten hacia el extranjero en busca de seguridad. Cuando se obliga a los migrantes irregulares y refugiados a permanecer invisibles para evitar ser deportados, se convierten en presa fácil. La migración indocumentada masiva también abre espacios de discrecionalidad para los funcionarios locales, a menudo en regiones fronterizas, alentando la corrupción y menoscabando las instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública y combatir la impunidad.

Los resultados son visibles en los múltiples abusos que sufren las personas en tránsito y el fracaso de los programas de control fronterizo, deportación y disuasión de la migración. En lugar de frenar el flujo de migrantes, cada medida para endurecer las fronteras ha fortalecido la capacidad de los grupos criminales de traficar y explotar a personas cada vez más desesperadas.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad. En una mesa redonda de ACNUR en julio de 2016, los países del TNCA acordaron abordar las causas subyacentes del desplazamiento forzado, mientras que los países de destino prometieron mejorar las respuestas de asilo y protección. México acordó explorar alternativas a la detención para los solicitantes de asilo y los refugiados, fortalecer los programas de protección de menores y aumentar la capacidad y presencia de los funcionarios de asilo. EE.UU. prometió “redoblar los esfuerzos para abordar los factores subyacentes” que llevan a los centroamericanos a abandonar sus hogares y ayuda adicional para las operaciones de ACNUR en la región y la capacitación para los funcionarios de asilo de la región.[fn]Declaraciones, Richard, op. cit., Erasmo Lara Cabrera, Director General de Derechos Humanos y Democracia, Secretaría de Relaciones Exteriores, Mexico, Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, San José, 7 de julio de 2016.Hide Footnote

Si se adoptan estas medidas, podrían marcar el comienzo de un enfoque maduro y cooperativo hacia la migración en la región. Tal vez lo más importante sea que los líderes regionales hayan reconocido su responsabilidad conjunta tanto a la hora de abordar las causas de la violencia criminal como de proteger a las víctimas. No obstante, las lecciones aprendidas a partir de la ola de niños no acompañados de 2014 son una advertencia, y los países centroamericanos siguen dependiendo de las remesas de los migrantes. Hasta que se demuestre lo contrario mediante acciones concretas, las promesas de todos los países de proteger a quienes huyen de la persecución y la violencia seguirán pareciendo vacías.

Ciudad de México/ Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

Soldiers and police keep watch after protesters set up barricades to block them off as security forces crack down on demonstrations against the military coup in Yangon on 28 February 2021. Sai Aung Main / AFP
Briefing 167 / Asia

The Cost of the Coup: Myanmar Edges Toward State Collapse

Two months after the 1 February coup, Myanmar is in a deep crisis. The military seems bent on imposing its will, using draconian tactics that are only strengthening demonstrators’ will to resist. International actors should stay united in urging the junta to change course. 

What’s new? The 1 February coup has plunged Myanmar into political, social and economic turmoil. Mass protests, public- and private-sector worker strikes, and the security forces’ brutal violence against the population, including the killing of at least 158 unarmed civilians on 27 March, are pushing the country toward collapse.

Why does it matter? Neither the military regime nor the popular uprising is likely to prevail soon. Nor is either likely to back down. The crisis is set to deepen, with the prospects of greater bloodshed, economic damage, humanitarian emergency and refugee flight to neighbouring countries growing in coming months.

What should be done? Getting the regime to change course will be an uphill struggle. Still, foreign actors should not recognise the junta; they should impose arms embargoes and targeted sanctions on the military and its interests. Asian and Western powers should continue working together. Donors should plan for significant humanitarian and development needs.

I. Overview

The 1 February coup d’état has triggered a mass uprising across Myanmar. The security forces have responded with brutal violence, first against demonstrators and now against the broader population, with the apparent aim of terrorising people into submission, particularly in cities. The worst so far came on 27 March, when the military killed at least 158 people. Far from quelling dissent, this approach has hardened many people’s resolve to resist, including through strikes that paralyse governance and the economy, nudging Myanmar closer to state collapse. Outside actors have few good options, but the stakes are too high not to try to pull the country back from the brink. Foreign governments should pressure the regime and deny it tools of repression. They should not recognise the junta and should engage the elected government’s representatives. They should impose or strengthen arms embargoes and targeted sanctions on the military and its business interests. Western and Asian powers should pursue a unified approach in urging the regime to change course so as to avert a deeper crisis that would reverberate across the region.

Western and Asian powers should pursue a unified approach in urging the regime to change course so as to avert a deeper crisis that would reverberate across the region.

Since the first anti-coup demonstrations erupted in early February, the military regime has attempted to crush peaceful protests and strikes. The situation has escalated dramatically, with large numbers of battle-hardened troops deployed into towns and cities. Establishing forward operating bases in schools, universities and hospitals, these units are terrorising the public by using the harsh tactics employed against Myanmar’s insurgencies. They are shooting protesters, attacking compounds of striking public-sector workers and targeting the general population in cities like Yangon and Mandalay ­– unleashing night-time terror by beating, arresting and even murdering people apparently at random, while destroying or looting private property. On 27 March, when the country marks Armed Forces Day, the military held a massive parade of troops and weapons in Naypyitaw while troops across the country were shooting dead at least 158 unarmed civilians, including fourteen children. All Myanmar’s neighbours (China, India, Bangladesh, Thailand and Laos) sent officials for the occasion, as did Pakistan, Russia and Vietnam.

Beyond being morally repugnant, the regime’s actions risk precipitating state collapse – where the generals may control the trappings of state but be unable to impose their will on the country as a whole, maintain order, or govern and deliver services effectively. Increasing levels of violence are hardening opposition and broadening a popular consensus that a return to military rule must be prevented at all costs. The banking system is hardly functioning, transport and logistics are crippled, and ports paralysed, sending the country spiralling into economic crisis. The regime’s attempts to head off a meltdown using intimidation and violence have made things worse. Efforts to force banks to reopen will fail when staff are terrified to leave home, and raids on branches that are open – to arrest unruly customers demanding their deposits – only spread panic. Threats to nationalise banks that do not comply will help precipitate the very outcome the regime wants to avoid – a run on the banks that are able to open. The generals seem unaware that they have destroyed the two most important economic commodities: trust and confidence.

The crisis could worsen fast. Market dysfunction is increasing, and prices of many staple foods have surged, with the World Food Programme warning of looming food insecurity for urban and peri-urban populations. The already fragile public health system is also breaking down: testing for COVID-19 has come to a standstill, and if the current situation continues, as seems likely, regular vaccination programs will be interrupted, as will treatments for tuberculosis and HIV patients, among others. Worse still, with some protesters now adopting more violent tactics, the emergence of urban armed resistance cannot be ruled out. Armed conflict could also escalate in the country’s ethnic regions. Some ethnic armed groups may be drawn into conflict against the Myanmar army, or Tatmadaw. Others are already expanding their areas of control or pressing territorial claims against rival groups – taking advantage of a security vacuum while the military tries to assert its control over the main cities.

With most senior members of the National League for Democracy (NLD) – including President Win Myint and State Counsellor Aung San Suu Kyi – in incommunicado detention since 1 February, a group of MPs-elect, the Committee Representing the Pyidaungsu Hluttaw (CRPH), has come together to represent the elected government. This group, which has appointed a government in hiding led by an acting vice president and composed of several ministers and envoys, has issued numerous executive decrees, and reached out to ethnic political parties and armed groups to build anti-regime alliances. A number of Myanmar diplomats, including the country’s permanent representative to the UN in New York, have pledged allegiance to the CRPH. While the opposition on the streets to the regime is largely leaderless, most involved in it recognise the CRPH as the legitimate government. Many are calling for a new, more inclusive politics for the country that transcends previous ethnic and partisan divides and replaces the existing 2008 constitution with a genuinely federal and democratic charter.

The fast-deteriorating situation represents a significant diplomatic and security challenge for the region.

The fast-deteriorating situation represents a significant diplomatic and security challenge for the region. The already dim prospects of a resolution to the Rohingya refugee crisis have evaporated, and the risk of state collapse accompanied by broader instability and violence could result in new refugee flows to neighbouring countries. The military regime is already becoming a diplomatic deadweight for the Association of South-East Asian Nations (ASEAN), challenging the bloc’s unity and consensus-based decision-making. Failure to deal effectively with this challenge will hurt both ASEAN’s credibility as an institution and its diplomatic and economic relations with the West.

While outside actors have not yet shown much capacity to influence the generals, who are well accustomed to resisting international pressure, it is incumbent upon foreign governments to use the tools they have to signal that the status quo is unacceptable, impose targeted costs on the military and its economic interests, and deny the regime the instruments that it is using to brutalise its own people. At the same time, keeping open available lines of communication so outside actors can convey concerns about the deepening crisis and finding ways to keep regional and Western governments working in unison will also be important. In particular:

  • Foreign governments and international institutions should avoid actions that appear to recognise the military regime as Myanmar’s legitimate government, and instead engage with the CRPH and other leaders whom Myanmar’s people regard as legitimate, such as ethnic (including Rohingya) leaders. They should also impose targeted sanctions on the military and its business interests.
     
  • Countries that have not already done so should also impose strict arms embargoes, including on dual-use items that authorities can employ against protesters and technology such as surveillance equipment, potentially agreeing to a common set of voluntary rules and guidelines on blocking these transfers.
     
  • Asian and Western powers should work together to confront the crisis, focusing on their overlapping interest in regional stability, and maintaining a united front wherever possible. Because of almost certain Russian and Chinese opposition to coercive measures, the UN Security Council is most promising as a forum for quiet diplomacy at present. Governments willing to call out the military in strong terms should do so in parallel through the UN General Assembly and Human Rights Council.
     
  • Outside actors with channels of communication with the regime – including the UN special envoy and governments in the region ­that enjoy privileged access – should preserve them and use them to express continuing opposition to the coup, condemn state violence and warn the junta of the present trajectory’s perils. ASEAN, in particular, can play an important role, especially if diplomatic or mediation possibilities emerge in the future.
     
  • As they review their programs to ensure their aid does not benefit the military regime, donors will need to recognise the significant levels of support that Myanmar’s population will require in the coming months – and likely years – and rise to the challenge of delivering it at scale and through appropriate modalities. Humanitarian budgets and delivery mechanisms alone will not be sufficient for meeting the range of needs, which will include large-scale and long-term health, education and livelihoods support.

CRISISGROUP

II. The Post-coup Political and Security Crisis

The military’s 1 February coup d’état triggered massive public demonstrations across Myanmar as well as strikes by civil servants and public- and private-sector employees.[fn]See Crisis Group Asia Briefing N°166, Responding to the Myanmar Coup, 16 February 2021; and Richard Horsey, “A Close-up View of Myanmar’s Leaderless Mass Protests”, Crisis Group Commentary, 26 February 2021.Hide Footnote Having spread to most cities and towns, and even to remote rural areas, these actions have paralysed much of the country, severely affecting basic ministry functions, local administration, public hospitals, the banking system, ports, and road and rail transport, among other facilities.[fn]Crisis Group interviews, businesspeople and health sector experts, Yangon, February-March 2021. See also “‘Nothing is moving’: CDM freezes foreign trade, raising fears of shortages”, Frontier Myanmar, 12 March 2021.Hide Footnote

The regime may have hoped at first that the strikes and demonstrations would quickly run out of steam, as people would need to return to work after exhausting their reserves of food and cash. That may be why security forces in Yangon and elsewhere did not attempt to prevent the first anti-coup demonstrations from taking place, except in a few cases.[fn]Naypyitaw, where the first fatal shooting of a demonstrator occurred on 9 February, was the most notable exception. Security forces shot a nineteen-year-old woman in the head. She died of her injuries on 19 February (having turned twenty while in hospital). “Woman shot last week at Myanmar protest dies”, Reuters, 19 February 2021.Hide Footnote The regime underestimated both people’s determination to prevent a return to military rule, even if it meant personal hardship, and the strength of community support – financial and in kind – for demonstrators and striking workers.

As more and more government staff and key private-sector workers expressed their opposition to the coup by joining the strikes, and with the demonstrations showing no sign of abating, the regime soon took a harsher stance. Security forces intensified their use of violent crowd dispersal techniques (water cannons, tear gas, rubber bullets and sound grenades) and resorted as well to using battlefield weapons (assault rifles, light machine guns, sniper rifles and live grenades).[fn]“Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, Human Rights Watch, 3 March 2021; “Myanmar: Vast Arsenal and Notorious Troops Deployed during Nationwide ‘Killing Spree’ Protest Crackdown”, Amnesty International, 11 March 2021.Hide Footnote A 20 February raid by soldiers and police on a Mandalay shipyard to break a strike marked a turning point. When demonstrators converged on the site to protect the workers, the security forces opened fire with live rounds, killing two people and injuring at least a dozen.[fn]See “Myanmar security forces open fire on protesters, killing 2”, The New York Times, 21 February 2021.Hide Footnote Further deadly crackdowns followed, with killings almost every day since.[fn]At least eighteen protesters were killed by the security forces on 28 February; another 25 or more on 3 March; at least 81 on 14 March; and another 42 the following day. For detailed data, see the Myanmar Spring Revolution Fallen Stars dashboard; and the daily updates from the Assistance Association for Political Prisoners (Burma). See also “At least 18 killed in Myanmar on bloodiest day of protests against coup”, Reuters, 28 February 2021; “Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, op. cit.; “A Yangon township reels from an assault on young lives and human decency”, Myanmar Now, 6 March 2021; “‘They are only children’: Grief, defiance on display at funerals for fallen heroes”, Frontier Myanmar, 9 March 2021; and “A day of tragedy and terror in Hlaing Tharyar”, Frontier Myanmar, 17 March 2021.Hide Footnote The deadliest so far was 27 March – Myanmar’s Armed Forces Day – when the military made a showy display of troops and weapons in Naypyitaw while killing at least 158 unarmed citizens across the country, including fourteen children.[fn]See “Cities terrorised as junta escalates lethal violence against public on Armed Forces Day”, Myanmar Now, 27 March 2021; “Troops fire at funeral as Myanmar mourns bloodiest day since coup”, Reuters, 28 March 2021; and “A nurse, an architect and a striking police officer among 169 people murdered by junta over the weekend”, Myanmar Now, 30 March 2021.Hide Footnote

 
Facing increasing violence from the security forces, demonstrators have attempted to protect themselves with homemade shields and by constructing barricades across roads.

Facing increasing violence from the security forces, demonstrators have attempted to protect themselves with homemade shields and by constructing barricades across roads. In a few instances, protesters have targeted advancing security personnel with slingshots, fireworks and Molotov cocktails; however, most of those whom the security forces have shot were not engaging in violence.[fn]Crisis Group interviews, Myanmar journalists, Yangon, February-March 2021; “Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, op. cit.; “Myanmar: Vast Arsenal and Notorious Troops Deployed during Nationwide ‘Killing Spree’ Protest Crackdown”, op. cit.Hide Footnote

Some protesters may have also shifted to sabotage. In the Hlaingthaya industrial area of Yangon on 14 March, arsonists hit some 32 factories – many Chinese-owned or funded – after the security forces shot protesters dead; several were burned to the ground and two Chinese citizens were injured.[fn]“Chinese workers injured in Myanmar factory attacks, China’s embassy says”, Channel News Asia, 15 March 2021.Hide Footnote While it is uncertain who perpetrated the attacks, protesters had publicly threatened to burn down one Chinese factory for each person killed, reflecting the widespread public view that Beijing is backing the regime.[fn]See “A day of tragedy and terror in Hlaing Tharyar”, op. cit.; “As Myanmar protesters torch Chinese factories, workers are caught in spiraling crisis”, Washington Post, 17 March 2021.Hide Footnote A Chinese state media article subsequently stated that “China won’t allow its interests to be exposed to further aggression. If the authorities cannot deliver and the chaos continues to spread, China might be forced into taking more drastic action to protect its interests”.[fn]“The chaos game in Myanmar”, CGTN, 16 March 2021.Hide Footnote It is unclear what steps China would consider taking, given that it appears angry with the military for bringing about such instability but would also be unlikely to support an opposition that has adopted an anti-China stance.

The security forces are now acting with increasing brutality. Many of the protesters killed have been shot in the head, apparently by army marksmen or snipers.[fn]Crisis Group interviews, Myanmar journalists and demonstrators, Yangon and Mandalay, March 2021; “Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, op. cit.Hide Footnote Individuals who attempt to render first aid, or pull victims out of the line of fire, have also been shot. Security forces have beaten and killed paramedics and other first responders wearing clearly identifiable red cross symbols. They have also shot at ambulances. In one incident caught on a security camera, police stopped an ambulance in Yangon on 3 March, smashed its windows, forced the paramedics out at gunpoint, and assaulted them repeatedly with rifle butts and kicks to the head; one later died of his injuries.[fn]Myanmar Red Cross Society, Press Release 1/2021 (in Burmese), 2 March 2021; “Medics, aid volunteers become latest targets of Myanmar junta’s brutality”, Radio Free Asia, 4 March 2021; “ICRC Statement on Latest Developments in Myanmar”, International Committee of the Red Cross, 4 March 2021; “Death toll from Monday’s violence climbs to at least 20”, Myanmar Now, 17 March 2021.Hide Footnote Video footage has also shown security forces kicking, beating or dragging protesters along the street, and sometimes summarily executing people whom they had detained.[fn]Crisis Group interviews, Myanmar journalists and demonstrators, Yangon and Mandalay, March 2021; “Myanmar’s Sunday protest fatalities break record, total death toll exceeds 130”, The Irrawaddy, 15 March 2021; “Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, op. cit. See also tweet by Wa Lone, Reuters journalist, @walone4, 2:38am, 15 March 2021.Hide Footnote

In addition to cracking down on demonstrations and striking workers, the security forces have unleashed a campaign of random terror at night in residential areas of Yangon and other cities and towns. Typically, truckloads of soldiers and police will converge on a neighbourhood after midnight, shouting threats, throwing sound grenades and indiscriminately firing rubber bullets and live rounds into residential buildings.[fn]Crisis Group interviews, residents of affected Yangon neighbourhoods, other well-informed observers and journalists, Yangon, February-March 2021.Hide Footnote The security forces also conduct house-to-house searches – whether in pursuit of particular people, looking for any protesters who may be hiding indoors or just to intimidate – lining up entire families, including children, on the street at gunpoint while they check IDs.[fn]Ibid. See also “Soldier kills 7-year-old girl as she sits in her father’s lap during raid on Mandalay home”, Myanmar Now, 24 March 2021.Hide Footnote Suspects are beaten, detained and in some cases extrajudicially executed, and private property is often destroyed or looted. Overall, security forces have detained some 2,500 people at street protests or in raids since 1 February.[fn]Figures from the Assistance Association for Political Prisoners (Burma). See the update for 14 March 2021.Hide Footnote

Security forces have also killed some of the volunteers manning the makeshift street barricades erected by residents to provide some protection from or advance warning of army raids.[fn]Ibid. See also “Volunteer night guard shot dead by military”, Myanmar Now, 12 March 2021.Hide Footnote They also have ordered neighbours or passers-by at gunpoint to dismantle them.[fn]Ibid.Hide Footnote In some cases, they have also used loudspeakers to threaten to shoot everyone living on the blockaded street if residents have not removed the barrier by the next time a patrol comes by.[fn]See, for example, tweet by Pierre Prakash, Crisis Group Asia Program deputy director, @PrakAsia, 11:34am, 17 March 2021; tweet by The Irrawaddy, @IrrawaddyNews, 12:10pm, 17 March 2021; and tweet by Frontier Myanmar, @FrontierMM, 5:20am, 19 March 2021.Hide Footnote

A number of detainees and bystanders have been summarily executed in the street.[fn]“Myanmar: End Lethal Force against Protesters”, op. cit.; “Myanmar: Vast Arsenal and Notorious Troops Deployed during Nationwide ‘Killing Spree’ Protest Crackdown”, op. cit.; “Soldier shoots man in head at close range as junta continues crackdown”, Myanmar Now, 15 March 2021.Hide Footnote In one case on 13 March in Mandalay, a woman who hid fleeing student protesters in her house was shot in the head by soldiers, who then detained the students; soldiers then raided a nearby monastery where the fatally injured woman had been taken, and left with her body.[fn]“Days of killings and defiance in Myanmar, with neither side relenting”, The New York Times, 14 March 2021. See also tweet by Ro Nay San Lwin, activist, @nslwin, 9:19pm, 13 March 2021.Hide Footnote The bodies of some detainees, including two NLD community organisers, were returned bearing signs of horrific torture; the regime claimed that some had died while attempting escape, and threatened “severe action” against anyone saying otherwise.[fn]“Outrage in Myanmar after activist allegedly tortured to death”, The Guardian (London), 15 March 2021; “Severe action to be taken against those who untruly describe death of U Zaw Myat Lin from ‘Suu’ vocational institute in Shwepyitha Township”, Global New Light of Myanmar, 13 March 2021.Hide Footnote

Large contingents of the military’s Light Infantry Division shock troops are now deployed in Myanmar’s main cities.[fn]For background on the combat role of these divisions and their alleged past brutalities, see “Tip of the spear: The shock troops who expelled the Rohingya from Myanmar”, Reuters, 26 June 2018.Hide Footnote With few barracks in downtown areas, soldiers slept in their trucks at first, but since 7 March, they have set up forward operating bases in hospitals, schools, universities and monasteries.[fn]Crisis Group interviews, local eyewitnesses and journalists, Yangon, March 2021. “Military deploys troops to public buildings around the country”, Myanmar Now, 8 March 2021; “Occupation of Schools by Security Forces in Myanmar is a Serious Violation of Children’s Rights”, joint statement by Save the Children, UNESCO and UNICEF, Yangon, 19 March 2021.Hide Footnote Occupying these locations serves two purposes. First, it offers the army large compounds where it can station vehicles and equipment, as well as buildings where it can billet troops. Secondly, it neutralises locations that can serve as organising centres for the civil disobedience movement and/or as refuges for protesters.

 
 
While images of policemen joining demonstrations captured the world’s imagination in the first few days of protests, overt dissent within the security forces has remained very limited.

While images of policemen joining demonstrations captured the world’s imagination in the first few days of protests, overt dissent within the security forces has remained very limited. So far, some 800 police officers, including a few from senior ranks, have resigned, joined the civil disobedience movement or left the country – either because they were unwilling to comply with orders to attack protesters or because they did not want to be associated with the police’s actions.[fn]Data are collated at the Myanmar Spring Revolution CDM Police dashboard. See also “Policemen, firemen among over 400 Myanmar nationals seeking shelter in India”, Reuters, 16 March 2021.Hide Footnote A group of firemen have also fled to India after refusing to turn their hoses on protesters.[fn]“Policemen, firemen among over 400 Myanmar nationals seeking shelter in India”, op. cit.Hide Footnote The extent to which there is uneasiness or dissent in the military’s ranks over its brutal actions is unknown, but there have been very few known military desertions.[fn]The lack of desertions should not necessarily be taken as a sign of lack of discontent in the security forces. It is not feasible for most soldiers and police to desert, as they live on bases or in military-run housing complexes with their families. In both places, security is tight and, so far, the chain of command has held. Apart from police, a few rank-and-file soldiers and one captain have also deserted. See “Myanmar army soldiers defect to KNU to side with anti-coup protesters”, Myanmar Now, 2 March 2021; “Myanmar soldiers and police flee Chin State to India with tales of violence”, Agence France-Presse, 17 March 2021. For the interview with the captain, see the Facebook post by Mizzima TV, 16 March 2021 (Burmese).Hide Footnote The military has accepted that it has killed many demonstrators, characterising them as “rioters” and warning them on state television to learn from the deaths, saying protesters would be “shot in the head and back”.[fn]See, for example, “Myanmar military junta warns protesters risk being shot in the head or back”, Associated Press, 27 March 2021.Hide Footnote

III. Edging Toward State Collapse: Key Tipping Points

A. A Crippling Financial Crisis

The civil disobedience movement’s biggest impact on the functioning of the country has been via the banking system. Many staff at state-owned and private banks, as well the Central Bank of Myanmar, have been on strike since shortly after the coup. Most bank branches remain shuttered and back-office functions – including payroll, interbank transfers and international payments – are barely operating. There is very little cash available through ATMs, and while mobile payment apps – widely adopted across the country in recent years – allow account-to-account transfers, in the current circumstances access to cash withdrawals via agents is severely limited.[fn]Crisis Group interviews, well-placed banking sector sources and analysts, Yangon, February-March 2021.Hide Footnote

The banking crisis is starting to have systemic impact. Businesses are unable to reliably make or receive payments, crippling domestic production, supply chains and external trade. These effects are compounded by strikes of other key workers, including customs agents, dockworkers, truck drivers and rail workers. Major container shipping companies have also suspended services to the country because the ports are paralysed by the civil disobedience movement, disrupting both essential imports and exports.[fn]For details, see “‘Nothing is moving’: CDM freezes foreign trade, raising fears of shortages”, op. cit. Myanmar is reliant on imported refined fuel, cooking oil and pharmaceuticals, among other items. Key exports, including garments and agricultural products, rely on seaports.Hide Footnote Food security analyses are already showing shortages of basic commodities and higher prices, imperilling livelihoods.[fn]“Myanmar’s Rural Livelihoods and Food Security are Under Threat”, press release, Livelihoods and Food Security Fund, 10 March 2021; “Rising Food and Fuel Prices a Looming Threat to the Poorest and Most Vulnerable in Myanmar”, press release, World Food Programme, 16 March 2021.Hide Footnote

Strikers and supporters are aware of the likely economic and humanitarian consequences of their actions and have set up informal support mechanisms to help cushion the blow to workers and their families.[fn]See, for example, “As civil disobedience movement grows, so do efforts to shore up resistance”, Myanmar Now, 16 February 2021; and “Underground funding networks blossom in support of CDM”, Frontier Myanmar, 7 March 2021.Hide Footnote The movement is leaderless and loosely coordinated – endorsed, but not organised or directed, by the CRPH. Similarly, support for strikers is not centralised, and would be at greater risk of disruption by the regime if it were. By deliberately prompting an economic crisis with the intention of hurting the regime and its ability to govern effectively, people have accepted that their economic interests will also suffer.[fn]Crisis Group interviews, analysts and civil disobedience movement participants, Yangon, February-March 2021.Hide Footnote It is very unlikely that community efforts could be large and well-targeted enough to prevent the poorest and most vulnerable from being harmed, but those people – workers in Yangon’s industrial zones and ill-paid rail workers evicted from government housing – have been among the most determined participants in the strikes and demonstrations. The economic damage has been such that many may no longer have jobs to return to.

 
The economic damage has been such that many may no longer have jobs to return to.

The regime has responded to the crisis by trying to end the strikes – at first by cajoling workers and now by intimidating or attacking them.[fn]See, for example, the numerous comments and speeches by Commander-in-Chief Min Aung Hlaing carried in the English-language state-run newspaper, the Global New Light of Myanmar, since the coup.Hide Footnote Private banks have been ordered to reopen or face severe consequences, ranging from fines to nationalisation. But no bank can force employees to work against their will, making pressure and fines on these institutions ineffective. Meanwhile, regime threats of nationalisation risk further undermining public confidence in the banks and precipitating a run on any branches that do reopen.[fn]Crisis Group interviews, well-placed individuals in the banking and financial sector, Yangon, February-March 2021.Hide Footnote Attempts to end strikes have also backfired in the administration, with much of the civil service still refusing to work for the regime. The aforementioned striking rail workers, for example, are all public-sector employees.[fn]See “Police, soldiers forcibly evict more than 1,000 rail workers and their families”, Frontier Myanmar, 10 March 2021.Hide Footnote

In some cases, workers are staying home as much out of fear as defiance. In the commercial capital of Yangon, the violence and intimidation by soldiers and police has created a climate of such insecurity and fear that many people are unwilling to leave their homes, including to go to work.[fn]Crisis Group interviews, Yangon residents and journalists, February-March 2021.Hide Footnote

Beyond the determination of the vast majority of the population not to give in to military rule, the regime’s violent tactics to end the uprising and restore a sense of normalcy are themselves precluding any possibility of that outcome. The situation looks set for a further downward spiral into a deep, prolonged financial and socio-economic crisis. That would do enormous damage to a national economy already reeling from the impact of COVID-19, but which had seen strong growth over the last decade of liberalisation, with the country’s poverty rate halved between 2005 and 2017.[fn]According to UN statistics, Myanmar’s poverty rate fell from 48.2 to 24.8 per cent during this period. “Poverty in Myanmar Has Declined Substantially, but One in Four Still Poor, According to Report”, UNDP Myanmar, 27 June 2019.Hide Footnote The result will likely be millions of people falling back into poverty.

 

B. Armed Conflict Risks

Myanmar is home to some twenty ethnic armed groups fighting for greater rights and autonomy, as well as several hundred militias of various sizes that are loosely aligned with the Myanmar military.[fn]See Crisis Group Asia Report N°308, Rebooting Myanmar’s Stalled Peace Process, 19 June 2020.Hide Footnote A peace process initiated in 2011 secured bilateral ceasefires with many of the ethnic armed groups, ten of which have since signed a Nationwide Ceasefire Agreement that provides a framework for a political solution to the conflicts. Since 2014, however, the peace process has been moribund, mired in procedural wrangles and bogged down by an apparent lack of political will – on either the military’s part or the elected NLD government’s – to make any significant concession that minorities demand.[fn]Ibid.Hide Footnote

The coup has upended the strategic calculations of ethnic armed groups. Some are seeking to steer clear of the crisis, or even trying to engage the regime to further their own goals. Many armed groups and ethnic political leaders were deeply disappointed by the NLD government, which in their view offered few concessions at the peace table and did little to address their grievances in parliament over the last five years.[fn]Ibid.Hide Footnote Many ethnic leaders also feel that the Burman majority failed to support them when the military was carrying out abusive campaigns in ethnic areas over the years. At the same time, however, ethnic minorities have long experience of the army’s brutality and are alarmed at the prospect of a return to authoritarian military rule; there have been large anti-coup protests in several ethnic areas, and the sense that greater minority-majority solidarity may now be possible seems to be growing.[fn]On protests in ethnic areas, see, for example, “Nun kneels in front of police to stop Myanmar violence”, Reuters, 9 March 2021; and “KNU vows protection for Karen protesting Myanmar coup”, Bangkok Post, 17 February 2021. On the possibility of minority-majority solidarity, see Naw Hsa Moo and Dominique Dillabough-Lefebvre, “While Myanmar’s Cities Become Military Occupations, Conflict Persists in the Ethnic Borderlands”, Transnational Institute, 12 March 2021.Hide Footnote

Against this backdrop, different ethnic armed groups are approaching the unfolding crisis in different ways:

  • The United Wa State Army, a 20-30,000 strong, well-equipped armed group (Myanmar’s largest) with de facto autonomous control of its territories on the Chinese and Thai borders, has remained aloof from the post-coup crisis but maintained informal contacts with the Myanmar military.[fn]Crisis Group interview, individual with knowledge of the discussions, Thailand, March 2021.Hide Footnote It would likely seek a confrontation with regime forces only if its direct interests were threatened. It might be open to an agreement with the regime that would solidify its autonomous status.
     
  • The Arakan Army, which had been fighting a brutal two-year conflict with the Tatmadaw in Rakhine State until an informal ceasefire in November 2020, is the armed group most closely engaging the military.[fn]For background to the conflict, see Crisis Group Asia Report N°307, An Avoidable War: Politics and Armed Conflict in Myanmar’s Rakhine State, 9 June 2020; and Asia Briefing N°164, From Elections to Ceasefire in Myanmar’s Rakhine State, 23 December 2020.Hide Footnote Its aim is an autonomous status for Rakhine State like the Wa’s. It sees an opportunity to further this goal at a time when the military cannot afford to be fighting on multiple fronts.[fn]Ibid.Hide Footnote There has been little unrest in Rakhine State since the coup, apart from in the NLD stronghold in its far south. Rakhine political and civil society figures have accepted positions in the junta’s national and state administrative councils, and the regime revoked the Arakan Army’s terrorist designation on 11 March. This willingness to work with the regime has divided Rakhine public opinion and the community’s main political party has stated that its cooperation with the regime is contingent on added benefits for the Rakhine people.[fn]See “ANP describes cooperation with junta as contingent on benefits for Arakan’s people”, Development Media Group, 12 March 2021.Hide Footnote On 29 March, the Arakan Army and two allied groups threatened to resume fighting the military if it continued violence against protesters.[fn]“Myanmar’s Arakan Army, allies set to resume fight against Tatmadaw over civilian killings”, The Irrawaddy, 30 March 2021.Hide Footnote
     
  • The Kachin Independence Organisation (KIO) has had a de facto ceasefire with the military in Kachin State since mid-2018, though sporadic clashes between its units in northern Shan State and regime soldiers have continued over this period. Following the coup, the group informed the military that it “would not tolerate” violence against protesters in Kachin State and that it would “stand with the people” in any such confrontation.[fn]“KIO vows to stand with the people if military govt resorts to violence”, Kachin News Group, 11 February 2021; statement, KIO Central Committee, 17 February 2021 (in Burmese); “KIO General Secretary La Nan: The main problem is the 2008 constitution”, Kachin News Group, 19 February 2021.Hide Footnote Since then, the military has shot protesters in the region, and the KIO has launched attacks on Myanmar military bases; it remains unclear whether these attacks were a direct response to the violence against protesters, although some in the KIO have made the link.[fn]See “Military clashes with KIA after ambush in Kachin state”, Myanmar Now, 12 March 2021; and “Kachin Independence Army says latest fighting is to show coup military that the KIA will not tolerate people being harmed”, Myitkyina News Journal, 21 March 2021 (Burmese).Hide Footnote Like other armed groups, the KIO has to strike a difficult balance between a desire to maintain its ceasefire and an imperative to stand with the Kachin population.
     
  • The ten armed groups that have signed the Nationwide Ceasefire Agreement were quick to condemn the coup (these do not include the United Wa State Army, the Arakan Army or the KIO). They also collectively expressed their support for the CRPH and the demonstrators, and they suspended their formal engagement with the peace process as of 20 February. There have only been informal contacts with the military’s peace negotiators since then.[fn]Crisis Group interviews, individuals involved in the peace process, Yangon, February-March 2021. See also “NCA-signatory EAOs discuss how to prevent further bloodshed by regime”, Myanmar Now, 12 March 2021.Hide Footnote The largest of these groups, the Restoration Council of Shan State (RCSS) and the Karen National Union (KNU) have also met separately with CRPH leaders.[fn]See tweet by Dr. Sasa, CRPH envoy, @DrSasa22222, 9:01pm, 6 March 2021; and tweet by Nimrod Andrew, KNU representative, @NimrodAndrew, 2:24am, 6 March 2021.Hide Footnote More than a thousand people – protest organisers, NLD MPs and civil society figures – have also sought refuge in areas under KNU and RCSS control.[fn]Crisis Group interviews, individuals with direct knowledge of the situation, March 2021. See also “Nearly 100 people seek refuge from military regime in RCSS territory”, Shan Herald Agency for News, 15 March 2021; and “Thailand braces as refugees from Myanmar coup flee to border regions”, Reuters, 19 March 2021.Hide Footnote

In the long term, it is possible that the post-coup crisis could bring a new level of empathy to relations between the Burman majority and ethnic minorities, and a corresponding political realignment that could improve the prospects of a lasting settlement to Myanmar’s decades-old conflicts – assuming civilian rule is restored.[fn]For discussion, see Ashley South, “Re-imagining Myanmar – The mother of all ‘critical junctures’”, The Irrawaddy, 24 February 2021; Naw Hsa Moo and Dillabough-Lefebvre, “While Myanmar’s Cities Become Military Occupations, Conflict Persists in the Ethnic Borderlands”, op. cit.Hide Footnote

The CRPH has made important moves in this direction. Apart from consultations with the RCSS and KNU mentioned above, on 9 March it appointed a prominent ethnic Karen politician, the ousted NLD speaker of the Upper House Mahn Win Khaing Than, as acting vice president and de facto civilian leader while President Win Myint is detained by the regime.[fn]CRPH Notification 12/2021, 9 March 2021.Hide Footnote It has also announced the removal of all ethnic armed groups from the lists of terrorist organisations and unlawful associations that were in existence before the coup, and has spoken of future plans to replace the Burman-dominated military with a more diverse “federal army”.[fn]CRPH Notification 14/2021, 17 March 2021. See the interview with CRPH envoy Sasa in the Facebook post by VOA Burmese News, 17 March 2021.Hide Footnote

 
In the short term, at least some ethnic armed groups could become entangled in the crisis, and violence in ethnic areas could increase as a result.

In the short term, at least some ethnic armed groups could become entangled in the crisis, and violence in ethnic areas could increase as a result. The KNU is providing armed protection of demonstrations in areas where it operates, with its fighters escorting columns of protesters. Their presence has engendered tensions – though, so far, no clashes – with the Myanmar military and police. Local conflict in Kachin State could also escalate if the KIO follows through on its threat to intervene if the regime kills demonstrators in the state. Finally, with the Tatmadaw focusing its attention and resources on operations to quell urban dissent, some armed groups may take advantage of the circumstances to seek to expand their territory or to press territorial claims against rival groups – dynamics that have been visible in northern Shan State since the coup.[fn]Crisis Group interview, analyst, Chiang Mai, Thailand, March 2021. See also “Statement on the Situations Following the Seizure of Power by the Tatmadaw”, Restoration Council of Shan State, 22 February 2021; and “Clashes persist between RCSS and combined forces of TNLA, SSPP in Namtu”, Shan Herald Agency for News, 16 March 2021.Hide Footnote

The coup could also give birth to a new type of conflict in Myanmar. The security forces’ deadly crackdown on demonstrations has led more determined protesters to use weapons such as Molotov cocktails, fireworks and swords.[fn]Crisis Group interviews, demonstrators and journalists, Yangon and Mandalay, March 2021.Hide Footnote At least several hundred of these have now travelled to the territory of five different ethnic armed groups to obtain military training. Some hope to form an armed group to conduct urban warfare against the regime; others are planning to return to the cities and engage in more informal resistance and asymmetric attacks.[fn]Crisis Group interviews, individuals involved in these activities, March 2021.Hide Footnote Although guns are easily available in Myanmar’s conflict areas, the extent of people’s capability and resources to pursue such a plan are difficult to assess with confidence at this time. Still, high levels of anger and despair may drive some down this path, raising the prospect of violent escalation in the cities.

Conflict erupting on so many different fronts would send the country even further into a downward spiral, but there is no reason to believe the regime would feel it had to back down or that it was at risk of defeat. Such violence would undoubtedly stretch the Tatmadaw’s capacity, but its size and firepower are vastly superior to those of its potential opponents.[fn]Most well-informed analysts put the military’s strength at 300-350,000 personnel. See Andrew Selth, “‘Strong, Fully Efficient and Modern’: Myanmar’s New Look Armed Forces”, Griffith University Asia Institute, 2016.Hide Footnote Ethnic armed groups are well versed in guerrilla warfare and defending their upland areas, but most do not have the capability to conduct offensive operations in the lowlands.[fn]Crisis Group interviews, analysts, Yangon and Bangkok, March 2021.Hide Footnote Given that these groups are not a united front, the regime can also cut deals with individual groups to relieve the pressure. Arms embargoes, while important, are unlikely to degrade the military’s ability to fight. It manufactures most of its own light weapons and ammunition, and it retains close relations with key arms suppliers.[fn]See Selth, “‘Strong, Fully Efficient and Modern’”, op. cit.Hide Footnote In particular, Russia’s embrace of the Myanmar military, with Deputy Defence Minister Alexander Fomin attending Armed Forces Day as a guest of honour, will have given the regime confidence that it still has the backing of important allies.

 

C. A Post-coup Economy: Natural Resource Rent Seeking and Illicit Economy

While the military is still struggling to consolidate its control over the country following the coup, at this point there is no indication that it has any intention of changing course. Instead, it seems bent on asserting its authority through brute force. Thus, the economic downturn is bound to get much worse as the banking system falls apart, protests and military violence cripple economic activity, foreign investors look for an exit and new investment stalls. Even in the short term, the formal economy is likely to shrink dramatically due to the financial crisis, the collapse in business confidence and state finances, and the flight of both capital and workers.

The regime will have few places to turn to attract foreign investment and bolster state finances. At first, it may have counted on Chinese support, but Beijing’s displeasure with the coup and its aftermath, and the attacks on its businesses, mean that neither the Chinese state nor many Chinese companies are likely to rush to invest.[fn]Crisis Group interviews, analysts and Chinese diplomats, January-February 2021.Hide Footnote The generals are thus likely to fall back on what was the mainstay of the national economy during the last period of military rule: natural resources, including timber, natural gas, minerals, and jade and other gems.[fn]See Crisis Group Asia Report N°231, Myanmar: The Politics of Economic Reform, 27 July 2012.Hide Footnote Given that the state owns most natural resources, these would offer the easiest and quickest source of revenue, as well as rent-seeking opportunities for military leaders. History suggests that the state would tap the country’s natural resources notwithstanding the cost to sustainable development, the environment and the welfare of the ethnic minorities in whose areas most of these resources are located.[fn]Ibid.Hide Footnote

 
Given that the state owns most natural resources, these would offer the easiest and quickest source of revenue, as well as rent-seeking opportunities for military leaders.

Such an approach would also fit with the military’s longstanding strategy of using ceasefires to manage armed conflict, employed most effectively in its 1989-1995 truces with various ethnic armed groups.[fn]See Crisis Group Asia Report N°299, Fire and Ice: Conflict and Drugs in Myanmar’s Shan State, 8 January 2019; and “Myanmar’s Illicit Economies: A Preliminary Analysis, UN Office on Drugs and Crime, February 2020.Hide Footnote Instead of defeating these groups militarily or negotiating their demobilisation and disarmament, the military has for decades sought to co-opt them via ceasefire deals that allow them to continue holding arms and give them carte blanche to administer their areas as they see fit – including unregulated resource extraction and illicit activities such as narcotics production.[fn]Ibid.Hide Footnote Given that it will likely need to continue to deploy significant numbers of troops to central parts of the country for some time to contain dissent and secure key facilities, the military has a strong incentive to reach ceasefire deals with as many armed groups as possible. As noted, the military is already in discussions with the Arakan Army and other groups.

Natural resources are just one of the many facets of Myanmar’s illicit economy, which itself is estimated to be worth tens of billions of dollars per year. Apart from the illicit extraction and smuggling of jade, gems, precious metals, timber and minerals, it includes the production and trafficking of massive quantities of drugs (methamphetamine and heroin), unregulated casinos, money laundering, and human smuggling and trafficking, among other activities.[fn]“Myanmar’s Illicit Economies: A Preliminary Analysis, op. cit.Hide Footnote These illegal activities have proven to be highly resilient in the face of previous economic shocks – including COVID-19 – and have thrived regardless of the kind of government in power.[fn]Crisis Group interviews, drug policy experts, Yangon and Bangkok, 2020-2021. Crisis Group Report, Fire and Ice, op. cit.Hide Footnote The post-coup political economy may provide an even more conducive environment for such illicit activities, particularly in ethnic areas: even when not complicit, the regime will be distracted by the crisis in the country’s centre, armed groups and militias will have a stronger sense of impunity, and the formal economy’s collapse will drive more people into the informal and illicit sectors in order to survive.

 

IV. A Military Exit Strategy or a Pyrrhic Victory?

Following the coup d’état, military chief Min Aung Hlaing stated that the military would remain in power for one to two years before holding new elections and transferring power to the winners.[fn]See “National Defence and Security Council of Republic of the Union of Myanmar holds meeting”, Global New Light of Myanmar, 2 February 2021. The period of one to two years derives from the constitutional provision (improperly) invoked by the military, which provides for a one-year state of emergency, extendable for a further two six-month periods (2008 constitution, section 425).Hide Footnote His intention was apparently to remove Aung San Suu Kyi – and possibly her NLD party as a whole – from the electoral playing field, ensuring that he could fulfil his ambition to become civilian president after retiring as commander-in-chief.[fn]See Crisis Group Briefing, Responding to the Myanmar Coup, op. cit.Hide Footnote

A quick exit from military rule, however, no longer appears feasible. The military’s seizure of power, and its brutal treatment of the population, have created a profound national crisis that makes it unlikely the military will be able to consolidate its authority and proceed with its political program. Even if it is able to violently suppress protests and force critical government and private-sector staff back to work, it would be presiding over a country in economic, social and political turmoil. Attempting to ram through what would almost surely be sham elections in such a scenario would not offer the military a clean exit and Min Aung Hlaing the clear path to the presidency that he desires. Rather, it would create a flashpoint for renewed confrontation with the movement that the military has so pitilessly worked to crush.

 
With or without elections, the military’s pressing ahead with violently imposing its will is likely to exacerbate conflicts, worsen state dysfunction and provoke an extended war of attrition with the population, resulting in only a Pyrrhic victory.

With or without elections, the military’s pressing ahead with violently imposing its will is likely to exacerbate conflicts, worsen state dysfunction and provoke an extended war of attrition with the population, resulting in only a Pyrrhic victory. The regime may be able to control the main levers of power, but the country could become largely ungovernable. A deep security, economic, humanitarian and health crisis would then be almost inevitable – the latter arising not only from a potential resurgence of COVID-19, but also from interrupted treatments for Myanmar’s large caseload of multi-drug-resistant tuberculosis and HIV patients and from stalled vaccination programs.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian and development experts, Yangon, March 2021. Before the coup, Myanmar already had one of the weakest health systems in the region. The health system is now crippled by strikes and security forces’ attacks on medical workers and occupation of hospital compounds. According to World Health Organization data, Myanmar has one of the highest incidences of drug-resistant tuberculosis globally.Hide Footnote Refugee flows to neighbouring countries have already started, with several thousand people fleeing to India and Thailand, numbers that could dramatically increase over the next months – a prospect for which Thailand has already started making preparations following regime airstrikes on KNU targets near its border since 27 March.[fn]“Thailand braces as refugees from Myanmar coup flee to border regions”, op. cit.; "Thousands of Karen villagers flee as military continues airstrikes”, Myanmar Now, 28 March 2021.Hide Footnote The one million Rohingya refugees in Bangladesh will be even less likely to be willing or able to return home.

While such a scenario of state failure is in no one’s interest, little suggests the regime recognises the gravity of the situation, or that it is prepared either to change course or seek some form of negotiated outcome with its opponents in order to defuse the crisis. It still appears confident in its capacity to prevail through force – a mindset that can only fuel further violence and escalation and bring the state closer to collapse.

Both regional and Western powers have a strong interest in managing the crisis. ASEAN, in particular, faces a situation in which a member may be heading toward state collapse, with major political, security and humanitarian consequences for the bloc. Myanmar’s generals are well practiced at resisting outside efforts to influence their actions, and the odds of persuading them to change course, or seek a negotiated end to the crisis, are not high.[fn]See Crisis Group Briefing, Responding to the Myanmar Coup, op. cit.Hide Footnote Nevertheless, the humanitarian and security implications of the unravelling situation are too grave not to try. In particular:

  • Foreign governments and international institutions should not recognise the military regime and its officials as representing the Myanmar state. They should, however, engage closely with the CRPH and other representatives Myanmar’s people regard as legitimate, such as ethnic leaders (including Rohingya).
     
  • Although, as discussed below, the UN Security Council is unlikely to mandate an arms embargo or other coercive measures, governments should do so on a bilateral basis. In addition to imposing the strongest possible ban on arms and military equipment transfers, these embargoes should cover dual-use items, including technological tools of surveillance and repression. In the absence of a UN embargo, like-minded countries could also agree to a coordinated list of prohibited items and share information on their efforts to block transfers on a voluntary basis. While major arms suppliers to Myanmar such as China and Russia are very unlikely to sign on to such a moratorium, it would at least create a framework for other states to coordinate constraints on the military.
     
  • Economic sanctions, particularly on the military and their business interests, are useful in signalling the coup’s unacceptability although, as Crisis Group has previously observed, they are likely to have marginal impact on the regime and the course of events, especially as only Western countries are likely to impose them.[fn]Ibid.Hide Footnote Thus, the recent U.S. and UK decisions to sanction the military’s two holding companies are welcome and useful, and the EU should follow suit, but these steps are unlikely to alter regime calculations, particularly when it is facing far more devastating consequences from its own policy failures and from civil disobedience activities.
     
  • Channels of communication with the regime should be kept open to the extent possible, including via the UN special envoy and governments in the region that enjoy privileged access to the junta, including China, Japan, India and ASEAN members. These channels may also help outside actors to identify and pursue any future openings for diplomacy and mediation. Military-to-military contacts can also be useful for non-regional powers in passing clear messages without conferring the legitimacy that could come from high-level political contacts with the regime. These channels can be used to express clear opposition to the coup, condemn subsequent state violence and warn the military that the trajectory the country is on risks catastrophic state collapse.
     
  • In order to maximise leverage, it is crucial for Asian and Western powers to work together, including in the UN Security Council. Due to Russian and Chinese resistance, the Council is not prepared to impose coercive measures at present. But it can be a forum for quiet diplomacy. At the same time, governments willing to call out the regime’s abuses can work through the UN General Assembly and Human Rights Council. China and Russia should recognise that if Security Council diplomacy bears no fruit, Western states will eventually default to a harder line there, too.
     
  • Thanks to close personal and institutional ties with Myanmar, ASEAN has a distinct role to play in liaising with the regime, and it will be particularly important if diplomatic or mediation openings emerge. It should actively try to create space for such opportunities.[fn]Article 32 (c) of the 2007 charter allows for the group’s chair to “ensure an effective and timely response to urgent issues or crisis situations affecting ASEAN, including providing its good offices and such other arrangements to immediately address these concerns”.Hide Footnote While the mission may be impossible if the junta demurs, the bloc is best placed to engage with the regime and enjoys uniform international support in taking the lead. ASEAN’s customary non-interference in members’ affairs should not inhibit a proactive role: it has, in the past, shown flexibility in interpreting that principle, its efforts need not be public and several member states will be hugely affected by the crisis. Failure to try to address the crisis would call into question the organisation’s relevance, given that Myanmar is flouting its charter every day.[fn]The ASEAN charter enshrines adherence to the rule of law, good governance, democratic principles, respect for fundamental freedoms, and the promotion and protection of human rights.Hide Footnote At the same time, ASEAN should avoid acting as if the regime were in any way legitimate, so as not to contradict its key Western partners’ stances.[fn]A good example of engagement that minimises legitimacy for the regime was Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi’s meeting with regime-appointed foreign minister Wunna Maung Lwin in Bangkok airport on 24 February 2021. Her readout of the “brief meeting” referred to him by name only rather than as “foreign minister”, and photos showed her dressed informally and with no national flags. She also stated that she was in contact with the CRPH. Crisis Group interviews, diplomats briefed on the meeting, February 2021. See also “‘To do nothing is not an option’: Retno”, Jakarta Post, 24 February 2021.Hide Footnote ASEAN’s engagement with the junta should be restricted solely to efforts aimed at addressing the crisis.
     
  • Myanmar is facing a deep economic crisis that seems poised to push millions into poverty and create huge needs for both humanitarian assistance and broader, longer-term health, education and livelihoods support.[fn]See Thant Myint-U, “What next for Burma?”, London Review of Books, 18 March 2021; “Myanmar’s Rural Livelihoods and Food Security are Under Threat”, op. cit.; and “Rising Food and Fuel Prices a Looming Threat to the Poorest and Most Vulnerable in Myanmar”, op. cit.Hide Footnote These needs will occur across the country, and perhaps especially among peri-urban populations that have more limited social safety nets and less effective coping mechanisms than rural dwellers. Previous experience in Myanmar and elsewhere demonstrates that humanitarian budgets and delivery mechanisms alone cannot address such long-term needs. As donor countries rightly review their development programs to ensure that the regime is not diverting or otherwise benefiting from their funds, it is also important that they prepare to provide the significant levels of support that ordinary citizens will require. They must rise to the challenge of delivering aid at scale and through appropriate modalities – whether NGO and civil society channels, or through government systems at the local level as appropriate.

V. Conclusion

The Myanmar military’s attempts to brutally suppress popular opposition to its 1 February coup d’état are both morally reprehensible and ineffective, only strengthening opponents’ resolve and potentially leading the country toward state collapse. Despite the crackdown and bloodshed, the widespread campaign of civil disobedience and demonstrations shows no sign of abating. The more violence the military employs to get people off the streets and back to work, the further out of reach its objective becomes. Deep economic crisis, food market dysfunction, rising poverty, a public health emergency and even hunger all now seem inevitable. Risks are growing of an escalation in armed conflict and a large exodus of people from the country.

The best way to avert the risk of state collapse is for the military to change course, but there is no sign that it is likely to do so, or even that the generals recognise the magnitude of the crisis they have precipitated. Outside actors need to do all they can to drive home how serious the moment is by refusing to recognise the regime’s legitimacy and imposing targeted sanctions and arms embargoes. Governments with channels of communication need to impress on the generals the urgency of halting the country’s descent while there is still time to do so. Asian and Western powers share an interest in a stable, functioning Myanmar and should work closely together, including at the UN Security Council. Finally, donors should be prepared for the possibility that these efforts will fail to pull Myanmar back from the brink, and that a dramatic increase in assistance will be needed to shield Myanmar’s people from the further fallout of their leaders’ incompetence and brutality.

Yangon/Brussels, 1 April 2021

 

Appendix A: Map of Myanmar