Report / Latin America & Caribbean 07 Agosto 2007 2 minutes

Ecuador: ¿Superando la inestabilidad?

Resumen Ejecutivo

El presidente Rafael Correa, elegido en noviembre de 2006 y posesionado de su cargo el 15 de enero de 2007, ha prometido realizar un “cambio rápido, radical y profundo” en Ecuador. Es algo que sin duda requiere un país que durante el último decenio ha sido la democracia más inestable de América Latina. Desde 1996 ha tenido ocho presidentes, tres de los cuales fueron derrocados por el Congreso y por las protestas callejeras. El Estado de derecho se ha ido debilitando progresivamente y, pese a los muchos intentos de reforma, como la promulgación de una nueva Constitución en 1998, el sistema político se ha vuelto en gran parte disfuncional. Además, Ecuador sufrió una de las peores crisis económicas del continente, con hiperinflación y el desplome de su sector bancario en 1999.

Este informe examina las raíces de la inestabilidad y las primeras medidas que ha tomado el gobierno con miras a lograr un cambio político y socioeconómico de largo alcance. Correa, un economista joven que durante poco tiempo ocupaba el cargo de ministro de Economía en el gobierno de Alfredo Palacio (2005-2007) y era prácticamente desconocido en el terreno político, llegó al poder con el apoyo de un movimiento político iniciado por intelectuales de izquierda después de la caída del presidente Lucio Gutiérrez en abril de 2005. Su gobierno se considera como la vanguardia de una “revolución ciudadana” que promete enterrar los males del antiguo sistema. Estos incluyen el poder de veto de los partidos tradicionales en el Congreso que, según indican las encuestas, la mayor parte de los ecuatorianos percibe como corruptos; la politización de instituciones estatales clave, entre ellas el sector judicial y la Corte Electoral; la marcada pobreza y desigualdad social; y la capitulación de las élites frente a intereses extranjeros. La campaña electoral de Correa puso énfasis en su promesa de celebrar una asamblea constituyente (AC) encargada de redactar una nueva Constitución; su propuesta recibió un respaldo abrumador en el referendo del 15 de abril de 2007 y en la actualidad ocupa un lugar central en las políticas gubernamentales.

Los altos índices de aprobación sin precedentes de Correa reflejan confianza en la capacidad de su gobierno para reformar las instituciones estatales y en su posibilidad de satisfacer las demandas populares y calmar la profunda frustración de la gente con la ineptitud, la corrupción y las acciones inconstitucionales de los anteriores gobiernos y del Congreso, sobre todo desde mediados de los noventa. A partir de la elección de Abdalá Bucaram en 1996, la situación no hizo sino empeorar. Bucaram fue destituido por el Congreso y por protestas callejeras cuando ni siquiera llevaba un año en la presidencia. Dos de sus sucesores, Jamil Mahuad y Lucio Gutiérrez, también fueron derrocados, el primero por un golpe cívico-militar durante una crisis económica y el segundo en medio de protestas callejeras en Quito cuando tomó el control de la Corte Suprema en el 2004. Ecuador intentó incluso desde antes lograr el buen funcionamiento de la democracia, restaurada pacíficamente en 1979. La ausencia de mayorías estables en el Congreso contribuyó a la falta de una planeación de políticas a más largo plazo, al tiempo que la representación insuficiente de la gran minoría indígena promovió una oposición callejera cada vez mayor.

Durante sus primeros seis meses de gobierno, Correa ha enfrentado oposición en el Congreso, el sector judicial, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) y otras instituciones estatales. De lado y lado han recurrido a medios cuestionables, pero el presidente y sus partidarios han podido restringir el campo de maniobra de sus opositores, han ampliado el control sobre prácticamente todas las ramas del poder y han avanzado con su plan de convocar la AC. Correa también ha denunciado a medios de comunicación críticos, que pusieron al descubierto acuerdos políticos de carácter dudoso.

El siguiente paso es la elección de 130 delegados a la AC el 30 de septiembre. Si bien la campaña empieza oficialmente a mediados de agosto, Correa ya inició la cruzada para garantizar una mayoría para Alianza País, incluyendo un gasto social generoso aunque insostenible. No obstante, hay indicios de que las elecciones podrían ser más difíciles de lo esperado. La apaleada oposición política se ha reagrupado, y el gobierno no ha enunciado claramente ni los cambios específicos que busca en la nueva Constitución, ni una estrategia política de más largo plazo. Preocupa la posibilidad de que se llegue a un punto muerto en la asamblea, se debilite la gobernabilidad y se genere una nueva ronda de inestabilidad.

Bogotá/Bruselas, 7 de agosto de 2007

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Executive Summary

Ecuador has been Latin America’s most unstable democracy for a decade. Starting with the ousting of President Abdalá Bucaram by Congress and street protests in 1997, weak, temporary governments have been the rule. In 2000, Jamil Mahuad was toppled by a civilian-military coup, and in 2005, protests brought down Lucio Gutiérrez, who had helped oust Mahuad. The government of Rafael Correa of the Alianza País (AP) movement, who took office in January and enjoys record-high approval ratings, is applying “shock therapy” to overwhelm the discredited opposition and pave the way for a constituent assembly (CA) intended to produce “profound, radical and fast change”. This triggered one of the sharpest clashes between branches of government since the return to democracy in 1979, including the Electoral Court’s firing of 57 opposition members of Congress in March, accompanied by street violence. To restore stability to the troubled country, Correa will need to pay more attention to upholding the rule of law, ensuring a level CA playing field and building consensus for fundamental reforms.

Chronic instability has been linked to progressive undermining of the rule of law. Veto power of powerful economic groups and the parties in Congress and the judiciary has been strengthened, as has the street power of social movements, in particular indigenous organisations, but lately also sectors of the middle and upper-middle class in large cities, especially Quito. The military retains its behind-the-scenes influence but may be more reluctant to intervene directly than in the past unless collapse of public order is imminent. While the economic and banking crisis of the late 1990s, central to Mahuad’s fall, was patched over by introducing the dollar as the official currency in 2000, and economic growth is steady, there are sustainability questions. If oil prices fall, the uncertain investment environment and declining production of state-owned PetroEcuador could bring back economic stagnation. Correa is focused on fighting the opposition and making the CA happen. It is uncertain whether he could build the necessary consensus to steer Ecuador out of crisis, especially in the face of hostility from the elites.

Instability’s roots trace back to the institutional framework established during the return to democracy and the foreign debt accumulated at the start of the oil boom in the 1970s. Since then, lack of stable congressional majorities and the exclusion of important segments of society, in particular the indigenous, have prevented long-term planning, and an effective attack on corruption, patronage politics and rent-seeking attitudes fostered by oil wealth. In 1997-1998, interim President Fabián Alarcón tried to restore governability with a new constitution. He failed, and it is at least questionable whether Correa’s plan to introduce sweeping reforms by a new constitution will fare better. History shows Ecuador’s problems cannot be solved solely by constitutional engineering and that the intransigent elites and traditional parties will do everything in their power to protect their privileges.

If he is to succeed, Correa will need to:

uphold the rule of law and guarantee the separation of powers;
prepare the CA election with full transparency and guarantees for the opposition;
seek consensus with the opposition on key points of the new constitutional framework to be elaborated by the CA, including economic reforms;
advance institutionalisation and democratisation of Alianza País and the social and political movements; and
elaborate, with broad citizen participation, an economically viable National Development Plan 2007-2011.

Bogotá/Brussels, 7 August 2007