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A Salvadoran man and his three-year old son walk beside a Honduran woman, almost nine-months pregnant, along the train tracks in Saltillo, Mexico, on 4 August 2014. REUTERS/Daniel Becerril

Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica

Las deportaciones masivas desde México y EE.UU. no han parado a los centroamericanos a escapar de la pobreza y la violencia. Construir más barreras para los migrantes y refugiados solo puede empeorar la crisis humanitaria y fortalecer las redes ilegales, empujando a muchos de estos desplazados a la criminalidad para sobrevivir.

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Resumen ejecutivo

Las deportaciones masivas de México y EE.UU. no han logrado contener la ola de centroamericanos que huyen de la pobreza endémica combinada con una violencia epidémica. El aumento en las medidas de control ha desviado a los migrantes indocumentados hacia rutas más costosas, tortuosas y peligrosas. Las bandas criminales y los funcionarios corruptos que las facilitan se benefician de una política que obliga a pagar sumas cada vez mayores a personas desesperadas para evitar la detención, extorsión o secuestro. El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria. Los gobiernos deben garantizar que quienes huyan de la violencia tengan la oportunidad de solicitar asilo mediante procedimientos justos y eficaces, y a la vez, lanzar una gran iniciativa regional para brindar seguridad y oportunidades económicas en los países de origen. Los líderes centroamericanos, en especial los del Triángulo Norte compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, deben también abordar la inseguridad crónica de forma más eficaz, al tiempo que supervisan y asisten a los deportados, en especial los niños y adolescentes, para que cuenten con alternativas a emprender nuevamente la huida. 

La crisis humanitaria de 2014, durante la cual EE.UU. tuvo dificultades para lidiar con una ola de migrantes indocumentados, en especial de niños sin acompañar, nunca fue resuelta. Simplemente se empujó hacia el sur. En el año fiscal 2015, México repatrió a 166.000 centroamericanos, entre ellos a unos 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó a más de 75.000. Pero la capacidad del Gobierno mexicano de controlar el flujo de migrantes y refugiados está llegando a su límite. Para muchos México es su destino final, no solo el país que cruzan en tránsito hacia EE.UU. Las solicitudes de asilo han aumentado a más del doble, forzando al límite su capacidad de procesarlas de forma justa y eficaz. Si bien la tasa de solicitudes aceptadas ha aumentado en 2016, sigue siendo insuficiente para proteger a los hombres, mujeres y niños cuyas vidas y medios de vida se ven amenazados por los criminales que dominan muchas comunidades empobrecidas.

El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria.

Los migrantes, tanto de México como del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), llevan mucho tiempo huyendo de la pobreza en busca de una vida mejor en el extranjero, enviando a sus hogares remesas que constituyen una importante fuente de divisas y una ayuda esencial para las economías de sus países de origen. Sin embargo, México y EE.UU. responden a lo que hoy es en gran medida una crisis de refugiados provocada por la violencia como si aún se tratara de un problema de migración económica exclusivamente. Muchas de las personas que actualmente son víctimas de la privación económica y la exclusión social también se enfrentan a la persecución a manos de grupos del crimen organizado, desde pandillas barriales a narcotraficantes transnacionales. El desplazamiento forzado es cada vez más generalizado a medida que la violencia alcanza niveles propios de una guerra civil. Unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA desde 2006, una media de más de 50 homicidios por cada 100.000 personas, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007), y más de diez veces mayor que el promedio en EE.UU.

En 2015, El Salvador se convirtió en el país más violento del hemisferio occidental, con una impresionante tasa de 103 homicidios por cada 100.000 habitantes, mientras que Honduras registró 57 por cada 100.000 y Guatemala 30 por cada 100.000. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia, siendo tanto perpetradores como víctimas. El porcentaje de víctimas de homicidio en menores de veinte años en El Salvador y Guatemala es mayor que en ningún otro lugar del mundo. No es de extrañar que 35.000 niños y adolescentes migrantes fueran detenidos en México en 2015, nueve veces más que en 2011.

Quienes huyen de la violencia en sus países de origen son revictimizados durante la huida. Son víctimas ideales: muchos tienen familiares a quienes se puede extorsionar para que paguen rescates; al no tener estatus legal, son menos propensos que la población local a denunciar crímenes graves como el asalto, la extorsión o el secuestro. También son vulnerables al tráfico: el motor principal de la industria del sexo a lo largo de la frontera entre México y Guatemala es el suministro de migrantes, en especial adolescentes, a quienes, en algunos casos, los traficantes prácticamente mantienen en régimen de servidumbre por deudas. Un estudio reciente estima que por cada caso denunciado hay 30 víctimas ocultas, y calcula que, tan solo en Guatemala, el número de víctimas de la explotación sexual asciende a casi 50.000.

Guatemala ha actuado contra el tráfico de personas entre otras cosas, mediante la creación de una unidad fiscal especializada que, no obstante, carece de recursos y personal suficientes para ser eficaz más allá de la capital. México cuenta con unidades especializadas para investigar los crímenes contra migrantes, incluida una nueva en la Procuraduría General de la República (PGR), pero de nuevo, la falta de información y recursos menoscaba los esfuerzos. Los fiscales deberían trabajar con los albergues para migrantes y otras ONG para alentar a las víctimas del crimen violento y el abuso oficial a denunciar estos hechos, ofreciéndoles garantías de protección humanitaria y ayuda financiera.

La región ya cuenta con marcos legales relativamente robustos para proteger a los refugiados: los países de América del Norte y Centroamérica han firmado o bien la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, o su protocolo de 1967, y tienen sistemas para procesar las solicitudes de asilo. México ha encabezado los esfuerzos internacionales para proteger a los refugiados: sus diplomáticos promocionaron la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual amplía la definición a quienes huyen de la “violencia generalizada”. Sin embargo, para ofrecer protección efectiva se debe ampliar la capacidad de procesar las solicitudes de asilo de manera rápida y eficaz. Los países deberían además abstenerse siempre que sea posible de mantener detenidos a los solicitantes de asilo, ya que esto puede disuadir de buscar ayuda a quienes más la necesitan, como familias y niños no acompañados.

México no puede hacerse cargo por sí solo del problema de los refugiados; es fundamental que sea una responsabilidad verdaderamente compartida a nivel regional. Guatemala además debe proporcionar mejor seguridad y albergue a las personas en tránsito y combatir la trata de personas. EE.UU. debería redoblar su apoyo legal, económico, médico y psicosocial a las agencias internacionales, instituciones gubernamentales y ONG locales que trabajan con refugiados. A pesar de la hostilidad abierta de algunos sectores políticos a la inmigración procedente de Centroamérica y México, debería explorar la posibilidad de traer más refugiados, especialmente niños, directamente a EE.UU. para evitarles un viaje peligroso, y considerar frenar temporalmente las deportaciones de jóvenes en riesgo de convertirse en víctimas o miembros de pandillas. Levantar más barreras y empujar a los migrantes y refugiados hacia una clandestinidad aún mayor ha intensificado la crisis humanitaria,  fortaleciendo las redes ilegales que han convertido gran parte de Centroamérica en un campo de batalla criminal. 

Recomendaciones

Para proteger las vidas y los derechos de los migrantes centroamericanos

Al gobierno de México:

  1. Reconocer que los migrantes, en especial los niños y las familias, no deben ser retornados a las comunidades centroamericanas donde sus vidas y libertades podrían correr peligro; así pues, ampliar la capacidad de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) para evaluar las solicitudes de asilo, en base a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Declaración de Cartagena de 1984, y conforme a las leyes mexicanas.
     
  2. Trabajar con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) implementando protocolos que permitan a los agentes de migración y otros funcionarios del Gobierno identificar a aquellos que necesiten protección, en especial en las zonas fronterizas y los centros de detención de migrantes.
     
  3. Proporcionar alternativas a la detención, en consulta con la sociedad civil y líderes comunitarios, para que las familias que soliciten el estatuto de refugiado puedan permanecer juntas y los grupos vulnerables – como los menores no acompañados, las mujeres y los colectivos de lesbianas, gays, bisexuales, personas transgénero e intersexuales (LGBTI) – reciban ayuda y protección adecuada.
     
  4. Ofrecer el estatus de “Visitante por Razones Humanitarias”, comúnmente conocido como visas humanitarias, a los solicitantes de asilo, permitiéndoles acceder a empleo formal y desplazarse libremente por el país.
     
  5. Poner fin a la impunidad de los criminales y los funcionarios corruptos que victimizan a los migrantes mediante las siguientes medidas:
     
    1. trabajar con agencias humanitarias, albergues y otras ONG para proteger a los migrantes que hayan sido víctimas o testigos de crímenes violentos, abusos o corrupción, alentándolos a denunciar los crímenes y actuar como testigos, e informándoles de su derecho a solicitar un permiso condicional humanitario y protección;
       
    2. ampliar las unidades fiscales especializadas estatales y federales para que investiguen los crímenes contra migrantes, y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para identificar a las víctimas de crímenes violentos o abusos; dichas unidades deberían además trabajar estrechamente con las fiscalías estatales especializadas en migrantes y la unidad federal de lucha contra el crimen organizado, priorizando y supervisando la investigación de la corrupción oficial y los crímenes violentos, tales como el secuestro.

A los gobiernos de Guatemala, Honduras y El Salvador:

  1. Proporcionar apoyo y seguimiento adecuados a los migrantes deportados, en especial los niños, incluidas medidas de seguridad y mejores procesos de evaluación para identificar y continuar brindando ayuda a aquellos que necesiten oportunidades, especialmente de educación y trabajo.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros nacionales en México y otros países de tránsito y destino, donde aquellos que huyan de la violencia puedan solicitar que se reconozca su condición de refugiados y ser evaluados para su asentamiento en terceros países.
     
  3. Ampliar la capacidad de los fiscales en Guatemala de investigar el tráfico de personas con fines de explotación sexual, especialmente en zonas fronterizas; y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para alentar a las víctimas centroamericanas de las redes de tráfico de personas a denunciar los abusos.
     
  4. Proteger a las víctimas del tráfico de personas de la deportación involuntaria, brindando ayuda para el reasentamiento y consejería cuando sea necesario; reunificar a niños y adolescentes con sus familias si es posible, o refereirlos a instituciones especializadas capaces de brindarles la atención médica y psico-social requerida.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Reforzar y ampliar el procesamiento dentro del país de las solicitudes de refugio o permiso condicional humanitario de centroamericanos con necesidades de protección, en particular los menores; explorar la posibilidad de acelerar el proceso de asilo; y brindar albergue adecuado a quienes estén aguardando una decisió.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros de procesamiento en México y Centroamérica, de modo que las personas que hayan sido desplazadas por la fuerza puedan solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado en EE.UU. desde la seguridad de los países vecinos.
     
  3. Brindar ayuda financiera y capacitación a la COMAR, especialmente para ampliar las oficinas regionales; y establecer unidades móviles a lo largo de la frontera y las rutas migratorias.
     
  4. Asistir a las autoridades y ONG mexicanas con programas para ayudar a integrar a los refugiados, incluidas iniciativas para ayudarles a encontrar atención médica, capacitación, empleo y, si fuera necesario, apoyo psicosocial.
     
  5. Abordar los factores que llevan a los centroamericanos a abandonar el Triángulo Norte mediante la extensión de la Alianza para la Prosperidad por cinco años, y su ampliación con programas dirigidos a abordar la prevención de la violencia en las comunidades, la reforma institucional y la pobreza.
     
  6. Ayudar a los gobiernos regionales a replicar programas comunitarios de prevención de la violencia que hayan sido eficaces, formar alianzas con el sector privado para crear empleo y llevar a cabo reformas en el sector policial y judicial como las que ejemplifica la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala.
     
  7. Frenar la deportación de jóvenes indocumentados ofreciendo el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) hasta que sus países de origen tengan programas de educación y capacitación laboral eficaces; y proporcionar recursos para tal fin para evitar enviarlos de vuelta a barrios violentos en los que corren el riesgo de ser reclutados a la fuerza por las pandillas

Ciudad de México/Ciudad de Guatemala/ Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

En el año fiscal de 2015, México devolvió 166.000 centroamericanos, incluyendo 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó en total más de 75.000. PIXABAY/tmeier1964

I. Introducción

Uno de los corredores migratorios más transitados del mundo se extiende desde Centroamérica, a través de México, hasta EE.UU. Unos doce millones de mexicanos viven fuera del país – la mayor diáspora del mundo después de India – además de 1,5 millones de migrantes de los países del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA): Guatemala, Honduras y El Salvador.[fn]“International Migration Report 2015”, Departamento de Asuntos Económcos y Sociales, Naciones Unidas, 2016, p. 18.Hide Footnote Muchos de estos expatriados residen en EE.UU. y envían a sus países remesas que constituyen gran parte de las divisas de la región. Mientras que la migración desde México ha disminuido en los últimos años (con más migrantes retornando que saliendo), la migración desde Centroamérica a México se ha disparado. Muchos están en tránsito, hacia EE.UU. con la promesa de la reunificación familiar y la esperanza de encontrar empleos mejor pagados. No obstante, cada vez más migrantes dicen que huyen de la ola de violencia criminal que ha convertido gran parte de la franja norte de Centroamérica en una zona virtualmente en guerra en la que los traficantes compiten por el control de las rutas del narcotráfico y las pandillas luchan por dominar el mercado de drogas al por menor y el negocio de la extorsión.

A lo largo de la última década, unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA, convirtiendo a la región en una de las más violentas del mundo. En 2015, El Salvador registró la tasa de homicidios más elevada: 103 por cada 100.000 habitantes.[fn]Cálculo de Crisis Group del total de homicidios desde 2006 basado en datos de “Crime and Criminal Justice, Homicides counts and rates (2000-2014)”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y David Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, InSight Crime (www.insightcrime.org), 14 de enero de 2016.Hide Footnote Tras el comienzo del colapso de la tregua entre las principales maras en 2013, los números se dispararon, duplicándose en dos años, aunque la violencia ha disminuido en 2016.[fn]El gobierno de El Salvador ha respondido con políticas de mano dura, enviando a las calles tropas acusadas de ejecuciones extrajudiciales. Véase Jude Webber, “El Salvador declares bloody war on gangs”, Financial Times, 23 de mayo de 2016. Sobre la disminución de los homicidios en 2016, véase E. Eduardo Castillo y Marcos Alemán, “El Salvador, deadliest nation in 2015, sees lull in violence”, 3 de julio 2016. El gobierno atribuye el descenso del crimen a su ofensiva contra el crimen liderada por los militares. Las principales maras, no obstante, dicen que ordenaron a sus miembros que se abstuvieran de cometer actos de violencia tras firmar un pacto de no agresión en marzo.Hide Footnote Honduras se enfrenta a una combinación de pandillas callejeras en las zonas urbanas y narcotraficantes a lo largo de la costa atlántica y la frontera norte, que transportan cocaína proveniente de Sudamérica de camino a EE.UU. Si bien la tasa de homicidios ha disminuido a lo largo de los últimos dos años, sigue estando entre las más elevadas del mundo, con 57 por cada 100.000 habitantes. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia. El Salvador y Guatemala, según un estudio de 2014, tienen las tasas de homicidios entre niños y adolescentes más altas del mundo.[fn]“Hidden in Plain Sight: A statistical analysis of violence against children”, UNICEF, septiembre de 2014, p. 37. Este estudio clasifica a los países según el número de víctimas de homicidio entre los niños y adolescentes de cero a diecinueve por cada 100.000 habitantes en 2012.Hide Footnote

Guatemala ha logrado avances sostenidos, con una tasa que ha disminuido en un tercio desde 2009. Aun así, tiene 30 homicidios por cada 100.000 habitantes. En promedio, los tres países sufren más de 50 homicidios por cada 100.000, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007) y más de diez veces el promedio de EE.UU.[fn]“Crime and Criminal Justice,”, op. cit.; Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, op. cit. La tasa de homicidios de EE.UU. en 2014 fue de 4,5 por cada 100.000 habitantes, según los Uniform Crime Reports, publicados por el FBI.Hide Footnote La violencia se suma a la pobreza generalizada: más de la mitad de la población en Guatemala (el 62 por ciento), Honduras (el 59 por ciento) y alrededor de un tercio (el 31 por ciento) en El Salvador viven con menos de $4 al día.[fn]Datos del Banco Mundial sobre Honduras y El Salvador para 2013, y para 2011 sobre Guatemala. “Working to End Poverty in Latin America and the Caribbean”, Banco Mundial, junio de 2015, p. 45.Hide Footnote 

Este informe examina una de las consecuencias humanas más trágicas de los fracasos sociales, institucionales y económicos del TNCA: la migración masiva de ciudadanos que no solo se van en busca de una vida mejor, sino en muchos casos para salvar sus propias vidas. Se basa en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en México y Guatemala, entre ellos cooperantes, activistas y funcionarios locales a lo largo de la frontera común. También cuenta con testimonios de los propios migrantes sobre los peligros en sus países de origen y en sus viajes. La primera sección explora las condiciones a lo largo de una frontera históricamente porosa, las dimensiones estimadas del flujo de migrantes irregulares y refugiados y los factores de empuje/atracción detrás de la migración centroamericana, incluidas las formas en las que el crimen organizado genera desplazamiento forzado. Luego examina cómo los grupos criminales, incluidas las redes de tráfico de personas, explotan a los migrantes y refugiados que atraviesan Guatemala y México. Las secciones finales analizan la respuesta regional a la crisis humanitaria, ya sea mediante sistemas de asilo inadecuados o insuficiente protección para los migrantes deportados.[fn]En este informe se procura emplear los términos adecuados para referirse a las personas en tránsito desde Centroamérica. “Migrantes” se refiere a todas aquellas personas que viajan hacia el norte en busca de nuevos lugares para vivir y trabajar, con o sin documentos de viaje válidos, mientras que “refugiados” son aquellas personas quienes se considera que necesitan protección internacional tras haber sido desplazadas a la fuerza de sus hogares. Los refugiados tienen derecho a solicitar asilo en los países anfitriones que hayan ratificado las convenciones internacionales pertinentes.Hide Footnote

II. La frontera abierta

Centroamérica y México comparten una frontera de 1.149 km que se extiende desde el Océano Pacífico al Caribe, atravesando algunos de los territorios más pobres de la región, donde apenas hay infraestructuras o empleo formal. Parte de la frontera de 956 km entre México y Guatemala serpentea a lo largo de dos estrechos ríos, el Suchiate al sudoeste y el Usumacinta más al norte. Los 193 km restantes siguen el curso del Río Hondo, que divide a México de Belice.[fn]“Programa Regional de Desarrollo del Sur-Sureste, 2014-2018”, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) de México, p. 38; Adam Isacson, Maureen Meyer, Gabriela Montes, “Mexico’s Other Border: Security, Migration and the Humanitarian Crisis at the Line with Central America”, Washington Office on Latin America (WOLA), 17 de junio de 2014, pp. 6-7.Hide Footnote México tiene cuatro estados a lo largo de su frontera sur, de los cuales Chiapas es el más grande y el más pobre del país: aproximadamente la mitad de su población sobrevive con ingresos diarios de menos de $2,60.[fn]Véase “Pobreza 2014: Chiapas”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014. Según los indicadores de CONEVAL, más de tres cuartas partes de los chiapanecos son pobres, y alrededor de un tercio extremadamente pobres. Alrededor de la mitad tienen ingresos por debajo del valor de la canasta básica, estimado en abril de 2016 en unos $2,60 por día en zonas urbanas y $1,90 por día en zonas rurales.Hide Footnote Los departamentos del lado de Guatemala (San Marcos, Huehuetenango, Quiché, Alta Verapaz y Petén) también son predominantemente pobres, con elevadas tasas de extrema pobreza y desnutrición.[fn]Alta Verapaz es el departamento con la tasa de extrema pobreza más elevada del país, según los estudios más recientes sobre ingresos familiares. “República de Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2014”, Instituto Nacional de Estadística (INE), 2015.Hide Footnote En ambos países, la pobreza es más prevalente en las zonas rurales indígenas. La región fronteriza es principalmente maya, y los residentes de ambos lados comparten idiomas indígenas, en especial el Mam.

A. Documentar a los indocumentados

Hasta 400.000 migrantes irregulares cruzan desde Centroamérica al sur de México cada año.[fn]“Hechos y Cifras, 2014”, Organización Internacional para las Migraciones (OIM).Hide Footnote Es difícil determinar las cifras exactas. Una red de albergues, en su mayoría financiados por entidades religiosas y otras organizaciones de la sociedad civil que operan a lo largo de las rutas de los migrantes, proporcionan algunos datos mensuales, pero solo un porcentaje de aquellos que viajan hacia el norte se hospedan en albergues. Otra fuente son las cifras mensuales proporcionadas por el Instituto Nacional de Migración (INM) de México, que registra a todos los detenidos y deportados. En teoría, las deportaciones masivas de México y EE.UU. – junto con campañas de información en Centroamérica destinadas a disuadir a potenciales migrantes de emprender el costoso y peligroso viaje hacia el norte – deberían estar reduciendo el número de personas que ingresan a México.[fn]Sobre la campaña de información de EE.UU, véase “CBP Addresses Humanitarian Challenges of Unaccompanied Child Migrants”, Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU, (nd). La campaña incluyó la producción de un corrido sobre los peligros que enfrentan los migrantes. Caitlin Dickson, “The Government is Using Subliminal Songs to Scare Immigrants”, The Daily Beast, 12 de julio de 2014.Hide Footnote

"La Bestia"

Una campaña del departamento de Aduanas y Protección Fronteriza de los EE.UU. incluyó producir un ‘corrido’ sobre los peligros que enfrentan los migrantes durante el viaje. YouTube

Sin embargo, el número de migrantes indocumentados detenidos en México se ha disparado a lo largo de los últimos cuatro años, aumentando a 190.366 en 2015 comparado con 66.583 en 2011. Casi el 90 por ciento de los detenidos en 2015 procedían del TNCA. Cada vez más son mujeres: el 14 por ciento del total en 2011 y el 24 por ciento en 2015. Lo más preocupante es el elevado número de migrantes indocumentados del TNCA menores de 18 años. En 2011, México detuvo a unos 4.000 adolescentes y niños del norte de Centroamérica. Esta cifra aumentó a 23.000 en 2014 y a casi 35.000 en 2015. Un porcentaje cada vez mayor son niñas: el 24 por ciento en 2011 y el 35 por ciento en 2014. Alrededor de la mitad de estos niños fueron registrados como no acompañados, es decir, estaban viajando a través de México sin un familiar adulto u otro tutor.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en boletines estadísticos publicados por la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), Unidad de Política Migratoria, disponible en www.politicamigratoria.gob.mx. Los ciudadanos del TNCA enfrentan menos controles hasta que cruzan la frontera mexicana. Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron un acuerdo en 2006 que permite la libertad de movimiento entre ellos. Los ciudadanos solo se convierten en migrantes irregulares cuando cruzan a México.Hide Footnote

Algunas de estas cifras podrían representar a migrantes que han hecho múltiples intentos de entrar a México. Sin embargo, las deportaciones masivas – justificadas por los gobiernos de EE.UU. y México como necesarias para evitar los movimientos de población descontrolados y disuadir futuras migraciones clandestinas – no están reduciendo el flujo de forma significativa. Más del 80 por ciento de los migrantes detenidos por el INM de México desde 2011 han sido retornados a sus países de origen. En 2015, las deportaciones de guatemaltecos, hondureños y salvadoreños superaron las 165.000, más del doble de los deportados por EE.UU. al TNCA ese año.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit., y “ICE Enforcement Removal Operations, Fiscal Year 2015”, Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU:, p. 9.Hide Footnote

No obstante, los flujos continúan. Unos albergues en Tabasco y Chiapas informaron que el número de migrantes a mediados de 2016 se estaba aproximando o excediendo los niveles vistos en 2014.[fn]La 72, un albergue en Tenosique, Tabasco, informó que albergó a 4.771 migrantes entre enero y abril de 2016, un aumento con respecto a los 3.847 del mismo periodo en 2015 y casi tantos como los 5.222 asistidos a principios de 2014. El Albergue Jtatic Samuel Ruiz, en Palenque, Chiapas, también informó haber recibido más migrantes que el año anterior, durante una visita de Crisis Group el 22 de abril de 2016.Hide Footnote La ola migratoria pone al límite la capacidad de las autoridades mexicanas. Su mayor centro de detención de migrantes, Siglo XXI, en Tapachula, fue construido para 960 personas, pero a menudo aloja a más de 1.000, según activistas de derechos humanos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza y Salvador Cruz. Centro de Derechos Humanos Fray Matías, Tapachula, Chiapas, Mexico, 8 de junio de 2016. Veáse también Joselin Barja Coria, “Derechos Cautivos”, Frontera con Justicia AC et al., Mexico, 2015, p. 67.Hide Footnote México detuvo a decenas de miles de migrantes en los primeros cuatro meses de 2016, incluidos unos 54.000 adultos y 9.900 niños. Esto representa un descenso del 14 por ciento comparado con los mismos meses en 2015, pero un aumento significativo respecto de los 34.000 detenidos en el mismo período en 2014.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit. Esta es la cifra total de detenidos, la gran mayoría de los cuales provenían del TNCA.Hide Footnote El número de menores no acompañados y familias experimentó un agudo descenso en la frontera de EE.UU. a finales de 2014 y principios de 2015, pero comenzó a aumentar de nuevo en 2016. Para junio, los agentes de EE.UU. habían detenido a 196.000 migrantes irregulares en la frontera sudoeste, incluidos casi 56.000 niños no acompañados y miembros de familia, una cifra considerablemente superior a las 166.000 personas indocumentadas detenidas en el primer semestre de 2015, pero inferior a las 285.000 detenidas en el mismo período en 2014, durante el auge de la ola.[fn]“United States Border Patrol Southwest Family Unit Subject and Unaccompanied Alien Children Apprehensions Fiscal Year 2016”, Patrulla de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU.  Las estadísticas sobre unidades familiares representan el número de individuos (niños, padres o tutores legales) detenidos con otros familiares.Hide Footnote

B. Contrabando cotidiano

El contrabando es una forma de vida en la frontera, que además de ocho puestos oficiales tiene más de 50 cruces vehiculares no oficiales e incontables pasos peatonales.[fn]“Informe sobre la reunión de trabajo y visita a la frontera Mexico-Guatemala”, Comisión de Asuntos Fronterizos Sur, Senado de la República, México, 20 de marzo de 2013, p. 4.Hide Footnote Dependiendo de las fluctuaciones en el valor del peso mexicano y el quetzal guatemalteco, los residentes contrabandean una variedad de bienes básicos. Balsas construidas con tubos de llanta circulan todo el día por el cruce más transitado, Ciudad Hidalgo/Tecún Umán. Desde México van cargadas de cerveza y gaseosas, sacos de arroz, rollos de papel higiénico y pañales desechables. Desde Guatemala llevan pasajeros, incluidos compradores, jornaleros y vendedores callejeros, quienes pagan quince pesos (unos $0.80) para cruzar ilegalmente. En una mañana de junio de 2016, más de dos docenas de balsas cruzaban el río poco profundo, empujadas con ayuda de un palo, mientras que escaso tráfico usaba el cercano puente peatonal y vehicular, considerado el cruce oficial.[fn]Visita de Crisis Group, Ciudad Hidalgo, Chiapas, 9 de junio de 2016. Crisis Group también visitó Tecún Umán, San Marcos, Guatemala el 17 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al noreste, en El Ceibo, una estación entre el estado de Tabasco en México y el departamento de Petén en Guatemala, era igualmente fácil eludir los procedimientos oficiales en una tarde de mayo. Las oficinas del lado de Guatemala estaban ubicadas en un remolque, alimentadas por un generador chisporroteante. Del lado mexicano, las recién construidas oficinas de migración y aduana estaban casi vacías. Dos agentes de migraciones observaban a la gente cruzar por un campo debajo de la estación y a través de un tramo de selva hacia México. “Son guatemaltecos cruzando a pie a México para comprar algo o visitar a familiares”, dijo uno de ellos encogiéndose de hombros. “Podrían obtener un pase de visitante, pero no se molestan”.[fn]Entrevista de Crisis Group, agentes del INM, El Ceibo, Chiapas, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Para los residentes de ambos lados, “la frontera no existe”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Los agentes de migración y aduana parecen hacer la vista gorda al intenso tráfico y los migrantes indocumentados que se deslizan entre los contrabandistas y los jornaleros. En lugar de vigilar la frontera, las medidas de seguridad de México se intensifican más adentro de los estados de Tabasco y Chiapas, donde el gobierno federal está construyendo cinco retenes de aduana, migración y seguridad.[fn]“Tendrá Tabasco Centro de Atención Integral al Tránsito Fronterizo”, Coordinación General de Comunicación Social y Relaciones Públicas, Tabasco, Boletín 872, 12 de mayo de 2015. Sobre estos Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo (CAITF), véase también “Increased Enforcement at Mexico’s Southern Border: An Update on Security, Migration and U.S. Assistance”, WOLA, noviembre de 2015, p. 4.Hide Footnote Para los migrantes, las principales amenazas son las unidades móviles del INM, conocidas como volantas. Por ley, solo los agentes de migraciones, que no portan armas, y no la policía, tienen permitido detener a migrantes indocumentados, a no ser que sean atrapados in fraganti o sean sospechosos de haber cometido un crimen. También se puede pedir refuerzos policiales si los migrantes se resisten a ser detenidos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016.Hide Footnote

Tecún Umán, el cruce fronterizo más transitado de Guatemala

En este vídeo, el analista de Crisis Group para Guatemala Arturo Matute muestra cómo barcas con personas y mercancías cruzan el río Suchiate que separa la frontera entre Guatemala y México a plena luz del día. CRISIS GROUP

Al contrario de la frontera norte de México, donde los traficantes han entablado brutales guerras territoriales, la frontera sur es relativamente pacífica.[fn]Para más sobre cómo y por qué se dispara la violencia vinculada con la droga, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°54, Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?, 25 de febrero de 2015.Hide Footnote Puesto que es fácil transportar drogas a través de zonas escasamente pobladas y con densa vegetación, los traficantes apenas tienen necesidad de defender sus rutas clandestinas. Tampoco existe un gran mercado de drogas al por menor a ser defendido por pandillas callejeras locales bien armadas.[fn]Una excepción es San Cristóbal de las Casas, una ciudad colonial en el centro del estado de Chiapas donde el turismo alimenta el mercado de las drogas recreativas. La actividad criminal en la zona, incluido el mercado de la droga al por menor, está estrictamente controlado por una pandilla local. Entrevistas de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, San Cristóbal de las Casas, 21 de abril de 2016; y Rodolfo Casillas, profesor, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016.Hide Footnote Los factores que han dado lugar a explosiones criminales en ciertas regiones de México y Centroamérica – súbitos cambios en la oferta y la demanda, un mercado al por menor competitivo, un aumento de la presencia militar o policial – por lo general están ausentes en el sudeste de México/noroeste de Guatemala. No hay necesidad de luchar por el control de una frontera porosa, dijo un ex funcionario de inteligencia mexicano, allí donde los contrabandistas rivales tienen abundante espacio para operar discretamente, sin llamar la atención innecesariamente.[fn]Entrevista de Crisis Group, Guillermo Valdés, socio, Grupo de Economistas y Asociados (GEA), director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la agencia federal de inteligencia nacional de México, de 2007 a 2011, Ciudad de México, 27 de abril de 2016.Hide Footnote

Esto se traduce en tasas de homicidios en esos estados fronterizos que están por debajo de la media nacional en México y Guatemala. Algunos observadores, no obstante, creen que los crímenes violentos que allí suceden rara vez se denuncian, en primer lugar porque la población fundamentalmente indígena desconfía de las autoridades, y en segundo lugar porque muchas víctimas son forasteros: las veintenas de miles o cientos de miles de migrantes indocumentados que cruzan a México cada año. Temerosos de ser detectados, son pocos los migrantes que denuncian asaltos, extorsiones o secuestros.

C. Detener o proteger

Un alto funcionario del INM dijo que el instituto daba prioridad a la protección de los derechos humanos, entre otras cosas proporcionando información de las Naciones Unidas sobre el derecho de asilo (véase abajo). Las mujeres con niños pequeños se alojan separadas de los hombres; los menores no acompañados son albergados por la agencia federal para el desarrollo de la familia. Sin embargo, admitió, los recursos del instituto “no son suficientes” para lidiar con el número de personas que ahora están cruzando la frontera. Otros, como Humberto Roque Villanueva, subsecretario de la Secretaría de Gobernación a cargo de la migración, también advirtieron que México estaba “al límite de nuestros recursos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016. El presupuesto del INM viene del Congreso y de las tasas que se cobran por las visas, que se comparten con la agencia de turismo. Los gastos, aunque no así el presupuesto, han aumentado en los últimos años. Véase “Inconsistencias en el desempeño y gasto del Instituto Nacional de Migración”, Fundar: Centro de Análisis e Investigación, 11 de marzo de 2016. Cita de Villanueva en Gabriel Stargardter y Julia Edwards, “‘At the limit’, Mexico buckles under migrant surge to U.S.”, Reuters, 10 de junio de 2016.Hide Footnote

En lugar de disuadir a los migrantes indocumentados, dijo el director de un albergue, las deportaciones los han tornado aún más temerosos de los agentes de migración y otras autoridades, obligándoles a tomar rutas aún más aisladas y potencialmente más peligrosas. Algunos migrantes informaron haber caminado durante horas por senderos alejados de la frontera para evitar a las autoridades de migración.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; migrantes en el Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Lo que han logrado las medidas de control, según el director de un albergue, es “volver a los migrantes más vulnerables, más invisibles, más traficados”. No obstante, muchos sienten que no migrar es aún más peligroso. “No podemos olvidarnos de lo que ha pasado en sus propios países, donde el tejido social se ha roto. Por más peligroso que sea el viaje, es más seguro que permanecer en casa”. Un mayor número de familias están saliendo del país juntas porque “temen dejar atrás a sus hijos”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de Mexico, 6 de abril de 2016.Hide Footnote

Quienes logran evitar ser detenidos cuentan con una red de albergues financiados por órdenes y parroquias católicas. Algunos de los principales, como La 72 en Tenosique, Tabasco, reciben fondos y servicios de agencias internacionales y ONG. Otros dependen de donaciones de la población local, tan pobres como los mismos migrantes. Unos campesinos en Macuspana, Tabasco, instalaron un albergue al lado de la iglesia, a lo largo de una curva en la que los trenes de carga tienden a reducir la velocidad, lo que permite a los migrantes subir y bajar. Cuando se estableció el albergue en 2006, ofrecía comida a quizás diez migrantes a la vez; para 2014, alojaba a docenas casi todas las noches. Ahora muchos llegan después de caminar durante días por miedo a ser atrapados por las autoridades o extorsionados por criminales en el tren. Las comidas consisten en plátanos, yuca y frijoles cultivados por los ejidatarios (terratenientes comunales) o donados por la parroquia. Se les da un camastro para dormir, un lugar para lavarse y dos comidas al día, según María Antonia Falcón González, quien, junto con su hija, cocina para los migrantes todos los días, a menudo usando alimentos cultivados en el terreno de su familia. “Solo estamos haciendo lo que dice la Biblia: dar la bienvenida a los forasteros”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Macuspana, Tabasco, 11 de mayo de 2015.Hide Footnote  ​​​

El tren de mercancías conocido como “La Bestia” sale de Tenosique, en el estado de Tabasco del sur de México, con migrantes centroamericanos que se dirigen al norte. CRISIS GROUP/Mary Speck

III. Expulsión y atracción

Los migrantes centroamericanos expresan múltiples razones para desplazarse: la mayoría busca mejores trabajos para sostener a sus familiares en sus países de origen. Muchos desean reunirse con sus padres u otros parientes cercanos en los Estados Unidos. La mayoría son jóvenes varones en edad laboral, a menudo con familias a las que apoyar en sus países. Algunos son trabajadores agrícolas en busca de trabajo estacional. Otros piensan mudarse al extranjero por unos años, ganar lo suficiente para enviar a sus hijos a la escuela, y después retornar. La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala. La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”.

La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”
  • Cindy, 23 años, de San Pedro Sula, caminó toda la noche la frontera entre México y Guatemala a través de un denso matorral que le dejó el cuello y los brazos cubiertos de arañazos. Su padre estaba desempleado y su madre estaba enferma de los riñones, por lo que la madre soltera era el único sostén de la familia. Espera traer a sus hijos, de cuatro y cinco años, desde Honduras una vez encuentre trabajo en México o EE.UU. Las maras reclutan a niños de tan solo seis o siete años como centinelas, dijo. “Van a por los niños más brillantes y las niñas más lindas. Me rompe el corazón”.
     
  • Aracely, 25 años, dejó a sus hijos de cinco y siete años con parientes en el departamento de Colón, en la costa atlántica de Honduras, en su tercer intento de llegar a EE.UU. tras ser deportada de México. Los problemas de su familia comenzaron cuando algunos familiares se involucraron con drogas ilegales. Unos traficantes rivales asesinaron a un tío suyo, transportista de droga, y luego mataron a su hermano y a su marido a balazos. Sabe quiénes son los responsables, pero no los va a denunciar: “Cuando los narcos matan, nadie puede decir nada”.
     
  • Maynor, 30 años, caminó casi dos días a través de la selva antes de llegar a un albergue. La caminata destrozó sus zapatos obligándolo a cojear durante las últimas horas con los pies sangrantes y llenos de ampollas. Conducía un taxi en Tegucigalpa, pero la mitad de su salario se le iba en pagos a las maras para asegurar su protección. “Nosotros los taxistas estamos jodidos”, dijo. “O les pagas a los mareros, o te matan”.
La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala.
  • José, 21 años, salió de San Salvador con su esposa de diecinueve años y su hijo de un año. Era vendedor callejero, y fue testigo de un tiroteo entre pandillas. “Me dijeron que me fuera”. La familia vendió sus posesiones más valiosas – una cama y una motocicleta – pero el dinero solo les alcanzó para llegar al sur de México. “Nos quedaremos aquí si podemos. No tenemos ningún familiar allá [en EE.UU.]”.
     
  • Alex, 46 años, trabajaba en la construcción en Sonsonate, El Salvador, pero cuando el trabajo se agotó en su ciudad natal, tuvo miedo de buscar trabajo en otras partes del país. “No puedes trabajar en ningún lado sin el permiso de la pandilla local”. Así que piensa mudarse a Nueva Jersey, donde vivió hace más de una década, y enviar dinero a casa para criar a sus hijos, ya crecidos. “Nunca quise volver”, dijo, refiriéndose al aumento de los costos y peligros del viaje.   
     
  • Diana, 31 años, es transexual y ha huido dos veces: de San Salvador para escapar de su ex pareja violenta con vínculos mafiosos, y de una localidad vecina tras presenciar el asesinato de otra transexual. Desde que llegó a México – donde se gana la vida trabajando en bares – ha sido golpeada y robada en tres ocasiones.
     
  • Reina, 30 años, huyó de un pequeño pueblo en el centro de El Salvador con su hermana y sus tres hijos pequeños. Los problemas comenzaron cuando las maras se instalaron en el pueblo y tomaron el control, aterrorizando a los residentes. La pandilla arrojó una bomba de fabricación casera a la casa de un vecino, matando a cuatro personas. También dispararon a su hermano, considerado un “enemigo” porque había sido soldado, y advirtieron al resto de la familia que se fuera. Los cantones (aldeas) solían ser muy tranquilos, dijo. “Ahora hay maras por todas partes. Solo los ricos están a salvo”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y en la Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016. 30 migrantes en tránsito desde Centroamérica fueron entrevistados durante la investigación del informe.Hide Footnote
Voces rescatadas de Tapachula, Mexico CRISIS GROUP/ Rafael Rodríguez

Estos relatos son típicos de muchas de las personas que huyen. Una encuesta de la ONU realizada en 2015 a 160 mujeres centroamericanas y mexicanas solicitantes de asilo en EE.UU. halló que el 85 por ciento afirmaba que vivía en barrios controlados por las maras; el 64 por ciento había sido objeto de amenazas directas, o ataques, o había perdido a un familiar cercano; el 62 por ciento dijo que era habitual ver cadáveres en sus barrios. Alrededor del 60 por ciento dijo que habían denunciado ataques a la policía u otras autoridades, aunque ninguna esperaba recibir protección adecuada de las autoridades, y el 10 por ciento sentía que era probable que los funcionarios del Gobierno les causaran daños. El informe advirtió que las personas lesbianas, gay, bisexuales, trans o intersexuales (LGBTI) podían ser especialmente vulnerables a la violencia de las maras.[fn]“Women on the Run: First-Hand Accounts of Refugees Fleeing El Salvador, Guatemala, Honduras, And Mexico”, ACNUR, 2015, pp. 4-5, 36-37.Hide Footnote

Un estudio realizado por la ONU en 2014 sobre más de 400 niños migrantes no acompañados o separados de Centroamérica y México que se encontraban detenidos en EE.UU. halló que más de la mitad citaban la violencia como una razón para dejar sus hogares, principalmente la violencia criminal, pero también la violencia doméstica. Quienes más tendían a citar la violencia en la sociedad eran los niños salvadoreños y mexicanos (el 69 y el 60 por ciento respectivamente), seguidos de los hondureños (43 por ciento) y los guatemaltecos (20 por ciento). El informe concluyó que, si bien los niños mencionaban múltiples razones para dejar sus países, la mayoría también necesitaba protección internacional contra la violencia.[fn]“Children on the Run: Unaccompanied Children Leaving Central America and Mexico and the Need for International Protection”, ACNUR, 2014, pp. 25-29.Hide Footnote Mientras que los menores pueden citar su deseo de reunirse con los padres como el principal motivo para emigrar, el miedo a la violencia es a menudo la causa inmediata, según las conclusiones de un estudio sobre niños salvadoreños: “Muchos se referían al miedo al crimen y la violencia como el motivo subyacente de su decisión de reunificarse con su familia ahora, y no hace dos años o en dos años”.[fn]Elizabeth Kennedy, “No Childhood Here: Why Central American Children are Fleeing Their Homes”, American Immigration Council, 1 de julio de 2014.Hide Footnote

El análisis de datos del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de 2014 también halló una fuerte correlación entre la victimización criminal y la intención de migrar desde El Salvador y Honduras. Tan solo en Guatemala, donde la violencia ha disminuido recientemente, no se vio una correlación significativa. Aun así, los guatemaltecos que habían sido víctimas más de una vez eran más proclives a pensar en migrar en un futuro cercano. Aquellos que pensaban ir a EE.UU. eran plenamente conscientes de los riesgos. Una encuesta halló que el 85 por ciento de 3.000 hondureños creía que cruzar la frontera era más peligroso que antes; el 79 por ciento sabía que las deportaciones habían aumentado. Conocer los riesgos “no tuvo incidencia significativa sobre quienes planeaban migrar y quienes no”. El “predictor clave” de las intenciones era la “experiencia directa del crimen”, en especial en Honduras y El Salvador.[fn]Jonathan T. Hiskey, Abby Córdova, Diana Orcés, Mary Fran Malone, “Understanding the Central American Refugee Crisis: Why They are Fleeing and How U.S. Policies are Failing to Deter Them”, American Immigration Council, febrero de 2015, pp. 2, 8-9.Hide Footnote 

Las mujeres migrantes y los niños son especialmente vulnerables a la explotación sexual por parte de redes criminales. FLICKR/Víctor Hugo García Ulloa

IV. Un cruce peligroso

Los migrantes llevan mucho tiempo trepando a bordo de los viejos trenes de carga conocidos colectivamente como “La Bestia” que se dirigen hacia EE.UU. desde el sur de México.[fn]Para un relato vívido de este viaje en tren, véase Óscar Martínez, The Beast: Riding the Rails and Dodging Narcos on the Migrant Trail, Londres, 2013.Hide Footnote Las vías llevan hacia el norte desde los estados fronterizos de Chiapas y Tabasco, convergen en el estado de Veracruz, en la Costa del Golfo, y se vuelven a separar en la Ciudad de México, de camino hacia las ciudades fronterizas de Nogales, Ciudad Juárez y Reynosa.[fn]Véase Rodrigo Dominguez Villegas, “Central American Migrants and ‘La Bestia’: The Route, Dangers, and Government Responses”, Migration Information Source, una revista online publicada por Migration Policy Institute, 10 de septiembre de 2014.Hide Footnote En una típica mañana de mayo de 2016, se podían ver unas dos docenas de migrantes, en su mayoría hombres, pero también algunas mujeres, incluida una mujer con su bebé, trepando a bordo del tren en Tenosique, Tabasco, parados sobre pequeñas plataformas entre los vagones, o colgados precariamente del techo.[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote La Bestia es el medio de transporte de último recurso para los viajeros más pobres, quienes pagan a los mafiosos unos $100 por cabeza para subir abordo. Algunos migrantes dijeron que las maras centroamericanas controlaban el acceso al tren a lo largo de la frontera. Otros mencionaron a miembros de los Zetas, un ultraviolento cártel que domina el narcotráfico y otros negocios ilegales a lo largo de gran parte de la costa del Golfo.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, 22 de abril y 8 de mayo de 2016, Tenosique y Macuspana, Tabasco, 9-11 de mayo de 2016.Hide Footnote

La Bestia transporta muchos menos pasajeros indocumentados que hace dos o tres años, cuando sus techos estaban abarrotados. Los migrantes dicen que ahora el viaje es más peligroso: los agentes de policía y migración vigilan más la ruta, y los trenes a menudo circulan más rápido, lo que hace que sea más riesgoso abordarlos y viajar en ellos. Más de 100 migrantes han perdido extremidades en accidentes desde 2012.[fn]El número de migrantes que sufrieron amputaciones entre 2012 y 2014 fue de 103, según el Comité Internacional de la Cruz Roja, citado en “La vida después de ‘La Bestia’: Los migrantes mutilados por el tren y su otra batalla”, Sin Embargo, 6 de abril de 2015.Hide Footnote Si bien los trenes han pasado a simbolizar los peligros de la migración centroamericana, nunca han sido el único, ni siquiera el principal medio para cruzar México.[fn]Entrevista de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, 21 de abril de 2015. Vidal estima que el tren nunca ha transportado a más del 20-30 por ciento de los migrantes que cruzan México.Hide Footnote La mayoría de los migrantes emplean diversos medios ­- autobuses, vehículos privados, remolques de camiones – para viajar hacia el norte. Algunos migrantes veteranos dicen que hace una década solo era necesario contratar a un guía para cruzar la frontera de EE.UU.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, Mexico, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote Hoy, cruzar a México requiere una red de guías e informantes, capaces de sortear los obstáculos oficiales y moverse por los territorios controlados por criminales.[fn]Entrevista de Crisis Group, Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también Rodolfo Casillas R., “La delincuencia que daña a la población migrante en México aprende e innova, ¿Y qué hacen la sociedad y el estado?” (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote

A. Tráfico de personas

Los contrabandistas de migrantes – llamados coyotes o polleros – a menudo solían ser miembros de confianza de la comunidad local que trabajaban por una tarifa relativamente módica.[fn]Véase Rodolfo Casillas R., “Pollero, coyote y traficante de migrantes: Juntos pero no iguales”, (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote Hoy son parte de una estructura más amplia que puede transportar hasta 200 migrantes por vez, aunque en pequeños grupos de alrededor de diez. Algunos migrantes dicen que estas redes cobran aproximadamente $5.000-$7.000 para llegar a EE.UU. Ese precio a menudo incluye tres intentos, en caso que el cliente sea detectado por el INM y deportado. Los migrantes que disponen de más fondos – como los asiáticos que intentan entrar a EE.UU. desde México – pueden llegar a pagar el doble o el triple.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, México, 8 de mayo de 2016, y Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también “El costo del cruce indocumentado a Estados Unidos varía entre $3 mil y $20 mil dólares”, Univisión, 22 de diciembre de 2014.Hide Footnote Las familias centroamericanas aúnan sus recursos y se endeudan para enviar a los niños y las mujeres por rutas más seguras, pagando para viajar en automóvil o autobús, en ocasiones con documentos falsos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de México, 6 de abril de 2016. Kuhner dijo que las cifras de detenidos y deportados probablemente subestimaban el número de mujeres y niños que han migrado, dado que son más cuidadosas durante el tránsito y menos propensas a ser detenidas.Hide Footnote El precio más elevado puede incluso proporcionar una garantía de que el niño será entregado a un familiar. Para pagar esa deuda, otros familiares pueden sentirse obligados a emprender el mismo viaje.[fn]Véase Marc R. Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration to the United States: The Tension between Protection and Prevention”, Migration Policy Institute, abril de 2015, p. 15.Hide Footnote La red se mantiene en contacto por teléfono celular, proporcionando información sobre cómo evitar a los agentes de migración o policía y los retenes militares.[fn]Véase Rodrigo Soberanes, “El Plan Frontera Sur, según los coyotes”, en Periodistas de a Pie, “En el camino: Migración más allá de las vías”, 16 de junio de 2015.Hide Footnote También tiene contactos para proporcionar a los migrantes un lugar seguro donde hospedarse, y asegura contra el mayor peligro: el secuestro. Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas  por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”. Los contrabandistas se ven obligados a pagar tasas de protección de $600-$1.000 por cada migrante. Aquellos que son secuestrados pueden terminar entre los 26.000 desaparecidos registrados en México, alrededor del 10 por ciento de los cuales podrían ser extranjeros, principalmente migrantes.[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 4. “Mexico Peace Index 2016”, Institute for Economics and Peace, p. 45. El Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) publica el número de personas registradas como desaparecidas desde 2007.Hide Footnote

Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”.

Representante de la Casa del Migrante recibe a una migrante deportada que acaba de llegar en autobús desde México a Tecún Umán, Guatemala, cerca de la frontera con México. CRISIS GROUP/Arturo Matute

B. Víctimas invisibles

No se sabe cuántos migrantes son secuestrados porque no pueden o no quieren pagar las tasas de protección. Las agencias federales mexicanas ofrecen estadísticas muy diferentes: el INM registró solo 590 secuestros de migrantes entre el 2000 y mediados de 2014; la Policía Federal dijo que rescató a 71.415 migrantes secuestrados en 2007-2014, alrededor de una cuarta parte de ellos en el estado de Chiapas.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, pp. 108, 110, 155.Hide Footnote La Comisión Nacional de los Derechos Humanos – el ombudsman de México – dijo en 2013 que había unos 11.000 secuestros al año.[fn]“En un año 11 mil secuestros de migrantes en México: CNDH”, Animal Político, 4 de marzo de 2013.Hide Footnote Muy pocos derivaron en acciones penales, no obstante. Los fiscales federales iniciaron tan solo 48 investigaciones preliminares de secuestros de migrantes entre 2010 y mediados de 2014.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, p. 114. Algunos expertos en migración cuestionan si las estadísticas de la policía federal reflejan a los migrantes rescatados de secuestradores o separados de sus guías o coyotes, especialmente dada la relativa escasez de investigaciones penales. La policía no tiene permitido detener a migrantes (solo los agentes de migración pueden hacerlo), pero pueden intervenir para impedir un crimen, por ejemplo el secuestro.Hide Footnote Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.[fn]Véase también Mely Arellano, Ximena Natera, Jade Ramírez y Majo Siscar, “Rescates de migrantes: Las deportaciones enmascaradas”, en Periodistas de a Pie, “En el camino”, noviembre de 2015.Hide Footnote

Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.

C. La franquicia de los Zetas

Solo uno de los principales cárteles mexicanos parece haber entrado en el lucrativo negocio de la protección de migrantes, pero es uno de los más violentos: los Zetas. Al contrario que otras organizaciones narcotraficantes internacionales, que tienden a ser mafias familiares que controlan territorios y se especializan en ciertas actividades criminales, los Zetas son un grupo “posmoderno” sin “ataduras de parentesco, de tierra, o de tradición”. En sus comienzos fueron sicarios del cártel del Golfo, y operan más como franquicias, aportando conocimientos y su brutal reputación a grupos locales a lo largo del Golfo de México, y a la vez participan en el tráfico de personas en Guatemala, según la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 3. “Human trafficking for sexual exploitation purposes in Guatemala”, CICIG, UNICEF, 2016, p. 90.Hide Footnote Son responsables del secuestro masivo y la ejecución de migrantes a lo largo de la frontera norte de EE.UU., incluida la masacre en 2010 de 72 migrantes, en su mayoría centroamericanos, en San Fernando, Tamaulipas.[fn]En agosto de 2010, unos criminales bajaron a los migrantes de un autobús interurbano y los ejecutaron. Entre abril y mayo de 2011, las autoridades descubrieron fosas clandestinas con al menos 193 cadáveres en San Fernando, supuestamente asesinados por los Zetas y la policía local que los ayudó a interceptar a las víctimas. Lamiat Sabin, “Mexico police officers ‘involved in mass kidnap and massacre of 193 people travelling to the US”, Independent, 23 de diciembre de 2014.Hide Footnote Ellos o sus asociados también operan en el estado sureño de Tabasco, donde los migrantes temen que los criminales se infiltren entre ellos para identificar posibles víctimas de secuestro.

Ya no hay secuestros masivos, dijo Fray Tomás González, director del albergue La 72, pero los criminales siguen secuestrando a individuos para cobrar rescates sin temor de represalias por parte de la policía, que o bien está intimidada o es corrupta. El albergue (nombrado en honor a las 72 víctimas de San Fernando) también ha recibido amenazas escritas y telefónicas de criminales que dicen pertenecer a los Zetas.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Ramón Márquez, Casa-Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

Los migrantes no solo son abusados y explotados por las bandas criminales. En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.[fn]“Policías, autoridades que más roban a migrantes; Militares y el INM, los que más extorsionan”, Animal Político, 30 de julio de 2015. Para el estudio completo, véase “Migrantes invisibles, violencia tangible: Informe 2014”, Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (REDODEM), 2014. El informe más reciente de la REDODEM señala un aumento en los crímenes contra migrantes cometidos por funcionarios del Estado (al 41,5 por ciento del total) junto con una disminución de los abusos cometidos por grupos del crimen organizado. “Migración en tránsito por México: rostro de una crisis humanitaria internacional”, 2016, p. 61.Hide Footnote En la mayoría de los casos la policía, incluidas las fuerzas federales, fue acusada de robo, mientras que los funcionarios de migración y militares (soldados e infantes de marina) fueron acusados de extorsión. Los migrantes centroamericanos han impulsado la creación de una dinámica economía clandestina que “gira en torno” al suministro de alimentos, albergue y transporte a precios muy inflados.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Como resultado, los migrantes se quejan que los choferes de taxis y combis – furgonetas de transporte público en zonas rurales – cobran hasta diez veces la tarifa normal, que pagan por temor a ser entregados a “la migra” (agentes de migración).

En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.

D. Trata de personas

Hay decenas de miles de víctimas de la trata de personas en Centroamérica y México, aunque las estimaciones cuantitativas varían enormemente. Un estudio reciente situó el número de víctimas de explotación sexual tan solo en Guatemala en 48.500, estimando que por cada caso denunciado había 30 víctimas ocultas. Los estudios, basados en los relativamente pocos casos investigados, sugieren que dos terceras partes de las víctimas son mujeres. Las adolescentes entre doce y diecisiete años son las más vulnerables, aunque los traficantes a veces reclutan a niñas aún menores.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit., pp. 68-69. Este informe diferencia entre los contrabandistas de migrantes – guías a quienes se les paga para cruzar a migrantes indocumentados a través de la frontera y a través de México – de los traficantes de personas, quienes transportan o retienen a la fuerza o por engaño a personas con fines de explotación sexual, trabajo forzado u otras formas de servidumbre. Véase la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, artículo 3.Hide Footnote En México, las estimaciones sobre el número de víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual oscilan entre 50.000 y 500.000. Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.[fn]“Diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en México”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2013, p. 17.Hide Footnote

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Algunos prostíbulos a ambos lados de la frontera entre Guatemala y México reclutan a niñas de países vecinos, ofreciendo a las familias adelantos en efectivo que se convierten en deudas difíciles o imposibles de saldar. Las enganchadoras a menudo son mujeres jóvenes del mismo pueblo que necesitan cubrir una cuota. “Presumen de sus ropas nuevas, celulares nuevos”, dijo un funcionario de un albergue en Tapachula. “No hace falta mucho”. Otras están huyendo de la violencia doméstica o, cada vez más, de las amenazas criminales. Algunas monjas que trabajan con prostitutas en Tecún Umán señalaron que cada vez más afirman que están escapando de las maras de Honduras y El Salvador.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Nimbe González, Aldea Arcoiris, Tapachula, Chiapas, 9 de junio de 2016; Hermana Yuliana, Casa de la Mujer, un refugio gestionado por la Congregación de las Hermanas Oblatas, Tecún Umán, San Marcos, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote

Guatemala cuenta con legislación para combatir la trata, incluida la Ley Contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas de 2009, que estableció una secretaría (bajo la Vicepresidencia) para coordinar las actividades contra la trata, y tres albergues gestionados por el Gobierno, donde las niñas víctimas reciben alojamiento a corto plazo, pero escasos servicios especializados. Para investigar las redes de trata, el Ministerio Público (la oficina del Fiscal General) estableció una sección especial en 2012. Desde abril de 2015 ha investigado más de 400 denuncias de trata de personas, pero dado que no tiene una presencia significativa fuera de la Ciudad de Guatemala, tiene dificultades para operar en los departamentos fronterizos en los que tiene lugar gran parte de la trata.[fn]“Trafficking in Persons Report”, Departamento de Estado de EE.UU., junio de 2016, pp. 184-186. El Gobierno clausuró el único albergue público para mujeres en diciembre de 2015. Entrevista de Crisis Group, Alexander Colop, director, Unidad contra la Trata de Personas, Ministerio Público, Ciudad de Guatemala, 11 de noviembre de 2015.Hide Footnote

V. Control fronterizo

Los presidentes Enrique Peña Nieto de México y Otto Pérez Molina de Guatemala lanzaron un programa conjunto en 2014 para promover el “flujo ordenado” de migrantes a través de su frontera común. “En lugar de estar poniendo muros, obstáculos y dificultades”, dijo Pérez Molina, los países impulsarían “la cooperación, el desarrollo y el comercio”. “Estoy seguro” que “podremos mejorar las condiciones de la migración regional”, dijo Peña Nieto, si “unimos voluntades y comprometemos esfuerzos transnacionales, aseguraremos un trato digno y humano para los migrantes”. Sus cinco puntos instaron a ampliar los permisos temporales de trabajo y visita para ciudadanos de Guatemala (y Belice) en los estados fronterizos de México, mejorar la infraestructura y seguridad, brindar atención médica a los migrantes, aumentar la coordinación bilateral y fomentar la coordinación interagencial, liderada por una nueva agencia en la Secretaría de Gobernación.[fn]“Programa Frontera Sur protege derechos de migrantes: EPN”, Noticieros Televisa, 7 de julio de 2014. Christopher Wilson y Pedro Valenzuela, “Mexico’s Southern Border Strategy: Programa Frontera Sur”, Mexico Institute, Woodrow Wilson Center, 11 de julio de 2014. Para un análisis más detallado de las políticas de seguridad en la frontera de México, véase Adam Isaacson, et al., “Mexico’s Other Border”, op. cit.Hide Footnote EE.UU. celebró la iniciativa, refiriéndose a la estrategia de Peña Nieto como “un paso positivo hacia la mejora de la capacidad de México de ejercer un mayor control a lo largo de su frontera”, y prometió $86 millones para apoyarla, continuando el trabajo con Guatemala para desarrollar fuerzas de tarea conjuntas para el control fronterizo.[fn]Thomas A. Shannon, consejero, Departmento de Estado, testimonio, Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 17 de julio de 2014, p. 4. El financiamiento prometido procedía de fondos existentes bajo el rubro de Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE, por sus siglas en inglés).Hide Footnote

A. La crisis humanitaria

El trasfondo de la iniciativa fue una crisis en la otra frontera de México: una ola de detenciones de niños migrantes no acompañados, en su mayoría procedentes de los países del TNCA, de camino a EE.UU. En junio de 2014, el presidente Barack Obama emitió un memorando en el que se refirió a “la afluencia de niños extranjeros no acompañados” como una “situación humanitaria urgente” que requería una respuesta federal unificada y coordinada. Para fines del año, EE.UU. había detenido a casi 70.000 niños no acompañados, un aumento frente a los 39.000 de 2013 y 24.500 en 2012.[fn]“Presidential Memorandum – Response to the Influx of Unaccompanied Alien Children across the Southwest Border”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 2 de junio de 2014. Peter J. Meyer, Clare Ribando Seelke, Maureen Taft-Morales, Rhoda Margesson, “Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service (CRS), 10 de febrero de 2015, p. 1.Hide Footnote Reconociendo que algunos de ellos tenían derecho a recibir protección, estableció tribunales para niños y familias migrantes y centros de detención especiales, pero también envió más agentes para evitar una mayor afluencia.[fn]El Departamento de Estado prometió una campaña de información para disuadir la migración y ayudar a Guatemala y México a interceptar a los migrantes y mejorar la capacidad de los países de procedencia del TNCA de recibir y reinsertar a los deportados.[fn]Shannon, testimonio, op. cit., p. 4.Hide Footnote

Al principio la estrategia parecía estar funcionando. Las detenciones de niños y familias en EE.UU. disminuyeron en la segunda mitad de 2014 y principios de 2015, pero para fines de 2015 las cifras comenzaban a aumentar de nuevo. Entre octubre de 2015 y mayo de 2016, aumentaron más del doble comparado con el mismo periodo el año anterior – de 14.000 hasta unas 32.000. Sin embargo, menos niños estaban viajando sin familiares adultos. Las detenciones mensuales de menores no acompañados disminuyeron por debajo de los niveles de principios de 2014, sumando 4.224 en marzo de 2016 comparado con 7.176 en marzo de 2014.[fn]Jens Manuel Krogstad, “U.S. border apprehensions of families and unaccompanied children jump dramatically”, Fact Tank (www.pewresearch.org), 4 de mayo de 2016.Hide Footnote

Menores no acompañados encontrados enttre 2009-2016. Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU; año fiscal 2016 hasta el 30 de abril.

La campaña del Gobierno para crear conciencia sobre el peligro de la migración de menores – que incluyó vallas publicitarias y anuncios en medios impresos, radio y televisión – puede haber desalentado a algunos centroamericanos de enviar a sus hijos a EE.UU. sin acompañante (o con contrabandistas), pero muchas familias parecen haber preferido afrontar los riesgos de la ruta antes que los riesgos en sus países (véase arriba).[fn]Véase Hiskey, et. al, “Understanding”, op. cit., y nota al pie anterior sobre las campañas de información de EE.UU.Hide Footnote La estrategia de EE.UU. no contempló la ayuda a México para brindar protección a los refugiados, sino solo para interceptar a los migrantes. México no es solo un país de tránsito para los refugiados centroamericanos, según funcionarios de ACNUR; también es un destino, pero su capacidad de lidiar con la afluencia de migrantes está sobrepasada.

B. En busca de seguridad en México

Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015. En 2015, el 92 por ciento de los solicitantes procedían del triángulo norte, en especial Honduras (1.560) y El Salvador (1.475). Tan solo 102 eran guatemaltecos.[fn]Estadísticas, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR, www.comar.gob.mx). Porcentajes calculados por Crisis Group.Hide Footnote El aumento se debe en gran medida a una campaña de ACNUR y otros activistas de derechos humanos y derechos de los migrantes para publicitar los derechos de las personas que huyen de la violencia. Afiches que les dicen a los migrantes, “cuando huyes de tu país, tienes derecho a solicitar la condición de refugiado”, adornan los albergues, centros de detención y otras áreas donde se sabe que se reúnen los migrantes. Aun así, estas cifras son tan solo una pequeña fracción de los 170.000 migrantes del TNCA detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, y de los que deberían tener derecho a recibir protección, según ACNUR y otros defensores de los derechos humanos. Asimismo, alrededor del 30 por ciento de las personas que solicitaron asilo en 2015 nunca completaron el proceso. De aquellas que sí lo hicieron, alrededor del 45 por ciento (930) obtuvieron el estatuto de refugiado o de protección.[fn]Estadísticas sobre detenciones de la SEGOB, disponibles en www.politicamigratoria.gob.mx. Las cifras son solo las obtenidas por los funcionarios mexicanos, no el flujo total del TNCA. Las cifras relativas al estatuto de protección provienen de COMAR, op. cit., incluidos aquellos que han obtenido el estatuto de refugiado y aquellos que han recibido “protección complementaria” porque podrían enfrentar peligros si regresaran, aunque no reunan los requisitos para ser refugiados.Hide Footnote

Pero el número de solicitantes y el porcentaje de admisiones han aumentado drásticamente en 2016. En los primeros tres meses, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) recibió 1.470 solicitudes, y 652 (el 62 por ciento) de los 1.048 que completaron el proceso obtuvieron el estatus de refugiado o protección.[fn]Al momento de publicación, la COMAR no había proporcionado un desglose por nacionalidad para enero-marzo de 2016. Sus cifras más recientes se obtuvieron en www.gob.mx/comar.Hide Footnote Sin embargo, los migrantes que más tienden a necesitar protección – los niños no acompañados – son los menos propensos a solicitarla. Unos 35.000 menores del TNCA fueron detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, alrededor de 18.000 de los cuales estaban viajando sin un progenitor o tutor. Los funcionarios de ACNUR estiman que hasta la mitad de ellos tenían motivos plausibles para reclamar protección internacional debido a amenazas contra sus vidas y seguridad, pero tan solo 138 solicitaron el estatuto de refugiado. Solo 56 obtuvieron el asilo o estatuto de protección que les permitiría permanecer en México.[fn]Número de solicitudes de ibid. ACNUR citado en “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, marzo de 2016, p. 2.Hide Footnote

Number of applications from ibid. UNHCR cited in “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, March 2016, p. 2.Hide Footnote

Deportaciones de ciudadanos provenientes del TNCA desde EE.UU. y México. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-1015 y el Gobierno de México.
Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015.

¿Por qué son tan pocos los migrantes del TNCA, sacudido por la violencia, que solicitan formalmente el estatuto de refugiado en México? Muchos prefieren llegar a EE.UU., donde tal vez tengan familiares o la esperanza de mejores empleos, pero los funcionarios de ACNUR y de los albergues dicen que un número cada vez mayor quiere permanecer en México, especialmente dados los elevados costos y riesgos de llegar a EE.UU. y el creciente peligro de ser deportados una vez allí. Varios de los entrevistados en albergues a lo largo de la frontera dijeron que ya habían sido detenidos en EE.UU. anteriormente, y preferían probar suerte en México. Leonel, un hondureño de 24 años de San Pedro Sula, dijo que tenía un buen trabajo repartiendo productos lácteos, pero que huyó para evitar ser reclutado por las maras. Tras haber sido detenido una vez en Brownsville, Texas, no tenía ningún deseo de volver a emprender el peligroso viaje hacia el norte, especialmente con su esposa e hijo de tres años. “No quiero que me encierren”, dijo, así que está sopesando los riesgos: completar el proceso de asilo, aunque no es probable que tenga éxito, o encontrar trabajo informal como migrante indocumentado en México. Volver a Honduras no es una opción: “cuando las maras dicen que te van a matar, lo dicen en serio”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

C. Obstáculos al reconocimiento de la condición de refugiado

Los potenciales refugiados deben solicitar asilo dentro de los 30 días siguientes al cruce de la frontera. Pueden hacer la solicitud después de ser detenidos, o bien acercarse a las autoridades de forma voluntaria, en cuyo caso pueden esperar los resultados fuera de los centros de detención, pero alrededor de un tercio de los solicitantes abandona el proceso de tres meses.[fn]La COMAR está obligada a procesar las solicitudes de asilo dentro de los siguientes 45 días, más diez días para notificación. El 99 por ciento de estas solicitudes son procesadas dentro de ese periodo, según la COMAR.Hide Footnote Aquellos que no están detenidos a veces abandonan porque no se les permite trabajar, no pueden viajar y deben presentarse ante las autoridades todas las semanas. Aquellos que se encuentran detenidos en centros del INM a veces solicitan ser deportados porque no soportan las condiciones similares al encarcelamiento. El centro de detención prolongada más grande y mejor equipado– Siglo XXI en Tapachula, Chiapas – obliga a los migrantes a dormir en literas y a veces en delgados colchones en los pasillos. Hay zonas separadas para los hombres, mujeres y jóvenes de trece a diecisiete años (los niños no acompañados más jóvenes pasan a manos de los funcionarios de protección de menores). Por lo general se separa a las familias, excepto las madres con niños de doce o menos años, o hijas adolescentes.[fn]Crisis Group no pudo visitar los centros de detención, pero las condiciones se describen en “Closed Doors”, op. cit., pp. 81-83. “The Cost of Stemming the Tide: How Immigration Enforcement Practices in Southern Mexico Limit Migrant Children’s Access to International Protection”, Instituto de Derechos Humanos de la Escuela de Derecho de Georgetown, abril de 2015, pp. 33-37; y “Derechos Cautivos”, op. cit., pp. 67-69.Hide Footnote

La detención es especialmente dura para los adolescentes, para quienes los meses que pasan en centros de detención calurosos y hacinados son “una eternidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de ACNUR, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016.Hide Footnote Si bien los jóvenes no acompañados supuestamente deben ser transferidos siempre que sea posible a albergues especiales gestionados por funcionarios de protección de menores, “los niños, niñas y adolescentes [indocumentados] siguen siendo detenidos de forma generalizada”.[fn]“Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para. 501, 30 de diciembre de 2013. Un informe de 2016 de Human Rights Watch arroja conclusiones similares. “Closed Doors” op. cit., pp. 83-86.Hide Footnote Los jóvenes no asisten a la escuela ni tienen acceso a atención médica o psicológica adecuada. Muchos han sido traumatizados por la violencia; algunos son ex miembros de las maras; pocos conocen sus derechos. Dentro de las zonas reservadas para los varones adolescentes puede haber mucha tensión. No solo son un peligro los unos para los otros, sino que algunos denuncian golpizas por parte de las fuerzas de seguridad o los agentes de migración. Un centro de derechos humanos en Chiapas dijo que había denunciado numerosos casos de abusos en centros de detención, pero esto no había derivado en “ninguna amonestación o sanción administrativa, mucho menos penal”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención, que incluyan albergues especiales o familias de acogida para los menores no acompañados y permisos de trabajo para los adultos. Bajo las leyes mexicanas, las autoridades migratorias podrían emitir visas humanitarias, que permiten el empleo y la libertad de movimiento, para los migrantes que hayan solicitado el estatuto de refugiado y aquellos que haya sido víctimas o testigos de crímenes graves. El INM emitió unas 1.000 en 2015, casi el doble del número autorizado en 2014, pero los defensores afirman que muchos más migrantes cumplirían con los requisitos para recibirla.[fn]Entrevista de Crisis Group, Alejandra Macías, coordinadora nacional, Asylum Access, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016. Funcionarios del INM dicen que solo las víctimas o testigos pueden recibir estas visas humanitarias, aunque la página web del instituto incluye a los “solicitantes de asilo político, refugio o protección complementaria” entre aquellos con derecho a recibirlas, www.gob.mx/tramites. Véase también “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

Crisis Group interview, Alejandra Macías, national coordinator, Asylum Access, Mexico City, 4 May 2016. INM officials say only victims or witnesses can receive these humanitarian visas, though the institute’s web page lists “applicants for political asylum, refuge or complementary protection” among those eligible. See also “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención.

Un importante factor disuasivo a la hora de solicitar asilo es la dificultad de obtenerlo. México ha abogado por los derechos de los refugiados y otros derechos humanos en el ámbito internacional. Su Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria de 2011 incorpora buenas prácticas, como el permiso de trabajo y el acceso a la educación, la salud y otros servicios públicos. Sigue los lineamientos de la Convención de 1951, que define un refugiado como alguien con un fundado temor de persecución por motivos de raza, religión y nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas. La ley mexicana incorpora una sexta categoría – la persecución por motivos de género – y va aún más lejos, incorporando el texto de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual protege a las personas que han huido “de la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.[fn]“Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951”, www.acnur.org. Sobre la legislación mexicana, véase “Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria”, disponible en www.comar.gob.mx. Michael Reed-Hurtado, “The Cartagena Declaration on Refugees and the Protection of People Fleeing Armed Conflict and Other Situation of Violence in Latin America”, Legal and Protection Policy Research Series, ACNUR, marzo de 2013. México, que experimentó una afluencia de centroamericanos que huían de los conflictos en los años 70 y 80, fue uno de los principales impulsores de esta declaración. “Guatemala: Memoria del Silencio: Conclusiones y Recomendaciones”, Comisión de Esclarecimiento Histórico, 1999, p. 38.Hide Footnote

El miedo a la “violencia generalizada”, sin embargo, no garantiza el reconocimiento del estatuto de refugiado de cualquier centroamericano que haya huido de las maras. Cada solicitante es entrevistado, a menudo varias veces, y si es necesario se lleva a cabo una consulta psicológica. Asimismo, los funcionarios de la COMAR consultan a funcionarios de la embajada mexicana acerca de las condiciones en el país de origen. Pero la COMAR cuenta solo con quince analistas para manejar miles de casos. Si bien los funcionarios insisten que hasta ahora son capaces de manejar la carga de trabajo de manera justa y eficaz, admiten que un nuevo aumento de los casos podría sobrecargar su capacidad.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Alma Delia Cruz, COMAR, Tapachula, Chiapas, 10 de junio de 2016; Sandra Velasco, coordinadora general, COMAR, Ciudad de México, 1 de junio de 2016 y Cinthia Pérez Trejo, COMAR, 24 de mayo de 2016. México solo ha aplicado la definición de Cartagena en algunos casos recientes, por ejemplo las personas que huyen de la guerra en Siria. La COMAR tiene delegaciones en la Ciudad de México, Chiapas y Veracruz, de modo que algunas entrevistas se realizan por teléfono, aunque dice que los analistas a menudo viajan para hablar con los solicitantes en persona.Hide Footnote

Los defensores de los refugiados, por otro lado, afirman que la COMAR emite decisiones tipo “corta-pega” para excluir más que proteger. “Actúan como detectives interrogando a un sospechoso”, buscando incongruencias para rechazar las solicitudes por “falta de credibilidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote Muchos solicitantes tienen una educación precaria y son fáciles de intimidar; relativamente pocos de ellos cuentan con ayuda legal. Muchas solicitudes son rechazadas aduciendo la existencia de “una alternativa de huida interna”, es decir el individuo o la familia podría haber huido a alguna zona más segura dentro de su propio país, a pesar de que en los pequeños países del TNCA las maras dominan las grandes ciudades y se han instalado en muchas localidades más pequeñas. El territorio se protege ferozmente, y se trata a los forasteros como posibles enemigos. En zonas más rurales puede no haber empleos o acceso a la educación o salud. “Hay pocas alternativas de huida interna” en el Triángulo Norte, comentó un funcionario de ACNUR.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 3 de junio de 2016.Hide Footnote

Deportaciones desde los EE.UU. por ciudadanía. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-2015.

D. La puerta giratoria

Unos siete autobuses viajan todos los días entre Tapachula y Tecún Umán, transportando migrantes repatriados de vuelta a Guatemala desde México. Unos 5.000 llegan cada mes a la ciudad fronteriza, y otros 4.000 vuelan a la Ciudad de Guatemala desde EE.UU. en dos vuelos diarios, cuatro días a la semana. A su llegada, los retornados son registrados, se les ofrece un refrigerio y, si es necesario, atención médica. Tanto en la capital como en la frontera, los migrantes reciben alojamiento por una noche y ayuda para encontrar transporte hasta su hogar. Los niños no acompañados son llevados a albergues supervisados por la Secretaría de Bienestar Social, uno en la capital y otro en la ciudad de Quetzaltenango, al occidente del país, hasta que puedan ser devueltos a sus padres o tutores.[fn]Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016 y Casa del Migrante, Tecún Umán 17 de mayo de 2016; entrevista, Carol Girón, coordinadora regional, Red Internacional de Migración Scalabrini, Ciudad de Guatemala, 13 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al igual que Guatemala, los otros países del TNCA han mejorado la recepción de ciudadanos repatriados, en especial de los niños. Honduras tiene centros para repatriados en San Pedro Sula y a lo largo de la frontera con Guatemala, incluidos albergues especializados para niños. El Salvador ha restaurado un centro de recepción para niños no acompañados en su capital e introducido tres programas de reinserción para migrantes retornados.[fn]Presentación por el ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Hugo Martínez, Washington D.C., Woodrow Wilson Center, 14 de julio de 2016.Hide Footnote Pero después de volver a casa, la mayoría de los migrantes, incluidos los niños, están solos. Muchos pueden volver a intentarlo. Alrededor de la mitad de los retornados en un vuelo de EE.UU. a Guatemala en junio levantaron la mano cuando un funcionario les preguntó si habían sido deportados anteriormente.[fn]“Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service, 11 de abril de 2016, pp. 19, 21. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016. ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) brindan tanto asistencia directa como capacitación. Véase “Northern Triangle: IOM Builds Capacity to Protect Child Migrants of Central America”, OIM, 17 de junio de 2016. Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016.Hide Footnote

Ni siquiera los más vulnerables – como las familias y los niños no acompañados – son supervisados tras ser repatriados. Ninguno de los “Gobiernos [del NTCA] cuentan con los medios necesarios para dar un seguimiento eficaz a los niños deportados”; tampoco tienen la capacidad para “reinsertar a los niños de forma segura”. Algunos estudios también han documentado el asesinato de migrantes deportados. Se ha hecho muy poco para asegurar que la repatriación no sea simplemente una puerta giratoria para los centroamericanos desesperados por escapar de la violencia y la pobreza.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., pp. 19, 22. “U.S. government deporting Central American migrants to their deaths”, The Guardian, 12 de octubre de 2015. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016.Hide Footnote “Resulta alarmante”, afirmó un informe de 2015 sobre niños repatriados, que la política migratoria siga estando centrada en la seguridad y el control migratorio, “dejando en un segundo plano la obligación de los Estados de proteger y respetar los derechos de los niños y niñas”.[fn]“Niños, niñas y adolescentes migrantes retornados. Un análisis de los contextos y las respuestas de los servicios y las políticas de protección en El Salvador, Guatemala, Honduras y México”, Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RELAF), Save the Children, UNICEF, Buenos Aires, 2015, p. 12.Hide Footnote

Marcha por la reforma migratoria en Ann Arbor, Minnesota. FLICKR/Sasha Kimel

VI. Respuesta y responsabilidad de EE.UU.

Estados Unidos tiene una responsabilidad especial en lo que respecta a la crisis migratoria en Centroamérica y México, donde la violencia es parcialmente el legado de los conflictos armados que asolaron gran parte de la región durante los años 70 y 80 bajo Gobiernos dominados por militares y apoyados por Washington. Las frágiles democracias que surgieron tras estas confrontaciones de la Guerra Fría lucharon por brindar seguridad a poblaciones polarizadas, empobrecidas y aún fuertemente armadas.[fn]“Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo Humanos en América Central, 2009-2010.Hide Footnote Posteriormente, en la década de los 90 y del 2000, EE.UU. deportó a más de 250.000 criminales convictos, entre ellos numerosos miembros de pandillas, a El Salvador, Guatemala y Honduras.[fn]Estadísticas sobre EE.UU. citadas en Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration”, op. cit., p. 11. El número de deportaciones sobreestima el número de individuos, ya que algunos fueron deportados más de una vez. Las dos principales maras centroamericanas – MS 13 (Mara Salvatrucha) y Barrio 18 – surgieron por primera vez en Los Angeles durante los años 70. Véase Carlos Martínez y José Luis Sanz, “El origen del odio”, El Faro, (www.salanegra.elfaro.net), 6 de agosto de 2012.Hide Footnote Al mismo tiempo, el consumo de drogas ilegales en EE.UU. – en especial cocaína de Sudamérica – ha impulsado el crecimiento de poderosos grupos del crimen organizado que controlan y luchan por el territorio a lo largo de las rutas del narcotráfico en México y Centroamérica.[fn]Para más sobre cómo los diferentes grupos generan desplazamiento forzado, véase David James Cantor, “The New Wave: Forced Displacement Caused by Organized Crime in Central America and Mexico”, Refugee Survey Quarterly, 2014, pp. 1-35.Hide Footnote En este contexto, los llamamientos del candidato presidencial del Partido Republicano Donald Trump a construir un muro para sellar la frontera entre EE.UU. y México contra la migración han sido recibidos con desaprobación y burla en gran parte de América Latina.[fn]“Latin America bashes Trump’s immigration bashing”, USA Today, 17 de junio de 2015.Hide Footnote

A. Reforma estancada

La migración a EE.UU. ha sido una válvula de seguridad plagada de incertidumbre. Se afirma que unos ocho millones de mexicanos y centroamericanos viven allí en situación ilegal, vulnerables a la discriminación y al riesgo de deportación.[fn]“An Analysis of Unauthorized Immigrants in the United States by Country and Region of Birth”, Migration Policy Institute, agosto de 2015.Hide Footnote Las reformas migratorias para legalizar a estos migrantes irregulares han permanecido estancadas durante casi tres décadas.[fn]Jonathan Masters, “The U.S. Supreme Court and Obama’s Immigration Actions”, Council on Foreign Relations Backgrounders, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Para brindar seguridad a una porción de esta población, el presidente Obama estableció en 2012 el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés) que permitiría a 1,2 millones de individuos que fueron traídos a EE.UU. cuando eran niños regularizar su situación legal.[fn]“Consideration of Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA)”, Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE.UU. (USCIS, por su sigla en inglés), actualizado el 3 de agosto de 2015. Para el 31 de marzo de 2016, se habían aprobado 1.239.404 solicitudes de DACA. Los países de origen con el mayor número de beneficiarios de la DACA son México (78 por ciento), El Salvador (4 por ciento), Guatemala (3 por ciento) y Honduras (3 por ciento).Hide Footnote En noviembre de 2014, creó la Acción Diferida para Padres de Estadounidenses y Residentes Legales (DAPA, por su sigla en inglés), pensada para ampliar la DACA y permitir a otros 3,6 millones regularizar su situación legal.[fn]“Executive Actions on Immigration”, USCIS, actualizado el 15 de abril de 2015.Hide Footnote Sin embargo, la Corte Suprema emitió un fallo de cuatro a cuatro en junio de 2016, dejando en vigor un fallo del tribunal de apelación sobre una causa presentada por 25 estados que bloquea la implementación de estos programas.[fn]Haeyoun Park and Alicia Parlapiano, “Supreme Court’s Decision on Immigration Case Affects Millions of Unauthorized Immigrants”, The New York Times, 23 de junio de 2016.Hide Footnote

Otro nuevo programa, que aborda el problema de los menores que probablemente emigren para reunirse con sus padres en el extranjero, no se vio afectado por el fallo de la Corte Suprema. En diciembre de 2014, EE.UU. estableció un programa para refugiados dentro de los países del TNCA. El propósito del Programa de Procesamiento de Refugiados/Permisos para Niños Menores en Centroamérica (CAM, por sus siglas en inglés) es proporcionar una “alternativa segura, legal y ordenada a la peligrosa travesía” que emprenden los niños no acompañados en busca de reunificación familiar. Hasta el momento, su impacto ha sido mínimo. El proceso debe ser iniciado en EE.UU. por padres que estén “legalmente presentes”, por lo tanto excluye a niños con otros parientes cercanos en EE.UU., así como los familiares de los millones de centroamericanos indocumentados. Lo que es más importante, dado que requiere múltiples entrevistas, autorizaciones de seguridad y médicas y pruebas de ADN, el proceso tarda de seis meses a un año en completarse, por lo que no protege a quienes corren peligro inminente.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., p. 10; “Eroding the Law and Diverting Taxpayer Resources: An Examination of the Administration´s Central American Minors Refugee/Parole Program”, testimonio, Doris Meissner, Migration Policy Institute, ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 23 de abril de 2015, p. 7.Hide Footnote A julio de 2016, tan solo 600 de 9.000 solicitantes han sido admitidos a EE.UU.[fn]Número de admisiones del CAM de Anne Richard, subsecretaria de Estado para Población, Migrantes y Refugiados, declaración ante la Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, “Call to Action: Protection Needs in the Northern Triangle of Central America”, San José, 6 de julio de 2016.Hide Footnote

Para ofrecer verdadera protección a los menores en riesgo, el CAM tendría que acelerar los trámites y proporcionar albergue dentro del país a las personas en peligro inminente. Para aliviar la carga de los países vecinos, especialmente México, debería ampliarse a los verdaderos refugiados, es decir, los niños y adolescentes que ya han huido de sus países de origen. ACNUR, que ha ampliado su presencia a lo largo de la frontera entre México y Guatemala, podría publicitar el programa, llevar a cabo evaluaciones iniciales y derivar casos. La OIM podría seguir ayudando con el transporte, como ya lo hace para los beneficiarios del CAM que viajan desde Centroamérica. Quienes hayan solicitado que EE.UU. reconozca su condición de refugiado deberían ser alojados en albergues equipados para brindar clases y apoyo psicosocial a los niños traumatizados.

EE.UU. puede ayudar a los migrantes que se enfrentan a una posible deportación otorgándoles el Estatus de Protección Temporal (TPS). Este puede ofrecerse en casos de conflicto armado, desastre ambiental, epidemias, u “otras condiciones extraordinarias y temporales”.[fn]“Temporary Protected Status”, USCIS, actualizado el 8 de julio de 2016. Para evitar que el TPS atraiga a más migrantes a cruzar la frontera, sin embargo, las autoridades tendrían que lanzar una campaña de información pública, dejando en claro que solo está disponible para aquellos que hayan llegado antes de cierta fecha.Hide Footnote Se ha ofrecido repetidamente a los salvadoreños tras los terremotos de 2001 y a los hondureños tras del Huracán Mitch en 1998. Otorgar el TPS a ciudadanos del TNCA que se enfrentan al auge de la violencia criminal sería un paso razonable para proteger a las personas, en especial los jóvenes, vulnerables a los ataques o el reclutamiento.

B. La Alianza para la Prosperidad

En el periodo posterior a la ola de menores no acompañados que llegaron a la frontera con EE.UU. en 2014, el Gobierno de Obama decidió ayudar a los países del TNCA a hacer frente a los factores de empuje de la migración: la violencia y la falta de oportunidades económicas.[fn]Muzaffar Chishti y Faye Hipsman, “Increased Central American Migration to the United States May Prove Enduring Phenomenon”, Migration Policy Institute, 8 de febrero de 2016.Hide Footnote Bajo el liderazgo del vicepresidente Joe Biden, presionó a los países a unirse en torno a una propuesta específica de desarrollo económico y gobernabilidad que se convirtió en la Alianza para la Prosperidad.[fn]“FACT SHEET: The United States and Central America: Honoring Our Commitments”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 14 de enero de 2016.Hide Footnote El Congreso aprobó un paquete de ayuda de $750 millones para el año fiscal 2016, y el presidente Obama ha solicitado un monto similar para el año fiscal 2017. Esos fondos y las recomendaciones en materia de políticas que los acompañan fueron diseñados para presionar a los Gobiernos del TNCA para que se centren en la reducción de la pobreza, además de implementar medidas anticorrupción y reformas a la justicia del estilo de las que ha liderado la CICIG en Guatemala – todas las cuales estaban ausentes en sus propuestas originales.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado, Consejo de Seguridad Nacional, Washington, enero-abril de 2016. “Central America and the Alliance for Prosperity”, audiencia, Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Washington, 19 de abril de 2016. Sobre la CICIG, véase Informe de Crisis Group de América Latina N°56, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 29 de enero de 2016.Hide Footnote En una reunión con Biden en febrero de 2016, los tres gobiernos prometieron asignar unos $2,6 mil millones de sus presupuestos nacionales para apoyar los objetivos del plan.[fn]“The Blair House Communique: Joint Communique of the Presidents of El Salvador, Guatemala, and Honduras, and the Vice President … in Relation to the Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 24 de febrero de 2016.Hide Footnote

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia.

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia. Sin embargo, la ayuda de EE.UU no compensa los niveles históricamente bajos de inversión en los niños en la región: los gobiernos del TNCA han invertido mucho menos en programas para los jóvenes, especialmente en educación, que el promedio para Latinoamérica del 2,6 por ciento del PIB, según cálculos de 2012. Guatemala invirtió 1,8 por ciento, El Salvador 1,6 por ciento y Honduras 0,5 por ciento.[fn]“Panorama Social de América Latina”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, 2014, p. 17.Hide Footnote La Alianza para la Prosperidad representa tan solo una fracción de los casi $13 mil millones en remesas que los migrantes del TNCA envían a casa cada año. Las ganancias de los migrantes representan el 17 por ciento del ingreso nacional en Honduras y El Salvador, y el 10 por ciento en Guatemala.

Si bien poner fin a la violencia criminal en Centroamérica – cuyo costo estimado es de casi el 8 por ciento de su PIB – ayudaría a la economía regional, la emigración en sí misma es una bonanza económica en el corto plazo, a pesar de los costos a largo plazo en términos de capital humano. Prevenir la migración no es una “prioridad en la agenda política” de la mayoría de los países centroamericanos, dijo un economista guatemalteco, ya que es “funcional” a los intereses de cada país.[fn]Promedio de remesas enviadas a Guatemala, Honduras y El Salvador, 2013-2015, calculado en base a datos de Manuel Orozco, Laura Porras y Julia Yansura, “The Continued Growth of Family Remittances to Latin America and the Caribbean in 2015”, Inter-American Dialogue, febrero de 2016, p. 4; en base a datos del Banco Mundial para 2014 y 2015, “Crime and Violence in Central America: A Development Challenge”, World Bank, 2011, p. 6. El estudio estimó que, en promedio, el costo de crimen y la violencia en Centroamérica es del 7,7 por ciento. El de Guatemala es el mismo; el Salvador y Honduras lo superan en un 9 por ciento. Estimó además gastos adicionales en seguridad, justicia y atención médica por muerte y lesiones, entre otros factores. Entrevista de Crisis Group, Danilo Rivera, Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo (INCEDES), Ciudad de Guatemala, 17 de febrero de 2016.Hide Footnote

Monumento a los fallecidos tratando de cruzar la frontera entre EE.UU. y México en Tijuana. WIKIMEDIA/Tomas Castelazo

VII. Conclusión

El súbito aumento en el número de migrantes irregulares que atraviesan el Triángulo Norte de Centroamérica hacia México es tanto una consecuencia de la violencia criminal como una oportunidad para los criminales de explotar a personas vulnerables en tránsito. Al empujar la migración hacia la clandestinidad mediante duras medidas de control, las autoridades regionales ponen a los hombres, mujeres y niños, muchos de los cuales huyen de violentas pandillas en sus países de origen, en peligro de ser victimizados por criminales y autoridades estatales corruptas cuando parten hacia el extranjero en busca de seguridad. Cuando se obliga a los migrantes irregulares y refugiados a permanecer invisibles para evitar ser deportados, se convierten en presa fácil. La migración indocumentada masiva también abre espacios de discrecionalidad para los funcionarios locales, a menudo en regiones fronterizas, alentando la corrupción y menoscabando las instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública y combatir la impunidad.

Los resultados son visibles en los múltiples abusos que sufren las personas en tránsito y el fracaso de los programas de control fronterizo, deportación y disuasión de la migración. En lugar de frenar el flujo de migrantes, cada medida para endurecer las fronteras ha fortalecido la capacidad de los grupos criminales de traficar y explotar a personas cada vez más desesperadas.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad. En una mesa redonda de ACNUR en julio de 2016, los países del TNCA acordaron abordar las causas subyacentes del desplazamiento forzado, mientras que los países de destino prometieron mejorar las respuestas de asilo y protección. México acordó explorar alternativas a la detención para los solicitantes de asilo y los refugiados, fortalecer los programas de protección de menores y aumentar la capacidad y presencia de los funcionarios de asilo. EE.UU. prometió “redoblar los esfuerzos para abordar los factores subyacentes” que llevan a los centroamericanos a abandonar sus hogares y ayuda adicional para las operaciones de ACNUR en la región y la capacitación para los funcionarios de asilo de la región.[fn]Declaraciones, Richard, op. cit., Erasmo Lara Cabrera, Director General de Derechos Humanos y Democracia, Secretaría de Relaciones Exteriores, Mexico, Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, San José, 7 de julio de 2016.Hide Footnote

Si se adoptan estas medidas, podrían marcar el comienzo de un enfoque maduro y cooperativo hacia la migración en la región. Tal vez lo más importante sea que los líderes regionales hayan reconocido su responsabilidad conjunta tanto a la hora de abordar las causas de la violencia criminal como de proteger a las víctimas. No obstante, las lecciones aprendidas a partir de la ola de niños no acompañados de 2014 son una advertencia, y los países centroamericanos siguen dependiendo de las remesas de los migrantes. Hasta que se demuestre lo contrario mediante acciones concretas, las promesas de todos los países de proteger a quienes huyen de la persecución y la violencia seguirán pareciendo vacías.

Ciudad de México/ Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

Women look at Somali Al-Shabaab fighters on 13 February 2012 in Elasha Biyaha, in the Afgoei Corridor, after a demonstration to support the merger of Al-Shabaab and the Al-Qaeda network. AFP / Mohamed Abdiwahab
Briefing 145 / Africa

Women and Al-Shabaab’s Insurgency

Al-Shabaab, Somalia’s Islamist insurgency, is diminished but still potent. One understudied source of its resilience is the support of women, active and passive, despite the movement’s stringent gender ideology. Understanding the range of women’s relationships to Al-Shabaab is critical to countering the group going forward.

What’s new?  Women form an important social base for the Islamist Al-Shabaab insurgency in Somalia. Some help it recruit, generate funds and carry out operations. These understudied realities partly explain the insurgency’s resilience.

Why does it matter? Understanding what Al-Shabaab offers Somali women, despite its brutal violence, patriarchal ethos and rigid gender norms, and, in turn, what women do for the movement could help the Somali government and its foreign partners develop policies to help sap support for the group.

What should be done? While the insurgency persists across much of Somalia, women will likely continue to play roles within it. But the government could develop a strategy against gender-based violence that would signal it is doing what it can to improve Somali women’s plight, while integrating more women into the security forces.

I. Overview

Al-Shabaab’s Islamist insurgency remains a formidable fighting force in Somalia despite years of operations against it. Its staying power stems from the Somali state’s weakness and its own tactical flexibility and ability to generate revenue, navigate clan politics and provide some order in areas it controls. Crisis Group’s interviews with women previously linked to Al-Shabaab, and verification of their statements with former militants and close observers of the movement, suggest that women also help sustain the insurgency. While Al-Shabaab imposes restrictions upon women, it can provide some security and its courts often uphold Islamic family law to their benefit. Some women recruit, fundraise, spy or smuggle arms for the group. While Al-Shabaab remains potent and controls some areas, women are likely to continue in such roles. But by developing a strategy against gender-based violence the Somali government could demonstrate that it is doing what it can to alleviate women’s suffering. It can better integrate women into the security forces and study women’s roles in Al-Shabaab to improve efforts against the militants.

Since African Union (AU) forces ousted Al-Shabaab from major towns across the country in 2014, Somalia’s war has largely ground on in a holding pattern. The government nominally controls population centres, but has struggled to extend its presence further, deliver services or stem graft, tasks made all the harder by worsening relations between Mogadishu and leaders in regional states. Al-Shabaab controls many rural areas, including around the capital, extorts both travellers along major routes and businesses across much of the country, and provides services that many Somalis turn to in the absence of functioning state institutions. It plays clever clan politics, avoiding too close an association with any one clan, but often backing weaker groups against stronger rivals or mediating disputes. While its attacks provoke fury, in places it offers a certain predictability amid the disorder that afflicts much of the country.

Assessing how Al-Shabaab’s rule affects women and the role women play in the movement is hard. Widespread insecurity, the movement’s covert presence and intelligence operations in areas nominally held by the government and the fear it inspires makes gaining access to women associated or previously associated with it difficult. In these conditions, Crisis Group was able to interview a limited number of women formerly married to fighters, as well as relatives of such women, and then verify findings with former male militants, government officials, security officers, activists and rehabilitation advisers. The picture these interviews paint is partial but offers insight into how women in Al-Shabaab-held areas regard the movement and how some actively support it.

What seems important is to recognise that the militants have a gender strategy of sorts.

Al-Shabaab’s brutal insurgency has entailed considerable suffering and hardship for many women but its rule can bring benefits. It imposes severe limits on women’s comportment and access to the public sphere, restrictions resented across much of Somali society. Where it controls territory it can, however, offer women and girls a degree of physical safety – hardly complete, but still appreciable – in a country where they are otherwise exposed to violence. Through its courts, Al-Shabaab upholds tenets of Islamic family law that, to some degree, protect women’s rights in matters such as divorce and inheritance in a manner the official justice system does not. While many instances of forced marriage between militants and women and girls exist, for some families marrying daughters into Al-Shabaab may bring a degree of financial stability.

Women also appear to play more active roles in the insurgency, and are involved in activities critical to its resilience. They help recruit and proselytise. They gather intelligence that enables military operations or extortion, or ferry explosives ahead of attacks, taking advantage of the fact that security forces tend to watch women less closely than they do men. In a handful of cases, women carry out strikes themselves, though Al-Shabaab deploys far fewer women suicide bombers than, for example, the Nigerian jihadist group Boko Haram. For the most part, women do not participate directly in military operations or decision-making.

Women’s cooperation with Al-Shabaab does not necessarily reflect their sympathy for the movement. In areas where militants dominate or exert influence, paying extortion money, marrying into the insurgency or even actively collaborating can be a matter of survival. Militants coerce people into complying alongside offering incentives. Many who marry militants or otherwise join the movement are still young girls. Even those who voluntarily seek out the movement’s courts tend to do so because the state offers no alternative. That said, some women members do express strong support for the movement and its goals and regard themselves as full-fledged members.

The policy implications of these findings are not immediately evident. While Al-Shabaab’s insurgency persists, women will likely continue to play roles within it. Clearly any enhanced security procedures for women should be carried out cautiously; further screening of women must be conducted by women, for example, lest it generate local anger. Overall, what seems important is to recognise that the militants, notwithstanding their Salafi-inspired doctrine, have a gender strategy of sorts, engage women and, in some cases, meet some of their needs. The Somali government has made some efforts: in government-controlled areas women have greater freedom of movement, an increasing number of girls have joined the school system and the number of female civil servants has risen in recent years. But it could do more. Parliament has failed to pass a sexual offences act, for example, and the government has taken few steps to address sexual violence, including by the security forces. Somalia’s largely broken justice system offers women little.

Making headway on such issues might not do much to alter women’s calculations in insurgent-controlled areas, but would at least signal that the government recognises Somali women’s plight and is prepared to do what is within its power to improve it. By more effectively integrating women into the security forces, studying in closer detail the role women play in sustaining Al-Shabaab’s insurgency and adapting accordingly, the government could also devise a more nuanced strategy against the insurgents.

Horn of Africa expert Alan Boswell talks with our Senior Analyst on Gender Azadeh Moaveni about women’s roles within Al-Shabaab. CRISISGROUP

II. A Resilient Islamist Insurgency

Al-Shabaab (“the youth”, in Arabic) is in large part the product of decades of state collapse and war in Somalia. It was founded in the early 2000s by Somali Islamists, many of whom had been affiliated with al-Ittihad al-Islami, a group that sought to impose Islamist rule across the Horn of Africa.[fn]Al-Shabaab’s precise origins are debated. See Crisis Group Africa Briefing N°99, Somalia: Al-Shabaab – It Will Be a Long War, 26 June 2014 and Crisis Group Africa Report N°100, Somalia’s Islamists, 12 December 2005.Hide Footnote It then rose to prominence as the enforcement wing of a powerful faction of the Union of Islamic Courts, a coalition of sharia courts financed by Somali businessmen that seized Mogadishu in 2005 and brought an end to the predation of feuding warlords. The Ethiopian government, fearing an Islamist government on their doorstep, ousted the Islamic Courts in 2006, with a green light and tactical support from Washington.[fn]See Crisis Group Africa Report N°147, Somalia: To Move Beyond the Failed State, 23 December 2008, pp. 1-2.Hide Footnote Most of the Courts’ leaders fled abroad, leaving harder-line militias, including Al-Shabaab, to fight on. Ethiopia’s invasion generated considerable local anger and a groundswell of support for the militant group.

After Ethiopian forces withdrew in 2009, Al-Shabaab seized control of large swathes of south-central Somalia, including much of Mogadishu, inhabited by an estimated three million people. Al-Shabaab was ruthless with potential enemies, but its rule, while severe, brought a semblance of order where previously chaos reigned. Its dispute resolution was quick and enforced, markets tended to be open and predictable, and roads were secure. Especially in its early years, it transcended clan divisions, drawing its leadership from a cross-section of kinship groups.[fn]See Crisis Group Commentary, “Somalia: Why is Al-Shabaab Still a Potent Threat?”, 11 February 2016; Crisis Group Briefing, Somalia: Al-Shabaab – It Will Be a Long Warop. cit., pp. 12-15.Hide Footnote

In 2011, AU forces – an AU mission, AMISOM, led by Ugandan and Burundian contingents, had deployed already in 2007 – ousted Al-Shabaab from Mogadishu and surrounding areas.[fn]AU forces were initially confined to a small base at the Mogadishu airport, where they guarded installations including a UN office and the president’s official residence. The Ugandan and Burundian contingents of AMISOM, backed by Somali National Army troops, launched an offensive against Al-Shabaab in 2010. Al-Shabaab formally withdrew from the city in September 2011, though battles raged most of that year. A separate, Kenyan-led offensive in September 2012 ousted Al-Shabaab from Kismayo, its last remaining major urban stronghold.Hide Footnote Meanwhile, President Sharif Sheikh Ahmed, a former Union of Islamic Courts leader who had come to power some years earlier through a deal between Somalia’s new Transitional Federal Government and Islamic Courts leaders in Djibouti, implemented sharia across Somalia. This, combined with Al-Shabaab’s increasingly indiscriminate violence and botched handling of the 2011 famine, when the movement barred aid groups from areas it controlled, leading to thousands of deaths, appears gradually to have undercut its support. An AMISOM surge in 2014 – by this time, the force included troops from neighbours Djibouti, Ethiopia and Kenya – recaptured other population centres.

[Al-Shabaab] remains arguably the largest coherent indigenous force in Somalia.

Since then, little has fundamentally changed. The government mostly controls Mogadishu and other major towns, but has largely been unable to establish a permanent presence beyond those, improve its delivery of public services or end graft by officials. Indeed, since President Mohammed Abdullahi “Farmajo” came to power in 2017, tensions among factions in the capital and between Mogadishu and regions, known as federal states, exacerbated by foreign interference, have erected new obstacles to improving the government’s performance.[fn]See Crisis Group Africa Report N°260, Somalia and the Gulf Crisis, 5 June 2018.Hide Footnote Most of the Somali army, despite years of foreign training, is a work in progress. Many forces are more loyal to clan strongmen than they are to the government, undercutting its cohesion and command and control.[fn]Crisis Group Africa Briefing N°131, Managing the Disruptive Aftermath of Somalia’s Worst Terror Attack, 20 October 2017, p. 4.Hide Footnote

Al-Shabaab itself remains a force to be reckoned with. It controls many rural areas, often sets up checkpoints along main roads and exerts influence in nominally government-held towns and cities. It has shown tactical flexibility, stepping up attacks, disrupting supply lines, targeting military convoys, assassinating leaders who cooperate with foreign forces and conducting night raids on villages despite losing territory. It still plays clever clan politics, avoiding too close an association to any one clan, but often backing weaker groups against stronger rivals or mediating disputes. Foreigners, especially other East Africans, fight in its ranks but the movement retains its Somali identity and its top leaders are Somali.[fn]See Crisis Group Africa Report N°265, Al-Shabaab Five Years After Westgate: Still a Menace in East Africa, p. 4.Hide Footnote

It also provides some services the government does not. Given the corrupt and slow court system, many turn to the movement to resolve disputes.[fn]See Crisis Group Commentary, “Somalia: Why is Al-Shabaab Still a Potent Threat?”, op. cit.Hide Footnote It holds permanent courts, presided over by clerics who rule on a range of criminal and civil matters, in areas it controls, and mobile courts elsewhere; sometimes Somalis travel to Al-Shabaab-held regions for the sole purpose of petitioning its courts, whose decisions the group mostly enforces. It has a relatively sophisticated revenue generation system, extorting transit along main routes and businesses both in areas it controls and beyond. Many Somalis compare its predictable extortion favourably with official graft.[fn]A 2016 report by the UN Monitoring Group found that Al-Shabaab had a sophisticated revenue collection system that businessmen generally regard as being more efficient and less corrupt than the state authorities it opposes. “Report of the Monitoring Group on Somalia and Eritrea, Pursuant to United Nations Security Council Resolution 2244 (2015)”, S/2016/919, 31 October 2016. See also Crisis Group Briefing, Al-Shabaab It Will Be a Long War, op. cit.Hide Footnote

Al-Shabaab retains significant military capability. Its intelligence agency, the Amniyat, has infiltrated many of the government’s security structures – allowing it to mount repeated operations in Mogadishu and other cities. For some years it has also struck neighbouring countries, exemplified most recently by the assault on Nairobi’s Dusit2 compound, which includes a luxury hotel, restaurant and office buildings, in January 2019. Such attacks are primarily aimed at increasing the cost for those countries of deploying troops in Somalia.[fn]Ibid.Hide Footnote An increase in U.S. airstrikes on Al-Shabaab targets over the past couple of years has reduced its leaders’ mobility, but, by the U.S. military’s own assessment, has done little to weaken the group. Al-Shabaab still has a relatively unified command structure.[fn]In testimony before the U.S. Senate’s Armed Services Committee, General Thomas Waldhauser, head of U.S. Africa Command, said repeated airstrikes had failed to degrade Al-Shabaab’s capabilities. “Top US general on Africa: Airstrikes not enough to defeat al-Shabaab”, The Hill, 7 February 2019. Hide Footnote It remains arguably the largest coherent indigenous force in Somalia. Were AU forces to withdraw, it would likely again overrun Mogadishu.

III. Women’s Roles in the Insurgency

Women’s support, both passive and active, has contributed to Al-Shabaab’s endurance. Women’s roles tend to be poorly understood, in large part because their views in parts of the country held by the movement are rarely aired outside those areas. Nor do wives or former wives of Al-Shabaab fighters or women who are operationally active in the insurgency speak much about their experiences.[fn]One exception is Khadija and Stephen Harley, “Women in Al-Shabaab”, in Michael Keating and Matt Waldman (eds.), War and Peace in Somalia: National Grievances, Local Conflict and Al-Shabaab (New York, 2018), pp. 251-256, which draws on a handful of interviews with women in Al-Shabaab-held areas, including women members of the movement. Also see Sahro Ahmed Koshin, “Women in Peacebuilding in Somalia”, in Keating and Waldman, op. cit., pp. 265-274. Journalistic coverage of women and Al-Shabaab tends to focus on the pathways of Kenyan women from various ethnic backgrounds into the movement. See, for example, “Daughters of Al-Shabaab”, video, Al Jazeera, 27 November 2018; Katharine Petrich, “Al-Shabaab’s Mata Hari network”, War on the Rocks, 14 August 2018; and “The sex slaves of Al-Shabaab”, BBC, 27 May 2019. The assumption that tends to pervade such coverage is that women play no role in Al-Shabaab beyond boosting fighters’ morale.Hide Footnote But Crisis Group interviews with some women formerly associated with Al-Shabaab, mostly as wives of commanders and fighters, along with several former fighters and administrators, government as well as security officials and civil society figures involved in women’s rehabilitation, suggest that women play varied and often vital roles in the movement.[fn]The interviews took place mostly in Mogadishu in April 2019. Crisis Group met with a small number of women formerly associated with Al-Shabaab and their family members, and with former male militants. Their accounts were then corroborated with other close observers of the movement and actors engaged with it in different roles, including security and other officials, civil society activists and outside experts. All the women met voluntarily in secure conditions. For their own protection, Crisis Group has not revealed their identity in this briefing.Hide Footnote

Assessing the degree of support Al-Shabaab enjoys among women is difficult. From its early days battling Ethiopian forces in the aftermath of the Islamic Courts Union, Al-Shabaab brought new restrictions for women. It promulgated ultra-conservative Salafi-inspired rules imposing severe restrictions on women’s comportment and access to the public sphere. It banned women from leaving the house without a mahram, or male guardian (usually a relative), and restricted men and women mingling in public spaces.[fn]“Harsh War, Harsh Peace: Abuses by Al-Shabaab, the Transitional Federal Government and AMISOM in Somalia”, Human Rights Watch, April 2010, pp. 27-35.Hide Footnote It also forced women to wear black niqabs (long formless robes covering the whole body and face, with only a slit for the eyes), that formerly had no place in traditional Somali costume. While Somali women began dressing more conservatively in the 1990s, in part seeking to shield themselves from the sexual violence wrought by the war and in part due to growing Salafi influence in parts of the country, those mores had remained fluid and adaptive. Al-Shabaab physically enforced its own dress code and its control erased diversity or choice in women’s outward appearance.[fn]“Somalia’s al-Shabab militants impose dress code”, BBC, 13 June 2014.Hide Footnote

For many, motives may be mixed, with women’s involvement operating on a spectrum of willingness and coercion.

On the other hand, the movement brought – and continues to offer – a measure of protection to women, who suffered particularly badly from years of lawlessness, including through heightened vulnerability to kidnapping and sexual violence. It enforces Islamic family law, ensuring, for instance, that women receive a refund of the dowry in cases of divorce or the share of an inheritance.[fn]Crisis Group interviews, civil society leader that helps rehabilitate former Al-Shabaab members, and Al-Shabaab ex-wife who left the group’s previous stronghold in Marka, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote The even-handedness of Al-Shabaab’s judicial mechanisms should not be overstated, with women sometimes suffering cruel punishments on charges that reflect the group’s patriarchal ethos. Media reports also frequently record the stoning to death of women accused of adultery.[fn]“Al-Shabaab stones mother-of-eight to death for adultery in Somalia”, The Independent, 27 October 2017. One former Al-Shabaab fighter who subsequently escaped the group’s territory said that during his time with the group, between 2016 and 2018, he witnessed several executions of women for alleged prostitution. Crisis Group telephone interview, June 2019.Hide Footnote But with no state institution in many areas, Al-Shabaab’s courts offer women the sole means of getting their just due from ex-husbands or male relatives.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wife who went to court, civil society leader who helps rehabilitate former Al-Shabaab members, Mogadishu, April 2019; telephone interview, sheikh who previously lived in Al-Shabaab stronghold in Lower Shabelle, June 2019.Hide Footnote Al-Shabaab also tackles some forms of gender-based violence, punishing rapists and even intervening on behalf of women complainants in cases of domestic violence.[fn]Crisis Group telephone interviews, sheikhs and elders who previously lived in Al-Shabaab-controlled town of Qoryole, in Lower Shabelle. The elder said rape was rare in Al-Shabaab-controlled areas, due to strict enforcement of punishment for the crime, while it was “commonplace” in government-run areas. A former Al-Shabaab fighter who escaped the group’s territory said cases of rape were rare in Al-Shabaab-held territory. Crisis Group telephone interview, June 2019. These postulations should not be taken at face value, however, as it might also be harder for women and girls to report such cases in those areas.Hide Footnote Moreover, it appears to increasingly display some pragmatism in its enforcement of norms, as explored further below.

Most women living under its rule are civilians unaffiliated with the group. For them, as for men in those areas, collaborating can simply be a question of survival, given that the group exerts power through both inducements and threats of violence. Some Somalis living in government-held areas often perceive civilians, men and women alike, who live under Al-Shabaab rule as de facto supporters because they do not flee.[fn]Crisis Group interviews, civil society leaders, lawyers and government and security officials, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote In reality, many are bound to those areas through family ties and financial constraints or are reluctant to abandon property, livestock or crops to lead a life away from their homes. Many civilian women in Al-Shabaab areas, like their male counterparts, appear to have mixed feelings toward the group, appreciating some of the services it provides while rejecting or reviling its coercion and abuses.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

Assessing how much even women actively involved with the movement fully support it is also hard. Some say they are or were true believers in Al-Shabaab’s program.[fn]Crisis Group interview, former committed Al-Shabaab wife and associate, Mogadishu, May 2019.Hide Footnote Others, however, take up roles within the movement simply to avoid the retribution any refusal might bring. For many, motives may be mixed, with women’s involvement operating on a spectrum of willingness and coercion.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

While militant leaders and government officials alike tend not to portray women as full-fledged Al-Shabaab members, women in the movement appear to see themselves as such and to play important roles. Al-Shabaab’s leadership does not include women in its command structure, decision-making bodies or fighting force. Nor does the government view women as militants. The authorities have no strategy for addressing women’s role in the group and very rarely target suspected women members for prosecution.[fn]According to one senior government official, authorities sympathise with women involved in Al-Shabaab and see them primarily as victims not perpetrators. Crisis Group interview, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote In contrast, however, women in the movement view themselves very much as members.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote They perform tasks that bolster Al-Shabaab’s rule in areas it controls, assist the movement in resisting outside pressure and even enable its expansion. Women’s involvement seems to have expanded as the movement has come under pressure from AU and Somali army offensives since 2014. Their roles range from simply marrying into the group, to actively recruiting and proselytising, gathering intelligence, smuggling weapons and raising funds.

A. Marriage

Marriage is the most common path along which Somali women become affiliated with Al-Shabaab. For the movement, marriage is not just the God-ordained way of life but a tool for recruitment and advancing socio-political interests. The group promises male recruits enhanced access to wives and greater social mobility, including by abolishing customs that prevent men from minor clans from marrying women from larger or more prominent ones. It uses marriage to advance relations and procure loyalties across a wide patchwork of clans. Many militants marry two to three wives from different clans. Levels of intermarriage between dominant and minority clans have increased under Al-Shabaab’s rule.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019 and senior security official who was previously an Al-Shabaab commander, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

Though reports of forced marriages exist, most unions with Al-Shabaab members appear to be voluntary, though admittedly women’s choices are taken in the shadow of powerful parental pressure and clan expectations.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives and woman who previously lived in Al-Shabaab-controlled Marka, Mogadishu, April 2019. One former wife said most unions were voluntary but that young women still succumbed to pressure from parents and relatives. She said she left the Al-Shabaab-controlled area because she could not bear the difficult conditions in a remote, rural area, having grown up in the city.Hide Footnote Against a backdrop of national economic decline, the simple fact that the movement brokers matches and offers brides-to-be a degree of financial stability is appealing to families looking to marry their daughters and even to some women themselves. Moreover, as a militant’s wife, women often enjoy greater financial security than women unaffiliated with the group.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019 and telephone interviews, elders and sheikhs previously based in Lower Shabelle, an Al-Shabaab stronghold and now living in Mogadishu, June 2019. In general, wider economic decline has led to a reduction in the number of men able to take wives, meaning that Al-Shabaab fighters, who enjoy a regular income, can be attractive suitors.Hide Footnote Widows whose husbands have died in battle tend to remarry quickly, hold relatively high social status in the movement and retain their widows’ stipends even if they remarry, provided they do so within the group.[fn]Ibid.Hide Footnote

At the height of Al-Shabaab’s power, women themselves sometimes sought out marriage to a fighter. A former male Al-Shabaab fighter told Crisis Group:

When I was a teenager, I wasn’t well off and was called all kinds of names … especially by girls my age [because I was poor]. But when I joined Al-Shabaab, I had to clean myself up. I owned a gun and looked powerful. I earned a decent income. The girls who used to look down upon me would now send messages through … relatives that they wanted to marry me. Some would even ask me to hook them up with another good Al-Shabaab member.[fn]Crisis Group interview, former male Al-Shabaab fighter, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

Neither women’s agency in marrying into Al-Shabaab nor the benefits of such unions should be exaggerated. First, many Al-Shabaab brides are under eighteen, and marry under strong parental pressure. Indeed, some of the girls recruited for marriage are as young as twelve, a practice widespread in impoverished rural Somalia and not restricted to Al-Shabaab.[fn]In many more conservative societies across the Horn, girls can marry legally as soon as they attain puberty, and are considered young women. According to Somali civil law, the legal age for marriage for girls is fifteen. See “Somalia: Sexual Offences Bill”, Legal Action Worldwide, May 2018. A recent anti-sexual offences bill that proposed raising this age to eighteen drew strong opposition from Somalia’s religious establishment. This briefing refers most often to women, rather than women and girls, but in many instances this category can include post-pubescent girls under eighteen.Hide Footnote Even older women may feel constrained in their choice because they or their parents fear persecution should they oppose a match to an Al-Shabaab commander or fighter. Some clans may also pressure, or even compel, women to marry militants in order to curry favour with Al-Shabaab or because the movement demands it of them.[fn]Crisis Group interview, former al-Shabaab fighter, Mogadishu, May 2019.Hide Footnote Militants’ widows face strong pressure to remarry within the movement; partly this is driven by the group’s ethos of collective responsibility to wives of fallen fighters, and partly to avoid widows, especially of commanders, from sharing intelligence with the government.[fn]Crisis group interviews, former Al-Shabaab fighter, Mogadishu, May 2019; long-time observer of the group, Nairobi, June 2019.Hide Footnote

Nor is marriage within Al-Shabaab always a ticket to prosperity. Fighters often struggle to sustain multiple families, and marriages are strained by the men’s constant redeployment.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wife, civil society leader who helps rehabilitate former Al-Shabaab members, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote According to one former Al-Shabaab wife, in addition to the general precariousness of life within a militant group at war, “the majority [of husbands] are absent … and when they are around they don’t treat their wives with respect”.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

Divorce is permitted and facilitated by Al-Shabaab. Clerics allow women to initiate divorce in courts and tend to grant divorces on the grounds of a man’s failure to provide for his wife and family or abandonment.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Indeed, the divorce rate is reportedly high within the movement.[fn]Ibid.Hide Footnote That said, it can be as consequential for women as marriage itself unless women marry again within the movement or otherwise demonstrate loyalty. As another former wife said, “when a woman defects, she’s not only defecting from the movement, but also has a broken marriage”.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote There are other incentives for divorcees to remarry within Al-Shabaab or stay in its territory: militants’ former wives face acute stigma when re-entering society outside the group’s fold.[fn]Crisis Group interviews, Somalia attorney general, civil society member and lawyer who has represented former Al-Shabaab members, Mogadishu, April 2019. The lawyer said the absence of a formal mechanism for reintegrating former Al-Shabaab members in society was a major problem.Hide Footnote

In the past, Al-Shabaab tried to attract foreign men to Somalia by promising a wife upon arrival. It pressured clans to offer young women and girls to foreign combatants.[fn]Crisis Group interviews, civil society leader who helps rehabilitate former Al-Shabaab members, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote This practice met fierce resistance from Somali families as it tore at the fabric of Somali society, which traditionally views marriage as a rite that cements or upgrades relations between or among clans. Some families refused to give daughters to foreigners because they feared children from such unions would face stigma from their mother’s clan.[fn]Ibid.Hide Footnote Still, some girls were married off to fighters from Britain, Canada, the U.S., Australia and several Arab and Central Asian countries, particularly during Al-Shabaab’s peak years from early 2007 to 2012. Their children, many of whom are identifiable as non-indigenous Somalis due to their pale skin, have often struggled to integrate. Boys among them have typically become Al-Shabaab fighters at a very young age.[fn]Ibid.Hide Footnote The tension between the movement and clans over such marriages has waned, however, as the influx of foreign recruits has diminished.

B. Recruitment and Indoctrination

From the outset, Al-Shabaab has used women to propel its recruitment, indoctrination and outreach efforts. Not only do the marriage prospects the group offers make women crucial to its ability to enlist fighters, but women also seem to be integral to other aspects of the movement’s outreach.

Women proselytise on the movement’s behalf. Across much of south-central Somalia, Al-Shabaab operates shadow subnational administrative units known as waliyats, or provinces. The wali, or shadow governor, establishes committees responsible for drumming up recruits and resources. These committees often comprise wives of high-ranking officers or other engaged women supporters. The women go door to door to educate neighbourhood women and organise lectures and discussions for women at madrasas or other sites, in which they cultivate women’s support for the movement’s values and aims, and encourage women who have married fighters to themselves become active and involved.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote On occasion, Al-Shabaab leaders attend sessions to give lectures or to imbue the talk with greater authority. A number of Al-Shabaab women report that women from these committees work as marital counsellors of sorts, attempting to keep troubled marriages within the movement stable.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

A number of them also report that they were recruited to the movement by female members in this way.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wives, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Indeed, women who report joining the movement voluntarily but not through marriage most commonly appear to do so after meeting a female recruiter at Islamic lessons provided at a mosque or learning centre. One former Al-Shabaab wife said recruiters in the movement taught her to draw other girls into the movement when she was just thirteen.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Most women who join through this route are single and subsequently tend to marry Al-Shabaab militants, though reportedly women married to non-Shabaab members have also signed up and supported the movement even while their husbands do not.[fn]A senior official said most women arrested in areas not under full Al-Shabaab control had been recruited to play roles such as surveilling strategically important installations or tracking the movements of officials targeted for assassination, as further explored below. These women were not necessarily a part of the movement nor were their families formally affiliated with Al-Shabaab. Crisis Group interview, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

C. Fundraising

Al-Shabaab also reportedly relies on women for fundraising. This happens, first, through the movement’s taxation or extortion of small businesses. The decades-long conflict in Somalia, its toll on the male population, high rates of divorce and the prevalence of qat addiction have meant women are more active in historically male-dominated sectors of the formal and informal economies – livestock, agriculture and retail, for example.

In principle, Al-Shabaab espouses strict Salafi norms that prohibit women from playing such roles, preaches against women leaving the house without a mahram, or male relative, and bans interaction between men and women who are not close family. But despite its official stances, the movement displays some pragmatism in recognising that women are often now primary breadwinners. Even in places it controls directly, it tends to allow women to run businesses.[fn]Crisis Group interviews, prominent civil society actor, Somali researcher, mother of former Al-Shabaab wife and Nairobi-based British researcher, March-April 2019.Hide Footnote It tolerates suuqley, or market women, who sell their wares to both men and women. In fact, its position on this traditional aspect of Somali public life seems to have evolved, given that it initially sought to restrict these women from sitting outside in markets.

The movement depends on women’s extensive social networks to generate community donations.

In some places, Al-Shabaab appears to go a step further, exploiting women-owned businesses for money laundering and smuggling.[fn]Crisis Group telephone interview, senior security official who previously served as an Al-Shabaab commander, June 2019. He said increasing efforts to squeeze Al-Shabaab’s traditional sources of income, including by monitoring money transfer systems, had forced Al-Shabaab to adapt. This information tallied with the observations of a Nairobi-based researcher who has conducted extensive research in Al-Shabaab’s south-central Somalia stronghold. Crisis Group interview, Somali researcher, March 2019.Hide Footnote One common method is to convert commodities into cash via the daily business operations of local female entrepreneurs.[fn]Ibid.Hide Footnote Al-Shabaab asks women to ferry its goods between markets along with their regular wares. Once they reach the destination, the women either sell the goods themselves, then return the proceeds to Al-Shabaab, or hand them over to the movement’s business contacts.[fn]Ibid.Hide Footnote Women traders’ motives for cooperating in such schemes are complex. The movement may offer one businesswoman a share of the profits, while coercing another into complying.[fn]Ibid.Hide Footnote Widows and divorcees who are sole breadwinners are especially vulnerable to the latter type of pressure.[fn]Ibid.Hide Footnote

Another funding source that women help militants tap is charity. Male Al-Shabaab officials are responsible for collecting zakat, the alms obligatory for all Muslims who are not indigent. But the movement depends on women’s extensive social networks to generate community donations for special fundraising initiatives. Often women married to high-ranking officials or older women spearhead campaigns for the movement’s social welfare programs.[fn]In reality, Al-Shabaab’s rule entails little in terms of basic services beyond dispute resolution and some degree of security. That said, it does sometimes distribute funds to poor Somalis in areas it controls. Although it initially banned the delivery of humanitarian aid and services including health and education in areas it controls, it has since changed tack and now allows aid groups to operate. Crisis Group interview, Somali researcher, March 2019. See Crisis Group Africa Briefing N°125, Instruments of Pain (III): Conflict and Famine in Somalia, 9 May 2017.Hide Footnote In some places, such campaigns are continuous, in others they are specific to Ramadan or other significant occasions, or triggered by socio-economic shocks such as droughts and floods.[fn]Crisis Group interviews, former al-Shabaab wives and rehabilitation adviser, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

D. Gathering Intelligence and Transporting Weapons

Al-Shabaab has long relied on its intelligence agency, Amniyat, to monitor threats and carry out attacks. Women have gathered information for the Amniyat since the movement’s inception, but their role is more vital today.

One of women’s functions is to garner intelligence on government facilities and Somali and foreign troops’ bases.[fn]Crisis Group interviews, senior government official, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Some do business with government and African Union soldiers, selling milk, tea, vegetables and fruit, and gleaning from them information on their military capabilities and other matters. Those troops often supply villages with water and medical services as part of counter-insurgency campaigns, which also brings them into contact with women working undercover for Al-Shabaab.[fn]Crisis Group, interview, security official, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Women tend to have greater access to government-held areas than male counterparts because such trading activities give them natural cover.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, April 2019.Hide Footnote

Women also spy on individuals of interest for the Amniyat. Women traders appear to obtain intelligence on businesspeople’s commerce, thus helping Al-Shabaab identify targets for extortion in areas outside its direct control.[fn]Crisis Group telephone interview, senior security official who previously served as an Al-Shabaab commander, June 2019.Hide Footnote Women sometimes help facilitate Al-Shabaab assassinations; they give male operatives cover and provide critical information, such as the target’s daily routines.[fn]Crisis Group interviews, Somalia government officials and former Al-Shabaab wives, March-April 2019. Numerous interviewees confirmed women’s role ahead of assassinations.Hide Footnote According to one former wife of an Al-Shabaab fighter: “They identify locations and guide perpetrators to those locations”.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, April 2019.Hide Footnote Government and foreign troops are increasingly aware of such activity, and have adjusted their security procedures, attempting to deploy more female security personnel at checkpoints.[fn]Crisis Group interview, security official, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote Six women are reportedly serving jail terms after being convicted for offering operational support to Al-Shabaab assassination squads and attackers.[fn]Crisis Group interview, Ahmed Ali Dahir, Somali attorney general, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

As the federal government’s security procedures have tightened and restricted male operatives’ movement, women are indispensable to transporting explosive devices and their components.

Women support military operations not only by providing intelligence, but also by ferrying around weapons. Somali society traditionally does not perceive women as threats and, until recently, government-run checkpoints, which often had no female security personnel, rarely searched women.[fn]Crisis Group interview, former director of NGO that provides rehabilitation support to Al-Shabaab female defectors, April 2019.Hide Footnote Even now, male security officials staff most checkpoints outside cities. According to one former Al-Shabaab wife, as the federal government’s security procedures have tightened and restricted male operatives’ movement, women are indispensable to transporting explosive devices and their components.[fn]Crisis Group interviews, former Al-Shabaab wife, former director of NGO that provides rehabilitation support to Al-Shabaab female defectors, April 2019.Hide Footnote A woman activist from Marka, the largest town in Somalia’s Lower Shabelle region, which though nominally government-held has a heavy Al-Shabaab presence, with militants dominating surrounding areas, added that while women transport weapons of all sorts, it is the “smuggling of parts, especially hand grenades and other small components to be assembled for an attack” that is more common.[fn]Crisis Group interview, female activist, Marka, April 2019.Hide Footnote

Al-Shabaab also appears to rely on a network of trusted women to provide secure hiding places where fighters can organise operations. According to one former militant, such women tend to be older, based in major towns and paid for their work.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab fighter, April 2019.Hide Footnote Older women tend to elicit even less suspicion from government security forces. Al-Shabaab’s use of such women for this role reflects the militants’ ability to exploit stereotypical gender norms to operational advantage.

E. Combat

Although women’s intelligence gathering and logistics support are crucial to the movement’s military resilience, Al-Shabaab generally does not involve women in combat. This choice is reportedly due partly to Somali norms that ascribe the fighting role to men and partly to religious prohibitions against women’s participation in war-making.[fn]According to one former Somali Islamist: “a Somali community that deploys women would be ridiculed as being weak and lacking men of fighting age”. Crisis group interview, Mogadishu, June 2019. In the past, Al-Shabaab has trained women in basic combat skills and supplied them with rifles, but only as a temporary measure intended to allow women to “defend their children”, under the Islamic principle of zarura, or exceptional circumstances. Crisis Group telephone interviews, elder and sheikh who previously lived in areas under Al-Shabaab rule in Lower Shabelle, June 2019.Hide Footnote

Nor, in contrast to some other African militants, does Al-Shabaab tend to deploy women and girls as suicide bombers. For example, Boko Haram, the jihadist insurgency operating in north-eastern Nigeria and the Lake Chad Basin area, for years used women more than men as suicide bombers (though it has moderated that practice over the past year).[fn]Crisis Group Africa Report N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 December 2016. The report found that, with the group increasingly pressed for manpower amid government crackdowns from mid-2014, Boko Haram increasingly turned to female suicide bombers. As of November 2017, at least 288 but as many as 422 of Boko Haram’s bombers, well over half the total, were women. Jason Warner and Hilary Matfess, “Exploding Stereotypes: The Unexpected Operational and Demographic Characteristics of Boko Haram’s Suicide Bombers”, Combating Terrorism Center, 2017.Hide Footnote In contrast, according to one tally, Al-Shabaab has deployed only ten women and girls as suicide bombers since 2006, representing less than 5 per cent of the total number, though the precise number of Al-Shabaab attacks perpetrated by women is disputed.[fn]Jason Warner and Ellen Chapin, “Targeted Terror: The Suicide Bombers of al-Shabaab”, Combating Terrorism Center, February 2018. The numbers appear to contradict a 2017 UN report, which suggested that “women are often recruited [to Al-Shabaab] because they may attract less attention and can thus more easily carry out suicide bombings”. “Countering al-Shabaab Propaganda and Recruitment Mechanisms in South Central Somalia”, UNSOM, 2017. Except on a few occasions, such as the June 2011 killing of the interior minister (apparently by his own niece who had been recruited by the group), Al-Shabaab rarely acknowledges dispatching female attackers.Hide Footnote A senior AMISOM official said their own tallies showed that attacks perpetrated by female Al-Shabaab suicide bombers were “in the single digits”.[fn]Crisis Group telephone interview, June 2019.Hide Footnote

Women are involved, however, in psychologically preparing husbands for suicide operations. According to one former Al-Shabaab fighter: “a wife is instructed to keep her husband [suicide bomb designate] both preoccupied and focused on the task ahead”.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab fighter, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote A former Al-Shabaab wife adds, “women are encouraged to get pregnant in the final days of her husband’s life … in order for him to leave a soldier behind for the cause”.[fn]Crisis Group interview, former Al-Shabaab wife, Mogadishu, April 2019.Hide Footnote

IV. Options for the Somali Authorities

As women navigate a terrain where the state is either absent or predatory and insurgent rule often harsh and violent, they make choices that reflect their need to survive but also personal, religious and socio-political aspirations. Some abide by the group’s inducements to supply intelligence and turn over business revenue simply to protect their or their families’ physical security and avoid leaving their home areas. Others genuinely support the group and its cause. The ways women interact with the insurgency reveal how women’s needs and choices help sustain it.

The Somali federal government, whose writ does not extend far beyond Mogadishu, and its partners in loosely autonomous regional states, are constrained in their ability to respond. In principle, if the choices women make help propel the conflict, they could also eventually play a role in resolving it. In reality, it appears unlikely the government can do much to win over women absent an approach to ending the war that shifts the incentives of the population more broadly. While the insurgency continues, and Al-Shabaab dominates much of the countryside and exerts influence and instils fear in areas even beyond its control, women and men alike will continue to be compelled to cooperate with it.

[Al-Shabaab] benefits from the federal government’s blinkered assumption that women do not energise the insurgency.

That said, the government could take steps that at least signal that it recognises women’s plight across the country and is prepared to do whatever it can to meet their needs. First would be to simply acknowledge and seek to better understand women’s roles in the insurgency. It could help women who defect from the group to better reintegrate into society, for example, while seeking to understand their motives for joining Al-Shabaab or the circumstances that impelled them to work with the movement. Secondly, if it tightens security protocols in recognition of the potential danger posed by women insurgents, it should do so sensitively, with women security officials conducting screening of other women and procedures to protect against potential abuses of security forces. Increasing the number of women officials in the security forces would help and would require ensuring better protection for those who deploy away from their homes.[fn]Women make up only 10 per cent of the total number of police officers in Mogadishu. The percentage is much lower in rural areas. They report facing significant constraints from more conservative segments of society, including being pressured to leave their posts. They also report facing harassment and threats for pursuing sexual offenders and general security risks. See “Assessment Study on Female Police Officers in Somalia”, SIDRA, November 2017; “The women trying to keep Somalia safe”, BBC, 4 May 2017.Hide Footnote

Beyond that, the government could develop a strategy to combat gender-based violence and exploitation. This strategy should involve pushing through parliament the Sexual Offences Bill, which criminalises a wide range of sexual offences, outlines ways to support survivors and lays out clear procedures for prosecution of suspects.[fn]“By balancing sharia law and the new Sexual Offences Bill, Somalia is legislating for the 21st century”, Women, Peace and Security Blog, LSE, 14 June 2018.Hide Footnote Legislatures in Puntland regional state and Somaliland have both endorsed tough sexual offences laws, in 2016 and 2018, respectively. While these laws have not eliminated gender-based violence, they at least offer a basis for offenders’ prosecution. In March, following mass demonstrations by women protesting the gang rape and murder of a twelve-year-old, a court in Puntland sentenced five men to death for the crime.[fn]“Five men sentenced to death in Somalia gang rape”, VOA, 12 March 2019.Hide Footnote Across other parts of Somalia, the UN reports that a culture of impunity reigns, with sexual offences typically resolved through negotiations between the clan of the victim and that of the rapist.[fn]“Report of the Secretary General on Sexual Violence and Conflict”, S/2019/280, 29 March 2019.Hide Footnote

More onerous than passing laws will be actually enforcing them. While a credible justice system appears a long way off, the government could show more resolve, potentially by establishing modest civil dispute mechanisms or family law courts. Women should be closely involved in such processes. Even small steps like creating women-only desks at police stations, where women and girls might feel more comfortable reaching out for justice than in the current male-dominated setup, would help.

V. Conclusion

For women, supporters or civilians alike, life under Al-Shabaab rule offers a degree of predictability and opportunities for justice that are often absent in areas administered by the federal government. While the insurgents coerce and exploit women to pursue their aims, what they offer across parts of the country nonetheless often remains better than the alternatives. Al-Shabaab’s gender strategy is no great mystery: within a fragile social environment it makes some aspects of women’s lives less of a struggle. It also benefits from the federal government’s blinkered assumption that women do not energise the insurgency, and are either irrelevant to it or its passive victims. While the government’s hand is weak, it can start by recognising the challenge and by taking those steps that are within its power to improve women’s lives.

Nairobi/Brussels, 27 June 2019