¿Puede una guerra contra el crimen traer alivio a Ecuador?

Traducido del Inglés.

¿Qué ha ocurrido en Ecuador?

Tras varios años lidiando con una inseguridad cada vez mayor, Ecuador vivió un aterrador aumento de la violencia en la primera quincena de enero. Grupos criminales han disparado contra civiles; saqueado tiendas, y detonado coches bomba y otros explosivos en la capital, Quito, y en Guayaquil, una importante ciudad portuaria de la costa del Pacífico. Hombres armados irrumpieron en un estudio de televisión de Guayaquil durante una transmisión de noticias en vivo. Reclusos amotinados se tomaron varias cárceles del país y mantuvieron como rehenes a más de 150 guardias penitenciarios durante casi una semana. En total, al menos diecinueve personas han sido asesinadas desde que comenzó la ola criminal el 8 de enero. Esta violencia representa un desafío sin precedentes para Daniel Noboa, el presidente más joven en la historia de Ecuador, quien asumió el cargo en noviembre de 2023 tras ganar en segunda vuelta. Ante la alarma de la sociedad por la desenfrenada violencia criminal, el gobierno decretó el 9 de enero el estado de excepción. Un día después declaró que el país se encontraba en un “conflicto armado interno” y desplegaría fuerza letal y recursos militares para combatir a 22 grupos criminales, ahora calificados de terroristas.

La secuencia de eventos que culminaron en esta inusual medida comenzó en la primera semana del nuevo año. El 7 de enero, las autoridades ecuatorianas informaron que José Adolfo Macías Villamar, también conocido como Fito, uno de los mafiosos más notorios del país, había desaparecido de la prisión regional de Guayaquil. El gobierno planeaba trasladarlo a una cárcel de máxima seguridad conocida como La Roca, como parte de un esfuerzo más amplio para acabar con los grupos criminales en las prisiones. Pero información sobre ese plan probablemente se filtró, porque Fito no estaba por ninguna parte cuando las fuerzas de seguridad fueron a buscarlo. Fito, el líder de Los Choneros, el grupo criminal más grande y brutal del país, cumplía una condena de 34 años desde 2011 por una letanía de delitos, incluidos robos, asesinatos y narcotráfico.

Tras su desaparición, se desató el caos en las calles de las principales ciudades del país. El gobierno inició una persecución en la que participaron más de 3000 policías y militares. Al mismo tiempo, facciones criminales rivales, al percibir una oportunidad para sacar provecho del caos y demostrar su influencia, desataron una ola de violencia. Los Lobos, la segunda banda más grande de Ecuador y principal rival de Los Choneros, orquestó revueltas en las calles y en las prisiones, desencadenando motines en al menos seis cárceles bajo su control, que llevaron al asesinato de un guardia penitenciario y al secuestro de otros 178.

Después de la arremetida de las pandillas, Noboa inicialmente siguió el enfoque de su predecesor Guillermo Lasso. Ante brotes de violencia criminal, Lasso declaró estados de excepción en más de diez ocasiones entre 2021 y 2023. Aunque en algunos casos éstos se limitaban a ciertas prisiones o a regiones geográficas concretas, en otras ocasiones se aplicaban en todo el país. Por ejemplo, tras el asesinato del candidato presidencial Fernando Villavicencio el 9 de agosto de 2023, se decretó el estado de excepción en todo el país. Noboa siguió su ejemplo y el 8 de enero decretó el estado de excepción por 60 días. La medida permite al gobierno movilizar a las fuerzas armadas en apoyo de la policía, imponer un toque de queda en todo el país y suspender la libertad de reunión. Pero a medida que el caos se apoderaba de los centros urbanos y que el ataque a TC Televisión en Guayaquil ganaba protagonismo mediático a nivel mundial, el presidente decidió redoblar la contraofensiva estatal al declarar la existencia de un conflicto armado. (Las consecuencias de esta declaración se analizan a continuación).

Aunque Ecuador era una de las naciones más pacíficas de América Latina, la violencia es el desenlace de una tendencia de varios años. La geografía del país juega un papel importante: ubicado entre Colombia y Perú (los principales productores de cocaína de América Latina), Ecuador se ha convertido en un eslabón clave de transporte y logística en la cadena mundial de suministro de drogas. Las hiperviolentas bandas han reforzado sus filas a través del reclutamiento en comunidades empobrecidas por el COVID-19. Además, el déficit en la inversión en seguridad durante la administración de Lenin Moreno, en parte debido a los recortes presupuestarios promovidos por el FMI, ha privado de recursos a las fuerzas de seguridad del Estado. Durante su mandato, entre 2017 y 2021, el gobierno cortó los presupuestos de prisiones en 30 por ciento, eliminó el Ministerio de Justicia y congeló el presupuesto de seguridad. La combinación de un Estado débil con unas fuerzas criminales fuertes ha provocado que el número de homicidios casi se haya duplicado cada año desde 2020. La tasa de homicidios del año pasado (alrededor de 40 asesinatos por cada 100 000 habitantes) es la más alta en la historia del país y lo convierte en uno de los más violentos de América Latina.

¿Qué llevó a los grupos criminales a ejecutar esta violenta campaña?

Como se señaló, el intento de traslado de un notorio jefe criminal parece haber servido de detonante para el reciente brote de violencia. Los grupos criminales utilizan las cárceles como bastiones, lugares donde cobran a los reclusos por su supervivencia, contrabandean armas y drogas y se enfrentan con otras bandas que compiten por el control del narcotráfico y el sicariato. Traslados de reclusos en el pasado han provocado disturbios dentro y fuera de las cárceles, ya que estos grupos se resisten a lo que perciben como esfuerzos del Estado por recuperar el control.

Las operaciones de seguridad, en particular aquellas dirigidas a miembros de alto rango, también pueden alterar el delicado equilibrio entre facciones criminales rivales. Parece que éste fue precisamente el efecto que tuvo el traslado de Fito en Los Lobos, el principal enemigo de Los Choneros. Uno de los líderes de los Lobos, Fabricio Colón Pico, también conocido como “El Salvaje”, fue detenido en Quito el 5 de enero por su presunta participación en un secuestro y además enfrentaba acusaciones de planear un atentado contra la fiscal general de Ecuador, Diana Salazar. La fuga de Fito supuso un realineamiento de las fuerzas criminales en las calles y dentro de las cárceles, lo que alarmó a Los Lobos. En respuesta, el grupo organizó motines en las cárceles que controla, sometió a los guardias y aprovechó la consiguiente agitación para promover sus intereses. En la madrugada del 9 de enero, en medio de una fuga masiva en Riobamba, capital de la provincia de Chimborazo, Colón Pico escapó. Como resultado, dos cabecillas de las organizaciones criminales más poderosas del país, quienes se disputan el control del narcotráfico, se encuentran prófugos.

Aun así, el levantamiento que siguió a la declaración del estado de excepción por parte de Noboa surgió de algo más que rivalidades entre facciones o una defensa del control criminal sobre las cárceles. Por su magnitud, visibilidad y coordinación, la violencia es un desafío directo a la autoridad efectiva del gobierno y su capacidad para proteger a la población. Al provocar caos en las calles y obligar a los ciudadanos a refugiarse en sus casas, los grupos delictivos parecían estar sometiendo al gobierno ecuatoriano y a la sociedad en general a un chantaje masivo. Su demostración pública de poder pretendía tanto señalar la incapacidad del Estado para hacer frente a sus amenazas, como lanzar una advertencia sobre lo que les espera si el gobierno implementa las reformas que ha estado tratando de impulsar.

Es claro que los grupos criminales estaban prestando especial atención cuando Noboa dio a conocer una serie de propuestas a principios de enero destinadas a frenar la influencia criminal. En concreto, propuso un referéndum nacional sobre políticas de seguridad, tales como establecer penas más severas para delitos graves como los homicidios y el tráfico de armas; ampliar los poderes de las fuerzas armadas para acabar con las organizaciones criminales y controlar el acceso a las prisiones, y permitir la extradición de ecuatorianos acusados de cometer delitos en otros países, allanando así el camino para la imputación de cargos y traslado a EE. UU. En conjunto, estas medidas ponen en riesgo el uso de las cárceles por parte de las bandas como refugios seguros y centros de mando para sus principales actividades criminales, en particular el narcotráfico, que según informes de inteligencia genera ganancias de $500 millones de dólares al año para los grupos criminales del país. 

La capacidad del Estado para capturar y encarcelar a los delincuentes también estaba a punto de crecer. Los planes de seguridad de Noboa pretenden reforzar el control militar sobre fronteras y puertos, crear un núcleo de inteligencia centralizado y equipar a las fuerzas policiales y militares con tecnología y armamento de vanguardia. También está por comenzar la construcción de dos prisiones de máxima seguridad en la Amazonía y en la costa del Pacífico, que estarán a cargo del mismo consorcio mexicano-salvadoreño que construyó una nueva cárcel en El Salvador durante la ofensiva antipandillas del presidente Nayib Bukele, con capacidad para 40 000 reclusos. (Sin duda, las nuevas cárceles de Ecuador serán mucho más pequeñas, su población penitenciaria total es actualmente de 31 300).

A pesar de sus ambiciosas propuestas, el gobierno de Noboa no es un coloso. Noboa asumió el cargo hace sólo dos meses y su administración enfrenta una serie de desafíos, desde sus frágiles alianzas en la Asamblea Nacional hasta la precaria economía del país. El momento escogido para los ataques parece ser parte de un cálculo que busca explotar estas vulnerabilidades, con el objetivo de disuadir al gobierno de llevar a cabo algunas de las reformas planeadas. Además, la ola de violencia no ha cesado. El 17 de enero, el fiscal César Suárez, quien investigaba el ataque al canal de televisión, fue asesinado mientras conducía su automóvil en Guayaquil. 

Aunque los grupos criminales parecen decididos a utilizar tácticas de intimidación extrema, esa estrategia bien puede resultar contraproducente, tanto por sus efectos de escalada, como por la cohesión que parece haber fomentado entre los líderes políticos de la nación. La decisión del gobierno de categorizar su lucha contra la delincuencia como un conflicto armado sorprendió a muchos observadores y probablemente también a los grupos criminales. De igual manera, resultó sorprendente el nivel de unidad mostrado por las fuerzas políticas ecuatorianas, tradicionalmente fragmentadas y polarizadas, a la hora de condenar a los grupos criminales y respaldar al joven presidente. De hecho, el decreto de Noboa en el que se reconoce la existencia de un conflicto armado fue aprobado por unanimidad en la Asamblea Nacional el 10 de enero.

¿Qué impacto podría tener la declaración de conflicto armado?

Esta es la primera vez en la historia ecuatoriana que funcionarios del gobierno declaran la existencia de un conflicto armado interno. Además, aparte de Colombia, Ecuador es ahora el único país de América Latina con un conflicto oficialmente reconocido. El decreto que anuncia la medida ordena la movilización de la policía y el ejército en todo el país con el objetivo declarado de “garantizar la soberanía e integridad territorial contra el crimen organizado transnacional, organizaciones terroristas y los actores no estatales beligerantes”. También autoriza a las fuerzas armadas a realizar operaciones militares para neutralizar a los 22 grupos señalados en el decreto, de conformidad con el derecho internacional humanitario y los principios de derechos humanos.

En virtud de la doble disposición del estado de excepción y la declaración de conflicto armado, las fuerzas de seguridad ecuatorianas están autorizadas para emplear fuerza letal contra los miembros de los grupos designados por el gobierno como partes en dicho conflicto. Hasta ahora, la policía y el ejército no pretendían enfrentar a los miembros de las bandas con violencia letal, sino localizarlos y capturarlos como parte de su función como autoridades encargadas de hacer cumplir la ley. Esto no es muy distinto de las medidas represivas contra la delincuencia en otros lugares de América Latina, que se basan en gran medida en detenciones masivas de sospechosos, restricciones de los derechos civiles y el uso de patrullas armadas, aunque las bajas en tiroteos con las fuerzas de seguridad o en otras circunstancias más opacas no son inusuales. Pero un giro hacia el asesinato de los miembros de grupos criminales en función de su pertenencia a dichos grupos y hacia la confrontación armada directa entre las fuerzas de seguridad y determinadas bandas podría provocar muchas más víctimas en ambos bandos, además de perjudicar a la población civil. Este es especialmente el caso en las comunidades donde estas bandas han establecido sus bastiones y donde los residentes podrían verse atrapados en medio del fuego cruzado.

Más allá del inminente riesgo de una escalada, cruzar esta línea plantea interrogantes tanto jurídicos como operativos. Incluso las guerras internas tienen reglas y, de acuerdo con el derecho internacional humanitario, las partes de un conflicto deben distinguir entre combatientes y no combatientes y utilizar la fuerza de manera proporcional. También aplican otras normas y garantías para la protección de la población civil y de los combatientes detenidos. Poner en práctica estas restricciones en un conflicto en el que los combatientes a menudo se mezclan con la población civil y posiblemente no encajen dentro de cadenas de mando claras puede ser muy difícil. El gobierno colombiano tiene una amplia experiencia en estos ámbitos, al igual que el Comité Internacional de la Cruz Roja, y podrían proporcionar buenos recursos para Quito a la hora de trazar su camino a seguir. Por ahora, al menos algunos expertos humanitarios tampoco están convencidos de que los grupos criminales ecuatorianos se ajusten al perfil de los grupos armados organizados que el derecho internacional reconocería como una parte en conflicto. 

El nuevo enfoque del gobierno también puede plantear problemas en el derecho interno que deriven en obstáculos para su aplicación, incluso si se cumplen los requisitos del derecho internacional. Tanto para efectos de legalidad como de legitimidad, será importante que estas cuestiones sean ventiladas y resueltas por las autoridades judiciales y revisadas, según corresponda, por los tribunales de la nación, incluida la Corte Constitucional. 

Garantizar que se respeten tanto el derecho internacional como el ecuatoriano no es, por supuesto, el único requisito previo para una campaña militar exitosa contra las bandas. Los obstáculos prácticos también pueden influir en el resultado. Según la inteligencia ecuatoriana, miles de militares y policías están en connivencia con los grupos criminales. De hecho, estas bandas permean las instituciones públicas en todos los niveles, implicando a jueces, agentes de policía, guardias penitenciarios, abogados, alcaldes e incluso exdiputados de la Asamblea Nacional. Algunas de estas redes de influencia quedaron expuestas recientemente en el “caso metástasis”, que reveló un plan sistemático para presuntamente garantizar la impunidad de los sospechosos procesados, simular operaciones policiales para proteger las propiedades de un testaferro del narcotráfico y reclutar más agentes para su red. Entre las 29 personas arrestadas en diciembre de 2023 como parte de esta investigación se encontraba Wilman Terán, presidente del Consejo de la Judicatura, órgano encargado de seleccionar, evaluar, promover y sancionar a jueces y otros funcionarios judiciales. (Terán ha proclamado su inocencia, calificando su detención de “ilegal y arbitraria”).

El éxito de las nuevas medidas también depende de la capacidad del gobierno para recuperar el control total de las prisiones. Sin esto, las campañas militares o policiales para capturar a los miembros de grupos criminales pueden inintencionalmente reforzar las filas de las bandas al canalizar a más individuos hacia sus centros operativos, perpetuando así el ciclo de violencia.

Por último, hay preocupaciones financieras. Para financiar el plan de seguridad, el gobierno propuso el 12 de enero un incremento de tres puntos en el impuesto al valor agregado (IVA), del 12 al 15 por ciento. Esta medida, sin embargo, es impopular e impone una carga financiera adicional a los ecuatorianos. Las dificultades económicas ya han provocado dos oleadas de protestas masivas en los últimos cinco años. 

¿Qué se debe hacer? 

La reciente declaración de la existencia de un conflicto armado interno es una respuesta a la aguda alarma del público y ha sido bien recibida por muchos ecuatorianos. Aunque la movilización ofensiva de la policía y el ejército puede generar un alivio a corto plazo y servir para desarticular algunos grupos criminales, sigue siendo, en el mejor de los casos, una solución temporal, como Crisis Group lo ha argumentado anteriormente, y también podría causar daños significativos a la población civil si no se construyen e implementan salvaguardas cuidadosamente. Para que cualquier mejora en la seguridad perdure y resista la probable reconfiguración de los grupos criminales y sus lucrativos negocios, es esencial que las autoridades encuentren formas de fortalecer la integridad de las instituciones estatales, frenar la creciente ola de corrupción y reforzar las estrategias de seguridad basadas en inteligencia. Un énfasis exclusivo en la fuerza militar y los ataques o redadas contra grupos criminales, sin otras reformas críticas, podría exacerbar la lucha del país contra el crimen organizado. 

En resumen, el gobierno no debe perder de vista las reformas a largo plazo que podrían proporcionar un alivio duradero a la inseguridad. Un primer paso crucial sería aprovechar la muestra de unidad entre partidos tras los acontecimientos de la semana pasada y forjar un consenso entre las fuerzas políticas sobre los pilares de la reforma de seguridad. Entre las prioridades debe figurar la recuperación del control de los puertos y las prisiones, y la lucha contra la corrupción en las instituciones de seguridad del Estado, especialmente el poder judicial, las fuerzas policiales, las aduanas y el sistema penitenciario. El gobierno también debe considerar una reforma integral del sector de la seguridad, con especial énfasis en mejorar el aparato de inteligencia. El fortalecimiento del sistema judicial también debe ocupar un lugar destacado en la agenda. Esto incluye garantizar que los jueces y fiscales que trabajan en casos de crimen organizado y corrupción cuenten con las garantías necesarias para llevar a cabo su trabajo.

Aunque las iniciativas nacionales son fundamentales, por sí solas son insuficientes para combatir el crimen organizado transnacional y el nexo entre las bandas ecuatorianas y las operaciones de tráfico internacional. La colaboración regional, particularmente con países vecinos como Perú y Colombia, es esencial. Desde luego, no será fácil desarrollar estas redes: la desconfianza entre las fuerzas de seguridad y las capitales nacionales, a menudo causada por la percepción de que la corrupción podría provocar la filtración de información sensible, sigue viciando el flujo de inteligencia criminal crítica. El respaldo extranjero, sobre todo de EE. UU. y la UE, podría desempeñar un papel importante en este sentido y debe incluir asistencia técnica, capacitación y apoyo a plataformas de seguridad regionales como la Ameripol. La UE también estaría en una buena posición para apoyar el diseño y la implementación de proyectos en comunidades pobres que disponen de pocos medios de vida más allá de la delincuencia.

Por último, la llegada del Ecuador al corazón del narcotráfico mundial, a pesar de que tradicionalmente no ha producido drogas y durante mucho tiempo fue más pacífico que sus vecinos, debe reavivar la alarma sobre los efectos no deseados de la guerra contra las drogas. Exactamente 40 años después de que Colombia declarara por primera vez la “guerra contra las drogas”, las políticas antinarcóticos militarizadas no han proporcionado alternativas lícitas viables para la subsistencia de quienes se dedican a la producción y el tráfico de drogas ilícitas (muchos de ellos entre las poblaciones más pobres y vulnerables de América Latina), ni han limitado la violencia que rodea este negocio. Los gobiernos harían bien en reevaluar estas políticas de seguridad y aplicar medidas que sean realistas y eviten causar mayores daños a las comunidades locales, por ejemplo, persiguiendo a quienes son el motor del negocio y obtienen los mayores beneficios de él, es decir, los financiadores y traficantes internacionales.