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A Salvadoran man and his three-year old son walk beside a Honduran woman, almost nine-months pregnant, along the train tracks in Saltillo, Mexico, on 4 August 2014. REUTERS/Daniel Becerril

Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica

Las deportaciones masivas desde México y EE.UU. no han parado a los centroamericanos a escapar de la pobreza y la violencia. Construir más barreras para los migrantes y refugiados solo puede empeorar la crisis humanitaria y fortalecer las redes ilegales, empujando a muchos de estos desplazados a la criminalidad para sobrevivir.

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Resumen ejecutivo

Las deportaciones masivas de México y EE.UU. no han logrado contener la ola de centroamericanos que huyen de la pobreza endémica combinada con una violencia epidémica. El aumento en las medidas de control ha desviado a los migrantes indocumentados hacia rutas más costosas, tortuosas y peligrosas. Las bandas criminales y los funcionarios corruptos que las facilitan se benefician de una política que obliga a pagar sumas cada vez mayores a personas desesperadas para evitar la detención, extorsión o secuestro. El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria. Los gobiernos deben garantizar que quienes huyan de la violencia tengan la oportunidad de solicitar asilo mediante procedimientos justos y eficaces, y a la vez, lanzar una gran iniciativa regional para brindar seguridad y oportunidades económicas en los países de origen. Los líderes centroamericanos, en especial los del Triángulo Norte compuesto por El Salvador, Guatemala y Honduras, deben también abordar la inseguridad crónica de forma más eficaz, al tiempo que supervisan y asisten a los deportados, en especial los niños y adolescentes, para que cuenten con alternativas a emprender nuevamente la huida. 

La crisis humanitaria de 2014, durante la cual EE.UU. tuvo dificultades para lidiar con una ola de migrantes indocumentados, en especial de niños sin acompañar, nunca fue resuelta. Simplemente se empujó hacia el sur. En el año fiscal 2015, México repatrió a 166.000 centroamericanos, entre ellos a unos 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó a más de 75.000. Pero la capacidad del Gobierno mexicano de controlar el flujo de migrantes y refugiados está llegando a su límite. Para muchos México es su destino final, no solo el país que cruzan en tránsito hacia EE.UU. Las solicitudes de asilo han aumentado a más del doble, forzando al límite su capacidad de procesarlas de forma justa y eficaz. Si bien la tasa de solicitudes aceptadas ha aumentado en 2016, sigue siendo insuficiente para proteger a los hombres, mujeres y niños cuyas vidas y medios de vida se ven amenazados por los criminales que dominan muchas comunidades empobrecidas.

El refuerzo de los controles fronterizos estimula involuntariamente el contrabando de personas, y fortalece a las bandas criminales que controlan cada vez más esa industria.

Los migrantes, tanto de México como del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA), llevan mucho tiempo huyendo de la pobreza en busca de una vida mejor en el extranjero, enviando a sus hogares remesas que constituyen una importante fuente de divisas y una ayuda esencial para las economías de sus países de origen. Sin embargo, México y EE.UU. responden a lo que hoy es en gran medida una crisis de refugiados provocada por la violencia como si aún se tratara de un problema de migración económica exclusivamente. Muchas de las personas que actualmente son víctimas de la privación económica y la exclusión social también se enfrentan a la persecución a manos de grupos del crimen organizado, desde pandillas barriales a narcotraficantes transnacionales. El desplazamiento forzado es cada vez más generalizado a medida que la violencia alcanza niveles propios de una guerra civil. Unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA desde 2006, una media de más de 50 homicidios por cada 100.000 personas, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007), y más de diez veces mayor que el promedio en EE.UU.

En 2015, El Salvador se convirtió en el país más violento del hemisferio occidental, con una impresionante tasa de 103 homicidios por cada 100.000 habitantes, mientras que Honduras registró 57 por cada 100.000 y Guatemala 30 por cada 100.000. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia, siendo tanto perpetradores como víctimas. El porcentaje de víctimas de homicidio en menores de veinte años en El Salvador y Guatemala es mayor que en ningún otro lugar del mundo. No es de extrañar que 35.000 niños y adolescentes migrantes fueran detenidos en México en 2015, nueve veces más que en 2011.

Quienes huyen de la violencia en sus países de origen son revictimizados durante la huida. Son víctimas ideales: muchos tienen familiares a quienes se puede extorsionar para que paguen rescates; al no tener estatus legal, son menos propensos que la población local a denunciar crímenes graves como el asalto, la extorsión o el secuestro. También son vulnerables al tráfico: el motor principal de la industria del sexo a lo largo de la frontera entre México y Guatemala es el suministro de migrantes, en especial adolescentes, a quienes, en algunos casos, los traficantes prácticamente mantienen en régimen de servidumbre por deudas. Un estudio reciente estima que por cada caso denunciado hay 30 víctimas ocultas, y calcula que, tan solo en Guatemala, el número de víctimas de la explotación sexual asciende a casi 50.000.

Guatemala ha actuado contra el tráfico de personas entre otras cosas, mediante la creación de una unidad fiscal especializada que, no obstante, carece de recursos y personal suficientes para ser eficaz más allá de la capital. México cuenta con unidades especializadas para investigar los crímenes contra migrantes, incluida una nueva en la Procuraduría General de la República (PGR), pero de nuevo, la falta de información y recursos menoscaba los esfuerzos. Los fiscales deberían trabajar con los albergues para migrantes y otras ONG para alentar a las víctimas del crimen violento y el abuso oficial a denunciar estos hechos, ofreciéndoles garantías de protección humanitaria y ayuda financiera.

La región ya cuenta con marcos legales relativamente robustos para proteger a los refugiados: los países de América del Norte y Centroamérica han firmado o bien la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, o su protocolo de 1967, y tienen sistemas para procesar las solicitudes de asilo. México ha encabezado los esfuerzos internacionales para proteger a los refugiados: sus diplomáticos promocionaron la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual amplía la definición a quienes huyen de la “violencia generalizada”. Sin embargo, para ofrecer protección efectiva se debe ampliar la capacidad de procesar las solicitudes de asilo de manera rápida y eficaz. Los países deberían además abstenerse siempre que sea posible de mantener detenidos a los solicitantes de asilo, ya que esto puede disuadir de buscar ayuda a quienes más la necesitan, como familias y niños no acompañados.

México no puede hacerse cargo por sí solo del problema de los refugiados; es fundamental que sea una responsabilidad verdaderamente compartida a nivel regional. Guatemala además debe proporcionar mejor seguridad y albergue a las personas en tránsito y combatir la trata de personas. EE.UU. debería redoblar su apoyo legal, económico, médico y psicosocial a las agencias internacionales, instituciones gubernamentales y ONG locales que trabajan con refugiados. A pesar de la hostilidad abierta de algunos sectores políticos a la inmigración procedente de Centroamérica y México, debería explorar la posibilidad de traer más refugiados, especialmente niños, directamente a EE.UU. para evitarles un viaje peligroso, y considerar frenar temporalmente las deportaciones de jóvenes en riesgo de convertirse en víctimas o miembros de pandillas. Levantar más barreras y empujar a los migrantes y refugiados hacia una clandestinidad aún mayor ha intensificado la crisis humanitaria,  fortaleciendo las redes ilegales que han convertido gran parte de Centroamérica en un campo de batalla criminal. 

Recomendaciones

Para proteger las vidas y los derechos de los migrantes centroamericanos

Al gobierno de México:

  1. Reconocer que los migrantes, en especial los niños y las familias, no deben ser retornados a las comunidades centroamericanas donde sus vidas y libertades podrían correr peligro; así pues, ampliar la capacidad de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) para evaluar las solicitudes de asilo, en base a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Declaración de Cartagena de 1984, y conforme a las leyes mexicanas.
     
  2. Trabajar con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) implementando protocolos que permitan a los agentes de migración y otros funcionarios del Gobierno identificar a aquellos que necesiten protección, en especial en las zonas fronterizas y los centros de detención de migrantes.
     
  3. Proporcionar alternativas a la detención, en consulta con la sociedad civil y líderes comunitarios, para que las familias que soliciten el estatuto de refugiado puedan permanecer juntas y los grupos vulnerables – como los menores no acompañados, las mujeres y los colectivos de lesbianas, gays, bisexuales, personas transgénero e intersexuales (LGBTI) – reciban ayuda y protección adecuada.
     
  4. Ofrecer el estatus de “Visitante por Razones Humanitarias”, comúnmente conocido como visas humanitarias, a los solicitantes de asilo, permitiéndoles acceder a empleo formal y desplazarse libremente por el país.
     
  5. Poner fin a la impunidad de los criminales y los funcionarios corruptos que victimizan a los migrantes mediante las siguientes medidas:
     
    1. trabajar con agencias humanitarias, albergues y otras ONG para proteger a los migrantes que hayan sido víctimas o testigos de crímenes violentos, abusos o corrupción, alentándolos a denunciar los crímenes y actuar como testigos, e informándoles de su derecho a solicitar un permiso condicional humanitario y protección;
       
    2. ampliar las unidades fiscales especializadas estatales y federales para que investiguen los crímenes contra migrantes, y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para identificar a las víctimas de crímenes violentos o abusos; dichas unidades deberían además trabajar estrechamente con las fiscalías estatales especializadas en migrantes y la unidad federal de lucha contra el crimen organizado, priorizando y supervisando la investigación de la corrupción oficial y los crímenes violentos, tales como el secuestro.

A los gobiernos de Guatemala, Honduras y El Salvador:

  1. Proporcionar apoyo y seguimiento adecuados a los migrantes deportados, en especial los niños, incluidas medidas de seguridad y mejores procesos de evaluación para identificar y continuar brindando ayuda a aquellos que necesiten oportunidades, especialmente de educación y trabajo.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros nacionales en México y otros países de tránsito y destino, donde aquellos que huyan de la violencia puedan solicitar que se reconozca su condición de refugiados y ser evaluados para su asentamiento en terceros países.
     
  3. Ampliar la capacidad de los fiscales en Guatemala de investigar el tráfico de personas con fines de explotación sexual, especialmente en zonas fronterizas; y trabajar con los albergues y grupos de derechos humanos para alentar a las víctimas centroamericanas de las redes de tráfico de personas a denunciar los abusos.
     
  4. Proteger a las víctimas del tráfico de personas de la deportación involuntaria, brindando ayuda para el reasentamiento y consejería cuando sea necesario; reunificar a niños y adolescentes con sus familias si es posible, o refereirlos a instituciones especializadas capaces de brindarles la atención médica y psico-social requerida.

Al gobierno de los Estados Unidos:

  1. Reforzar y ampliar el procesamiento dentro del país de las solicitudes de refugio o permiso condicional humanitario de centroamericanos con necesidades de protección, en particular los menores; explorar la posibilidad de acelerar el proceso de asilo; y brindar albergue adecuado a quienes estén aguardando una decisió.
     
  2. Trabajar con ACNUR para establecer centros de procesamiento en México y Centroamérica, de modo que las personas que hayan sido desplazadas por la fuerza puedan solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado en EE.UU. desde la seguridad de los países vecinos.
     
  3. Brindar ayuda financiera y capacitación a la COMAR, especialmente para ampliar las oficinas regionales; y establecer unidades móviles a lo largo de la frontera y las rutas migratorias.
     
  4. Asistir a las autoridades y ONG mexicanas con programas para ayudar a integrar a los refugiados, incluidas iniciativas para ayudarles a encontrar atención médica, capacitación, empleo y, si fuera necesario, apoyo psicosocial.
     
  5. Abordar los factores que llevan a los centroamericanos a abandonar el Triángulo Norte mediante la extensión de la Alianza para la Prosperidad por cinco años, y su ampliación con programas dirigidos a abordar la prevención de la violencia en las comunidades, la reforma institucional y la pobreza.
     
  6. Ayudar a los gobiernos regionales a replicar programas comunitarios de prevención de la violencia que hayan sido eficaces, formar alianzas con el sector privado para crear empleo y llevar a cabo reformas en el sector policial y judicial como las que ejemplifica la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala.
     
  7. Frenar la deportación de jóvenes indocumentados ofreciendo el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) hasta que sus países de origen tengan programas de educación y capacitación laboral eficaces; y proporcionar recursos para tal fin para evitar enviarlos de vuelta a barrios violentos en los que corren el riesgo de ser reclutados a la fuerza por las pandillas

Ciudad de México/Ciudad de Guatemala/ Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

En el año fiscal de 2015, México devolvió 166.000 centroamericanos, incluyendo 30.000 niños y adolescentes, mientras que EE.UU. deportó en total más de 75.000. PIXABAY/tmeier1964

I. Introducción

Uno de los corredores migratorios más transitados del mundo se extiende desde Centroamérica, a través de México, hasta EE.UU. Unos doce millones de mexicanos viven fuera del país – la mayor diáspora del mundo después de India – además de 1,5 millones de migrantes de los países del Triángulo Norte de Centroamérica (TNCA): Guatemala, Honduras y El Salvador.[fn]“International Migration Report 2015”, Departamento de Asuntos Económcos y Sociales, Naciones Unidas, 2016, p. 18.Hide Footnote Muchos de estos expatriados residen en EE.UU. y envían a sus países remesas que constituyen gran parte de las divisas de la región. Mientras que la migración desde México ha disminuido en los últimos años (con más migrantes retornando que saliendo), la migración desde Centroamérica a México se ha disparado. Muchos están en tránsito, hacia EE.UU. con la promesa de la reunificación familiar y la esperanza de encontrar empleos mejor pagados. No obstante, cada vez más migrantes dicen que huyen de la ola de violencia criminal que ha convertido gran parte de la franja norte de Centroamérica en una zona virtualmente en guerra en la que los traficantes compiten por el control de las rutas del narcotráfico y las pandillas luchan por dominar el mercado de drogas al por menor y el negocio de la extorsión.

A lo largo de la última década, unas 150.000 personas han sido asesinadas en el TNCA, convirtiendo a la región en una de las más violentas del mundo. En 2015, El Salvador registró la tasa de homicidios más elevada: 103 por cada 100.000 habitantes.[fn]Cálculo de Crisis Group del total de homicidios desde 2006 basado en datos de “Crime and Criminal Justice, Homicides counts and rates (2000-2014)”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y David Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, InSight Crime (www.insightcrime.org), 14 de enero de 2016.Hide Footnote Tras el comienzo del colapso de la tregua entre las principales maras en 2013, los números se dispararon, duplicándose en dos años, aunque la violencia ha disminuido en 2016.[fn]El gobierno de El Salvador ha respondido con políticas de mano dura, enviando a las calles tropas acusadas de ejecuciones extrajudiciales. Véase Jude Webber, “El Salvador declares bloody war on gangs”, Financial Times, 23 de mayo de 2016. Sobre la disminución de los homicidios en 2016, véase E. Eduardo Castillo y Marcos Alemán, “El Salvador, deadliest nation in 2015, sees lull in violence”, 3 de julio 2016. El gobierno atribuye el descenso del crimen a su ofensiva contra el crimen liderada por los militares. Las principales maras, no obstante, dicen que ordenaron a sus miembros que se abstuvieran de cometer actos de violencia tras firmar un pacto de no agresión en marzo.Hide Footnote Honduras se enfrenta a una combinación de pandillas callejeras en las zonas urbanas y narcotraficantes a lo largo de la costa atlántica y la frontera norte, que transportan cocaína proveniente de Sudamérica de camino a EE.UU. Si bien la tasa de homicidios ha disminuido a lo largo de los últimos dos años, sigue estando entre las más elevadas del mundo, con 57 por cada 100.000 habitantes. Los jóvenes son los más vulnerables a la violencia. El Salvador y Guatemala, según un estudio de 2014, tienen las tasas de homicidios entre niños y adolescentes más altas del mundo.[fn]“Hidden in Plain Sight: A statistical analysis of violence against children”, UNICEF, septiembre de 2014, p. 37. Este estudio clasifica a los países según el número de víctimas de homicidio entre los niños y adolescentes de cero a diecinueve por cada 100.000 habitantes en 2012.Hide Footnote

Guatemala ha logrado avances sostenidos, con una tasa que ha disminuido en un tercio desde 2009. Aun así, tiene 30 homicidios por cada 100.000 habitantes. En promedio, los tres países sufren más de 50 homicidios por cada 100.000, más del triple de la tasa de México (donde los homicidios se han disparado desde 2007) y más de diez veces el promedio de EE.UU.[fn]“Crime and Criminal Justice,”, op. cit.; Gagne, “InSight Crime’s 2015 Latin America Homicide Round-up”, op. cit. La tasa de homicidios de EE.UU. en 2014 fue de 4,5 por cada 100.000 habitantes, según los Uniform Crime Reports, publicados por el FBI.Hide Footnote La violencia se suma a la pobreza generalizada: más de la mitad de la población en Guatemala (el 62 por ciento), Honduras (el 59 por ciento) y alrededor de un tercio (el 31 por ciento) en El Salvador viven con menos de $4 al día.[fn]Datos del Banco Mundial sobre Honduras y El Salvador para 2013, y para 2011 sobre Guatemala. “Working to End Poverty in Latin America and the Caribbean”, Banco Mundial, junio de 2015, p. 45.Hide Footnote 

Este informe examina una de las consecuencias humanas más trágicas de los fracasos sociales, institucionales y económicos del TNCA: la migración masiva de ciudadanos que no solo se van en busca de una vida mejor, sino en muchos casos para salvar sus propias vidas. Se basa en docenas de entrevistas con funcionarios y expertos en México y Guatemala, entre ellos cooperantes, activistas y funcionarios locales a lo largo de la frontera común. También cuenta con testimonios de los propios migrantes sobre los peligros en sus países de origen y en sus viajes. La primera sección explora las condiciones a lo largo de una frontera históricamente porosa, las dimensiones estimadas del flujo de migrantes irregulares y refugiados y los factores de empuje/atracción detrás de la migración centroamericana, incluidas las formas en las que el crimen organizado genera desplazamiento forzado. Luego examina cómo los grupos criminales, incluidas las redes de tráfico de personas, explotan a los migrantes y refugiados que atraviesan Guatemala y México. Las secciones finales analizan la respuesta regional a la crisis humanitaria, ya sea mediante sistemas de asilo inadecuados o insuficiente protección para los migrantes deportados.[fn]En este informe se procura emplear los términos adecuados para referirse a las personas en tránsito desde Centroamérica. “Migrantes” se refiere a todas aquellas personas que viajan hacia el norte en busca de nuevos lugares para vivir y trabajar, con o sin documentos de viaje válidos, mientras que “refugiados” son aquellas personas quienes se considera que necesitan protección internacional tras haber sido desplazadas a la fuerza de sus hogares. Los refugiados tienen derecho a solicitar asilo en los países anfitriones que hayan ratificado las convenciones internacionales pertinentes.Hide Footnote

II. La frontera abierta

Centroamérica y México comparten una frontera de 1.149 km que se extiende desde el Océano Pacífico al Caribe, atravesando algunos de los territorios más pobres de la región, donde apenas hay infraestructuras o empleo formal. Parte de la frontera de 956 km entre México y Guatemala serpentea a lo largo de dos estrechos ríos, el Suchiate al sudoeste y el Usumacinta más al norte. Los 193 km restantes siguen el curso del Río Hondo, que divide a México de Belice.[fn]“Programa Regional de Desarrollo del Sur-Sureste, 2014-2018”, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) de México, p. 38; Adam Isacson, Maureen Meyer, Gabriela Montes, “Mexico’s Other Border: Security, Migration and the Humanitarian Crisis at the Line with Central America”, Washington Office on Latin America (WOLA), 17 de junio de 2014, pp. 6-7.Hide Footnote México tiene cuatro estados a lo largo de su frontera sur, de los cuales Chiapas es el más grande y el más pobre del país: aproximadamente la mitad de su población sobrevive con ingresos diarios de menos de $2,60.[fn]Véase “Pobreza 2014: Chiapas”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014. Según los indicadores de CONEVAL, más de tres cuartas partes de los chiapanecos son pobres, y alrededor de un tercio extremadamente pobres. Alrededor de la mitad tienen ingresos por debajo del valor de la canasta básica, estimado en abril de 2016 en unos $2,60 por día en zonas urbanas y $1,90 por día en zonas rurales.Hide Footnote Los departamentos del lado de Guatemala (San Marcos, Huehuetenango, Quiché, Alta Verapaz y Petén) también son predominantemente pobres, con elevadas tasas de extrema pobreza y desnutrición.[fn]Alta Verapaz es el departamento con la tasa de extrema pobreza más elevada del país, según los estudios más recientes sobre ingresos familiares. “República de Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2014”, Instituto Nacional de Estadística (INE), 2015.Hide Footnote En ambos países, la pobreza es más prevalente en las zonas rurales indígenas. La región fronteriza es principalmente maya, y los residentes de ambos lados comparten idiomas indígenas, en especial el Mam.

A. Documentar a los indocumentados

Hasta 400.000 migrantes irregulares cruzan desde Centroamérica al sur de México cada año.[fn]“Hechos y Cifras, 2014”, Organización Internacional para las Migraciones (OIM).Hide Footnote Es difícil determinar las cifras exactas. Una red de albergues, en su mayoría financiados por entidades religiosas y otras organizaciones de la sociedad civil que operan a lo largo de las rutas de los migrantes, proporcionan algunos datos mensuales, pero solo un porcentaje de aquellos que viajan hacia el norte se hospedan en albergues. Otra fuente son las cifras mensuales proporcionadas por el Instituto Nacional de Migración (INM) de México, que registra a todos los detenidos y deportados. En teoría, las deportaciones masivas de México y EE.UU. – junto con campañas de información en Centroamérica destinadas a disuadir a potenciales migrantes de emprender el costoso y peligroso viaje hacia el norte – deberían estar reduciendo el número de personas que ingresan a México.[fn]Sobre la campaña de información de EE.UU, véase “CBP Addresses Humanitarian Challenges of Unaccompanied Child Migrants”, Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU, (nd). La campaña incluyó la producción de un corrido sobre los peligros que enfrentan los migrantes. Caitlin Dickson, “The Government is Using Subliminal Songs to Scare Immigrants”, The Daily Beast, 12 de julio de 2014.Hide Footnote

"La Bestia"

Una campaña del departamento de Aduanas y Protección Fronteriza de los EE.UU. incluyó producir un ‘corrido’ sobre los peligros que enfrentan los migrantes durante el viaje. YouTube

Sin embargo, el número de migrantes indocumentados detenidos en México se ha disparado a lo largo de los últimos cuatro años, aumentando a 190.366 en 2015 comparado con 66.583 en 2011. Casi el 90 por ciento de los detenidos en 2015 procedían del TNCA. Cada vez más son mujeres: el 14 por ciento del total en 2011 y el 24 por ciento en 2015. Lo más preocupante es el elevado número de migrantes indocumentados del TNCA menores de 18 años. En 2011, México detuvo a unos 4.000 adolescentes y niños del norte de Centroamérica. Esta cifra aumentó a 23.000 en 2014 y a casi 35.000 en 2015. Un porcentaje cada vez mayor son niñas: el 24 por ciento en 2011 y el 35 por ciento en 2014. Alrededor de la mitad de estos niños fueron registrados como no acompañados, es decir, estaban viajando a través de México sin un familiar adulto u otro tutor.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en boletines estadísticos publicados por la Secretaría de Gobernación de México (SEGOB), Unidad de Política Migratoria, disponible en www.politicamigratoria.gob.mx. Los ciudadanos del TNCA enfrentan menos controles hasta que cruzan la frontera mexicana. Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron un acuerdo en 2006 que permite la libertad de movimiento entre ellos. Los ciudadanos solo se convierten en migrantes irregulares cuando cruzan a México.Hide Footnote

Algunas de estas cifras podrían representar a migrantes que han hecho múltiples intentos de entrar a México. Sin embargo, las deportaciones masivas – justificadas por los gobiernos de EE.UU. y México como necesarias para evitar los movimientos de población descontrolados y disuadir futuras migraciones clandestinas – no están reduciendo el flujo de forma significativa. Más del 80 por ciento de los migrantes detenidos por el INM de México desde 2011 han sido retornados a sus países de origen. En 2015, las deportaciones de guatemaltecos, hondureños y salvadoreños superaron las 165.000, más del doble de los deportados por EE.UU. al TNCA ese año.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit., y “ICE Enforcement Removal Operations, Fiscal Year 2015”, Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU:, p. 9.Hide Footnote

No obstante, los flujos continúan. Unos albergues en Tabasco y Chiapas informaron que el número de migrantes a mediados de 2016 se estaba aproximando o excediendo los niveles vistos en 2014.[fn]La 72, un albergue en Tenosique, Tabasco, informó que albergó a 4.771 migrantes entre enero y abril de 2016, un aumento con respecto a los 3.847 del mismo periodo en 2015 y casi tantos como los 5.222 asistidos a principios de 2014. El Albergue Jtatic Samuel Ruiz, en Palenque, Chiapas, también informó haber recibido más migrantes que el año anterior, durante una visita de Crisis Group el 22 de abril de 2016.Hide Footnote La ola migratoria pone al límite la capacidad de las autoridades mexicanas. Su mayor centro de detención de migrantes, Siglo XXI, en Tapachula, fue construido para 960 personas, pero a menudo aloja a más de 1.000, según activistas de derechos humanos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza y Salvador Cruz. Centro de Derechos Humanos Fray Matías, Tapachula, Chiapas, Mexico, 8 de junio de 2016. Veáse también Joselin Barja Coria, “Derechos Cautivos”, Frontera con Justicia AC et al., Mexico, 2015, p. 67.Hide Footnote México detuvo a decenas de miles de migrantes en los primeros cuatro meses de 2016, incluidos unos 54.000 adultos y 9.900 niños. Esto representa un descenso del 14 por ciento comparado con los mismos meses en 2015, pero un aumento significativo respecto de los 34.000 detenidos en el mismo período en 2014.[fn]Cálculos de Crisis Group basados en SEGOB, op. cit. Esta es la cifra total de detenidos, la gran mayoría de los cuales provenían del TNCA.Hide Footnote El número de menores no acompañados y familias experimentó un agudo descenso en la frontera de EE.UU. a finales de 2014 y principios de 2015, pero comenzó a aumentar de nuevo en 2016. Para junio, los agentes de EE.UU. habían detenido a 196.000 migrantes irregulares en la frontera sudoeste, incluidos casi 56.000 niños no acompañados y miembros de familia, una cifra considerablemente superior a las 166.000 personas indocumentadas detenidas en el primer semestre de 2015, pero inferior a las 285.000 detenidas en el mismo período en 2014, durante el auge de la ola.[fn]“United States Border Patrol Southwest Family Unit Subject and Unaccompanied Alien Children Apprehensions Fiscal Year 2016”, Patrulla de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU.  Las estadísticas sobre unidades familiares representan el número de individuos (niños, padres o tutores legales) detenidos con otros familiares.Hide Footnote

B. Contrabando cotidiano

El contrabando es una forma de vida en la frontera, que además de ocho puestos oficiales tiene más de 50 cruces vehiculares no oficiales e incontables pasos peatonales.[fn]“Informe sobre la reunión de trabajo y visita a la frontera Mexico-Guatemala”, Comisión de Asuntos Fronterizos Sur, Senado de la República, México, 20 de marzo de 2013, p. 4.Hide Footnote Dependiendo de las fluctuaciones en el valor del peso mexicano y el quetzal guatemalteco, los residentes contrabandean una variedad de bienes básicos. Balsas construidas con tubos de llanta circulan todo el día por el cruce más transitado, Ciudad Hidalgo/Tecún Umán. Desde México van cargadas de cerveza y gaseosas, sacos de arroz, rollos de papel higiénico y pañales desechables. Desde Guatemala llevan pasajeros, incluidos compradores, jornaleros y vendedores callejeros, quienes pagan quince pesos (unos $0.80) para cruzar ilegalmente. En una mañana de junio de 2016, más de dos docenas de balsas cruzaban el río poco profundo, empujadas con ayuda de un palo, mientras que escaso tráfico usaba el cercano puente peatonal y vehicular, considerado el cruce oficial.[fn]Visita de Crisis Group, Ciudad Hidalgo, Chiapas, 9 de junio de 2016. Crisis Group también visitó Tecún Umán, San Marcos, Guatemala el 17 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al noreste, en El Ceibo, una estación entre el estado de Tabasco en México y el departamento de Petén en Guatemala, era igualmente fácil eludir los procedimientos oficiales en una tarde de mayo. Las oficinas del lado de Guatemala estaban ubicadas en un remolque, alimentadas por un generador chisporroteante. Del lado mexicano, las recién construidas oficinas de migración y aduana estaban casi vacías. Dos agentes de migraciones observaban a la gente cruzar por un campo debajo de la estación y a través de un tramo de selva hacia México. “Son guatemaltecos cruzando a pie a México para comprar algo o visitar a familiares”, dijo uno de ellos encogiéndose de hombros. “Podrían obtener un pase de visitante, pero no se molestan”.[fn]Entrevista de Crisis Group, agentes del INM, El Ceibo, Chiapas, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Para los residentes de ambos lados, “la frontera no existe”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Los agentes de migración y aduana parecen hacer la vista gorda al intenso tráfico y los migrantes indocumentados que se deslizan entre los contrabandistas y los jornaleros. En lugar de vigilar la frontera, las medidas de seguridad de México se intensifican más adentro de los estados de Tabasco y Chiapas, donde el gobierno federal está construyendo cinco retenes de aduana, migración y seguridad.[fn]“Tendrá Tabasco Centro de Atención Integral al Tránsito Fronterizo”, Coordinación General de Comunicación Social y Relaciones Públicas, Tabasco, Boletín 872, 12 de mayo de 2015. Sobre estos Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo (CAITF), véase también “Increased Enforcement at Mexico’s Southern Border: An Update on Security, Migration and U.S. Assistance”, WOLA, noviembre de 2015, p. 4.Hide Footnote Para los migrantes, las principales amenazas son las unidades móviles del INM, conocidas como volantas. Por ley, solo los agentes de migraciones, que no portan armas, y no la policía, tienen permitido detener a migrantes indocumentados, a no ser que sean atrapados in fraganti o sean sospechosos de haber cometido un crimen. También se puede pedir refuerzos policiales si los migrantes se resisten a ser detenidos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016.Hide Footnote

Tecún Umán, el cruce fronterizo más transitado de Guatemala

En este vídeo, el analista de Crisis Group para Guatemala Arturo Matute muestra cómo barcas con personas y mercancías cruzan el río Suchiate que separa la frontera entre Guatemala y México a plena luz del día. CRISIS GROUP

Al contrario de la frontera norte de México, donde los traficantes han entablado brutales guerras territoriales, la frontera sur es relativamente pacífica.[fn]Para más sobre cómo y por qué se dispara la violencia vinculada con la droga, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°54, Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención?, 25 de febrero de 2015.Hide Footnote Puesto que es fácil transportar drogas a través de zonas escasamente pobladas y con densa vegetación, los traficantes apenas tienen necesidad de defender sus rutas clandestinas. Tampoco existe un gran mercado de drogas al por menor a ser defendido por pandillas callejeras locales bien armadas.[fn]Una excepción es San Cristóbal de las Casas, una ciudad colonial en el centro del estado de Chiapas donde el turismo alimenta el mercado de las drogas recreativas. La actividad criminal en la zona, incluido el mercado de la droga al por menor, está estrictamente controlado por una pandilla local. Entrevistas de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, San Cristóbal de las Casas, 21 de abril de 2016; y Rodolfo Casillas, profesor, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016.Hide Footnote Los factores que han dado lugar a explosiones criminales en ciertas regiones de México y Centroamérica – súbitos cambios en la oferta y la demanda, un mercado al por menor competitivo, un aumento de la presencia militar o policial – por lo general están ausentes en el sudeste de México/noroeste de Guatemala. No hay necesidad de luchar por el control de una frontera porosa, dijo un ex funcionario de inteligencia mexicano, allí donde los contrabandistas rivales tienen abundante espacio para operar discretamente, sin llamar la atención innecesariamente.[fn]Entrevista de Crisis Group, Guillermo Valdés, socio, Grupo de Economistas y Asociados (GEA), director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la agencia federal de inteligencia nacional de México, de 2007 a 2011, Ciudad de México, 27 de abril de 2016.Hide Footnote

Esto se traduce en tasas de homicidios en esos estados fronterizos que están por debajo de la media nacional en México y Guatemala. Algunos observadores, no obstante, creen que los crímenes violentos que allí suceden rara vez se denuncian, en primer lugar porque la población fundamentalmente indígena desconfía de las autoridades, y en segundo lugar porque muchas víctimas son forasteros: las veintenas de miles o cientos de miles de migrantes indocumentados que cruzan a México cada año. Temerosos de ser detectados, son pocos los migrantes que denuncian asaltos, extorsiones o secuestros.

C. Detener o proteger

Un alto funcionario del INM dijo que el instituto daba prioridad a la protección de los derechos humanos, entre otras cosas proporcionando información de las Naciones Unidas sobre el derecho de asilo (véase abajo). Las mujeres con niños pequeños se alojan separadas de los hombres; los menores no acompañados son albergados por la agencia federal para el desarrollo de la familia. Sin embargo, admitió, los recursos del instituto “no son suficientes” para lidiar con el número de personas que ahora están cruzando la frontera. Otros, como Humberto Roque Villanueva, subsecretario de la Secretaría de Gobernación a cargo de la migración, también advirtieron que México estaba “al límite de nuestros recursos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Héctor Alemán, Director de Resoluciones Migratorias, Instituto Nacional de Migración, Ciudad de México, 19 de mayo de 2016. El presupuesto del INM viene del Congreso y de las tasas que se cobran por las visas, que se comparten con la agencia de turismo. Los gastos, aunque no así el presupuesto, han aumentado en los últimos años. Véase “Inconsistencias en el desempeño y gasto del Instituto Nacional de Migración”, Fundar: Centro de Análisis e Investigación, 11 de marzo de 2016. Cita de Villanueva en Gabriel Stargardter y Julia Edwards, “‘At the limit’, Mexico buckles under migrant surge to U.S.”, Reuters, 10 de junio de 2016.Hide Footnote

En lugar de disuadir a los migrantes indocumentados, dijo el director de un albergue, las deportaciones los han tornado aún más temerosos de los agentes de migración y otras autoridades, obligándoles a tomar rutas aún más aisladas y potencialmente más peligrosas. Algunos migrantes informaron haber caminado durante horas por senderos alejados de la frontera para evitar a las autoridades de migración.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; migrantes en el Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote Lo que han logrado las medidas de control, según el director de un albergue, es “volver a los migrantes más vulnerables, más invisibles, más traficados”. No obstante, muchos sienten que no migrar es aún más peligroso. “No podemos olvidarnos de lo que ha pasado en sus propios países, donde el tejido social se ha roto. Por más peligroso que sea el viaje, es más seguro que permanecer en casa”. Un mayor número de familias están saliendo del país juntas porque “temen dejar atrás a sus hijos”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Ramón Márquez, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de Mexico, 6 de abril de 2016.Hide Footnote

Quienes logran evitar ser detenidos cuentan con una red de albergues financiados por órdenes y parroquias católicas. Algunos de los principales, como La 72 en Tenosique, Tabasco, reciben fondos y servicios de agencias internacionales y ONG. Otros dependen de donaciones de la población local, tan pobres como los mismos migrantes. Unos campesinos en Macuspana, Tabasco, instalaron un albergue al lado de la iglesia, a lo largo de una curva en la que los trenes de carga tienden a reducir la velocidad, lo que permite a los migrantes subir y bajar. Cuando se estableció el albergue en 2006, ofrecía comida a quizás diez migrantes a la vez; para 2014, alojaba a docenas casi todas las noches. Ahora muchos llegan después de caminar durante días por miedo a ser atrapados por las autoridades o extorsionados por criminales en el tren. Las comidas consisten en plátanos, yuca y frijoles cultivados por los ejidatarios (terratenientes comunales) o donados por la parroquia. Se les da un camastro para dormir, un lugar para lavarse y dos comidas al día, según María Antonia Falcón González, quien, junto con su hija, cocina para los migrantes todos los días, a menudo usando alimentos cultivados en el terreno de su familia. “Solo estamos haciendo lo que dice la Biblia: dar la bienvenida a los forasteros”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Macuspana, Tabasco, 11 de mayo de 2015.Hide Footnote  ​​​

El tren de mercancías conocido como “La Bestia” sale de Tenosique, en el estado de Tabasco del sur de México, con migrantes centroamericanos que se dirigen al norte. CRISIS GROUP/Mary Speck

III. Expulsión y atracción

Los migrantes centroamericanos expresan múltiples razones para desplazarse: la mayoría busca mejores trabajos para sostener a sus familiares en sus países de origen. Muchos desean reunirse con sus padres u otros parientes cercanos en los Estados Unidos. La mayoría son jóvenes varones en edad laboral, a menudo con familias a las que apoyar en sus países. Algunos son trabajadores agrícolas en busca de trabajo estacional. Otros piensan mudarse al extranjero por unos años, ganar lo suficiente para enviar a sus hijos a la escuela, y después retornar. La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala. La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”.

La pobreza era “tolerable”, dijo una mujer, pero “no se puede vivir atemorizado”
  • Cindy, 23 años, de San Pedro Sula, caminó toda la noche la frontera entre México y Guatemala a través de un denso matorral que le dejó el cuello y los brazos cubiertos de arañazos. Su padre estaba desempleado y su madre estaba enferma de los riñones, por lo que la madre soltera era el único sostén de la familia. Espera traer a sus hijos, de cuatro y cinco años, desde Honduras una vez encuentre trabajo en México o EE.UU. Las maras reclutan a niños de tan solo seis o siete años como centinelas, dijo. “Van a por los niños más brillantes y las niñas más lindas. Me rompe el corazón”.
     
  • Aracely, 25 años, dejó a sus hijos de cinco y siete años con parientes en el departamento de Colón, en la costa atlántica de Honduras, en su tercer intento de llegar a EE.UU. tras ser deportada de México. Los problemas de su familia comenzaron cuando algunos familiares se involucraron con drogas ilegales. Unos traficantes rivales asesinaron a un tío suyo, transportista de droga, y luego mataron a su hermano y a su marido a balazos. Sabe quiénes son los responsables, pero no los va a denunciar: “Cuando los narcos matan, nadie puede decir nada”.
     
  • Maynor, 30 años, caminó casi dos días a través de la selva antes de llegar a un albergue. La caminata destrozó sus zapatos obligándolo a cojear durante las últimas horas con los pies sangrantes y llenos de ampollas. Conducía un taxi en Tegucigalpa, pero la mitad de su salario se le iba en pagos a las maras para asegurar su protección. “Nosotros los taxistas estamos jodidos”, dijo. “O les pagas a los mareros, o te matan”.
La violencia fue un tema recurrente en las historias de los migrantes entrevistados en tres albergues a lo largo de la frontera entre México y Guatemala.
  • José, 21 años, salió de San Salvador con su esposa de diecinueve años y su hijo de un año. Era vendedor callejero, y fue testigo de un tiroteo entre pandillas. “Me dijeron que me fuera”. La familia vendió sus posesiones más valiosas – una cama y una motocicleta – pero el dinero solo les alcanzó para llegar al sur de México. “Nos quedaremos aquí si podemos. No tenemos ningún familiar allá [en EE.UU.]”.
     
  • Alex, 46 años, trabajaba en la construcción en Sonsonate, El Salvador, pero cuando el trabajo se agotó en su ciudad natal, tuvo miedo de buscar trabajo en otras partes del país. “No puedes trabajar en ningún lado sin el permiso de la pandilla local”. Así que piensa mudarse a Nueva Jersey, donde vivió hace más de una década, y enviar dinero a casa para criar a sus hijos, ya crecidos. “Nunca quise volver”, dijo, refiriéndose al aumento de los costos y peligros del viaje.   
     
  • Diana, 31 años, es transexual y ha huido dos veces: de San Salvador para escapar de su ex pareja violenta con vínculos mafiosos, y de una localidad vecina tras presenciar el asesinato de otra transexual. Desde que llegó a México – donde se gana la vida trabajando en bares – ha sido golpeada y robada en tres ocasiones.
     
  • Reina, 30 años, huyó de un pequeño pueblo en el centro de El Salvador con su hermana y sus tres hijos pequeños. Los problemas comenzaron cuando las maras se instalaron en el pueblo y tomaron el control, aterrorizando a los residentes. La pandilla arrojó una bomba de fabricación casera a la casa de un vecino, matando a cuatro personas. También dispararon a su hermano, considerado un “enemigo” porque había sido soldado, y advirtieron al resto de la familia que se fuera. Los cantones (aldeas) solían ser muy tranquilos, dijo. “Ahora hay maras por todas partes. Solo los ricos están a salvo”.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Albergue Jtatic Samuel Ruiz, Palenque, Chiapas, 22 de abril de 2016 y en la Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016. 30 migrantes en tránsito desde Centroamérica fueron entrevistados durante la investigación del informe.Hide Footnote
Voces rescatadas de Tapachula, Mexico CRISIS GROUP/ Rafael Rodríguez

Estos relatos son típicos de muchas de las personas que huyen. Una encuesta de la ONU realizada en 2015 a 160 mujeres centroamericanas y mexicanas solicitantes de asilo en EE.UU. halló que el 85 por ciento afirmaba que vivía en barrios controlados por las maras; el 64 por ciento había sido objeto de amenazas directas, o ataques, o había perdido a un familiar cercano; el 62 por ciento dijo que era habitual ver cadáveres en sus barrios. Alrededor del 60 por ciento dijo que habían denunciado ataques a la policía u otras autoridades, aunque ninguna esperaba recibir protección adecuada de las autoridades, y el 10 por ciento sentía que era probable que los funcionarios del Gobierno les causaran daños. El informe advirtió que las personas lesbianas, gay, bisexuales, trans o intersexuales (LGBTI) podían ser especialmente vulnerables a la violencia de las maras.[fn]“Women on the Run: First-Hand Accounts of Refugees Fleeing El Salvador, Guatemala, Honduras, And Mexico”, ACNUR, 2015, pp. 4-5, 36-37.Hide Footnote

Un estudio realizado por la ONU en 2014 sobre más de 400 niños migrantes no acompañados o separados de Centroamérica y México que se encontraban detenidos en EE.UU. halló que más de la mitad citaban la violencia como una razón para dejar sus hogares, principalmente la violencia criminal, pero también la violencia doméstica. Quienes más tendían a citar la violencia en la sociedad eran los niños salvadoreños y mexicanos (el 69 y el 60 por ciento respectivamente), seguidos de los hondureños (43 por ciento) y los guatemaltecos (20 por ciento). El informe concluyó que, si bien los niños mencionaban múltiples razones para dejar sus países, la mayoría también necesitaba protección internacional contra la violencia.[fn]“Children on the Run: Unaccompanied Children Leaving Central America and Mexico and the Need for International Protection”, ACNUR, 2014, pp. 25-29.Hide Footnote Mientras que los menores pueden citar su deseo de reunirse con los padres como el principal motivo para emigrar, el miedo a la violencia es a menudo la causa inmediata, según las conclusiones de un estudio sobre niños salvadoreños: “Muchos se referían al miedo al crimen y la violencia como el motivo subyacente de su decisión de reunificarse con su familia ahora, y no hace dos años o en dos años”.[fn]Elizabeth Kennedy, “No Childhood Here: Why Central American Children are Fleeing Their Homes”, American Immigration Council, 1 de julio de 2014.Hide Footnote

El análisis de datos del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) de 2014 también halló una fuerte correlación entre la victimización criminal y la intención de migrar desde El Salvador y Honduras. Tan solo en Guatemala, donde la violencia ha disminuido recientemente, no se vio una correlación significativa. Aun así, los guatemaltecos que habían sido víctimas más de una vez eran más proclives a pensar en migrar en un futuro cercano. Aquellos que pensaban ir a EE.UU. eran plenamente conscientes de los riesgos. Una encuesta halló que el 85 por ciento de 3.000 hondureños creía que cruzar la frontera era más peligroso que antes; el 79 por ciento sabía que las deportaciones habían aumentado. Conocer los riesgos “no tuvo incidencia significativa sobre quienes planeaban migrar y quienes no”. El “predictor clave” de las intenciones era la “experiencia directa del crimen”, en especial en Honduras y El Salvador.[fn]Jonathan T. Hiskey, Abby Córdova, Diana Orcés, Mary Fran Malone, “Understanding the Central American Refugee Crisis: Why They are Fleeing and How U.S. Policies are Failing to Deter Them”, American Immigration Council, febrero de 2015, pp. 2, 8-9.Hide Footnote 

Las mujeres migrantes y los niños son especialmente vulnerables a la explotación sexual por parte de redes criminales. FLICKR/Víctor Hugo García Ulloa

IV. Un cruce peligroso

Los migrantes llevan mucho tiempo trepando a bordo de los viejos trenes de carga conocidos colectivamente como “La Bestia” que se dirigen hacia EE.UU. desde el sur de México.[fn]Para un relato vívido de este viaje en tren, véase Óscar Martínez, The Beast: Riding the Rails and Dodging Narcos on the Migrant Trail, Londres, 2013.Hide Footnote Las vías llevan hacia el norte desde los estados fronterizos de Chiapas y Tabasco, convergen en el estado de Veracruz, en la Costa del Golfo, y se vuelven a separar en la Ciudad de México, de camino hacia las ciudades fronterizas de Nogales, Ciudad Juárez y Reynosa.[fn]Véase Rodrigo Dominguez Villegas, “Central American Migrants and ‘La Bestia’: The Route, Dangers, and Government Responses”, Migration Information Source, una revista online publicada por Migration Policy Institute, 10 de septiembre de 2014.Hide Footnote En una típica mañana de mayo de 2016, se podían ver unas dos docenas de migrantes, en su mayoría hombres, pero también algunas mujeres, incluida una mujer con su bebé, trepando a bordo del tren en Tenosique, Tabasco, parados sobre pequeñas plataformas entre los vagones, o colgados precariamente del techo.[fn]Trabajo de campo de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote La Bestia es el medio de transporte de último recurso para los viajeros más pobres, quienes pagan a los mafiosos unos $100 por cabeza para subir abordo. Algunos migrantes dijeron que las maras centroamericanas controlaban el acceso al tren a lo largo de la frontera. Otros mencionaron a miembros de los Zetas, un ultraviolento cártel que domina el narcotráfico y otros negocios ilegales a lo largo de gran parte de la costa del Golfo.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, 22 de abril y 8 de mayo de 2016, Tenosique y Macuspana, Tabasco, 9-11 de mayo de 2016.Hide Footnote

La Bestia transporta muchos menos pasajeros indocumentados que hace dos o tres años, cuando sus techos estaban abarrotados. Los migrantes dicen que ahora el viaje es más peligroso: los agentes de policía y migración vigilan más la ruta, y los trenes a menudo circulan más rápido, lo que hace que sea más riesgoso abordarlos y viajar en ellos. Más de 100 migrantes han perdido extremidades en accidentes desde 2012.[fn]El número de migrantes que sufrieron amputaciones entre 2012 y 2014 fue de 103, según el Comité Internacional de la Cruz Roja, citado en “La vida después de ‘La Bestia’: Los migrantes mutilados por el tren y su otra batalla”, Sin Embargo, 6 de abril de 2015.Hide Footnote Si bien los trenes han pasado a simbolizar los peligros de la migración centroamericana, nunca han sido el único, ni siquiera el principal medio para cruzar México.[fn]Entrevista de Crisis Group, Enrique Vidal, Voces Mesoamericanas, 21 de abril de 2015. Vidal estima que el tren nunca ha transportado a más del 20-30 por ciento de los migrantes que cruzan México.Hide Footnote La mayoría de los migrantes emplean diversos medios ­- autobuses, vehículos privados, remolques de camiones – para viajar hacia el norte. Algunos migrantes veteranos dicen que hace una década solo era necesario contratar a un guía para cruzar la frontera de EE.UU.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, Mexico, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote Hoy, cruzar a México requiere una red de guías e informantes, capaces de sortear los obstáculos oficiales y moverse por los territorios controlados por criminales.[fn]Entrevista de Crisis Group, Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también Rodolfo Casillas R., “La delincuencia que daña a la población migrante en México aprende e innova, ¿Y qué hacen la sociedad y el estado?” (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote

A. Tráfico de personas

Los contrabandistas de migrantes – llamados coyotes o polleros – a menudo solían ser miembros de confianza de la comunidad local que trabajaban por una tarifa relativamente módica.[fn]Véase Rodolfo Casillas R., “Pollero, coyote y traficante de migrantes: Juntos pero no iguales”, (www.rodolfocasillasr.org), marzo de 2016.Hide Footnote Hoy son parte de una estructura más amplia que puede transportar hasta 200 migrantes por vez, aunque en pequeños grupos de alrededor de diez. Algunos migrantes dicen que estas redes cobran aproximadamente $5.000-$7.000 para llegar a EE.UU. Ese precio a menudo incluye tres intentos, en caso que el cliente sea detectado por el INM y deportado. Los migrantes que disponen de más fondos – como los asiáticos que intentan entrar a EE.UU. desde México – pueden llegar a pagar el doble o el triple.[fn]Entrevistas de Crisis Group, migrantes en Palenque, Chiapas, México, 8 de mayo de 2016, y Rodolfo Casillas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ciudad de México, 15 de abril de 2016. Véase también “El costo del cruce indocumentado a Estados Unidos varía entre $3 mil y $20 mil dólares”, Univisión, 22 de diciembre de 2014.Hide Footnote Las familias centroamericanas aúnan sus recursos y se endeudan para enviar a los niños y las mujeres por rutas más seguras, pagando para viajar en automóvil o autobús, en ocasiones con documentos falsos.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gretchen Kuhner, directora general, Instituto para las Mujeres en la Migración (IMUMI), Ciudad de México, 6 de abril de 2016. Kuhner dijo que las cifras de detenidos y deportados probablemente subestimaban el número de mujeres y niños que han migrado, dado que son más cuidadosas durante el tránsito y menos propensas a ser detenidas.Hide Footnote El precio más elevado puede incluso proporcionar una garantía de que el niño será entregado a un familiar. Para pagar esa deuda, otros familiares pueden sentirse obligados a emprender el mismo viaje.[fn]Véase Marc R. Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration to the United States: The Tension between Protection and Prevention”, Migration Policy Institute, abril de 2015, p. 15.Hide Footnote La red se mantiene en contacto por teléfono celular, proporcionando información sobre cómo evitar a los agentes de migración o policía y los retenes militares.[fn]Véase Rodrigo Soberanes, “El Plan Frontera Sur, según los coyotes”, en Periodistas de a Pie, “En el camino: Migración más allá de las vías”, 16 de junio de 2015.Hide Footnote También tiene contactos para proporcionar a los migrantes un lugar seguro donde hospedarse, y asegura contra el mayor peligro: el secuestro. Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas  por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”. Los contrabandistas se ven obligados a pagar tasas de protección de $600-$1.000 por cada migrante. Aquellos que son secuestrados pueden terminar entre los 26.000 desaparecidos registrados en México, alrededor del 10 por ciento de los cuales podrían ser extranjeros, principalmente migrantes.[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 4. “Mexico Peace Index 2016”, Institute for Economics and Peace, p. 45. El Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED) publica el número de personas registradas como desaparecidas desde 2007.Hide Footnote

Según Rodolfo Casillas, un experto en migración y crimen organizado, las redes de tráfico de migrantes han sido “subsumidas, subordinadas o utilizadas por las redes que se dedican al secuestro de migrantes”.

Representante de la Casa del Migrante recibe a una migrante deportada que acaba de llegar en autobús desde México a Tecún Umán, Guatemala, cerca de la frontera con México. CRISIS GROUP/Arturo Matute

B. Víctimas invisibles

No se sabe cuántos migrantes son secuestrados porque no pueden o no quieren pagar las tasas de protección. Las agencias federales mexicanas ofrecen estadísticas muy diferentes: el INM registró solo 590 secuestros de migrantes entre el 2000 y mediados de 2014; la Policía Federal dijo que rescató a 71.415 migrantes secuestrados en 2007-2014, alrededor de una cuarta parte de ellos en el estado de Chiapas.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, pp. 108, 110, 155.Hide Footnote La Comisión Nacional de los Derechos Humanos – el ombudsman de México – dijo en 2013 que había unos 11.000 secuestros al año.[fn]“En un año 11 mil secuestros de migrantes en México: CNDH”, Animal Político, 4 de marzo de 2013.Hide Footnote Muy pocos derivaron en acciones penales, no obstante. Los fiscales federales iniciaron tan solo 48 investigaciones preliminares de secuestros de migrantes entre 2010 y mediados de 2014.[fn]“Análisis integral del secuestro en México: Cómo entender esta problemática”, Observatorio Nacional Ciudadano, 2014, p. 114. Algunos expertos en migración cuestionan si las estadísticas de la policía federal reflejan a los migrantes rescatados de secuestradores o separados de sus guías o coyotes, especialmente dada la relativa escasez de investigaciones penales. La policía no tiene permitido detener a migrantes (solo los agentes de migración pueden hacerlo), pero pueden intervenir para impedir un crimen, por ejemplo el secuestro.Hide Footnote Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.[fn]Véase también Mely Arellano, Ximena Natera, Jade Ramírez y Majo Siscar, “Rescates de migrantes: Las deportaciones enmascaradas”, en Periodistas de a Pie, “En el camino”, noviembre de 2015.Hide Footnote

Asimismo, los grupos de derechos humanos afirman que los migrantes supuestamente rescatados de secuestradores son deportados enseguida, en lugar de ofrecerles un permiso condicional humanitario para que puedan ayudar a los fiscales a investigar el crimen.

C. La franquicia de los Zetas

Solo uno de los principales cárteles mexicanos parece haber entrado en el lucrativo negocio de la protección de migrantes, pero es uno de los más violentos: los Zetas. Al contrario que otras organizaciones narcotraficantes internacionales, que tienden a ser mafias familiares que controlan territorios y se especializan en ciertas actividades criminales, los Zetas son un grupo “posmoderno” sin “ataduras de parentesco, de tierra, o de tradición”. En sus comienzos fueron sicarios del cártel del Golfo, y operan más como franquicias, aportando conocimientos y su brutal reputación a grupos locales a lo largo del Golfo de México, y a la vez participan en el tráfico de personas en Guatemala, según la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).[fn]Rodolfo Casillas, “La delincuencia”, op. cit., p. 3. “Human trafficking for sexual exploitation purposes in Guatemala”, CICIG, UNICEF, 2016, p. 90.Hide Footnote Son responsables del secuestro masivo y la ejecución de migrantes a lo largo de la frontera norte de EE.UU., incluida la masacre en 2010 de 72 migrantes, en su mayoría centroamericanos, en San Fernando, Tamaulipas.[fn]En agosto de 2010, unos criminales bajaron a los migrantes de un autobús interurbano y los ejecutaron. Entre abril y mayo de 2011, las autoridades descubrieron fosas clandestinas con al menos 193 cadáveres en San Fernando, supuestamente asesinados por los Zetas y la policía local que los ayudó a interceptar a las víctimas. Lamiat Sabin, “Mexico police officers ‘involved in mass kidnap and massacre of 193 people travelling to the US”, Independent, 23 de diciembre de 2014.Hide Footnote Ellos o sus asociados también operan en el estado sureño de Tabasco, donde los migrantes temen que los criminales se infiltren entre ellos para identificar posibles víctimas de secuestro.

Ya no hay secuestros masivos, dijo Fray Tomás González, director del albergue La 72, pero los criminales siguen secuestrando a individuos para cobrar rescates sin temor de represalias por parte de la policía, que o bien está intimidada o es corrupta. El albergue (nombrado en honor a las 72 víctimas de San Fernando) también ha recibido amenazas escritas y telefónicas de criminales que dicen pertenecer a los Zetas.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016; Ramón Márquez, Casa-Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

Los migrantes no solo son abusados y explotados por las bandas criminales. En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.[fn]“Policías, autoridades que más roban a migrantes; Militares y el INM, los que más extorsionan”, Animal Político, 30 de julio de 2015. Para el estudio completo, véase “Migrantes invisibles, violencia tangible: Informe 2014”, Red de Documentación de las Organizaciones Defensoras de Migrantes (REDODEM), 2014. El informe más reciente de la REDODEM señala un aumento en los crímenes contra migrantes cometidos por funcionarios del Estado (al 41,5 por ciento del total) junto con una disminución de los abusos cometidos por grupos del crimen organizado. “Migración en tránsito por México: rostro de una crisis humanitaria internacional”, 2016, p. 61.Hide Footnote En la mayoría de los casos la policía, incluidas las fuerzas federales, fue acusada de robo, mientras que los funcionarios de migración y militares (soldados e infantes de marina) fueron acusados de extorsión. Los migrantes centroamericanos han impulsado la creación de una dinámica economía clandestina que “gira en torno” al suministro de alimentos, albergue y transporte a precios muy inflados.[fn]Entrevista de Crisis Group, Diana Damián, coordinadora, Formación y Capacitación (FOCA), San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Como resultado, los migrantes se quejan que los choferes de taxis y combis – furgonetas de transporte público en zonas rurales – cobran hasta diez veces la tarifa normal, que pagan por temor a ser entregados a “la migra” (agentes de migración).

En una encuesta a 31.000 personas realizada por una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan con migrantes indocumentados en México, el 20 por ciento de los entrevistados dijo que había sufrido diversos crímenes a manos de las autoridades, incluidos robos, extorsión, golpizas y detenciones ilegales.

D. Trata de personas

Hay decenas de miles de víctimas de la trata de personas en Centroamérica y México, aunque las estimaciones cuantitativas varían enormemente. Un estudio reciente situó el número de víctimas de explotación sexual tan solo en Guatemala en 48.500, estimando que por cada caso denunciado había 30 víctimas ocultas. Los estudios, basados en los relativamente pocos casos investigados, sugieren que dos terceras partes de las víctimas son mujeres. Las adolescentes entre doce y diecisiete años son las más vulnerables, aunque los traficantes a veces reclutan a niñas aún menores.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit., pp. 68-69. Este informe diferencia entre los contrabandistas de migrantes – guías a quienes se les paga para cruzar a migrantes indocumentados a través de la frontera y a través de México – de los traficantes de personas, quienes transportan o retienen a la fuerza o por engaño a personas con fines de explotación sexual, trabajo forzado u otras formas de servidumbre. Véase la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, artículo 3.Hide Footnote En México, las estimaciones sobre el número de víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual oscilan entre 50.000 y 500.000. Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.[fn]“Diagnóstico sobre la situación de la trata de personas en México”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2013, p. 17.Hide Footnote

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Las estimaciones oficiales conservadoras sitúan el número de niños y niñas explotados en 16.000. Un estudio estimó el total en cerca de 70.000, incluidos unos 50.000 menores explotados en regiones fronterizas.

Los migrantes, en particular las mujeres y los niños, son especialmente vulnerables a la explotación sexual por redes criminales. El transporte de mujeres para trabajar como prostitutas no es nada nuevo, ni se limita a las migrantes pobres. Redes que ofrecen servicios a clientes VIP (entre ellos narcotraficantes) pagan miles de dólares para traer mujeres de Sudamérica, en ocasiones bajo el pretexto de ser agencias de modelos. A menudo las mujeres son mantenidas prácticamente en cautiverio, sus pasaportes confiscados, y son forzadas a trabajar en spas o salones de masaje de la mañana a la madrugada. En el extremo opuesto están los pequeños bares o cafeterías de carretera, a menudo en pueblos fronterizos pobres, que ofrecen tragos y encuentros sexuales rápidos y baratos. Las prostitutas, a menudo adolescentes, pueden ver hasta 30 clientes al día, con “graves consecuencias para su salud”.[fn]CICIG/UNICEF, op. cit. pp. 92-95; 99-104.Hide Footnote

Algunos prostíbulos a ambos lados de la frontera entre Guatemala y México reclutan a niñas de países vecinos, ofreciendo a las familias adelantos en efectivo que se convierten en deudas difíciles o imposibles de saldar. Las enganchadoras a menudo son mujeres jóvenes del mismo pueblo que necesitan cubrir una cuota. “Presumen de sus ropas nuevas, celulares nuevos”, dijo un funcionario de un albergue en Tapachula. “No hace falta mucho”. Otras están huyendo de la violencia doméstica o, cada vez más, de las amenazas criminales. Algunas monjas que trabajan con prostitutas en Tecún Umán señalaron que cada vez más afirman que están escapando de las maras de Honduras y El Salvador.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Nimbe González, Aldea Arcoiris, Tapachula, Chiapas, 9 de junio de 2016; Hermana Yuliana, Casa de la Mujer, un refugio gestionado por la Congregación de las Hermanas Oblatas, Tecún Umán, San Marcos, 8 de mayo de 2016.Hide Footnote

Guatemala cuenta con legislación para combatir la trata, incluida la Ley Contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas de 2009, que estableció una secretaría (bajo la Vicepresidencia) para coordinar las actividades contra la trata, y tres albergues gestionados por el Gobierno, donde las niñas víctimas reciben alojamiento a corto plazo, pero escasos servicios especializados. Para investigar las redes de trata, el Ministerio Público (la oficina del Fiscal General) estableció una sección especial en 2012. Desde abril de 2015 ha investigado más de 400 denuncias de trata de personas, pero dado que no tiene una presencia significativa fuera de la Ciudad de Guatemala, tiene dificultades para operar en los departamentos fronterizos en los que tiene lugar gran parte de la trata.[fn]“Trafficking in Persons Report”, Departamento de Estado de EE.UU., junio de 2016, pp. 184-186. El Gobierno clausuró el único albergue público para mujeres en diciembre de 2015. Entrevista de Crisis Group, Alexander Colop, director, Unidad contra la Trata de Personas, Ministerio Público, Ciudad de Guatemala, 11 de noviembre de 2015.Hide Footnote

V. Control fronterizo

Los presidentes Enrique Peña Nieto de México y Otto Pérez Molina de Guatemala lanzaron un programa conjunto en 2014 para promover el “flujo ordenado” de migrantes a través de su frontera común. “En lugar de estar poniendo muros, obstáculos y dificultades”, dijo Pérez Molina, los países impulsarían “la cooperación, el desarrollo y el comercio”. “Estoy seguro” que “podremos mejorar las condiciones de la migración regional”, dijo Peña Nieto, si “unimos voluntades y comprometemos esfuerzos transnacionales, aseguraremos un trato digno y humano para los migrantes”. Sus cinco puntos instaron a ampliar los permisos temporales de trabajo y visita para ciudadanos de Guatemala (y Belice) en los estados fronterizos de México, mejorar la infraestructura y seguridad, brindar atención médica a los migrantes, aumentar la coordinación bilateral y fomentar la coordinación interagencial, liderada por una nueva agencia en la Secretaría de Gobernación.[fn]“Programa Frontera Sur protege derechos de migrantes: EPN”, Noticieros Televisa, 7 de julio de 2014. Christopher Wilson y Pedro Valenzuela, “Mexico’s Southern Border Strategy: Programa Frontera Sur”, Mexico Institute, Woodrow Wilson Center, 11 de julio de 2014. Para un análisis más detallado de las políticas de seguridad en la frontera de México, véase Adam Isaacson, et al., “Mexico’s Other Border”, op. cit.Hide Footnote EE.UU. celebró la iniciativa, refiriéndose a la estrategia de Peña Nieto como “un paso positivo hacia la mejora de la capacidad de México de ejercer un mayor control a lo largo de su frontera”, y prometió $86 millones para apoyarla, continuando el trabajo con Guatemala para desarrollar fuerzas de tarea conjuntas para el control fronterizo.[fn]Thomas A. Shannon, consejero, Departmento de Estado, testimonio, Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 17 de julio de 2014, p. 4. El financiamiento prometido procedía de fondos existentes bajo el rubro de Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE, por sus siglas en inglés).Hide Footnote

A. La crisis humanitaria

El trasfondo de la iniciativa fue una crisis en la otra frontera de México: una ola de detenciones de niños migrantes no acompañados, en su mayoría procedentes de los países del TNCA, de camino a EE.UU. En junio de 2014, el presidente Barack Obama emitió un memorando en el que se refirió a “la afluencia de niños extranjeros no acompañados” como una “situación humanitaria urgente” que requería una respuesta federal unificada y coordinada. Para fines del año, EE.UU. había detenido a casi 70.000 niños no acompañados, un aumento frente a los 39.000 de 2013 y 24.500 en 2012.[fn]“Presidential Memorandum – Response to the Influx of Unaccompanied Alien Children across the Southwest Border”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 2 de junio de 2014. Peter J. Meyer, Clare Ribando Seelke, Maureen Taft-Morales, Rhoda Margesson, “Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service (CRS), 10 de febrero de 2015, p. 1.Hide Footnote Reconociendo que algunos de ellos tenían derecho a recibir protección, estableció tribunales para niños y familias migrantes y centros de detención especiales, pero también envió más agentes para evitar una mayor afluencia.[fn]El Departamento de Estado prometió una campaña de información para disuadir la migración y ayudar a Guatemala y México a interceptar a los migrantes y mejorar la capacidad de los países de procedencia del TNCA de recibir y reinsertar a los deportados.[fn]Shannon, testimonio, op. cit., p. 4.Hide Footnote

Al principio la estrategia parecía estar funcionando. Las detenciones de niños y familias en EE.UU. disminuyeron en la segunda mitad de 2014 y principios de 2015, pero para fines de 2015 las cifras comenzaban a aumentar de nuevo. Entre octubre de 2015 y mayo de 2016, aumentaron más del doble comparado con el mismo periodo el año anterior – de 14.000 hasta unas 32.000. Sin embargo, menos niños estaban viajando sin familiares adultos. Las detenciones mensuales de menores no acompañados disminuyeron por debajo de los niveles de principios de 2014, sumando 4.224 en marzo de 2016 comparado con 7.176 en marzo de 2014.[fn]Jens Manuel Krogstad, “U.S. border apprehensions of families and unaccompanied children jump dramatically”, Fact Tank (www.pewresearch.org), 4 de mayo de 2016.Hide Footnote

Menores no acompañados encontrados enttre 2009-2016. Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de EE.UU; año fiscal 2016 hasta el 30 de abril.

La campaña del Gobierno para crear conciencia sobre el peligro de la migración de menores – que incluyó vallas publicitarias y anuncios en medios impresos, radio y televisión – puede haber desalentado a algunos centroamericanos de enviar a sus hijos a EE.UU. sin acompañante (o con contrabandistas), pero muchas familias parecen haber preferido afrontar los riesgos de la ruta antes que los riesgos en sus países (véase arriba).[fn]Véase Hiskey, et. al, “Understanding”, op. cit., y nota al pie anterior sobre las campañas de información de EE.UU.Hide Footnote La estrategia de EE.UU. no contempló la ayuda a México para brindar protección a los refugiados, sino solo para interceptar a los migrantes. México no es solo un país de tránsito para los refugiados centroamericanos, según funcionarios de ACNUR; también es un destino, pero su capacidad de lidiar con la afluencia de migrantes está sobrepasada.

B. En busca de seguridad en México

Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015. En 2015, el 92 por ciento de los solicitantes procedían del triángulo norte, en especial Honduras (1.560) y El Salvador (1.475). Tan solo 102 eran guatemaltecos.[fn]Estadísticas, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR, www.comar.gob.mx). Porcentajes calculados por Crisis Group.Hide Footnote El aumento se debe en gran medida a una campaña de ACNUR y otros activistas de derechos humanos y derechos de los migrantes para publicitar los derechos de las personas que huyen de la violencia. Afiches que les dicen a los migrantes, “cuando huyes de tu país, tienes derecho a solicitar la condición de refugiado”, adornan los albergues, centros de detención y otras áreas donde se sabe que se reúnen los migrantes. Aun así, estas cifras son tan solo una pequeña fracción de los 170.000 migrantes del TNCA detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, y de los que deberían tener derecho a recibir protección, según ACNUR y otros defensores de los derechos humanos. Asimismo, alrededor del 30 por ciento de las personas que solicitaron asilo en 2015 nunca completaron el proceso. De aquellas que sí lo hicieron, alrededor del 45 por ciento (930) obtuvieron el estatuto de refugiado o de protección.[fn]Estadísticas sobre detenciones de la SEGOB, disponibles en www.politicamigratoria.gob.mx. Las cifras son solo las obtenidas por los funcionarios mexicanos, no el flujo total del TNCA. Las cifras relativas al estatuto de protección provienen de COMAR, op. cit., incluidos aquellos que han obtenido el estatuto de refugiado y aquellos que han recibido “protección complementaria” porque podrían enfrentar peligros si regresaran, aunque no reunan los requisitos para ser refugiados.Hide Footnote

Pero el número de solicitantes y el porcentaje de admisiones han aumentado drásticamente en 2016. En los primeros tres meses, la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) recibió 1.470 solicitudes, y 652 (el 62 por ciento) de los 1.048 que completaron el proceso obtuvieron el estatus de refugiado o protección.[fn]Al momento de publicación, la COMAR no había proporcionado un desglose por nacionalidad para enero-marzo de 2016. Sus cifras más recientes se obtuvieron en www.gob.mx/comar.Hide Footnote Sin embargo, los migrantes que más tienden a necesitar protección – los niños no acompañados – son los menos propensos a solicitarla. Unos 35.000 menores del TNCA fueron detenidos por las autoridades mexicanas en 2015, alrededor de 18.000 de los cuales estaban viajando sin un progenitor o tutor. Los funcionarios de ACNUR estiman que hasta la mitad de ellos tenían motivos plausibles para reclamar protección internacional debido a amenazas contra sus vidas y seguridad, pero tan solo 138 solicitaron el estatuto de refugiado. Solo 56 obtuvieron el asilo o estatuto de protección que les permitiría permanecer en México.[fn]Número de solicitudes de ibid. ACNUR citado en “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, marzo de 2016, p. 2.Hide Footnote

Number of applications from ibid. UNHCR cited in “Closed Doors: Mexico’s Failure to Protect Central American Refugee and Migrant Children”, Human Rights Watch, March 2016, p. 2.Hide Footnote

Deportaciones de ciudadanos provenientes del TNCA desde EE.UU. y México. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-1015 y el Gobierno de México.
Las solicitudes de asilo en México han aumentado de 1.296 en 2013 a 3.423 en 2015.

¿Por qué son tan pocos los migrantes del TNCA, sacudido por la violencia, que solicitan formalmente el estatuto de refugiado en México? Muchos prefieren llegar a EE.UU., donde tal vez tengan familiares o la esperanza de mejores empleos, pero los funcionarios de ACNUR y de los albergues dicen que un número cada vez mayor quiere permanecer en México, especialmente dados los elevados costos y riesgos de llegar a EE.UU. y el creciente peligro de ser deportados una vez allí. Varios de los entrevistados en albergues a lo largo de la frontera dijeron que ya habían sido detenidos en EE.UU. anteriormente, y preferían probar suerte en México. Leonel, un hondureño de 24 años de San Pedro Sula, dijo que tenía un buen trabajo repartiendo productos lácteos, pero que huyó para evitar ser reclutado por las maras. Tras haber sido detenido una vez en Brownsville, Texas, no tenía ningún deseo de volver a emprender el peligroso viaje hacia el norte, especialmente con su esposa e hijo de tres años. “No quiero que me encierren”, dijo, así que está sopesando los riesgos: completar el proceso de asilo, aunque no es probable que tenga éxito, o encontrar trabajo informal como migrante indocumentado en México. Volver a Honduras no es una opción: “cuando las maras dicen que te van a matar, lo dicen en serio”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Casa Refugio La 72, Tenosique, Tabasco, 10 de mayo de 2016.Hide Footnote

C. Obstáculos al reconocimiento de la condición de refugiado

Los potenciales refugiados deben solicitar asilo dentro de los 30 días siguientes al cruce de la frontera. Pueden hacer la solicitud después de ser detenidos, o bien acercarse a las autoridades de forma voluntaria, en cuyo caso pueden esperar los resultados fuera de los centros de detención, pero alrededor de un tercio de los solicitantes abandona el proceso de tres meses.[fn]La COMAR está obligada a procesar las solicitudes de asilo dentro de los siguientes 45 días, más diez días para notificación. El 99 por ciento de estas solicitudes son procesadas dentro de ese periodo, según la COMAR.Hide Footnote Aquellos que no están detenidos a veces abandonan porque no se les permite trabajar, no pueden viajar y deben presentarse ante las autoridades todas las semanas. Aquellos que se encuentran detenidos en centros del INM a veces solicitan ser deportados porque no soportan las condiciones similares al encarcelamiento. El centro de detención prolongada más grande y mejor equipado– Siglo XXI en Tapachula, Chiapas – obliga a los migrantes a dormir en literas y a veces en delgados colchones en los pasillos. Hay zonas separadas para los hombres, mujeres y jóvenes de trece a diecisiete años (los niños no acompañados más jóvenes pasan a manos de los funcionarios de protección de menores). Por lo general se separa a las familias, excepto las madres con niños de doce o menos años, o hijas adolescentes.[fn]Crisis Group no pudo visitar los centros de detención, pero las condiciones se describen en “Closed Doors”, op. cit., pp. 81-83. “The Cost of Stemming the Tide: How Immigration Enforcement Practices in Southern Mexico Limit Migrant Children’s Access to International Protection”, Instituto de Derechos Humanos de la Escuela de Derecho de Georgetown, abril de 2015, pp. 33-37; y “Derechos Cautivos”, op. cit., pp. 67-69.Hide Footnote

La detención es especialmente dura para los adolescentes, para quienes los meses que pasan en centros de detención calurosos y hacinados son “una eternidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de ACNUR, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016.Hide Footnote Si bien los jóvenes no acompañados supuestamente deben ser transferidos siempre que sea posible a albergues especiales gestionados por funcionarios de protección de menores, “los niños, niñas y adolescentes [indocumentados] siguen siendo detenidos de forma generalizada”.[fn]“Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para. 501, 30 de diciembre de 2013. Un informe de 2016 de Human Rights Watch arroja conclusiones similares. “Closed Doors” op. cit., pp. 83-86.Hide Footnote Los jóvenes no asisten a la escuela ni tienen acceso a atención médica o psicológica adecuada. Muchos han sido traumatizados por la violencia; algunos son ex miembros de las maras; pocos conocen sus derechos. Dentro de las zonas reservadas para los varones adolescentes puede haber mucha tensión. No solo son un peligro los unos para los otros, sino que algunos denuncian golpizas por parte de las fuerzas de seguridad o los agentes de migración. Un centro de derechos humanos en Chiapas dijo que había denunciado numerosos casos de abusos en centros de detención, pero esto no había derivado en “ninguna amonestación o sanción administrativa, mucho menos penal”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención, que incluyan albergues especiales o familias de acogida para los menores no acompañados y permisos de trabajo para los adultos. Bajo las leyes mexicanas, las autoridades migratorias podrían emitir visas humanitarias, que permiten el empleo y la libertad de movimiento, para los migrantes que hayan solicitado el estatuto de refugiado y aquellos que haya sido víctimas o testigos de crímenes graves. El INM emitió unas 1.000 en 2015, casi el doble del número autorizado en 2014, pero los defensores afirman que muchos más migrantes cumplirían con los requisitos para recibirla.[fn]Entrevista de Crisis Group, Alejandra Macías, coordinadora nacional, Asylum Access, Ciudad de México, 4 de mayo de 2016. Funcionarios del INM dicen que solo las víctimas o testigos pueden recibir estas visas humanitarias, aunque la página web del instituto incluye a los “solicitantes de asilo político, refugio o protección complementaria” entre aquellos con derecho a recibirlas, www.gob.mx/tramites. Véase también “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

Crisis Group interview, Alejandra Macías, national coordinator, Asylum Access, Mexico City, 4 May 2016. INM officials say only victims or witnesses can receive these humanitarian visas, though the institute’s web page lists “applicants for political asylum, refuge or complementary protection” among those eligible. See also “Closed Doors”, op. cit. p. 76.Hide Footnote

A fin de brindar protección y disuadir a los migrantes de continuar el peligroso viaje hacia el norte, dicen los defensores, las autoridades deben ofrecer alternativas a la detención.

Un importante factor disuasivo a la hora de solicitar asilo es la dificultad de obtenerlo. México ha abogado por los derechos de los refugiados y otros derechos humanos en el ámbito internacional. Su Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria de 2011 incorpora buenas prácticas, como el permiso de trabajo y el acceso a la educación, la salud y otros servicios públicos. Sigue los lineamientos de la Convención de 1951, que define un refugiado como alguien con un fundado temor de persecución por motivos de raza, religión y nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas. La ley mexicana incorpora una sexta categoría – la persecución por motivos de género – y va aún más lejos, incorporando el texto de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, la cual protege a las personas que han huido “de la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.[fn]“Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951”, www.acnur.org. Sobre la legislación mexicana, véase “Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria”, disponible en www.comar.gob.mx. Michael Reed-Hurtado, “The Cartagena Declaration on Refugees and the Protection of People Fleeing Armed Conflict and Other Situation of Violence in Latin America”, Legal and Protection Policy Research Series, ACNUR, marzo de 2013. México, que experimentó una afluencia de centroamericanos que huían de los conflictos en los años 70 y 80, fue uno de los principales impulsores de esta declaración. “Guatemala: Memoria del Silencio: Conclusiones y Recomendaciones”, Comisión de Esclarecimiento Histórico, 1999, p. 38.Hide Footnote

El miedo a la “violencia generalizada”, sin embargo, no garantiza el reconocimiento del estatuto de refugiado de cualquier centroamericano que haya huido de las maras. Cada solicitante es entrevistado, a menudo varias veces, y si es necesario se lleva a cabo una consulta psicológica. Asimismo, los funcionarios de la COMAR consultan a funcionarios de la embajada mexicana acerca de las condiciones en el país de origen. Pero la COMAR cuenta solo con quince analistas para manejar miles de casos. Si bien los funcionarios insisten que hasta ahora son capaces de manejar la carga de trabajo de manera justa y eficaz, admiten que un nuevo aumento de los casos podría sobrecargar su capacidad.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Alma Delia Cruz, COMAR, Tapachula, Chiapas, 10 de junio de 2016; Sandra Velasco, coordinadora general, COMAR, Ciudad de México, 1 de junio de 2016 y Cinthia Pérez Trejo, COMAR, 24 de mayo de 2016. México solo ha aplicado la definición de Cartagena en algunos casos recientes, por ejemplo las personas que huyen de la guerra en Siria. La COMAR tiene delegaciones en la Ciudad de México, Chiapas y Veracruz, de modo que algunas entrevistas se realizan por teléfono, aunque dice que los analistas a menudo viajan para hablar con los solicitantes en persona.Hide Footnote

Los defensores de los refugiados, por otro lado, afirman que la COMAR emite decisiones tipo “corta-pega” para excluir más que proteger. “Actúan como detectives interrogando a un sospechoso”, buscando incongruencias para rechazar las solicitudes por “falta de credibilidad”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Gerardo Espinoza, Salvador Lacruz, Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Tapachula, Chiapas, 8 de junio de 2016.Hide Footnote Muchos solicitantes tienen una educación precaria y son fáciles de intimidar; relativamente pocos de ellos cuentan con ayuda legal. Muchas solicitudes son rechazadas aduciendo la existencia de “una alternativa de huida interna”, es decir el individuo o la familia podría haber huido a alguna zona más segura dentro de su propio país, a pesar de que en los pequeños países del TNCA las maras dominan las grandes ciudades y se han instalado en muchas localidades más pequeñas. El territorio se protege ferozmente, y se trata a los forasteros como posibles enemigos. En zonas más rurales puede no haber empleos o acceso a la educación o salud. “Hay pocas alternativas de huida interna” en el Triángulo Norte, comentó un funcionario de ACNUR.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ciudad de México, 3 de junio de 2016.Hide Footnote

Deportaciones desde los EE.UU. por ciudadanía. Crisis Group a partir de datos del ICE Immigration Removals entre 2013-2015.

D. La puerta giratoria

Unos siete autobuses viajan todos los días entre Tapachula y Tecún Umán, transportando migrantes repatriados de vuelta a Guatemala desde México. Unos 5.000 llegan cada mes a la ciudad fronteriza, y otros 4.000 vuelan a la Ciudad de Guatemala desde EE.UU. en dos vuelos diarios, cuatro días a la semana. A su llegada, los retornados son registrados, se les ofrece un refrigerio y, si es necesario, atención médica. Tanto en la capital como en la frontera, los migrantes reciben alojamiento por una noche y ayuda para encontrar transporte hasta su hogar. Los niños no acompañados son llevados a albergues supervisados por la Secretaría de Bienestar Social, uno en la capital y otro en la ciudad de Quetzaltenango, al occidente del país, hasta que puedan ser devueltos a sus padres o tutores.[fn]Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016 y Casa del Migrante, Tecún Umán 17 de mayo de 2016; entrevista, Carol Girón, coordinadora regional, Red Internacional de Migración Scalabrini, Ciudad de Guatemala, 13 de mayo de 2016.Hide Footnote

Al igual que Guatemala, los otros países del TNCA han mejorado la recepción de ciudadanos repatriados, en especial de los niños. Honduras tiene centros para repatriados en San Pedro Sula y a lo largo de la frontera con Guatemala, incluidos albergues especializados para niños. El Salvador ha restaurado un centro de recepción para niños no acompañados en su capital e introducido tres programas de reinserción para migrantes retornados.[fn]Presentación por el ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador Hugo Martínez, Washington D.C., Woodrow Wilson Center, 14 de julio de 2016.Hide Footnote Pero después de volver a casa, la mayoría de los migrantes, incluidos los niños, están solos. Muchos pueden volver a intentarlo. Alrededor de la mitad de los retornados en un vuelo de EE.UU. a Guatemala en junio levantaron la mano cuando un funcionario les preguntó si habían sido deportados anteriormente.[fn]“Unaccompanied Children from Central America: Foreign Policy Considerations”, Congressional Research Service, 11 de abril de 2016, pp. 19, 21. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016. ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) brindan tanto asistencia directa como capacitación. Véase “Northern Triangle: IOM Builds Capacity to Protect Child Migrants of Central America”, OIM, 17 de junio de 2016. Visita de Crisis Group, centro de recepción de migrantes, Aeropuerto Internacional La Aurora, Ciudad de Guatemala, 15 de junio de 2016.Hide Footnote

Ni siquiera los más vulnerables – como las familias y los niños no acompañados – son supervisados tras ser repatriados. Ninguno de los “Gobiernos [del NTCA] cuentan con los medios necesarios para dar un seguimiento eficaz a los niños deportados”; tampoco tienen la capacidad para “reinsertar a los niños de forma segura”. Algunos estudios también han documentado el asesinato de migrantes deportados. Se ha hecho muy poco para asegurar que la repatriación no sea simplemente una puerta giratoria para los centroamericanos desesperados por escapar de la violencia y la pobreza.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., pp. 19, 22. “U.S. government deporting Central American migrants to their deaths”, The Guardian, 12 de octubre de 2015. Entrevista por Skype de Crisis Group, funcionario de protección, ACNUR, Tegucigalpa, 7 de junio de 2016.Hide Footnote “Resulta alarmante”, afirmó un informe de 2015 sobre niños repatriados, que la política migratoria siga estando centrada en la seguridad y el control migratorio, “dejando en un segundo plano la obligación de los Estados de proteger y respetar los derechos de los niños y niñas”.[fn]“Niños, niñas y adolescentes migrantes retornados. Un análisis de los contextos y las respuestas de los servicios y las políticas de protección en El Salvador, Guatemala, Honduras y México”, Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RELAF), Save the Children, UNICEF, Buenos Aires, 2015, p. 12.Hide Footnote

Marcha por la reforma migratoria en Ann Arbor, Minnesota. FLICKR/Sasha Kimel

VI. Respuesta y responsabilidad de EE.UU.

Estados Unidos tiene una responsabilidad especial en lo que respecta a la crisis migratoria en Centroamérica y México, donde la violencia es parcialmente el legado de los conflictos armados que asolaron gran parte de la región durante los años 70 y 80 bajo Gobiernos dominados por militares y apoyados por Washington. Las frágiles democracias que surgieron tras estas confrontaciones de la Guerra Fría lucharon por brindar seguridad a poblaciones polarizadas, empobrecidas y aún fuertemente armadas.[fn]“Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano”, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo Humanos en América Central, 2009-2010.Hide Footnote Posteriormente, en la década de los 90 y del 2000, EE.UU. deportó a más de 250.000 criminales convictos, entre ellos numerosos miembros de pandillas, a El Salvador, Guatemala y Honduras.[fn]Estadísticas sobre EE.UU. citadas en Rosenblum, “Unaccompanied Child Migration”, op. cit., p. 11. El número de deportaciones sobreestima el número de individuos, ya que algunos fueron deportados más de una vez. Las dos principales maras centroamericanas – MS 13 (Mara Salvatrucha) y Barrio 18 – surgieron por primera vez en Los Angeles durante los años 70. Véase Carlos Martínez y José Luis Sanz, “El origen del odio”, El Faro, (www.salanegra.elfaro.net), 6 de agosto de 2012.Hide Footnote Al mismo tiempo, el consumo de drogas ilegales en EE.UU. – en especial cocaína de Sudamérica – ha impulsado el crecimiento de poderosos grupos del crimen organizado que controlan y luchan por el territorio a lo largo de las rutas del narcotráfico en México y Centroamérica.[fn]Para más sobre cómo los diferentes grupos generan desplazamiento forzado, véase David James Cantor, “The New Wave: Forced Displacement Caused by Organized Crime in Central America and Mexico”, Refugee Survey Quarterly, 2014, pp. 1-35.Hide Footnote En este contexto, los llamamientos del candidato presidencial del Partido Republicano Donald Trump a construir un muro para sellar la frontera entre EE.UU. y México contra la migración han sido recibidos con desaprobación y burla en gran parte de América Latina.[fn]“Latin America bashes Trump’s immigration bashing”, USA Today, 17 de junio de 2015.Hide Footnote

A. Reforma estancada

La migración a EE.UU. ha sido una válvula de seguridad plagada de incertidumbre. Se afirma que unos ocho millones de mexicanos y centroamericanos viven allí en situación ilegal, vulnerables a la discriminación y al riesgo de deportación.[fn]“An Analysis of Unauthorized Immigrants in the United States by Country and Region of Birth”, Migration Policy Institute, agosto de 2015.Hide Footnote Las reformas migratorias para legalizar a estos migrantes irregulares han permanecido estancadas durante casi tres décadas.[fn]Jonathan Masters, “The U.S. Supreme Court and Obama’s Immigration Actions”, Council on Foreign Relations Backgrounders, 20 de abril de 2016.Hide Footnote Para brindar seguridad a una porción de esta población, el presidente Obama estableció en 2012 el programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA, por sus siglas en inglés) que permitiría a 1,2 millones de individuos que fueron traídos a EE.UU. cuando eran niños regularizar su situación legal.[fn]“Consideration of Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA)”, Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE.UU. (USCIS, por su sigla en inglés), actualizado el 3 de agosto de 2015. Para el 31 de marzo de 2016, se habían aprobado 1.239.404 solicitudes de DACA. Los países de origen con el mayor número de beneficiarios de la DACA son México (78 por ciento), El Salvador (4 por ciento), Guatemala (3 por ciento) y Honduras (3 por ciento).Hide Footnote En noviembre de 2014, creó la Acción Diferida para Padres de Estadounidenses y Residentes Legales (DAPA, por su sigla en inglés), pensada para ampliar la DACA y permitir a otros 3,6 millones regularizar su situación legal.[fn]“Executive Actions on Immigration”, USCIS, actualizado el 15 de abril de 2015.Hide Footnote Sin embargo, la Corte Suprema emitió un fallo de cuatro a cuatro en junio de 2016, dejando en vigor un fallo del tribunal de apelación sobre una causa presentada por 25 estados que bloquea la implementación de estos programas.[fn]Haeyoun Park and Alicia Parlapiano, “Supreme Court’s Decision on Immigration Case Affects Millions of Unauthorized Immigrants”, The New York Times, 23 de junio de 2016.Hide Footnote

Otro nuevo programa, que aborda el problema de los menores que probablemente emigren para reunirse con sus padres en el extranjero, no se vio afectado por el fallo de la Corte Suprema. En diciembre de 2014, EE.UU. estableció un programa para refugiados dentro de los países del TNCA. El propósito del Programa de Procesamiento de Refugiados/Permisos para Niños Menores en Centroamérica (CAM, por sus siglas en inglés) es proporcionar una “alternativa segura, legal y ordenada a la peligrosa travesía” que emprenden los niños no acompañados en busca de reunificación familiar. Hasta el momento, su impacto ha sido mínimo. El proceso debe ser iniciado en EE.UU. por padres que estén “legalmente presentes”, por lo tanto excluye a niños con otros parientes cercanos en EE.UU., así como los familiares de los millones de centroamericanos indocumentados. Lo que es más importante, dado que requiere múltiples entrevistas, autorizaciones de seguridad y médicas y pruebas de ADN, el proceso tarda de seis meses a un año en completarse, por lo que no protege a quienes corren peligro inminente.[fn]“Unaccompanied Children”, op. cit., p. 10; “Eroding the Law and Diverting Taxpayer Resources: An Examination of the Administration´s Central American Minors Refugee/Parole Program”, testimonio, Doris Meissner, Migration Policy Institute, ante la Comisión de Asuntos Judiciales del Senado, 23 de abril de 2015, p. 7.Hide Footnote A julio de 2016, tan solo 600 de 9.000 solicitantes han sido admitidos a EE.UU.[fn]Número de admisiones del CAM de Anne Richard, subsecretaria de Estado para Población, Migrantes y Refugiados, declaración ante la Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, “Call to Action: Protection Needs in the Northern Triangle of Central America”, San José, 6 de julio de 2016.Hide Footnote

Para ofrecer verdadera protección a los menores en riesgo, el CAM tendría que acelerar los trámites y proporcionar albergue dentro del país a las personas en peligro inminente. Para aliviar la carga de los países vecinos, especialmente México, debería ampliarse a los verdaderos refugiados, es decir, los niños y adolescentes que ya han huido de sus países de origen. ACNUR, que ha ampliado su presencia a lo largo de la frontera entre México y Guatemala, podría publicitar el programa, llevar a cabo evaluaciones iniciales y derivar casos. La OIM podría seguir ayudando con el transporte, como ya lo hace para los beneficiarios del CAM que viajan desde Centroamérica. Quienes hayan solicitado que EE.UU. reconozca su condición de refugiado deberían ser alojados en albergues equipados para brindar clases y apoyo psicosocial a los niños traumatizados.

EE.UU. puede ayudar a los migrantes que se enfrentan a una posible deportación otorgándoles el Estatus de Protección Temporal (TPS). Este puede ofrecerse en casos de conflicto armado, desastre ambiental, epidemias, u “otras condiciones extraordinarias y temporales”.[fn]“Temporary Protected Status”, USCIS, actualizado el 8 de julio de 2016. Para evitar que el TPS atraiga a más migrantes a cruzar la frontera, sin embargo, las autoridades tendrían que lanzar una campaña de información pública, dejando en claro que solo está disponible para aquellos que hayan llegado antes de cierta fecha.Hide Footnote Se ha ofrecido repetidamente a los salvadoreños tras los terremotos de 2001 y a los hondureños tras del Huracán Mitch en 1998. Otorgar el TPS a ciudadanos del TNCA que se enfrentan al auge de la violencia criminal sería un paso razonable para proteger a las personas, en especial los jóvenes, vulnerables a los ataques o el reclutamiento.

B. La Alianza para la Prosperidad

En el periodo posterior a la ola de menores no acompañados que llegaron a la frontera con EE.UU. en 2014, el Gobierno de Obama decidió ayudar a los países del TNCA a hacer frente a los factores de empuje de la migración: la violencia y la falta de oportunidades económicas.[fn]Muzaffar Chishti y Faye Hipsman, “Increased Central American Migration to the United States May Prove Enduring Phenomenon”, Migration Policy Institute, 8 de febrero de 2016.Hide Footnote Bajo el liderazgo del vicepresidente Joe Biden, presionó a los países a unirse en torno a una propuesta específica de desarrollo económico y gobernabilidad que se convirtió en la Alianza para la Prosperidad.[fn]“FACT SHEET: The United States and Central America: Honoring Our Commitments”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 14 de enero de 2016.Hide Footnote El Congreso aprobó un paquete de ayuda de $750 millones para el año fiscal 2016, y el presidente Obama ha solicitado un monto similar para el año fiscal 2017. Esos fondos y las recomendaciones en materia de políticas que los acompañan fueron diseñados para presionar a los Gobiernos del TNCA para que se centren en la reducción de la pobreza, además de implementar medidas anticorrupción y reformas a la justicia del estilo de las que ha liderado la CICIG en Guatemala – todas las cuales estaban ausentes en sus propuestas originales.[fn]Entrevistas de Crisis Group, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Departamento de Estado, Consejo de Seguridad Nacional, Washington, enero-abril de 2016. “Central America and the Alliance for Prosperity”, audiencia, Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Washington, 19 de abril de 2016. Sobre la CICIG, véase Informe de Crisis Group de América Latina N°56, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 29 de enero de 2016.Hide Footnote En una reunión con Biden en febrero de 2016, los tres gobiernos prometieron asignar unos $2,6 mil millones de sus presupuestos nacionales para apoyar los objetivos del plan.[fn]“The Blair House Communique: Joint Communique of the Presidents of El Salvador, Guatemala, and Honduras, and the Vice President … in Relation to the Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle”, Oficina del Secretario de prensa de la Casa Blanca, 24 de febrero de 2016.Hide Footnote

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia.

Es fundamental que EE.UU. siga brindando apoyo a la Alianza para la Prosperidad por otros cinco años e incluya programas específicos para abordar la prevención comunitaria de la violencia. Sin embargo, la ayuda de EE.UU no compensa los niveles históricamente bajos de inversión en los niños en la región: los gobiernos del TNCA han invertido mucho menos en programas para los jóvenes, especialmente en educación, que el promedio para Latinoamérica del 2,6 por ciento del PIB, según cálculos de 2012. Guatemala invirtió 1,8 por ciento, El Salvador 1,6 por ciento y Honduras 0,5 por ciento.[fn]“Panorama Social de América Latina”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, 2014, p. 17.Hide Footnote La Alianza para la Prosperidad representa tan solo una fracción de los casi $13 mil millones en remesas que los migrantes del TNCA envían a casa cada año. Las ganancias de los migrantes representan el 17 por ciento del ingreso nacional en Honduras y El Salvador, y el 10 por ciento en Guatemala.

Si bien poner fin a la violencia criminal en Centroamérica – cuyo costo estimado es de casi el 8 por ciento de su PIB – ayudaría a la economía regional, la emigración en sí misma es una bonanza económica en el corto plazo, a pesar de los costos a largo plazo en términos de capital humano. Prevenir la migración no es una “prioridad en la agenda política” de la mayoría de los países centroamericanos, dijo un economista guatemalteco, ya que es “funcional” a los intereses de cada país.[fn]Promedio de remesas enviadas a Guatemala, Honduras y El Salvador, 2013-2015, calculado en base a datos de Manuel Orozco, Laura Porras y Julia Yansura, “The Continued Growth of Family Remittances to Latin America and the Caribbean in 2015”, Inter-American Dialogue, febrero de 2016, p. 4; en base a datos del Banco Mundial para 2014 y 2015, “Crime and Violence in Central America: A Development Challenge”, World Bank, 2011, p. 6. El estudio estimó que, en promedio, el costo de crimen y la violencia en Centroamérica es del 7,7 por ciento. El de Guatemala es el mismo; el Salvador y Honduras lo superan en un 9 por ciento. Estimó además gastos adicionales en seguridad, justicia y atención médica por muerte y lesiones, entre otros factores. Entrevista de Crisis Group, Danilo Rivera, Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo (INCEDES), Ciudad de Guatemala, 17 de febrero de 2016.Hide Footnote

Monumento a los fallecidos tratando de cruzar la frontera entre EE.UU. y México en Tijuana. WIKIMEDIA/Tomas Castelazo

VII. Conclusión

El súbito aumento en el número de migrantes irregulares que atraviesan el Triángulo Norte de Centroamérica hacia México es tanto una consecuencia de la violencia criminal como una oportunidad para los criminales de explotar a personas vulnerables en tránsito. Al empujar la migración hacia la clandestinidad mediante duras medidas de control, las autoridades regionales ponen a los hombres, mujeres y niños, muchos de los cuales huyen de violentas pandillas en sus países de origen, en peligro de ser victimizados por criminales y autoridades estatales corruptas cuando parten hacia el extranjero en busca de seguridad. Cuando se obliga a los migrantes irregulares y refugiados a permanecer invisibles para evitar ser deportados, se convierten en presa fácil. La migración indocumentada masiva también abre espacios de discrecionalidad para los funcionarios locales, a menudo en regiones fronterizas, alentando la corrupción y menoscabando las instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública y combatir la impunidad.

Los resultados son visibles en los múltiples abusos que sufren las personas en tránsito y el fracaso de los programas de control fronterizo, deportación y disuasión de la migración. En lugar de frenar el flujo de migrantes, cada medida para endurecer las fronteras ha fortalecido la capacidad de los grupos criminales de traficar y explotar a personas cada vez más desesperadas.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad.

La región apenas está comenzando a lidiar con lo que la mayoría de sus líderes ahora reconoce como una crisis humanitaria con múltiples causas, entre ellas factores socioeconómicos y altos niveles de violencia e inseguridad. En una mesa redonda de ACNUR en julio de 2016, los países del TNCA acordaron abordar las causas subyacentes del desplazamiento forzado, mientras que los países de destino prometieron mejorar las respuestas de asilo y protección. México acordó explorar alternativas a la detención para los solicitantes de asilo y los refugiados, fortalecer los programas de protección de menores y aumentar la capacidad y presencia de los funcionarios de asilo. EE.UU. prometió “redoblar los esfuerzos para abordar los factores subyacentes” que llevan a los centroamericanos a abandonar sus hogares y ayuda adicional para las operaciones de ACNUR en la región y la capacitación para los funcionarios de asilo de la región.[fn]Declaraciones, Richard, op. cit., Erasmo Lara Cabrera, Director General de Derechos Humanos y Democracia, Secretaría de Relaciones Exteriores, Mexico, Mesa Redonda de Alto Nivel de ACNUR, San José, 7 de julio de 2016.Hide Footnote

Si se adoptan estas medidas, podrían marcar el comienzo de un enfoque maduro y cooperativo hacia la migración en la región. Tal vez lo más importante sea que los líderes regionales hayan reconocido su responsabilidad conjunta tanto a la hora de abordar las causas de la violencia criminal como de proteger a las víctimas. No obstante, las lecciones aprendidas a partir de la ola de niños no acompañados de 2014 son una advertencia, y los países centroamericanos siguen dependiendo de las remesas de los migrantes. Hasta que se demuestre lo contrario mediante acciones concretas, las promesas de todos los países de proteger a quienes huyen de la persecución y la violencia seguirán pareciendo vacías.

Ciudad de México/ Ciudad de Guatemala /Bogotá/Bruselas, 28 de julio de 2016

A Syrian refugee girl who left Lebanon looks through a window as she arrives in Qalamoun, Syria, 28 June 2018. REUTERS/Omar Sanadiki
Report 211 / Middle East & North Africa

تخفيف محنة اللاجئين السوريين في لبنان

Most Syrian refugees in Lebanon have thought many times about going home but in the end deemed the risks too great. Donors should increase aid allowing the Lebanese government to continue hosting the Syrians, so that any decision they make to leave is truly voluntary.

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ما الجديد؟ تتزايد الضغوط على اللاجئين السوريين في لبنان للعودة إلى بلادهم. ورغم أن سورية ما تزال غير آمنة بالنسبة لمعظمهم، فإن اللاجئين يعودون بأعداد صغيرة، هرباً من ظروف تزداد صعوبة في لبنان وعلى أمل تحسن الوضع في بلادهم. كما أن الإجراءات التي توضح الوضع القانوني للاجئين تجعل العودة أكثر واقعية بالنسبة لبعضهم.

ما أهمية ذلك؟ في حين أن عدداً ولو كان صغيراً من عمليات العودة الناجحة يُعدُّ أخباراً إيجابية، فإن الأوضاع أخطر من أن تسمح بعودة منظمة على نطاق واسع. غير أن الحكومة السورية وبعض الفصائل السياسية اللبنانية تصر بصورة متزايدة على أن الوقت قد حان للشروع في العودة على نطاق واسع.

ما الذي ينبغي فعله؟ ينبغي على الجهات المانحة أن تخطط لبقاء الكثير من اللاجئين لعدة سنوات، وأن توفر الدعم لمساعدة لبنان على تلبية احتياجات السوريين، وتخفيف العبء على الاقتصاد اللبناني، وأن تقلص الاحتكاك بين اللاجئين ومستضيفهم اللبنانيين. كما يمكن للحكومة اللبنانية أن تتخذ خطوات إدارية إضافية لتسهيل العودة الطوعية.

الملخص التنفيذي

يرتبط النقاش الدائر حول عودة اللاجئين السوريين بمماحكات بشأن المشهد السياسي في بلادهم. إذ يجادل أشدّ المتشككين بعودة أعداد كبيرة من اللاجئين في المستقبل القريب، بما في ذلك الحكومات الغربية، بأن مثل تلك العودة يمكن أن تتم فقط عندما يحدث تغيير سياسي جوهري في دمشق. إلا أن المدافعين عن نظام بشار الأسد يجادلون بأن العودة المستمرة والطوعية وبأعداد قليلة للاجئين تثبت أن سورية باتت آمنة وأن الإحجام الغربي عن دعم عودة اللاجئين له دوافع سياسية، ولا يستند إلى اعتبارات إنسانية. في الواقع، فإن الأغلبية الساحقة من اللاجئين لديهم مخاوف واقعية تمنعهم من العودة، رغم تنامي الضغوط عليهم في لبنان. حتى أولئك الذين يعودون فعلاً ينخرطون في مداولات مرهقة حول المخاطر الأمنية والظروف المعيشية السيئة التي تنتظرهم. بالنظر إلى المستقبل، ينبغي على لبنان أن يدعم أولئك الذين تبدو العودة أفضل خيار متاح لهم وذلك بتسهيل زيارات تمكّن اللاجئين من تقييم احتمال العودة والاستعداد لذلك، في حين ينبغي على الجهات المانحة أن تكون مستعدة للمساعدة في تخفيف أثر استضافة اللاجئين على لبنان من خلال تقديم رزم مساعدات في السنوات القادمة.

منذ بداية الحرب السورية، كان لبنان مضيفاً كريماً للاجئين السوريين، الذين تقدر أعدادهم الآن بـ 1.5 مليون شخص، أي أكثر من ربع العدد الإجمالي للسكان. لكن بمرور الوقت باتت المواقف أقل ترحيباً. مع استعادة النظام، وبدعم كبير من إيران وروسيا، للسيطرة على المزيد من المناطق، فإن حلفاءه في لبنان، وكذلك أحزاب مسيحية معادية للاجئين، يدعون بشكل مشترك إلى تسريع عودة اللاجئين. وقد زاد الخطاب الشعبوي من الاستياء الشعبي من اللاجئين، خصوصاً وأن لبنان يعاني من ركود اقتصادي حاد وأزمة مالية منذ سنتين. في تشرين الأول/أكتوبر 2019، أدت المصاعب الاقتصادية في البلاد إلى خروج احتجاجات شعبية ما تزال مستمرة عند كتابة هذا التقرير. على هذه الخلفية، تنامت التوترات مع المجتمعات المضيفة للاجئين، وتنامى معها احتمال حدوث أعمال عنف.

كما أن السياسات الحكومية تزيد الضغوط على مجموعة بشرية ضعيفة أصلاً. ويمكن للحملات التي شُنت أخيراً ضد العمال السوريين، بصورة خاصة، أن تدفع أعداداً متزايدة منهم إلى الفقر المدقع. وقد يؤدي المزيج من العداء لهم لدى شرائح من السكان والسياسات الحكومية التقييدية أن تخلق ظروفاً بالنسبة لعدد متزايد من اللاجئين يصبح فيها البقاء على قيد الحياة في لبنان أمراً غير ممكن أو صعب جداً بحيث تبدو العودة إلى سورية الخيار الأكثر واقعية. وقد أطلق عدد من المناصرين في الشأن الإنساني على هذه الظاهرة ظاهرة "الإعادة القسرية البناءة" [constructive refoulement]، أو الإعادة القسرية بطرق غير مباشرة.

حتى الآن لم تقنع الضغوط المتزايدة والتسهيلات المختلفة سوى عدد قليل من اللاجئين بالعودة إلى سورية؛ حيث يعي هؤلاء أن قرار عبور الحدود لا عودة عنه بالنسبة لمعظمهم وأن التبعات قد تكون خطيرة. إنهم يوازنون بحذر بين وضعهم الصعب، واليائس في كثير من الأحيان، في لبنان مقابل المخاطر التي قد تكون في انتظارهم على الجانب الآخر من الحدود. وتشكل التهديدات بالاعتقال والتجنيد الإجباري أكثر ما يثقل صدورهم. بعد سبع سنوات من الحرب، ما يزال نظام الأسد وأجهزته الأمنية يحكمون بعنف، بل إنهم باتوا أكثر عشوائية في وحشيتهم مما كانوا قبل الحرب. وفي حين تراجعت حدة القتال الفعلي على وجه الإجمال، فإن التجنيد الإجباري والاحتياطي ما يزال يشكل مخاطرة بأن يصبحوا وقوداً للمدافع في العملية العسكرية القادمة.

كما أن لدى العديد من اللاجئين ما يبرر خوفهم من أن العودة إلى سورية ستجعلهم أكثر فقراً، بالنظر إلى أن أجزاء كبيرة من البلاد ما تزال خارج سيطرة الحكومة، وأجزاء أخرى لا ترحب بالعائدين، على الأقل لأن منازلهم قد دمرت أو استُملكت، وبسبب الوضع المتردي للاقتصاد. كثيرون سيستبدلون عند عودتهم وضع اللاجئين في لبنان بوضع النازحين في سورية.

يقول النظام وحلفاؤه إن من شأن تغيير مقاربة الغرب لإعادة الإعمار أن توفر الظروف المواتية لعودة أعداد كبيرة من اللاجئين وتحويل القطر الهزيل من اللاجئين العائدين إلى سيل متدفق، إلا أن هذا الادعاء يخفي العقبات الحقيقية؛ إذ إن جميع طرق العودة تمر عبر دمشق وتعتمد عليها. فالمحددات الرئيسية لعدد اللاجئين الذين يتجرؤون على وطئ تلك الطرقات يتمثل في عدد اللاجئين الذين يقرر النظام أن يمنحهم ضمانة للعودة الآمنة؛ وكيف يتعامل مع أولئك الذين يقامرون بالعودة؛ وإلى أي حد يسمح للمنظمات الإنسانية بمساعدة العائدين طبقاً للمعايير المطبقة دولياً في تقديم المساعدات؛ وما إذا كان يتحرك نحو المصالحة الاجتماعية والسياسية بدلاً من إعادة فرض سيطرته بالقوة. طالما لم يُظهر نظام الأسد علامة على تغيير أساليبه، من المرجح أن تبقى الأغلبية الساحقة من اللاجئين في المنفى، وتدبُّر أمرهم في ظروف تزداد صعوبة بشكل مستمر، أو إيجاد السبل للوصول إلى دول ثالثة أكثر ثراءاً.

ينبغي على السلطات اللبنانية والجهات المانحة الدولية أن تطور مقاربات تعترف بهذا الواقع. ومن خلال البناء على النموذج الأردني، ينبغي على الحكومة اللبنانية أن تمنح الشرعية لتوظيف اللاجئين الموجودين وفتح المسارات القانونية للعمل الخاص وإقامة أعمال تجارية صغيرة. ولتقليص أو منع الأعمال العدائية بين اللاجئين والمجتمعات المضيفة التي قد تستغل سياسياً، ينبغي على الجهات المانحة أن تدعم مزيجاً من المشاريع التي يتم تسليط الضوء عليها بقوة وتعود بالفائدة على المجتمعات التي تحوي أعداداً كبيرة من اللاجئين وأن تتبنى برنامجاً قائماً على النتائج لتقديم الدعم الاقتصادي على المستوى الكلي يشمل إعادة جدولة الديون، وتبني تفضيلات استثمارية وتجارية ترتبط بمؤشرات يمكن التحقق منها لتوظيف اللاجئين.

كما أن بيروت قد تكون قادرة على تسهيل المسار بالنسبة للاجئين الذين يرغبون بالعودة، وخصوصاً عبر تيسير الزيارات "الاستطلاعية" لتقييم جدوى مثل تلك الخطوة. لكن من غير المرجح أن تغير مثل تلك الزيارات من عدد اللاجئين في لبنان على مدى السنوات القليلة القادمة. إذ من المرجح أن يبقى هذا العدد كبيراً فعلاً إلى أن تجري دمشق تغييرات مهمة. وحتى ذلك الوقت، ينبغي على بيروت وشركائها ألا يجعلوا الآمال بحلول ذلك اليوم الأكثر إشراقاً تُخفي التحدّي الكامن مباشرة في المستقبل القريب والمتمثل في مساعدة اللاجئين السوريين على العيش بسلام وأمن في الملاذ القاسي الذي بات عليه لبنان اليوم.

بروكسل/بيروت، 13 شباط/فبراير 2020

The decision to cross the border is irreversible for most and [the] consequences can be grave.

So far, increasing pressures and various facilitation efforts have persuaded only a small number to return to Syria. Refugees are aware that the decision to cross the border is irreversible for most and that consequences can be grave. They carefully weigh their difficult, often desperate situation in Lebanon against the hazards that may await them on the other side. Threats of detention and conscription weigh most heavily. After seven years of war, the Assad regime and its security agencies still rule violently and are even more arbitrary in their brutality than before the war. While actual fighting has mostly abated, conscription into the military and reserves still comes with the risk of ending up as cannon fodder in the next military operation.

Many refugees also have reason to fear that returning to Syria will make them even poorer. Significant parts of the country remain out of the government’s reach; others are inhospitable for returnees, if only because they will find their homes destroyed or expropriated, and the economy in tatters. Upon their return many will end up trading their refugee status in Lebanon for that of an internally displaced person in Syria.

The regime and its allies say a change in the West’s approach to Syria’s reconstruction would create the conditions for large-scale refugee return and turn the trickle of returning refugees into a steady stream, but this claim obscures the real obstacles. All roads to return lead through – and depend on – Damascus. The main determinants of how many refugees dare to travel those roads are how many refugees the regime resolves to give a guarantee for safe return; how it treats those who make the gamble to return home; to what extent it allows humanitarian organisations to assist returnees in accordance with internationally applied standards in aid delivery; and whether it moves toward social and political reconciliation rather than forcibly reimposing control. As long as the Assad regime shows no sign of changing its ways, the vast majority of refugees are likely to stay put in exile, making do under ever harsher conditions, or to find ways to reach more prosperous third countries.

Lebanese authorities and international donors should develop approaches that acknowledge this reality. Building on Jordan’s model, the Lebanese government should legalise and regulate the existing employment of refugees and open legal avenues for self-employment and small business formation. To reduce or prevent hostility between refugees and host communities that may be exploited politically, donors should support a combination of highly visible projects that benefit communities with large refugee concentrations and a results-based program of macro-economic support that includes debt refinancing, investment and trade preferences that are linked to verifiable indicators of refugee employment.

Beirut may also be able to smooth the path for refugees who wish to return, in particular by facilitating “go and see” visits to assess the viability of such a step. But such visits are unlikely to change dramatically the size of the refugee population in Lebanon over the next several years. That population in all probability will remain quite large until Damascus makes significant changes. Until then, Beirut and its partners should not let hopes for that brighter day obscure the challenge that lies immediately ahead in helping Syrian refugees to live in peace and security in the harsh haven that Lebanon has become.

Beirut/Brussels, 13 February 2020

I. Introduction

With an estimated Syrian refugee population of 1.5 million on top of its 4 million resident nationals, Lebanon claims the highest refugee-per-capita ratio in the world. The steady influx, which started in 2011, began generating strong apprehension among many Lebanese even before its full magnitude became clear.[fn]Crisis Group Middle East Report N°141, Too Close For Comfort: Syrians in Lebanon, 13 May 2013.Hide Footnote Tensions are on the rise, particularly since 2017.[fn]President: Lebanon ‘can no longer cope’ with Syrian refugees”, Associated Press, 16 October 2017; “Lebanon is sick and tired of Syrian refugees”, Foreign Policy, 31 July 2019.Hide Footnote Today, all political parties in Lebanon agree that the refugees should eventually leave, though they disagree on the conditions that would need to prevail for them to return home.

Behind the disagreements stand deep-seated differences concerning the war in Syria and the nature of Lebanon’s desired relations with Bashar Al-Assad’s regime in Damascus. The Shiite parties Hizbollah and Amal say refugee return is safe and critical for rehabilitating a vital ally.[fn]Sayyed Nasrallah’s full speech on Resistance and Liberation Day”, Al-Ahed News, 25 May 2019. In this speech, the Hizbollah leader connects what he characterises as the West’s obstruction of returns to the 2021 presidential election in Syria. Although he does not elaborate, he appears to be implying that the West is obstructing returns to discredit Assad politically. Conversely, he implies that moving forward with returns would help the regime.Hide Footnote The (Sunni) Future Movement of former Prime Minister Saad Hariri and other parties opposed to the Assad regime, such as the Progressive Socialist Party (PSP) of Druze leader Walid Jumblatt and the (Christian) Lebanese Forces of Samir Geagea, believe that significant political change in Syria is a key condition for refugee return.[fn]Lebanese leaders divided on how to handle Syrian refugees”, Al Shahid, 22 March 2019; “Assad prevents Syrians in Lebanon from returning home”, Middle East Monitor, 18 March 2019.Hide Footnote The (Christian) Free Patriotic Movement (FPM) of President Michel Aoun believes that linking refugee return to change in Syria means that most refugees could stay forever, a prospect they vehemently reject, while the (Christian) Kataib abhor the Syrian regime as much as do the Lebanese Forces, but reject the refugees just as much.[fn]FPM: EU’s latest financial support for Syrian refugees would encourage them to stay in Lebanon”, Al-Sharq al-Awsat, 28 July 2019.Hide Footnote

UNHCR [maintains] that conditions are not ripe for safe and dignified return.

As the regime retook territory in 2017 and 2018, calls in Lebanon for refugee return grew more frequent and intense.[fn]Nasrallah calls for plan to repatriate Syrian refugees”, The Daily Star, 13 February 2017; and “President: Lebanon ‘can no longer cope’ with Syrian refugees”, op. cit.Hide Footnote Against this backdrop, Russia launched a diplomatic offensive to promote refugee return in July 2018.[fn]On 19 July, Russia submitted a proposal to the U.S., supposedly as a follow-up to the summit. “Russia sends Syrian refugee proposal to U.S. after Trump summit”, Reuters, 20 July 2018. The same day, the Russian defence and foreign affairs ministries projected the return of some 1.7 million Syrian refugees “in the near future”, including 890,000 from Lebanon. “Joint Coordination Centre of Russian Defence Ministry and Russian Foreign Ministry for refugees returning to Syria holds planning meeting in Moscow”, Ministry of Defence of the Russian Federation, 20 July 2018. In August, President Vladimir Putin urged Europe to support reconstruction in Syria, lest the refugees residing in the region become “a huge burden for Europe”. “Putin urges Europe to help rebuild Syria so refugees can return”, The Guardian, 18 August 2018. Russia’s refugee return plan, of which Crisis Group obtained an unofficial copy, focused on material requirements such as building materials for shelters and transport capacity, omitting questions of protection and post-conflict reconciliation. A German think tank researcher said, “That plan convinced German officials that Moscow was not serious”. Crisis Group interview, Berlin, November 2018. By contrast, a Syrian development consultant said: “Before, Assad would just ask for billions of dollars before any refugees could return. The Russian plan, instead, came up with concrete material requirements that would be needed for a certain amount of people to return. The Europeans should have seen this as the start of a conversation”. Crisis Group interview, Beirut, May 2019.Hide Footnote It initially received support from Lebanese leaders, who believed across party lines that the initiative was based on an understanding that the U.S. and Russian presidents had ostensibly achieved during their 16 July 2018 Helsinki summit.[fn]Crisis Group interview, senior Lebanese official, Beirut, January 2019. See also “Lebanon welcomes Russian proposal on refugees”, The Daily Star, 27 July 2018.Hide Footnote In late July, a Russian delegation headed by President Vladimir Putin’s Syria envoy Alexander Lavrentiev met with Lebanese leaders in Beirut, whereupon the latter announced the formation of a Lebanese-Russian committee to carry out the initiative.[fn]Lebanon and Russia form committee on Syrian refugee repatriation”, The National, 26 July 2018.Hide Footnote But no international political or financial backing for the Russian plan materialised.[fn]The U.S. and major EU member states roundly rejected the Russian proposition to link refugee return to reconstruction. Some European officials were dismayed about what they viewed as a Russian attempt to exploit European sensitivity to migration pressures. One said: “What Russia really wants is Europe’s contribution to reconstruction in Syria. We have always made that conditional on the political process, so now Moscow is trying to couple it with refugee return instead. That’s all the Russian plan is about”. Crisis Group interview, October 2018.Hide Footnote As a result, the apparent Lebanese consensus quickly eroded, and the Russian initiative fizzled.[fn]On 20 August 2018, Foreign Minister Jibran Bassil (Free Patriotic Movement) expressed Lebanon’s commitment to the Russian initiative during a visit to Moscow, just as then-Minister of Displaced Peoples’ Affairs Mouin Merhebi (Future Movement) was already pouring cold water on the plan. “Lebanon embraces Russia’s refugee initiative for Syria”, Al Monitor, 21 August 2018; “Merhebi: Russia’s refugee proposal still needs work”, The Daily Star, 20 August 2018.Hide Footnote International organisations such as the UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) maintain to this day that sufficient guarantees are not yet in place for the organisation or facilitation of large-scale voluntary, safe and dignified return.[fn]The politics of return: Refugees, NGOs navigate increasingly fraught climate in host countries”, Syria Direct, 10 April 2019; and “Germany confirms, Syria still unsafe for asylum seekers”, Deutsche Welle, 15 May 2019. On the other hand, UNHCR considers that it is “each refugee’s individual, free and informed decision to decide when it is possible for him/her to return in safety and dignity”. “Regional Operational Framework for Refugee Return to Syria”. Crisis Group interview, senior UNHCR representative, December 2019; Regional Durable Solutions Working Group for the Syria Situation, March 2019.Hide Footnote

Thousands of refugees have nevertheless braved the risks and returned to Syria individually over the past year and a half, relying on informal networks back home that help them assess general conditions and possible security threats. In addition, the Lebanese General Security directorate has set up a formal clearance process that allows refugees to find out whether they are wanted for arrest by the Syrian authorities or not. Syrian community initiatives, some sponsored by the Syrian embassy, offer similar clearance mechanisms and logistical facilitation for an eventual return.[fn]In July 2019, Lebanon’s General Security directorate estimated the number of individual returnees since July 2018 at 300,000. Crisis Group interview, senior General Security official, Beirut. The Russian defence ministry counted 96,000 returnees during the same period. Bulletin of the Centre for Reconciliation of Opposing Sides and Refugee Migration Monitoring, 10 July 2019; the methodologies behind these diverging figures are unclear. UNHCR has verified the return of about 25,500 refugees in 2018 and 2019, and roughly 16,000 in 2015 and 2016, yet these figures do not include returnees who were not registered with the agency. “Syrian Regional Refugee Response”, UNHCR, last updated 31 August 2019.Hide Footnote

This report investigates the ways in which refugees deliberate over the decision to stay or return and probes the extent to which voluntary individual returns can at least partly resolve the problem of Syrian displacement. It argues that these returns are not indicative of any shift in conditions that would make it safe for the majority of refugees to return anytime soon. Lebanon’s external partners will therefore need to help the country support the refugees it is housing, including by sponsoring programs that will allow them a degree of self-sufficiency. The report is based on some 40 individual and group interviews with Syrian refugees in Lebanon between October 2018 and October 2019, in addition to numerous informal conversations with refugees, and nearly 50 interviews with Lebanese and international experts, humanitarian agency officers and Lebanese government officials from October 2018 through December 2019.

II. A Harsh Haven

A. Growing Popular Hostility

The influx of Syrian refugees into Lebanon started in 2011 and accelerated dramatically in 2012 and 2013.[fn]By May 2013, nearly half a million Syrians were registered or awaiting registration as refugees by UNHCR. “UN Interagency Response for Syrian Refugees”, UNHCR, March 2013.Hide Footnote By 2014, it had reached one million.[fn]Lebanon”, UNHCR Global Focus, 2019.Hide Footnote The UNHCR suspended registration in May 2015 at the request of the Lebanese government. Today, there are about 925,000 registered Syrian refugees in Lebanon, down from a peak of 1,185,000 in April 2015.[fn]Syria Regional Refugee Response”, UNHCR, 31 August 2019.Hide Footnote Government sources and humanitarian workers often mention a number of 500,000 unregistered refugees, though some surmise that the number may also have declined significantly.[fn]A senior international humanitarian agency official suggested that the number may be closer to 300,000. Crisis Group interview, Beirut, September 2019. The reduced numbers should not be equated with an increase in returns to Syria. A Syrian researcher working on refugees said: “The 2015 figure included people who soon after left for Europe, so some of the decrease happened already then. And people continue to leave to third countries in different ways, outside the official resettlement procedure, so the numbers keep going down. Very few of those who left went back to Syria”. Crisis Group telephone interview, 10 December 2019.Hide Footnote

The refugees’ arrival changed the face of the country in ways that made many Lebanese uncomfortable.[fn]See Crisis Group Report, Too Close For Comfort: Syrians in Lebanon, op. cit.; and Fafo, “Ambivalent Hospitality”, October 2013.Hide Footnote Not all refugees are poor, but it is the poor who most decisively shape the host society’s perceptions. Wealthy Syrians blend effortlessly into privileged urban quarters.[fn]Crisis Group field observations and conversations with Syrian refugees and Lebanese citizens, Beirut, 2018-2019.Hide Footnote Their impoverished co-nationals, on the other hand, are conspicuous as beggars and menial workers in city streets and by their squalid encampments in the country’s predominantly agricultural periphery, in particular the Beqaa valley and the north.[fn]Crisis Group field observations, Beqaa and Tripoli, 2018-2019.Hide Footnote  In these places, they share already inadequate public services and infrastructure with poor Lebanese and compete for jobs in the bottom bracket of the labour market.[fn]A 2013 World Bank study projected that with a Syrian refugee population of 1.7 million (a speculative number that may have been reached in 2015 if unregistered refugees are counted), an additional 220,000-320,000 Lebanese would become unemployed (compared with a no-refugee situation). “Lebanon: Economic and Social Impact Assessment of the Syrian Conflict”, World Bank, 20 September 2013. The International Labour Organization (ILO) has questioned some of the assumptions underlying these projections, for instance concerning the size of the Lebanese labour market and the number of economically active refugees, and has argued that refugee spending from savings and the international aid response may have generated additional demand and thus employment, offsetting at least some of the negative trends. “Towards Decent Work in Lebanon: Issues and Challenges in Light of the Syrian Refugee Crisis”, ILO, 2015. A labour market expert pointed out that the economic impact of the refugee situation on the Lebanese population appears to be highly unequal: while negative effects (eg, competition over menial jobs and modest housing, strain on public infrastructure, downward pressure on salaries) disproportionately harm the poor, many of the benefits (income from rent, additional demand for consumer goods, employment by the aid response) tend to go to the economically and socially advantaged. Crisis Group interview, Beirut, November 2019. The effect on perceptions, on the other hand, is clear: in a 2018 survey, roughly 60 per cent of both Lebanese and Syrian respondents identified competition over low-skilled employment as a major source of tension. “Regular Surveys on Social Tensions throughout Lebanon”, ARK Group DMCC, September 2018.Hide Footnote

Many municipalities imposed extralegal restrictions on the movement of Syrians.

As jihadist groups such as Jabhat al-Nusra and the Islamic State (ISIS) increasingly dominated the Syrian revolt after 2012, host communities’ apprehensions grew further, in particular when these groups started to clash with Lebanese security forces in border regions.[fn]Lebanon suffers heavy losses in clashes with jihadists near Syria”, Yahoo News, 3 August 2014; Crisis Group Middle East Briefing N°46, Arsal in the Crosshairs: The Predicament of a Small Lebanese Border Town, 23 February 2016.Hide Footnote Christian Lebanese reacted particularly strongly.[fn]Christian Lebanese fear that the influx of mostly Muslim refugees from Syria will tilt the domestic environment toward Muslim dominance. They often invoke the influx of Palestinian refugees after 1948, some 250,000 of whom still live in the country today, and how it entangled Lebanon in regional conflict. Crisis Group interviews, senior officials of Lebanese Forces and Kataib parties, Beirut, November 2018.Hide Footnote Many municipalities imposed extralegal restrictions on the movement of Syrians.[fn]Lebanon: At Least 45 Local Curfews Imposed on Syrian Refugees”, Human Rights Watch, 3 October 2014; and “Curfews for foreigners and Syrian nationals without legal basis”, Legal Agenda, 14 July 2016 (Arabic). In October 2017, the rape and murder of a young Christian woman by a Syrian janitor prompted a countrywide wave of arbitrary evictions of Syrians, mostly in majority-Christian towns. “In Lebanon, a rape and murder galvanize anti-Syrian fervor”, Los Angeles Times, 13 October 2017; and “Our Homes Are Not for Strangers”, Human Rights Watch, 20 April 2018.Hide Footnote

Additionally, some politicians have stoked resentment against refugees, raising alarms about alleged plans for permanent resettlement of Syrians in Lebanon, encouraging citizens to take action against illegal Syrian labour and blaming the refugees for Lebanon’s economic crisis.[fn]Burn the witch”, Moulahazat, 22 July 2019.Hide Footnote The latter accusation is difficult to substantiate: Lebanon received more than $7 billion in external loans and grants between 2012 and 2018 to cope with the crisis, and pledges for another $3 billion for the period 2018-2020.[fn]Nasser Yassin, “101 Facts and Figures on the Syrian Refugee Crisis”, vol. 2, Issam Fares Institute for Public Policy and International Affairs, Beirut, July 2019.Hide Footnote This support likely offsets the direct cost of hosting the refugees, which Central Bank Governor Riad Salamé has estimated at around $1 billion per year.[fn]Lebanese are tired of hosting Syrian refugees”, Fikra Forum, 16 July 2019.Hide Footnote The damage that the Syrian crisis has caused to the Lebanese economy, for instance by cutting transit routes for exports and depressing the tourism sector, is arguably much larger than this.[fn]Syrian war aggravates weaknesses in Lebanese economy”, Financial Times, 22 October 2018.Hide Footnote While it appears unfair to blame the refugees for the fallout of a crisis of which they too are victims, many Lebanese may not care for such distinctions.

It is also difficult to disaggregate the consequences of the Syrian conflict and troubles that Lebanon has inflicted upon itself as a result of more than two decades of delayed reforms and unsustainable fiscal policies, which in turn tempts politicians to look for scapegoats.[fn]Lebanon faces race against time to avoid financial collapse”, Deutsche Welle, 1 October 2019.Hide Footnote

While incidents of violence against Syrians are still limited, incitement and pent-up pressure may make for a combustible mix. Clashes between Syrians and host communities in mid-2019 could be harbingers of worse to come.[fn]On 5 June 2019, a scuffle between refugees and the Civil Defence in the Beqaa town of Deir al-Ahmar escalated into clashes with the host population and prompted the expulsion of several hundred Syrians from the area. “The Deir al-Ahmar clashes”, Al-Modon, 7 June 2019 (Arabic).Hide Footnote A senior humanitarian official warned that “the level of inter-communal tensions is high, especially in the north and the Beqaa amidst austerity measures, dire economic conditions and the political campaign”, pressing refugees to go home.[fn]Crisis Group interview, Beirut, July 2019.Hide Footnote On the other hand, and despite repeated attempts by politicians to blame the social crisis on the refugee situation, no one has recorded an incident of violence or aggressive behaviour directed at refugees in the course of the protest movement that has engulfed Lebanon since 17 October.[fn]See, for instance, the press conference by Foreign Minister Jibran Bassil, 18 October 2019.Hide Footnote A close observer of events in Lebanon remarked: “The people in the streets know very well who is to blame for the meltdown: the politicians, not the Syrian refugees. But the refugees are lying low, just in case”.[fn]Crisis Group interview, Beirut-based NGO official, Brussels, December 2019.Hide Footnote

B. Restrictive Policies

Growing popular hostility is matched by tighter administrative regulations. The first major shift away from a permissive posture came in October 2014, when the Lebanese government adopted a policy that called for a “reduction” of the number of Syrian “displaced” by preventing the entry of more refugees and “encouraging” those already present to “return to their country or other countries”.[fn] “Decisions of the cabinet meeting on 23 October 2014”, Presidency of the Council of Ministers. The Lebanese government appointed on 15 February 2014, after nearly a year of political stalemate, assigned priority to the refugee issue. See “Syrian Refugees in Lebanon: Government Policy and Protection Concerns”, UNHCR, March 2015. The restrictions came on the heels of clashes between the Lebanese army and jihadist rebels in the border areas in north-eastern Beqaa in August 2014. “ISIS militants behead Lebanese soldier and hold 18 more”, The New York Times, 30 August 2014. Lebanese officials and the media tend to use the term nazihin (“displaced”) to indicate that Lebanon is under no international obligation to host the Syrians, and to avoid invoking parallels to the experience with Palestinian refugees, who have had a de facto permanent status since 1948. “Gebran Bassil: Lebanon does not accept Syrians as ‘refugees’”, The National, 25 September 2018.Hide Footnote

Decisions of the cabinet meeting on 23 October 2014”, Presidency of the Council of Ministers. The Lebanese government appointed on 15 February 2014, after nearly a year of political stalemate, assigned priority to the refugee issue. See “Syrian Refugees in Lebanon: Government Policy and Protection Concerns”, UNHCR, March 2015. The restrictions came on the heels of clashes between the Lebanese army and jihadist rebels in the border areas in north-eastern Beqaa in August 2014. “ISIS militants behead Lebanese soldier and hold 18 more”, The New York Times, 30 August 2014. Lebanese officials and the media tend to use the term nazihin (“displaced”) to indicate that Lebanon is under no international obligation to host the Syrians, and to avoid invoking parallels to the experience with Palestinian refugees, who have had a de facto permanent status since 1948. “Gebran Bassil: Lebanon does not accept Syrians as ‘refugees’”, The National, 25 September 2018.

Hide Footnote To reach these objectives, the Lebanese authorities introduced visa requirements for arriving Syrians, demanded that UNHCR cease registering refugees and ended the practice of extending refugees’ visas free of charge.[fn]In early 2013, when a growing number of refugees could not return after their visa-free one- year stay (technically, two consecutive six-month stays) had come to an end, General Security granted (free) extensions for another year (six months, renewable once). “Syrians line up at General Security centres”, LBC News, 7 March 2013 (Arabic).Hide Footnote While the entry restrictions reduced the influx, ending registration and stopping visa extensions only increased the number of unregistered refugees and refugees without valid residency status. Tougher enforcement of labour restrictions since late 2018 and waves of shelter demolitions since early 2019 have increased pressures on already vulnerable communities without a clear effect on return numbers.[fn]Lebanon: Syrian Refugee Shelters Demolished”, Human Rights Watch, 11 July 2019.Hide Footnote

Ending [refugee] registration and stopping visa extensions only increased the number of unregistered refugees.

While the message that their time in Lebanon may be up has become clear, most refugees are still deterred from returning to Syria. Instead, some take the high risk of illegally crossing the Mediterranean Sea to Cyprus.[fn]A New Migrant Crisis for Europe?”, Carnegie Middle East Centre, 23 November 2018.Hide Footnote

1. Tightening residency regulations

Until 5 January 2015, Syrians were legally entitled to enter Lebanon without a visa and to stay for half a year, renewable for another six months, without having to pay a fee.[fn]See the Syrian-Lebanese bilateral agreement on “Movement of People and Goods” of 1994 (Arabic).Hide Footnote A yearly residency permit was theoretically available for the equivalent of $200, yet few bothered to obtain one since those who fled the war rather than regime persecution and were not on any of the regime’s “wanted” lists, could simply restart the clock with a short round trip to Syria.[fn]Crisis Group Skype interview, Syrian researcher, Beirut, 3 March 2019.Hide Footnote

According to new regulations issued in January 2015, Syrians now have to prove a legitimate purpose for entry (such as tourism, study, transit or business). Only in “exceptional circumstances”, as determined by the Ministry of Social Affairs, can they enter Lebanon as refugees.[fn]Organising the Entry and Residency of Syrians in Lebanon”, Lebanese General Security, (Arabic). To pass as a tourist, a Syrian must present a hotel booking and $2,000 in cash.Hide Footnote These changes formalised measures adopted by the General Security directorate after the border clashes in August 2014.[fn]On 8 February 2018, the State Council (the High Administrative Court of Lebanon) ruled that General Security had overstepped its legal competence in imposing these regulations. But they are still being applied. “Position Paper: On the decision to summarily deport Syrian nationals who entered Lebanon irregularly”, Legal Agenda, 26 June 2019, p.2.Hide Footnote Entries of Syrians dropped by some 45 per cent between 2014 and 2015, and the number of appointments requested for registration with UNHCR decreased by 56 per cent in late 2014 and by 78 per cent in January 2015, compared to the previous year.[fn]Incomings to and Outgoings from Lebanon, 1996-2019”, Central Administration of Statistics, May 2019; “Syrian Refugees in Lebanon”, UNHCR, op. cit.Hide Footnote

For the Lebanese authorities, crossing the border constitutes return and ends refugee status.

Because of the new regulations, Syrian refugees can no longer perpetuate their legal stay in Lebanon by crossing the border and coming back. At the same time, the annual residency fee of $200 per family member above fifteen years of age plus administrative costs proved prohibitive for many refugees, whose resources are already stretched to the limit. Furthermore, not everyone is eligible. To obtain a residency permit, Syrians must have a Lebanese guarantor or another reason to reside in the country that is deemed legitimate, such as being of Lebanese descent or having close relatives, being enrolled in formal education or owning property in Lebanon. Failing any of these conditions, they must be registered as refugees with UNHCR.[fn]Guarantors can be Lebanese individuals with sufficient means (regular income, savings of an equivalent of at least $6,000 or property). Some reportedly charge significant amounts (several hundred dollars) for this kind of “service” from refugees who need it. “‘I Just Wanted to Be Treated Like a Person’: How Lebanon’s Residency Rules Facilitate Abuse of Syrian Refugees”, Human Rights Watch, January 2016. Property owners who rent to Syrians sometimes also act as guarantors. Applying for residency on the basis of such an “individual guarantee” (kafala fardiya) requires the beneficiary to sign a pledge not to work, but refugees tend to violate these out of sheer need. To allow for legal work, employers must act as guarantor and apply for a work permit for their employee, which involves a laborious and expensive process that most prefer to avoid. In early 2019, fewer than 2,000 Syrians were registered as holders of valid work permits with the labour ministry. See fn 56.Hide Footnote A residency permit obtained on the basis of UNHCR registration does not allow a refugee to cross into Syria and come back to Lebanon. When registered refugees cross the border into Syria, General Security informs UNHCR, which updates the records of the returnees in its register once it has verified that they returned to Syria with the intention to voluntarily repatriate. For the Lebanese authorities, crossing the border constitutes return and ends the right to stay in Lebanon as a refugee/displaced person.[fn]Crisis Group interviews, senior Lebanese security official and Syrian refugees, Beirut, August and December 2019; email communication, senior UNHCR representative, December 2019.Hide Footnote

An immediate effect of the 2015 policy change was a dramatic increase in the number of Syrian refugees without valid residency status. Surveys show that the ratio ballooned from 9 per cent of registered refugees in January 2015 to 73 per cent in April-May 2018.[fn]“Vulnerability Assessment for Syrian Refugees in Lebanon”, UNHCR, UNICEF and World Food Programme, 2018, p. 7.Hide Footnote The Lebanese government has since waived the $200 fee it previously charged for the annual residency permit (although not fees and fines on refugees who either failed to obtain a permit or to renew a permit on time) and pledged to facilitate the process of applying for residency permits, but the ratio remains at around 70 per cent.[fn]In February 2016, the Lebanese government pledged a “periodical waiver of residency fees and simplifying documentary requirements” (see: London Conference – Lebanon Statement of Intent); refugees registered with UNHCR before January 2015 were able to renew their residency for free as of March 2017. “Lebanon: New Refugee Policy a Step Forward”, Human Rights Watch, 14 February 2017. In reality, long delays and reports of harsh treatment deter many from applying. Humanitarian workers also cite the need to cover significant distances and pass checkpoints to reach processing centres as a deterrent, in particular for refugees whose residency has already expired. There are also claims that individual officers pressure registered refugees, who should be entitled to a free residency card based on their UNHCR registration, to obtain a Lebanese guarantor (see above) and apply on this basis instead. “‘I Just Wanted to be Treated like a Person’”, op. cit. Refugees interviewed by Crisis Group claimed that applications based on a guarantor are processed much faster than those based on registration with UNHCR. Crisis Group interviews, advocacy officer, Syrian women’s organisation, Beirut, November 2018; senior humanitarian agency officials, Beirut, November 2018 and September 2019; Syrian refugees, Beirut, August 2019.Hide Footnote

Lack of valid residency status does not by itself expose refugees to deportation, but it creates additional pressures, such as harassment at checkpoints and temporary detention. It also adds another layer of complication to existing difficulties with formal procedures (lack of information, opaque procedures, delays, fees), such as obtaining documentation (marriage and birth certificates) and school enrolment. While these do not always require a valid residency card, public and private Lebanese entities often refuse to serve refugees without it.[fn]Growing Up Without an Education”, Human Rights Watch, July 2016. At the end of the 2018-2019 academic year in June 2019, Syrian refugee students without legal residency encountered difficulties collecting their diploma. “Syrian kids’ diplomas held hostage”, The Daily Star, 9 August 2019. While only around 20 per cent of the estimated 200,000 children born to Syrian refugees in Lebanon have received a fully valid birth certificate (ie, verified by the Lebanese interior ministry and legalised by the Syrian embassy), 82 per cent have received initial documentation, such as hospital notification and a birth certificate from the local district administration (mukhtar). Crisis Group interview, UNHCR protection officer, September 2019; “A Second Chance for Unregistered Children”, Norwegian Refugee Council, 8 July 2019.Hide Footnote

[The regulations] make refugees’ lives even more difficult, but they achieve little in terms of “encouraging return”.

These measures make refugees’ lives even more difficult, but they achieve little in terms of “encouraging return”. The contrary can be the case. As their technically illegal stay persists, unpaid fees and fines pile up for every family member fifteen and older. For those returnees unable to pay the accumulated fees, General Security imposes a re-entry ban that amounts to another deterrent for many.[fn]Settling the Affairs of Syrian and Palestinian Nationals” (Arabic), Lebanese General Security, op. cit. A Syrian refugee told UNHCR, “The re-entry ban is a big concern for us. You won’t find a Syrian family that doesn’t have a kinship with a Lebanese family. We need to [be able to] visit them”. “Still Longing to Go Home in Safety and Dignity”, UNHCR, May 2019.Hide Footnote

Lebanon has largely refrained from deportations and remains committed to the international humanitarian legal principle of non-refoulement, yet in the spring of 2019 it began engaging in actions that ran afoul of that commitment. Following a 15 April decision by the Higher Defence Council to deport all Syrians who entered the country illegally after 24 April, security bodies such as the Lebanese Armed Forces, the Internal Security Forces and General Security deported more than 2,500 people by the end of August.[fn]Report On Arbitrary Deportation of Syrian Refugees in Lebanon”, Access Center for Human Rights, August 2019. The new measures ostensibly affected only new illegal entries as of April 2019. But refugees who obtained their residency permits in Lebanon through UNHCR registration and cannot come back once they cross the border, or who have no valid residency permit, tend to use illegal border crossings as well. The troubling part is that the burden of proof appears to be entirely on the refugee, and that there seems to be no effective legal recourse. According to a position paper endorsed by eight Lebanese humanitarian and civil rights organisations, deportation orders are the prerogative of Lebanese courts and require proper legal procedures. The director-general of General Security can order deportations only in exceptional cases related to national security. “Forced Deportations to Syria: Rights Organizations Call on Lebanon to Respect the Rule of Law”, Legal Agenda, 24 June 2019. “Lebanon: Authorities Must Immediately Halt Deportation of Syrian Refugees”, Amnesty International, 27 August 2019.Hide Footnote How Lebanese authorities establish who entered after the cutoff date remains unclear, as does how Syrians can appeal deportation orders. Unlike previous practice, deportees are now handed over directly to the Syrian authorities, making it impossible to sneak back into Lebanese territory.[fn]Lebanon: Forcible Return of More Than 100 Refugees to Syria a Shocking Setback”, Amnesty International, 8 January 2016. “Syrians Deported by Lebanon Arrested at Home”, Amnesty International, 2 September 2019. A Beqaa-based Syrian researcher who observes return movements said: “Previously, Lebanese security would leave deportees in the no man’s land, and after dark smugglers would come and guide them back”. Crisis Group interview, Beqaa, January 2019.Hide Footnote While the decision in theory should not directly threaten the large majority of refugees already present in Lebanon, the bulk of whom have been there since 2014, it adds to the general atmosphere of insecurity that convinces refugees that their time in Lebanon may be running out.[fn]Human Rights Watch reported that, in some cases, Lebanese authorities also deported refugees who were able to produce documentation establishing their presence before the cutoff date. “Syrians Deported by Lebanon Arrested at Home”, op. cit. In July 2019, rumours circulated in different parts of Lebanon according to which Lebanese authorities were preparing to deport 1,800 Syrian detainees. Crisis Group interviews, Beirut, Beqaa, Baalbek, July 2019. A refugee in Tripoli with no valid residency card expressed fear that all Syrians without residency status would be deported eventually. Crisis Group interview, Tripoli, July 2019.Hide Footnote

2. Tightening labour regulations

The new policy adopted in October 2014 also aimed at curbing competition between Syrian and Lebanese labour by tightening and enforcing existing regulations for foreign workers.[fn]Wages for Lebanese tend to be more than twice as high as those for Syrians in comparable jobs. Lebanese employees also require registration with the Lebanese National Social Security Fund, adding another 23.5 per cent to the payroll. “The Impact of Syrian Refugees on the Lebanese Labour Market”, BLOMINVEST Bank, 29 June 2019.Hide Footnote Local resentment of Syrian competition increased with the influx, and Lebanese authorities responded by gradually strengthening regulations.[fn]Regular Surveys on Social Tensions throughout Lebanon”, op. cit.Hide Footnote Ministry of Labour Decision No. 19 of 2 February 2013 authorised Syrians to work in construction and its derivative industries, in addition to about a dozen mostly manual and semi-skilled professions (eg, tailor, storage manager, sales representative).[fn]Occupations Restricted to Lebanese”, Lebanese Ministry of Labour, Decision No. 19, 2 February 2013 (Arabic).Hide Footnote After the policy change in late 2014, the Ministry of Labour tightened regulations once more, restricting Syrians to unskilled labour in construction, agriculture and cleaning.[fn]Occupations Restricted to Lebanese”, Lebanese Ministry of Labour, Decision No. 197, 17 December 2014 (Arabic).Hide Footnote

General Security gives Syrians 48 hours to close their shops or find a Lebanese partner. ... The pressure is on.

Initially, enforcement of the new rules remained haphazard and without lasting effect. Lebanese employers continued to ignore the regulations and shun the laborious and expensive procedures to obtain work permits for their employees.[fn]According to then-Minister of Labour Camille Abu Suleiman, only 1,700 Syrians were registered as holders of valid work permits at the time that he assumed office in January 2019. The ministry has 30 inspectors to enforce the labour law. “Abu Suleiman: ‘The guarantor system [for foreign labour] is unacceptable and a form of modern slavery. I am working to change it’”, Lebanon Files, 6 June 2019 (Arabic).Hide Footnote As public debate over refugee return increased, however, so did restrictions upon refugees’ economic activity. Since November 2018, General Security has conducted several campaigns cracking down on informal Syrian-owned or -run businesses in different parts of Lebanon.[fn]Lebanese security forces crackdown on Syrians as pressure builds on refugees to return”, The New Arab, 21 November 2018; “Lebanese General Security closes Syrian shops in Bint Jbeil”, Bint Jbeil, 12 December 2018 (Arabic); and “Closure of Syrian informal shops in Tripoli suburbs”, Lebanon 24, 13 December 2018 (Arabic).Hide Footnote One Lebanese civilian official said: “General Security gives Syrians 48 hours to close their shops or find a Lebanese partner, legalise their business, pay taxes, etc. The pressure is on”.[fn]Crisis Group interview, local Lebanese official, 14 January 2019.Hide Footnote

With the inauguration of a new government in January 2019, the campaign acquired additional momentum. On 3 June, Minister of Labour Camille Abu Suleiman launched an action plan to combat unauthorised work by foreigners.[fn]Labor minister proposes plan to crack down on undocumented workers”, The Daily Star, 3 June 2019.Hide Footnote Even refugees who previously thought themselves economically secure began to feel vulnerable.[fn]Crisis Group interviews, Beqaa, Baalbek, Tripoli, Beirut, July 2019.Hide Footnote “My brother had a men’s hairdressing shop”, a young Syrian said over lunch in a Lebanese-owned, Syrian-run modest restaurant in the Beqaa. “Security closed it down and sealed the door with no prior notice. Between advance rent, outfitting the place and buying equipment, he invested $10,000. That’s all gone now”.[fn]Crisis Group interview, Syrian refugee from rural Damascus, Beqaa, July 2019.Hide Footnote Lebanese businesses that employ Syrians have likewise been fined.[fn]Employers retort that there are not enough qualified Lebanese to replace their Syrian staff. “Al-Modon accompanies the inspectors of the Ministry of Labour: 20 non-compliant businesses closed”, Al-Modon, 10 July 2019 (Arabic). The Free Patriotic Movement has mobilised its youth wing for protests and shaming of businesses that employ Syrians. “If you love Lebanon, employ Lebanese”, said party leader Jibran Bassil, who is also foreign minister, on Twitter. Tweet by Jibran Bassil, @Gebran_Bassil, 9:27 am, 8 June 2019.Hide Footnote

Yet to what extent the rules can be enforced remains unclear.[fn]A Lebanese economist said: “Some of the work that Syrians do, such as in construction and cleaning, is socially stigmatised. It is not clear that Lebanese would do it, even for better pay. Replacing Syrians with Lebanese would increase labour costs across the board, and prices would have to go up sharply at a moment when we are in a deep economic crisis and people are already cutting back on consumption. The most likely result would be that many businesses would simply have to close down”. Crisis Group interview, Beirut, September 2019. A representative of the ILO’s regional office in Beirut said: “We are involved in job creation projects in the agricultural and construction sectors that aim to reach a 50-50 balance between Syrian refugees and Lebanese, but the average is more like 70-30. The pay is significantly above the minimum wage and working conditions are excellent by comparison, yet the social pressure against accepting such work and individual attitudes still deter many Lebanese”. Crisis Group messaging app interview, November 2019.Hide Footnote A human rights researcher said, “In Saida, where there was a big campaign last year, Syrians are now opening in the afternoon, once the inspectors’ day shift is over”.[fn]Crisis Group interview, human rights researcher, Beirut, July 2019.Hide Footnote A Syrian owner of a (legitimate) business in the lower middle-class Beirut suburb of Burj Hammoud said: “When security comes, they all close their shops and disappear, and once security is gone, everyone reopens”.[fn]Crisis Group interview, Syrian businessman, Beirut, July 2019.Hide Footnote Official efforts are not only hampered by lack of capacity but also by the fact that Lebanese, as employers and consumers of services, depend on Syrian labour to perform demanding work for little pay. Any effective suppression of Syrian labour would affect Lebanese economic interests as well; whether the net effect would benefit Lebanese of limited income is difficult to say.[fn]For instance, businesses in the main shopping street of Bar Elias, a medium-size town in the Beqaa, are mostly run by Syrians, generating rental income for Lebanese property owners. Enforcing regulations would paralyse the local economy, at least initially. Crisis Group observations, Bar Elias, January, July 2019.Hide Footnote

The presence of large numbers of Syrian migrant workers is neither new nor solely the result of the war next door. During the early 1990s, Syria and Lebanon signed agreements allowing the free movement of labour.[fn]According to the “Bilateral agreement in the field of labour between the Syrian Arab Republic and the Lebanese Republic” (Arabic) of 1995, Syrian seasonal workers could obtain temporary and long-time work permits, and would then be protected by Lebanese labour law.Hide Footnote Syrians, unlike other foreigners, could acquire work and residency permits quickly and cheaply at the border. In reality, most worked informally and without any social protection.[fn]John Chalcraft, “Syrian workers in Lebanon and the role of the state: political economy and popular aspirations”, in Francoise De Bel-Air (ed.), Migration et Politique au Moyen-Orient, Institut Français de Proche Orient (2014), pp. 81-104.Hide Footnote “My father came to work here and stayed for fourteen years”, a Syrian student in Lebanon said. “He was able to enter the country merely by showing his ID”.[fn]Crisis Group interview, Syrian student in Lebanon, Beqaa, July 2019.Hide Footnote Cheap, unregulated foreign labour was an essential component of the Lebanese post-war economic model and allowed Syria, which wielded extensive political influence in Lebanon at the time, to export a part of its surplus labour force and receive remittances in return. Lebanese political leaders, for their part, were often large-scale investors themselves and endorsed the model out of political expediency and personal interest.[fn]John Chalcraft, The Invisible Cage: Syrian Migrant Workers in Lebanon (Stanford, 2009).Hide Footnote

Thus, already before the Syrian crisis, a significant part of the lower tier of the Lebanese labour market, in particular in the building and agricultural sectors, was effectively ceded to migrant Syrian labour. While the mostly informal nature of this work makes obtaining precise figures difficult, estimates put the number at around 600,000 at its peak during the reconstruction boom of the mid-1990s, and around half that in the years preceding the ongoing war when the boom had come to an end.[fn]For the 1990s numbers, see Kamal Hamdan, quoted in John Chalcraft, “Of Specters and Disciplined Commodities: Syrian Migrant Workers in Lebanon”, Middle East Report no. 236 (Fall 2005), p. 31. A senior Lebanese security official put the number at around 500,000. Crisis Group interview, Beirut, 21 November 2018. See Fabrice Balanche, “Les travailleurs syriens au Liban ou la complémentarité de deux systèmes d’oppression”, Le Monde diplomatique, March 2007. For the post-boom numbers, see Salem Ajluni and Mary Kawar, “Towards Decent Work in Lebanon: Issues and Challenges in Light of the Syrian Refugee Crisis”, International Labour Organization, 2015, pp. 33-34.Hide Footnote During these two decades, however, the open border and alternative employment options back in Syria allowed the volume of migrant labour to fluctuate according to the Lebanese economy’s demands and created a bottom line below which wages could not fall.

Refugees have to settle for whatever work and handouts they can get, which rarely net them enough to make ends meet.

With Syrian workers now trapped in the country by war, fear of the regime and visa regulations, these market mechanisms no longer work. Pressed by the high cost of living and insufficient aid, refugees have to settle for whatever work and handouts they can get, which rarely net them enough to make ends meet. For instance, one Syrian construction worker reported that the pay for laying one square meter of brick wall, which was between $3 and $4 before the war, had fallen to less than $2 since then.[fn]Crisis Group Skype interview, Syrian construction worker, March 2019.Hide Footnote

Rock-bottom wages are the norm for daily labourers who gather at specific spots in Lebanese towns and cities to be picked up for hire.[fn]Crisis Group observation, Beqaa, January 2019; Crisis Group Skype interview, Syrian researcher, Beirut, 3 March 2019.Hide Footnote Small businesses like mini-markets, one-dollar shops and restaurants (including Syrian-owned ones) hire Syrians to work shifts of 10-12 hours for as little as $150-200 per month, sometimes less.[fn]Crisis Group interviews, young Syrian woman working in a clothing shop, Tripoli, 19 December 2018; and young Syrian man working in a supermarket, Tripoli, 19 December. See also “Vulnerability Assessment of Syrian Refugees in Lebanon”, op. cit., p. 71.Hide Footnote Women, who mostly work in agriculture, earn on average about $160 per month, whereas the average for men is around $200.[fn]The average man earned $209 per month, and the average woman $94. Ibid.Hide Footnote

Before the war, Syrian labourers were not paid generously either, with wages ranging from $7 to $12 per day, or $200-300 per month, for unskilled or semi-skilled labour.[fn]“Of Specters and Disciplined Commodities”, Chalcraft, op. cit., p. 31.Hide Footnote Yet most were men who came to Lebanon alone and used their income to support a family back in Syria, where the cost of living, in particular for basic necessities such as food and shelter, was much lower and basic social services (schooling, health care) were available for free.[fn]According to Elizabeth Picard, remittances from Lebanon contributed 8 per cent to Syria’s GDP in 2000. Picard, Liban-Syrie, intimes étrangers : un siècle d’interactions sociopolitiques (Arles, 2016), ch. 5.Hide Footnote With dependents now trapped in Lebanon along with the breadwinners, reduced incomes have to cover a multiple of the cost, turning them into starvation wages even when supplemented by aid.

C. Insufficient Refugee Aid

UNHCR and the World Food Programme (WFP) provide cash and in-kind assistance to refugees, but few can survive on aid alone. In 2018, 69 per cent of registered Syrians lived below the poverty line ($3.41 per person per day) while 51 per cent were considered severely economically vulnerable, living under the extreme poverty line ($2.90 per person per day), also known as the Survival Minimum Expenditure Basket. Female-headed households have been especially affected, with 68 per cent living below that line in 2018, likely because women’s employment rate and salaries are around half those of men.

One immediate effect of the financial pressures is low school attendance. In the 2018-2019 school year, more than half of 630,000 Syrian children were out of school; of the remainder about 210,000 attended donor-supported public schools and 60,000 private or semi-private schools.[fn]Lebanon: Stalled Effort to Get Syrian Children in School”, Human Rights Watch, 13 December 2018.Hide Footnote Since 2016, cost has been the most frequently cited reason for not attending school.[fn]“Vulnerability Assessment of Syrian Refugees in Lebanon”, op. cit. Lack of residency status, even if technically not required, can be another obstacle to enrolment.Hide Footnote Even though public schools are free, transportation, uniforms, school supplies and other related costs are not affordable for many families, and in many cases, school-age children have to work for the family to make ends meet. Lack of access to education for children is a common concern (especially for mothers), and prompts some to return to Syria, where education is free and locally made supplies and transportation are much cheaper. One Syrian refugee working in a women’s organisation said: “Some of the women I worked with went back to al-Moadhamiya [in Syria], because there is no schooling here, [while] there are five functioning schools there”.[fn]Crisis Group interviews, Beqaa, Tripoli, November 2018-January 2019; Syrian refugee working and living in Lebanon, Beqaa, 17 December 2018.Hide Footnote

Health care creates an even heavier burden for those who need but cannot afford it. In 2018, only 7 per cent of UN-surveyed refugees reported receiving free primary health care. Within this group, 49 per cent reported that they benefited from subsidies (“discounted cost-sharing primary health care”, in UN terminology) and 19 per cent that they never requested primary health care – in some cases possibly for fear of being unable pay to for it.[fn]“Vulnerability Assessment of Syrian Refugees in Lebanon”, op. cit., p 70.Hide Footnote A senior humanitarian agency representative in Lebanon’s north warned that even medical aid might not endure for ever, forcing those in urgent need of medical care to return to Syria:

We support [refugees] with kidney problems. We have a $2.3 million budget. Once money dries up, Syrians will have to go fund themselves. [In Lebanon], they have to make three doctor’s visits at $100 each before they can get any treatment. Those who cannot afford it would have to go back to Syria.[fn]Crisis Group interview, senior humanitarian agency officer, Tripoli, 16 January 2019.Hide Footnote

III. Considering Return

Most refugees mull the decision to return constantly but end up deferring it time and again. Rising pressures in Lebanon add urgency to their deliberations, but do not make reaching a decision any easier. Refugees have to weigh the hardships of their existence in Lebanon against questions about what awaits them back home. Would they be able to return safely, and could they survive there? A refugee explained:

First, there are debates in every house whether to return or not. The most important thing is to check whether the security services have something against you. You also need to see if you have enemies, or someone in your area who may want to get back at you for something. Then come housing and basic utilities and services. Ending up as internally displaced inside Syria, that’s the biggest mistake you can make. And finally, you need to find a way to make money.[fn]Crisis Group interview, Syrian refugee living in Arsal, Baalbek, July 2019.Hide Footnote

Obtaining reliable information can be extremely challenging for people already struggling for survival, and while desperation may prompt a few to return no matter what, cautionary tales from returnees that circulate among refugees deter many more.[fn]According to polls conducted by UNHCR, family links are the most important source of information for refugees concerning prospects for return. “Still Longing to Go Home in Safety and Dignity”, UNHCR, op. cit.Hide Footnote The difficulty is compounded by the fact that return is a one-way street for most, as registered refugees cannot cross into Syria and then come back to Lebanon.

A. Weighing Threats to Security

For potential returnees, the threat to their own security or that of their loved ones is the primary concern. It acts as a deterrent that tends to offset even the strong pressure of deteriorating conditions in Lebanon. Active warfare, while receding in most parts of Syria since mid-2018, remains a worry, in particular for men who may have to perform military service upon return. While conscription follows written rules, the threats from the Syrian security state – detention, torture and death – can be unpredictable. Many refugees reported that refraining from anti-regime activities does not guarantee safe return.[fn]Crisis Group conversations, Syrian refugees, November 2018-July 2019.Hide Footnote Checking and clearing up one’s security file is therefore an existential matter.

1. Detention and taqrir

Harrowing tales of arrest, torture and extrajudicial killings resonate strongly in the refugee community, since they are at once the most consequential and least predictable factors weighing on refugees’ decision-making.[fn]Brutal torture in Syrian prison network detailed by New York Times investigation”, CBC, 14 May 2019; and “End the Horror in Syria’s Torture Prisons”, Amnesty International, 17 February 2017. A senior humanitarian agency official said: “People need to know their status with the secret service. They need to know if they, their sons or their relatives are on the list. That’s the biggest impediment to going back”. Crisis Group Skype interview, Amman, 1 November 2018.Hide Footnote The one group for whom the question of a “safe” return has a definite answer – in the negative – are opposition activists. As one put it: “Forget about us. We are burned”.[fn]Crisis Group interview, Syrian activist and humanitarian worker, Lebanon, December 2018.Hide Footnote But since the regime’s concept of who is an opponent is not always clear or – more dangerously – can change over time, there is no certainty about who is safe from arrest.[fn]For instance, in early 2019, a number of pro-regime journalists were exiled or jailed, apparently for criticising lawless behaviour by pro-regime militias. Crisis Group interviews, Syrian journalists, Beirut, Brussels, December 2018 and February 2019. See also “The regime punishes prominent Assad-supporting journalists”, The Syrian Observer, 7 March 2019.Hide Footnote While before the 2011 uprising, the “red lines” of the politically permissible were knowable for most Syrians, eight years into the conflict very little can be taken for granted. A Syrian community leader in the Beqaa said:

When people are arrested in Lebanon, you can find out what happened to them. But a person who is arrested in Syria disappears.

Checking up on your security file is vital. When people are arrested in Lebanon, you can find out what happened to them. But a person who is arrested in Syria disappears. This is why everybody tries to figure out what is in his security file before deciding to return.[fn]Crisis Group interview, Syrian, Baalbek, July 2019.Hide Footnote

Administrative chaos and resulting confusion about a person’s identity in particular creates additional risk for people who would otherwise think themselves safe from retribution.

Regime informers are another source of uncertainty. Writing a taqrir (a “report”, meaning reporting people to the security agencies) has been a feature of life in Baathist Syria for decades, and it persists among refugees in Lebanon.[fn]Referring to a person widely suspected of being a regime informer stalking Syrian activists in Lebanon, a Syrian researcher said. “I don’t even think that someone in Damascus actually assigned him. He submits these reports to them with the expectation that it will provide him with benefits and protection”. Crisis Group Skype interview, Lebanon, 29 May 2019.Hide Footnote Many do it for personal gain or to settle scores. “My brother had no security issues, and they still detained him when he returned”, a divorcée from Homs explained. “It turned out that my ex-husband had reported on him”.[fn]Crisis Group interview, Tripoli, July 2019. A Syrian journalist said, “Let’s say I returned, and someone wrote a taqrir. What do I do? This is what happened with my neighbour’s son, for example”. Crisis Group interview, Beqaa, July 2019.Hide Footnote Others write reports to avoid being targeted themselves. Even regime officials admit that detentions occur as a result of unfounded denunciations.[fn]Government minister: Many Syrians are imprisoned due to trumped-up reports”, Halab Today, 11 December 2018 (Arabic).Hide Footnote A senior Syrian humanitarian agency official narrated the fate of a former employee in opposition-held eastern Ghouta:

He was evacuated to [rebel-held] Idlib but couldn’t live there, so he decided to return home, where he was arrested within a few days. It turned out that almost everyone in the neighbourhood had written a taqrir on him. By reporting, the neighbours wanted to lift doubts about their own loyalty.[fn]Crisis Group interview, senior humanitarian agency officer, Beirut, 15 December 2018. A Syrian refugee and community leader said people write reports “to protect themselves and have a good record with the intelligence services”. Crisis Group interview, Tripoli, July 2019.Hide Footnote

2. Security clearances: All roads lead through Damascus

In order to avoid arrest upon return, Syrians engage in what is colloquially known as tafyish – the act of obtaining information about one’s security file and clearing it, if possible.[fn]Crisis Group interviews, Lebanon, 2018-2019. Tafyish is an expression in Syrian Arabic that is likely derived from the French word fiche (“sheet”), with the literal meaning of “doing one’s sheet”.Hide Footnote Personal contacts and bribes are the most common channels and means to this end, yet due to their informality and the opaque nature of the Syrian security sector, such information and clearances are not always reliable, and not everyone can obtain them.[fn]Assad urged Syrian refugees to come home. Many are being welcomed with arrest and interrogation”, Washington Post, 2 June 2019. A Qalamoun area community leader said: “One group from Arsal went back to Qalamoun on assurances from a militia commander. Upon arrival, the army collected the men for conscription”. Crisis Group interview, Lebanon, July 2019.Hide Footnote Two alternatives available to refugees in Lebanon are to sign up to return under a process established by the Lebanese General Security directorate in July 2018 and to rely on a number of Syrian community initiatives that include formal clearance procedures with the Syrian security authorities.

Even before Russia put forward its return initiative in July 2018, Lebanese General Security had organised voluntary refugee returns in cooperation with Syrian authorities on several occasions. Starting in mid-2017, a pattern emerged by which the gradual recapture of areas near the Lebanese border by pro-regime forces would lead to negotiations, often involving local leaders, to secure the safe return of the area’s original inhabitants living as refugees in Lebanon.[fn]The first such return occurred in June 2017 for the inhabitants of Assal al-Ward in the western Qalamoun area. “Return of Refugees from Arsal to Western Qalamoon”, Enab Baladi, 11 June 2017 (Arabic). A second one followed in July 2017. “More than 300 refugees on their way to Syria …”, Euronews Arabic, 13 July 2017 (Arabic). The first group return under the auspices of General Security took place in April 2018, after the regime had reconquered Beit Jinn near Damascus in late 2017. “General Security organises the return of 472 displaced from Shebaa”, General Security Journal, no. 56 (April 2018), p. 8 (Arabic). After the Beit Jinn return, the director-general of General Security, Abbas Ibrahim, negotiated permanent cooperation on refugee return with the Syrian side, and General Security started to collect names of prospective returnees in the Arsal area, who were then conveyed to Syria for approval. Crisis Group interview, General Security official, Beirut, July 2019. See also “Abbas Ibrahim: No objection to my mission”, Al-Akhbar, 24 July 2018 (Arabic). The first convoy left on 28 June, followed by two more on 7 and 23 July. “Over 400 refugees return to Syria from Arsal”, The Daily Star, 28 June 2018; “488 refugees leave Arsal to Syria”, Al-Modon, 7 July 2018 (Arabic); and “850 refugees return to Syria”, Al-Modon, 23 July 2018 (Arabic).Hide Footnote By July 2018, these mechanisms had become available to any refugee in Lebanon considering return. Individuals can sign up in one of the seventeen designated General Security offices for repatriation and, once approved, are pooled into groups that are supposed to congregate at one of several departure points before crossing into Syria.[fn]Lebanese General Security designates centres to receive applications of displaced Syrians who wants to return home”, Al-Manar, 6 August 2018 (Arabic).Hide Footnote

Several Lebanese political parties, including Hizbollah, the Free Patriotic Movement and the Lebanese Promise Party, also established return committees, which collect names of prospective returnees and forward them to General Security.[fn]“Basil launches the [Free Patriotic] Movement’s return committee”, Al-Modon, 12 July 2018 (Arabic); “Hizbollah starts receiving Syrian refugees’ applications”, Al-Modon, 4 July 2018 (Arabic); and “‘Lebanese Promise’: seventh group of Syrians return from Kesraouan”, Lebanon Files, 10 July 2019 (Arabic). The Lebanese Promise Party (Al-Hizb al-Lubnani al-Waed) was established in 2014 by Dubai-based Lebanese businessman Fares Fattouhi, and has refugee return as a main pillar of its platform. The party appears to have achieved only limited traction; it circulated a petition calling for the return of Syrian refugees that secured only 378 of the 200,000 signatures it aimed to collect. “Lebanese Promise Party protest calls for Syrians to leave Lebanon”, The Daily Star, 4 October 2017. The most recent return convoy facilitated by the party left on 29 August 2019.Hide Footnote In practice, these initiatives serve General Security’s attempt to increase the number of returnees, which is in line with these parties’ general position on the refugee issue.

The decisive added value of the General Security process for refugees is the formal clearance mechanism with the Syrian authorities. Those who sign up have their names forwarded to Damascus, where the National Security Bureau, the highest security authority in Syria, runs background checks and returns the lists to Beirut, indicating who will be able to return unimpeded and who may have “problems” or face investigation.[fn]Crisis Group interview, senior Lebanese security official, November 2018.Hide Footnote

Lebanese General Security warns those flagged as ineligible by Damascus and summons those who have received clearance, often at short notice, to join the return convoys that it organises at regular intervals. A General Security spokesperson said:

We do not want NGOs or UNHCR to say that we hand over people to the Syrians and then terrible things happen. That’s why we only take people whom the Syrian authorities have cleared. Once they have entered Syria safely, that’s where our responsibility ends.[fn]Ibid.Hide Footnote

Nearly 20,000 refugees [have] returned through the General Security directorate’s facilitation.

While UNHCR maintains that conditions are not right for organised mass returns, the agency provides support to refugees who are voluntarily returning, individually, or through the General Security process. The UN agency helps in particular with obtaining missing documentation, such as IDs and birth, death and school certificates, that might be in the Lebanese authorities’ possession.[fn]UNHCR is usually informed about which refugees are returning in group movements only a couple of days before departure, which makes it difficult to respond to the needs identified, such as lack of birth registrations. Crisis Group email communication, senior UNHCR representative, Beirut, December 2019.Hide Footnote As of December 2019, nearly 20,000 refugees had returned through the General Security directorate’s facilitation.[fn]Crisis Group interview, senior Lebanese security official, Beirut, July 2019.Hide Footnote

Since the end of 2018, several Syrian community initiatives have established return mechanisms that work along similar lines. Among them is the Association of Syrian Arab Workers in Lebanon (Rabitat al-Ummal al-Arab as-Suriyin), which operates under the auspices of the Syrian embassy in Beirut. The association registers names in its headquarters in Beirut and through networks across the country, and organises group returns for those who have received clearance from Damascus.[fn]Crisis Group interview, Syrian official, Beirut, January 2019. The association publicises these return journeys on its Facebook page. The most recent group return occurred on 26 December 2019.Hide Footnote Other initiatives facilitate returns to specific locales, such as Al-Zabadani and Moadhamiya, reaching out to refugees who came from these areas through social media and word of mouth.[fn]Return to Al-Zabadani is organised through the mediation of the People’s Party (Hizb al-Shaab), a Syrian formation established in 2012 by regime loyalists of tribal background as part of the regime’s attempt to broaden its popular base and outreach. Crisis Group interview, return committee member, Lebanon, January 2019; and Crisis Group interviews, refugees from Al-Zabadani in Lebanon, December 2018. See also “People’s Party holds its first conference in Damascus”, Russia Today Arabic, 12 November 2012. Another return initiative developed from the reconciliation committee of Moadhamiya. Crisis Group interviews, refugees from Moadhamiya in Lebanon, December 2018 and January 2019.Hide Footnote Unlike the returns organised by Lebanese parties, these initiatives do not go through Lebanese General Security. The Rabitat forwards the names it has collected to the security apparatus in Damascus through its own channels. A senior Rabitat official explained:

We send the names to the [Maktab al-] Amn al-Watani [National Security Bureau] to be cross-checked with all the security branches [furou‘ al-amniya]. We have not heard once that someone who was approved faced problems when they returned.[fn]Crisis Group interview, Syrian official, July 2019. The senior Lebanese security official likewise claimed that he knew of no cases in which returnees approved through the process were arrested while crossing the border. Crisis Group interview, July 2019. In late 2018, then-Minister of Affairs of the Displaced Mouin Merhebi claimed to have evidence of returnees who were killed, but the exact circumstances of these incidents are unclear. “Lebanese minister: Syrian regime is killing returnees”, Al-Hurra, 2 November 2018.Hide Footnote

Once the association has consolidated the lists of those eligible to return, it coordinates with General Security to arrange their departure from Lebanon and sort out the paperwork of those whose residency permits have expired.[fn]Crisis Group interview, Syrian official, July 2019.Hide Footnote

All roads to a safe crossing lead through the central intelligence apparatus in Damascus.

Regardless of the administrative route a refugee wishing to return takes, all roads to a safe crossing lead through the central intelligence apparatus in Damascus, whose security clearance (or refusal to issue one) represents the ultimate verdict on a refugee’s ability to go home safely. While the clearance process does not protect would-be returnees from abusive militias or future persecution by a regime that rules violently and arbitrarily, it helps reduce the uncertainty that they face, thereby removing an element of deterrence.[fn]Crisis Group interview, Qalamoun community leader, Baalbek, July 2019.Hide Footnote

Judging by the numbers who sign up, the various initiatives appear to reach a growing number of refugees, and trust in the process is increasing. While only 90 and 100 people, respectively, signed up for the first two rounds of return to Al-Zabadani in late 2018, the third cohort in January 2019 saw 1,000 people registering, out of whom 900 received a security clearance.[fn]Crisis Group interview, committee president, Lebanon, January 2019; Crisis Group interview, committee member, Lebanon, January 2019; and Crisis Group interviews, Syrian refugees from Al-Zabadani in Lebanon, December 2018.Hide Footnote As for Moadhamiya, the first group that returned through the facilitation of the city’s reconciliation committee in July 2018 numbered around 50 refugees.[fn]The first group of displaced Syrians from al-Moadhamiya returns from Lebanon”, SANA, 1 July 2018 (Arabic).Hide Footnote A list submitted in December 2018 contained around 1,100 names, 800 of whom reportedly received clearance from the Syrian side.[fn]Return to al-Moadhamiya from Lebanon … accompanied by the ‘fourth division’”, Al-Modon, 12 December 2018 (Arabic).Hide Footnote

One point that remains difficult to ascertain is the percentage of applicants not approved for return. Some reports covering the early phase of the General Security process speak of an acceptance rate of less than 20 per cent.[fn]Over 400 refugees return to Syria from Arsal”, op. cit.Hide Footnote Some observers and humanitarian workers claim that for applicants from areas identified as anti-regime hotbeds, the approval rate is nearly zero.[fn]Crisis Group telephone interview, journalist and humanitarian agency researcher, August 2019. He was referring to the early phase of the return process in late 2018. See also “Kuyumjian: The Assad regime obstructs the return of the displaced, no money for the reconstruction of Syria before a political solution”, Independent Arabia, 13 March 2019.Hide Footnote Representatives of the Syrian community initiatives and General Security interviewed in 2019, on the other hand, maintain that the average approval rate is around 80 per cent.[fn]Crisis Group interview, senior Lebanese security official, August 2019.Hide Footnote These figures may be less contradictory than they appear: since news that particular identifiable groups are de facto ineligible spreads quickly through social media, it appears plausible that over time these people would simply stop applying.[fn]A humanitarian agency researcher said: “None of the refugees from Qusayr I’ve talked to in the Beqaa went to register with General Security, because they know that there is no return to Qusayr”. Crisis Group messaging app interview, September 2019. See also fn 130-132.Hide Footnote

Even a low rejection rate may deter a much larger number of refugees from attempting return. Most refugees move as families, and with the visa and entry restrictions imposed by Lebanon, leaving behind family members who failed to obtain approval is likely to entail permanent family separation. The fact that most of those denied approval are men further militates against such returns.[fn]While Syrian women opposed to the regime have been detained and exposed to torture, gender-based violence and summary executions just as men have, the percentage of female detainees has been much smaller. The Violation Documentation Centre in Syria recorded about 2,000 detained adult females (by all parties to the conflict) between March 2011 and April 2018, as opposed to nearly 63,000 adult males. The Centre’s data suggests that the percentage of female detainees dropped significantly after 2013, when the uprising – previously civic in character – gave way to civil war and became increasingly dominated by militant Islamist forces.Hide Footnote In practice it means sending women and children into a volatile situation without male protection (in a male-dominated society), with no option to reverse that decision. The General Security official said: “In some cases, you may have a family of twelve individuals who stay put because one of the men has a security problem”.[fn]Crisis Group interview, Beirut, August 2019.Hide Footnote

3. Conscription

Unlike arrest and detention, conscription into mandatory or reserve military service in Syria is predictable, yet its deterrent effect concerns many more refugees.[fn]Fifth Regional Survey in Syrian Refugees’ Perceptions and Intentions on Return to Syria”, UNHCR, March 2019.Hide Footnote Mandatory service is required for eligible men age eighteen to 42 and supposed to last for eighteen months, but due to the war many serve much longer. Afterward, they may still be called up for reserve duty up to the age of anywhere from 48 to 62, depending on rank.[fn]Syria’s security sector: A legal handbook”, The Syria Report, February 2019.Hide Footnote In mid-October 2018, regime media announced the delisting of about 800,000 men who would no longer be required for reserve duty.[fn]No more reserve calls in Syria, order to release detained”, Muraselon, 28 October 2018.Hide Footnote Some observers, including pro-regime journalists, initially interpreted the measure as a step toward removing this deterrent to return.[fn]For instance, prominent pro-regime journalist Shadi Halwi commented in a video broadcast on his Facebook channel (which had roughly 450,000 subscribers in late August 2019): “Congratulations to everyone who is outside the country. … They should return to the nation”. Facebook, 28 October 2018. The video itself has been viewed nearly 600,000 times.Hide Footnote A number of Syrians saw an opportunity and actually returned, sometimes after using relations back home to verify with the General Conscription Directorate branch in their area of origin that they were indeed no longer wanted for service.[fn]Crisis Group interviews, Syrian refugees in Lebanon, including relatives of returnees and persons who authorised their parents inside Syria to check with the recruitment centre, October 2018-January 2019.Hide Footnote Yet at least some of those who returned found themselves in the army a few weeks later, after the defence ministry published new call-up lists for reserve duty in December 2018, rescinding its earlier decision.[fn]A Syrian refugee said: “I was wanted for the reserves. When the names were withdrawn, I checked with someone at the border and indeed my name was no longer on the list. Two weeks later, it had reappeared. I had a friend who was wanted for reserve service who left for Syria and crossed with no problem, but after a few weeks he was arrested at a checkpoint and taken to the army”. Crisis Group interview, Beqaa, 15 January 2019. See also “New reserve lists … calls include those born in 1970s”, Enab Baladi, 7 December 2018 (Arabic).Hide Footnote

The reasons behind this chain of events are difficult to ascertain.[fn]A pro-regime interlocutor in Beirut cited Russian pressure aimed at enhancing Moscow’s push for refugee return as the reason behind the delisting decision. The decision was unpopular with soldiers who served for extended periods; angry responses from these quarters may have prompted the regime to rescind it. Bribes paid to avoid reserve service are also a source of income for pro-regime officials. Crisis Group interview, journalist with access to Syria, Beirut, 2018.Hide Footnote Still, it clearly further undermined refugees’ confidence that they could reliably predict what may be awaiting them upon return.[fn]Syrians who have lived abroad for at least four years can pay an equivalent of $8,000 at the Syrian embassy to be released from mandatory (but not reserve) military service. “Financial Equivalent” (Arabic), Syrian Foreign Ministry. One Syrian refugee said: “For rich people, this is little money, but for me it’s unaffordable. All our property in rural Damascus was destroyed, so I have nothing to sell to raise this amount”. Crisis Group interview, July 2019.Hide Footnote

Active warfare in Syria has receded since mid-2018, yet another grim round of fighting may still await in Idlib, where the regime has conducted several offensives since May 2019.[fn]Latest Idlib offensive threatens ‘unprecedented humanitarian disaster’”, Refugee International, 6 May 2019.Hide Footnote What lies ahead for the north east also remains uncertain. Serving in the army thus still comes with the risk of being killed or seriously wounded in combat, in addition to separation from family for extended periods. Some of those with no option but to return and then be forced to join the army look at it from the “bright” side. One refugee explained that joining the military-security apparatus also offers a sort of protection and access to resources:

A simple soldier has become something big in society.

My cousin is in the army and doesn’t want to be discharged. By wearing the military uniform, you have authority, you walk with your gun, and it is a source of income. A simple soldier has become something big in society.[fn]Crisis Group interview, opposition activist from Daraya, Beqaa, December 2018.Hide Footnote

Women are not affected by conscription, yet many refrain from returning because they would either have to leave male relatives (husbands, sons of or approaching conscription age) behind in Lebanon or see them carried off to the army. Like for those who fail to obtain security clearances, entire families (including men no longer required to serve) may resist returning out of fear for young males old enough (or nearly old enough) to be conscripted but too young to be left behind alone.[fn]A Syrian refugee said: “Especially mothers are aware that their 16- or 17-year-old sons will have to serve in the army if they return”. Crisis Group interview, Baalbek, July 2019.Hide Footnote

B. From the Frying Pan into the Fire

1. Lawlessness, fragmentation and closure

Syria’s geographic and political fragmentation further complicates the decision to return. Some previously opposition-held areas are practically sealed off to anyone wishing to return to their original homes. In others, the regime seeks to limit the return of the original population to avoid a reconstitution of social environments that supported the uprising. Some nominally regime-controlled areas, such as Daraa, Deir al-Zour city, and parts of Aleppo and Homs, are inhospitable for returnees due to heavy destruction, the reign of abusive pro-regime militias, security problems such as ISIS attacks or a combination of all three.

For instance, the town of al-Qusayr near Homs remained mostly off limits to returning refugees and internally displaced until late 2019. Depopulated during intense fighting in 2013, it was a closed zone, as the Lebanese Hizbollah established a military hub there.[fn]In March 2019, a Syrian official said: “The Qusayr file is complicated. These people can return to Syria, but they will have to live elsewhere, not in Qusayr”. Crisis Group messaging app interview, March 2019.Hide Footnote According to UNHCR, about 55,000 Syrian refugees from al-Qusayr were living in Lebanon in 2015, mostly in the impoverished Arsal area in the northern Beqaa valley.[fn]Places of Origin of Syrian Refugees Registered in Lebanon”, UNHCR, 19 December 2014.Hide Footnote Only in September 2019 did Hizbollah officially allow return to the area.[fn]In July 2019, a refugee from al-Qusayr said: “Few people live in eastern Qusayr. No one is allowed to return. I know many people [from al-Qusayr] who went to register with General Security to return but they were turned away at once. There is no return to Qusayr”. Crisis Group interview, Beqaa, July 2019. In the same month, however, the Syrian government organised the return of some 1,000 al-Qusayr residents (out of a pre-war population of about 60,000) displaced to other parts of Syria, though some said they had come only to see how much repair their houses needed and were not planning an immediate return. “Syrians return to their home city”, Reuters, 7 July 2019. Then, in September 2019, Hizbollah Secretary General Hassan Nasrallah declared that his party had finally sorted out the situation in al-Qusayr, and that refugees could now return. “Hezbollah calls on Syrian refugees from Qusayr to return”, France 24, 20 September 2019. Several thousand appear to have returned since. “Syrian refugees trickle back to Qusayr under watchful eyes of the regime, Hezbollah”, Asharq Al-Awsat, 13 November 2019.Hide Footnote Many formerly opposition-held areas, such as Daraya near Damascus, eastern Aleppo or certain neighbourhoods of Homs, have suffered such severe destruction that return is difficult without substantial material support, which is mostly unavailable. In some of these areas, access restrictions that appear geared to prevent a reoccurrence of the social conditions that gave rise to the protests in 2011 further militate against return.[fn]The regime allegedly destroyed the land registry in Homs, one of the centres of the anti-regime movement in 2011, and manipulated property deeds to prevent return and thereby re-engineer the sectarian balance in favour of Alawites. “No Return to Homs”, The Syria Institute and PAX, 21 February 2017. The regime completely evacuated Daraya, another early centre of the uprising with a pre-war population of about 100,000, in 2016 after a four-year siege, and kept it sealed off for two years after. Haid Haid, “Where is Home for the Permanently Displaced Citizens of Daraya?”, Heinrich Böll Stiftung, September 2018. Since 6 September 2018, the official Facebook page of Daraya municipality regularly publishes the names of previous residents allowed to visit the town for the day to check on their properties. By late August 2019, the number was approaching 14,000. In July 2019, the head of the Daraya return initiative in Lebanon confirmed to Crisis Group that refugees from Daraya can return to Syria, but not to the town. Yet shortly afterward, the first families (about 130 by early September) were able to return to their homes. Crisis Group communications over messaging app, refugee from Daraya, 1 September 2019. In early November 2019, official media reported that more than a thousand families had returned to Daraya. “More than 1,000 families return to Daraya, south-west Damascus”, SANA, 3 November 2019.Hide Footnote

Checkpoints extracting bribes are a common phenomenon across regime-held Syria.

De facto rule by abusive militias in many areas adds to the problem. Checkpoints extracting bribes are a common phenomenon across regime-held Syria. The regime has sometimes demonstrated its capacity to rein in rogue actors, but enforcement remains uneven.[fn]In some cases, the regime has brought militias to heel by revoking the exemption from regular military service that their members receive and then conscripting them. “‘Commandos of the Sea’ may be dissolved after an altercation with a presidential convoy”, Al-Sharq al-Awsat, 22 February 2017 (Arabic). In April 2019, the regime targeted a smuggling network in the Lattakia area allegedly linked to prominent militia leader Suheil al-Hassan, undermining his war hero image. “Who is staining Suheil Hassan’s name”, Al-Modon, 23 April 2019 (Arabic).Hide Footnote The government-held parts of Deir al-Zour province are perhaps the most blatant example. More than two years after the regime captured these areas from ISIS, they lack basic services and are controlled by predatory militias.[fn]Deir al-Zour suffers from blackouts lasting up to twenty hours per day, crippling operations of businesses and institutions. Only a few main roads have been cleared of rubble since the government retook the city. Crisis Group observations and interviews, remote via messaging app, January and July 2019. A public-sector employee who serves in Deir al-Zour said: “I have two girls in Damascus University, and my son is a high-schooler. I cannot take them to live in Deir al-Zour because of the behaviour of government security forces and militiamen. Every day, there is a crime, fighting and murder in the city because of the militias. The police have no authority. The Education Directorate promised to open all the city’s schools, but now we are only two weeks away from the beginning of the school year and most of the schools still lack doors, windows and water tanks”. Crisis Group messaging app interview, July 2019.Hide Footnote Militia fighters manning checkpoints positioned on strategic roads levy illegal fees on travellers and transporters of goods, and exact bribes from young men on the threat of conscription or arrest.[fn]A truck driver said pro-government forces collect road taxes at checkpoints on the Euphrates river crossings between government-controlled areas and those held by the Syrian Democratic Forces (SDF). “They take 300 Syrian pounds [$0.50] for each person, 500 pounds [$0.90] for motorcycles and 5,000 [$9] for trucks laden with goods. They take bribes by telling young men that they will be drafted or are wanted by the security agencies. Some pay up to 150,000 pounds ($3,000) to be allowed to pass”. Crisis Group interview, truck driver, Deir al-Zour, January 2019. See also “Pro-regime Militias and ISIS Militants Stand Against the Return of Palmyra’s People”, Chatham House, September 2019. Figures reflect prices and exchange rates throughout the first nine months of 2019, when the Syrian pound stood at roughly 500 to the dollar (down from a pre-war rate of around 50). Since September 2019, the value of the pound has fallen by nearly 50 per cent as a result of international sanctions on the regime and the fiscal crisis in Lebanon, which left many Syrians unable to gain access to funds they had deposited there. “Syrian pound at new low as crisis roils neighboring Lebanon”, Seattle Times, 2 December 2019.Hide Footnote A trader from Deir al-Zour explained how government control in effect amounts to rule by protection racket:

Most of the rich businessmen give a part of their profits to senior government security officers to be shielded from harassment by government forces and militiamen. The militias became used to looting, and now they are prospecting for new financial sources and extract bribes from merchants in exchange for promises not to attack and loot their shops.[fn]Crisis Group interview, trader, Deir al-Zour city, January 2019.Hide Footnote

2. From refugees to IDPs

For refugees who are undeterred by security challenges, the question remains whether returning to Syria will improve their situation compared with staying in Lebanon. Paltry incomes, insufficient aid and high living costs in Lebanon push them to return, but if economic prospects in Syria appear worse, they may still choose to struggle on with the little they have in Lebanon rather than take the risk of ending up destitute in Syria.

The question of whether refugees can return to their original homes and areas is essential. Trading the status of refugee in Lebanon for that of internally displaced person in Syria is unlikely to improve their situation. Compelled to rent accommodations, and with no local networks to facilitate finding work or getting access to public services, return to Syria may end up making them more, not less vulnerable.

Refugees are aware of this problem: polls show a clear correlation between the decision to return to Syria and the hope to reach the area of one’s origin. Nearly all refugees polled by UNHCR in May 2019 who expressed their intention to return in the coming year said they hoped to go to their area of origin. Conversely, nearly two thirds of those not intending to return within the next twelve months stated that their property was either fully destroyed or uninhabitable.[fn]“Still Longing to Go Home in Safety and Dignity”, UNHCR, op. cit., pp. 16-17.Hide Footnote In addition to the physical destruction of housing, some refugees also lack sufficient documentation to assert their property rights or may be in danger of losing their property in the course of regime-proposed rezoning and reconstruction schemes.[fn]Law 10 of April 2018 provides for the expedited expropriation of property in “development zones”. For the text of Law 10, see “President al-Assad promulgates law concerning creation of zones for regulation within the land use plan”, SANA, 2 April 2o18. Law 42 of November 2018 amended Law 10 by extending the grace period for owners to assert property rights from thirty days to one year, and by providing for legal recourse not included in Law 10. For the text of Law 42, see “President al-Assad promulgates law modifying clauses of Law of 2018”, SANA, 11 November 2018. Despite these improvements, criteria for expropriation and compensation and the documentation required remain unclear. Many refugees may also lack required documentation, either because they lost it in the chaos of war and flight, or as the result of the complex legal framework that includes semi-formal types of land tenure. Women often find it difficult to assert property rights, for instance through inheritance, in particular if they lack a man’s support. “Still Longing to Go Home in Safety and Dignity”, UNHCR, op. cit. See also “Q&A: Syria’s New Property Law”, Human Rights Watch, May 2018.Hide Footnote One refugee summed up the predicament:

People don’t return to become internally displaced.

Housing and public infrastructure are crucial. People don’t return to become internally displaced. That would be a big mistake. You need to be able to pay rent, rebuild your social network, etc.[fn]Crisis Group interview, community leader from Qalamoun, Baalbek, July 2019. A Syrian refugee from Hama explained how the lack of public infrastructure makes people leave the area. Crisis Group interview, Tripoli, July 2019.Hide Footnote

After housing comes the issue of income. Current economic circumstances do not bode well. Unemployment rates in Syria are estimated at anywhere between 40 and 60 per cent.[fn]There are no reliable recent unemployment statistics in Syria. A study by the Union of Arab Banks headquartered in Beirut estimated a level of 57.7 per cent in 2014. “Syria first in unemployment rates among Arab countries”, Al-Arabi al-Jadid, 2 September 2015 (Arabic). In 2015, the Syrian Trade Union Federation estimated the unemployment rate at 40 per cent. “Unemployment increases to 40 percent”, Alsouria, 26 May 2015 (Arabic). In 2017, the World Bank estimated the unemployment rate among youth for 2015 at 78 per cent. “The Toll of War: Economic and Social Impact Analysis of the Conflict in Syria”, World Bank, 10 July 2017.Hide Footnote Pronounced regional disparities are amplified by the lack of mobility due to security problems and fuel shortages.[fn]“The Mobility of Displaced Syrians: An Economic and Social Analysis”, World Bank, 6 February 2019.Hide Footnote A Syrian expatriate with plans to open a small business in Aleppo said:

Before [the war], workers would commute from rural Idlib and Aleppo to Aleppo city. Now these [relatively short] distances are prohibitive. Checkpoints, especially those belonging to the [paramilitary] National Defence Forces, are horrible. People would rather stay home than be humiliated on a daily basis. Moving to the city is not an option because salaries are insufficient to cover rents there.[fn]Crisis Group Skype interview, Syrian expatriate, North Africa, May 2019.Hide Footnote

In the public sector, still the largest employer in Syria, even employees with academic degrees and extensive work experience earn a salary of barely 60,000 Syrian pounds ($100) per month, including benefits.[fn]Figures reflect prices and exchange rates throughout the first nine months of 2019. See fn 136.Hide Footnote Entry-level jobs for university graduates yield less than half of that. UN estimates put the annual average per capita income in Syria at $479.[fn]The 2019 budget cannot increase the salary of employees by more than 250 lira [$0.5]”, Sham Times Agency, 26 November 2018 (Arabic).Hide Footnote The pay that conscripted soldiers receive (36,500 pounds per month, or $65-75) almost looks generous in comparison, and while most Syrians dread conscription, it can nevertheless be a fallback for those who would otherwise have no income.[fn]The Syrian regime publishes details about the salaries of its officers and soldiers in its forces”, Enab Baladi, 24 December 2018 (Arabic).Hide Footnote

The flip side of the misery is the low cost of living, prompting some refugees in Lebanon to turn to a time-tested economic model: staying for work in Lebanon, while sending women and children to Syria, where basic items are cheap, and where public services such as education and health care are perhaps rudimentary but free.[fn]In 2018, an adult Syrian refugee in Lebanon needed about $90 per month to cover his or her minimum nutritional requirements. “Vulnerability Assessment of Syrian Refugees in Lebanon”, op. cit., p. 4. According to the World Food Programme, a Syrian family of five living in Syria could meet that requirement by spending around 24,000 Syrian pounds, less than $50, per month. “FAP/WFP Crop and Food Security Assessment Mission to the Syrian Arab Republic”, World Food Programme, October 2018, pp. 27-28.Hide Footnote Others are deterred by the prospect that sending their families home alone would leave them without male protection in a country where many areas remain unsafe. Men who stay behind can come on regular visits only if they have a valid residency card in Lebanon based on a guarantor, not refugee status, and if they are not wanted for military service or political reasons in Syria. These are conditions that apply only to a few.

For Syria in general, the economic outlook remains bleak.[fn]The men making a fortune from Syria’s war”, Financial Times, 3 October 2019; “War by other means. Syria’s economic struggle”, Synaps, 30 September 2019.Hide Footnote Without political change in Damascus, or a change in the European or U.S. approach toward the Assad regime, Western sanctions will remain in place, ruling out major investment in labour-intensive sectors such as construction, industry, agriculture and services. High unemployment, intense destruction in many areas, low salaries, even lower growth prospects and dismal services combine to make a daunting uphill struggle the most likely scenario for the majority of returnees.

IV. A Two-pronged Approach

A. International Support for Refugees and Host Communities

Questions relating to refugee return to Syria are bound up with unresolved controversies about the country’s political order, as well as with the personal assessments that refugees themselves make about their safety, security and economic prospects should they return.

The Syrian regime and its allies argue that the conflict is over, that it is safe to return and that it is time to rebuild the state, politically as well as physically.[fn]Russia FM: Syria war is over, time to return it to ‘Arab family’”, Middle East Monitor, 13 September 2019.Hide Footnote According to this view, Western governments refuse to fund reconstruction and support return to Syria because they regard the regime as illegitimate. For this reason, returnee numbers remain low.[fn]According to President al-Assad, “the sponsors of terrorism” are using the refugee issue to discredit the Syrian state. “Bashar Al-Assad calls on Syrian refugees to return to their own country”, Middle East Monitor, 19 February 2019. Russian Foreign Minister Sergei Lavrov said: “Russia has already helped the Syrian government create normal living conditions. […] I believe that the West’s refusal at this stage to do the same and help Syrians reconstruct normal life conditions across the country, which would enable refugees to return calmly and confidently, is counterproductive and against the norms of international humanitarian law and human rights”. “Lavrov blasts West’s refusal to p