¿Qué hay de nuevo?  Las sanciones se han convertido en una herramienta cada vez más prominente en la diplomacia estadounidense. A medida que ha aumentado la aplicación de sanciones, hay más conciencia sobre sus efectos colaterales. El gobierno estadounidense ha adoptado nuevas políticas para mitigar los problemas que pueden causar las sanciones. Aunque son importantes, estas reformas resultan insuficientes.

¿Por qué importa? EE. UU. recurre a las sanciones para avanzar sus intereses en diversos conflictos, pero en ocasiones éstas obstruyen las políticas que buscan el establecimiento de la paz; es decir, aquellas actividades al servicio de la prevención de la violencia y la resolución de conflictos. Entre más sanciones aplica Washington, más amplias son las repercusiones y más urgente resulta abordarlas.

¿Qué se debe hacer?  El gobierno estadounidense debe alinear mejor su política de sanciones con los esfuerzos de establecimiento de la paz. Podría hacerlo estableciendo objetivos claros para las sanciones, sometiéndolos a rigurosas revisiones periódicas, ampliando y haciendo permanentes algunas excepciones que beneficien las actividades de paz y teniendo en cuenta las preocupaciones del sector privado sobre la inversión en jurisdicciones previamente sancionadas.

EE. UU. está aplicando sanciones con mayor frecuencia que nunca. Las sanciones son una herramienta cada vez más prominente de la política estadounidense en cuestiones de guerra y paz, ya sea que se utilicen para limitar los recursos de los actores del conflicto, enfrentar sus abusos, modificar sus cálculos de costo-beneficio o impulsar negociaciones. Sin embargo, las sanciones a veces obstaculizan los esfuerzos de resolución de conflictos. Pueden inhibir los procesos de paz y la recuperación posconflicto, limitar a las organizaciones de paz, socavar las negociaciones y profundizar las divisiones entre las partes en conflicto. Estos impactos negativos son el resultado de un sistema de sanciones estadounidenses cada vez más complejo y difícil de modificar, así como de la falta de protocolos para evaluar su impacto. EE. UU. ha tomado medidas en los últimos años para reformar la manera en la que se aplican las sanciones, pero siguen existiendo lagunas a la hora de abordar los efectos negativos de éstas sobre los esfuerzos de paz. Para abordar estas deficiencias, Washington debe establecer objetivos claros a la hora de imponer sanciones; realizar revisiones periódicas y significativas de sus efectos; ampliar las excepciones para las actividades de establecimiento de la paz, y reforzar la confianza del sector privado a la hora de invertir en jurisdicciones que han sido sancionadas previamente o que son objeto de sanciones parciales.

El uso de sanciones económicas por parte de Washington se incrementó significativamente tras la Guerra Fría, intensificándose de nuevo a principios y mediados de la década de 2000 tras los ataques del 11 de septiembre de 2001. Aunque por lo general EE. UU. prefiere imponer sanciones multilaterales (idealmente dentro de un marco creado por el Consejo de Seguridad de la ONU), en ocasiones lo hace de manera unilateral. La centralidad del sistema financiero estadounidense y del dólar estadounidense en las finanzas y el comercio global les dio a las sanciones de Washington un alcance e influencia únicos. Innovaciones en la manera como se aplican las sanciones les han permitido a los formuladores de políticas hacerlo con mayor precisión.

En este contexto, el uso de sanciones se disparó. Washington recurrió a ellas en sus luchas contra adversarios como Corea del Norte, Irán y sus antagonistas en la guerra contra el terrorismo, así como para impulsar otras agendas en el ámbito de la paz y la seguridad. Se apoyó en sanciones para restringir la capacidad de las partes en conflicto para adquirir y utilizar armas y recursos, hacerlas responder por actos de corrupción y abusos de los derechos humanos, elevar los costos por comportamientos desestabilizadores y fomentar las negociaciones. Los formuladores de políticas estadounidenses tienden a ver las sanciones como una herramienta de bajo riesgo, especialmente en comparación con las alternativas militares, y algunos las ven como una válvula de escape que ayuda a reducir la presión para recurrir a la fuerza.

Sin embargo, a medida que proliferaban las sanciones estadounidenses, también aumentaba la preocupación por sus efectos colaterales. En el ámbito de la resolución de conflictos, los profesionales (incluidos académicos, miembros de la sociedad civil y funcionarios estadounidenses) fueron testigos de cómo las sanciones dificultaban los esfuerzos de paz. En ocasiones perjudicaron las negociaciones de paz, particularmente cuando las partes en conflicto empezaban a dudar de la voluntad de EE. UU. para revertirlas. Podían resultar ser muy difíciles de aliviar, incluso después de que los conflictos habían terminado, y llegaban a socavar las transiciones políticas, las operaciones humanitarias y los esfuerzos de estabilización. Complicaban el trabajo de las organizaciones que intentaban reconciliar a las poblaciones divididas por el conflicto y ayudar a los antiguos beligerantes a encontrar su lugar en el orden del posconflicto. El Departamento del Tesoro estadounidense en ciertos casos autorizó las actividades de estas organizaciones, pero estos permisos no solucionaron del todo los problemas, en parte porque no alcanzaban a abordar toda la gama de sanciones impuestas. Además, incluso cuando las limitaciones legales fueron resultas, las empresas privadas y las ONG se preocupaban por los riesgos para su reputación y los costos de cumplimiento.

Las razones por las que las sanciones generan obstáculos para los esfuerzos de paz son multifacéticas, pero sobresalen tres problemas principales. En primer lugar, las sanciones estadounidenses son rígidas: son difíciles de modificar, aliviar o levantar debido a la política interna y la inercia burocrática. En particular, las presiones políticas que rodean las decisiones para aliviar o rescindir las sanciones hacen que los presidentes se resistan a incurrir en los costos que tales decisiones pueden implicar, incluido el temor a alienar a miembros del Congreso cuyo apoyo necesitan para promover otras prioridades. En segundo lugar, Washington no tiene un sistema para evaluar integralmente los daños o la eficacia de las sanciones y, por lo tanto, EE. UU. no puede evaluar si su aplicación está ayudando o perjudicando los esfuerzos por alcanzar los objetivos de paz y seguridad por los cuales han sido impuestas. En tercer lugar, a medida que las sanciones han proliferado, se han vuelto cada vez más complejas, lo que dificulta dividirlas o reformarlas. Cada vez es menos probable que las sanciones convenzan a las partes en conflicto, ya que éstas dudan de que lleguen a levantarse, o se alivien sus efectos, si aceptan hacer concesiones.

La administración Biden ha tomado medidas sin precedentes para abordar algunos de estos problemas. Ordenó una revisión de la política de sanciones estadounidense; copatrocinó una resolución en el Consejo de Seguridad de la ONU para crear una excepción en algunas sanciones del Consejo para actividades humanitarias, y a través del Departamento del Tesoro emitió licencias generales para la implementación y ampliación de estas excepciones, permitiéndoles cubrir actividades de consolidación de la paz, resolución de conflictos y prevención de conflictos en una serie de programas de sanciones. Pero a pesar de estos pasos positivos, las reformas siguen siendo insuficientes. Mientras tanto, el gobierno de Biden no da señales de levantar el pie del acelerador cuando se trata de imponer nuevas sanciones. Ha designado muchos más objetivos que sus predecesores, y las sanciones masivas constituyen una parte importante de su respuesta a la invasión total de Ucrania por parte de Rusia.

Las sanciones económicas siguen siendo una herramienta importante de la política exterior estadounidense, y una que Crisis Group ha apoyado en muchos casos (incluida la crisis de Ucrania), pero también son un instrumento muy imperfecto que requiere ajustes significativos. Se debe trabajar más para comprender y mitigar los efectos negativos que las sanciones pueden tener en el establecimiento de la paz. En particular, el gobierno de EE. UU. debe:

• Adoptar la práctica de aclarar con mayor precisión qué objetivos de política exterior se pretenden alcanzar con las sanciones, qué comportamiento las motivó y qué pueden hacer los castigados para que se considere su eliminación de la lista de sanciones. Esta práctica reforzaría la capacidad de Washington de utilizar las sanciones para influir sobre las partes en conflicto, incluso durante las negociaciones, lo que a su vez permitiría a los funcionarios utilizarlas de manera más efectiva como parte de las estrategias de mitigación y resolución de conflictos. 
• Establecer sistemas para evaluar de forma significativa el desempeño de las sanciones, incluido su impacto en el establecimiento de la paz, y recalibrarlas cuando sea necesario. Las evaluaciones, basadas en objetivos claramente definidos, le permitirían a los formuladores de políticas valorar si las sanciones están logrando sus objetivos, de modo que tengan una mejor idea de cuándo ajustarlas o reducirlas. 
• Ampliar las excepciones a las sanciones e incorporarlas en la legislación para que las actividades de establecimiento de la paz estén permitidas de manera integral y permanente. Hacerlo facilitará el trabajo de las organizaciones de paz en países afectados por conflictos.
• Responder mejor a la reticencia del sector privado a realizar transacciones autorizadas o de otro modo permitidas en países sancionados o previamente sancionados. Para ello, es posible que EE. UU. deba realizar una labor más profunda de divulgación y ofrecer mayores garantías a los actores del sector privado para que se sientan cómodos realizando actividades autorizadas, así como brindar un mayor apoyo para la regeneración económica en países previamente sancionados.

Tras décadas de apoyarse en las sanciones, los formuladores de políticas estadounidenses han mostrado un importante interés en hacer reformas que las harían más efectivas y al mismo tiempo mitigar sus desventajas. Pero aún queda mucho por hacer. Se necesitarán medidas serias para modificar la forma en que se evalúan, calibran y eliminan las sanciones (y la forma en la que se abordan sus efectos posteriores) para aprovechar al máximo esta poderosa herramienta al servicio de la paz y la seguridad. 

Washington/Bruselas, 28 de agosto de 2023