Report / Europe & Central Asia 02 Nisan 2012 5 minutes

Afrodit’in Hediyesi: Kıbrıs Gazı Yeni Bir Diyaloğu Ateşleyebilir Mi?

Yönetici özeti

Kıbrıslı Rumların, kıyılarının açıklarında bulunan zengin hidrokarbon yataklarında tek taraflı olarak sondaj yaptıkları ve Türkiye’nin de buna sert eleştiriler ve tehditvari deniz manevraları ile yanıt verdiği 2011 yılının sonlarından bu yana Doğu Akdeniz’de gerilim tırmanıyor. Üzerinde mutabakata varılmamıș deniz sınırları ve bölünmüş Kıbrıs adasının açıklarındaki doğalgazın çıkarılması, mevcut anlaşmazlığın kaynaklarını oluşturuyor; ancak gerilim aynı zamanda BM’nin arabuluculuğunda Kıbrıs’ın yeniden birleşmesi için yapılan görüşmelerin yavaşlamasının da bir sonucu. Bir paradigma değişikliğine ihtiyaç duyuluyor. Gaz, adadaki iki toplumu birbirinden daha da uzaklaştırabilir ve anlaşmazlıkları arttırabilir ya da Türkiye de dahil tüm tarafların bu yeni kaynağın çıkarılması ve nakledilmesiyle ilgili anlaşmaya varmak üzere masaya oturması için bir fırsat oluşturabilir.

Bir yıl önce Kıbrıs müzakereleri halihazırda çıkmaza girmişken Kriz Grubu, güven inşa edilmesine ve genel bir uzlaşmaya varılmasına olanak sağlayacak bir ortamın oluşturulması için altı adım önermişti. Bunların hiçbiri uygulanmadı; bunun yerine görüşmeler zayıfladı ve taraflar arasındaki güven daha da aşındı. Şubat 2011’de de yazdığımız üzere geleceği bölünmüş ve belirsiz, yüksek sayıda askerin bulunduǧu ve yeni ekonomik zorluklarla karşı karşıya olan bir adada ne Kıbrıslı Rumlar ne de Kıbrıslı Türkler potansiyellerini gerçekleştirebilirler. Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne (AB) katılım müzakereleri risk altında ve Kıbrıs’ın NATO’nun dışında Türkiye’nin ise içinde olmasından kaynaklanan anlaşmazlıklar da AB-NATO işbirliğini baltalamaya devam edecek. Açık denizdeki sondajın Eylül 2011’de başlaması, söz konusu tehditleri daha da belirginleştirdi.

Eylül 2011’de Kıbrıs Cumhuriyeti, ABD’de yerleșik Noble Energy Inc. şirketinin yardımıyla adanın güneyinin açıklarında sondaja başladı ve Afrodit isimli sahada önemli miktarda gaz rezervleri keşfetti. Şubat 2012’de kalan parseller için teklif duyurusu yapıldı ve daha fazla gaz bulunması muhtemel. Mısır, Lübnan ve İsrail ile yaptığı anlașmalar ile münhasır ekonomik bölgede (MEB) sınırlarını çizen ancak Türkiye, Suriye veya Yunanistan ile bu tarz anlașmalar yapmayan Kıbrıs Cumhuriyeti, sondaj yapmanın, egemenliğine dayanan bir hak olduğunu düşünüyor. Durumu daha da karmaşık kılan bir başka unsur da Noble Energy’nin sondaj yapan firmasının yüzde 30’luk payının İsraillilere ait olması ve Afrodit sahasının kısmen İsrail’in münhasır ekonomik bölgesinin içinde olması. Türkiye’nin anlașmazlıǧı bulunan Kıbrıs ve İsrail, yakın zamanda birbirleriyle savunma ve işbirliği anlaşmaları imzaladılar.

Türkiye, Kıbrıs Cumhuriyeti’ni tanımıyor ve kapsamlı bir çözüm bulunana dek MEB anlaşmaları yapma veya doğal kaynakları tek taraflı olarak kullanma hakkına itiraz ediyor. Kıbrıs Rum hükümetinin Kıbrıslı Türklerin veya birleşmiş adanın çıkarlarını temsil etmediğini ileri sürüyor; Kıbrıslı Rumların egemenliǧin sadece kendilerine ait olduǧu iddialarını, bu konunun halen müzakerelerde görüşüldüğünü belirterek reddediyor; 1960 Garanti Antlaşmaları’na göre Kıbrıslı Türklerin haklarını koruyan garantör bir devlet olarak statüsünü anımsatıyor. Bu nedenle Kıbrıslı Rumların sondaj çalışmaları sert tepkilere yol açtı ve Ankara’nın Kıbrıslı Rumların tesislerinin yakınlarına gemilerini göndermesine, Kıbrıslı Türkler ile Türkiye’nin sahilleri ve adanın kuzeyi arasında kıta sahanlığının sınırlarını belirleyen deniz sınırları tahdit anlaşması imzalamasına, Kıbrıs açıklarında Kıbrıslı Türkler adına gaz arama faaliyetleri yürütmesine ve kuzeyde kara üzerinde de sondaj yapacağını açıklamasına neden oldu.

Kıbrıs Cumhuriyeti, deniz sınırları içerisinde sondaj yapma ve doǧal kaynakları çıkarma konusunda egemenlik haklarına sahip, ekonomik açıdan yeni gelir kaynaklarına acilen ihtiyacı var ve Türkiye’nin eylemlerinden ve tehditlerinden haklı olarak şikayet edebilir. Ne var ki sondaja tek taraflı olarak başlaması, doğal kaynakları paylaşma teminatını ihlal ediyor ve zaten kırılgan olan yeniden birleşme müzakerelerine zarar veriyor. Kıbrıslı Rumların gelecekte gaz gelirlerini paylaşmaya ilişkin muğlak vaatleri, Kıbrıs Türk toplumunu tatmin etmiyor. Ancak Kıbrıslı Türkler ve Türkiye de, kıta sahanlığı tahdidi anlaşması imzalayarak, arama ve sondaj çalışmaları yaparak provokatif ve müzakerelerin ruhuna aykırı davranıyorlar. Uzun bir kıyı şeridine sahip olan Türkiye, Kıbrıs Cumhuriyeti’nin ve muhtemelen Yunanistan’ın MEB’ler belirlemesi nedeniyle Doğu Akdeniz’deki haklı payını kaybedeceğine dair ciddi endişeler taşıyor. Ankara, diyalog önerilerini reddetmekten vazgeçmeli ve tezlerini savunmak için Kıbrıslı Rumlar ile iletişim kurmalı.

Kıbrıslı Rumlar, bu yeni gazı nasıl nakledeceklerine bir an önce karar vermeleri gerektiğini söylüyorlar. Kıbrıs gazının Türkiye’ye ve AB’ye gönderilmesi, siyasi açıdan ve muhtemelen ekonomik açıdan çok daha iyi bir seçenek olacaktır. Mevcut durumda bu uzak bir ihtimal gibi görünüyor ve bunun yerine Kıbrıslı Rumlar, Türkiye’yi ve Kıbrıslı Türkleri aradan çıkararak daha pahalı olan likit doğal gaz (LDG) seçeneğini tercih edebilirler. Çözüm bekleyen anlaşmazlıktan doğan ekstra riskler, LDG’nin geliștirilmesini daha maliyetli hale getirecek ve pazar bulunmasını zorlaştıracaktır. Türkiye’nin tehditleri nedeniyle önde gelen petrol şirketlerinin uzak durması muhtemel. Ayrıca bir LDG üretim tesisini tam anlamıyla kârlı hale getirmek için Kıbrıs’ın yeterince gazı bulunmuyor ve İsrail’in de ekstra katkıda bulunması olası görünmüyor. Enerji sektöründen yöneticiler, bu tür durumların genellikle uzun gecikmelere yol açacağını söylüyorlar.

Mevcut kısasa kısas politikasının doǧuracaǧı yüksek maliyet, Kıbrıslı Rumların Kıbrıs Cumhuriyeti’nin kontrolünü ele geçirdikleri 1963’ten bu yana siyasi açıdan, Türkiye’nin işgal ederek adanın kuzeydeki dörtte üçlük bölümünde Kıbrıs Türk bölgesi yarattığı 1974’ten bu yana ise askeri olarak bölünmüş olan adayı yeniden birleştirmek üzere, tüm tarafların kapsamlı bir çözüme kilitlenmelerini sağlamalı. Kıbrıslı Rumlar ve Kıbrıslı Türkler, doğal kaynakların ve deniz sınırlarını belirleyenler dahil uluslararası anlaşmaların birleşmiş bir Kıbrıs’ta federal hükümetin yetki alanında olacağı konusunda anlaştılar. Ne var ki BM arabuluculuğunda yürütülen görüşmelerde önümüzdeki yıl ilerleme kaydedilmesi olası görünmüyor. BM, Türkiye ve Kıbrıslı Türkler, Kıbrıs Cumhuriyeti’nin AB dönem başkanlığını devralacağı 1 Temmuz 2012 tarihinde sürecin doğal olarak sona ereceǧini öngörüyorlar. Kıbrıs Rum siyaseti Şubat 2013’teki cumhurbaşkanlığı seçimlerine endekslenmiş göründüğünden, anlamlı bir uzlaşıya varılması daha da zor görünüyor.

Genel bir Kıbrıs çözümüne ulaşılmaması durumunda dahi taraflar, bağımsız güven arttırıcı hamlelerin yararını yeniden değerlendirmeli, karşılıklı avantaj sağlamaya çalışmalı ve enerji meselesiyle ilgili olarak şu adımları atarak krizin derinleşmesini engellemeliler:

Kıbrıslı Rumlar, denizdeki hidrokarbon kaynaklarından sağlanacak gazın veya net gelirin yüzde 20’sini Kıbrıslı Türkler ile paylaşma güvencesi vermeli ve her iki taraf da resmi olarak yeniden birleşmeye bağlı kaldığı sürece bunun dağıtımının BM’nin gözetimindeki bir anlaşma uyarınca yapılması olasılığını düşünmeliler. Kıbrıslı Türkler ise sürmekte olan kara üzerindeki sondaj çalışmalarından elde edecekleri hidrokarbon gelirini bunun tersi bir oranda paylaşma sözü vermeliler.
Kıbrıslı Rumlar, enerji konularını görüşmek üzere iki toplumlu, geçici bir danışma komisyonu kurulması konusunda ve gazın adanın tamamındaki konutlarda ve sanayide potansiyel kullanımının planlanması için Kıbrıslı Türkler ile anlaşmalılar.
Türkiye ve Kıbrıslı Türkler, sınırlarını tartışsalar bile adanın MEB’i ile ilgili tehdit edici söylemleri ve manevraları bir kenara bırakmalılar; bir anlașma yapılana kadar, yeni Afrodit sahası ve Kıbrıs’ın batısındaki bölgeler de dahil olmak üzere bu suların içinde bulunan hidrokarbon parsellerine müdahale etmeme veya buralarda sondaj yapmama konusunda resmi olarak güvence vermeliler.

Eğer diyalog için gereken ortam oluşursa:

Türkiye ve Kıbrıs Cumhuriyeti, belki üçüncü bir tarafın arabuluculuğuyla, BM’nin uzlaștırıcı rol oynadıǧı mevcut görüşmeleri veya bir çözümün ardından gelecek resmi tanınma konusunu etkilemeyecek șekilde, Doğu Akdeniz’deki enerji konularını tartışmayı kabul etmeliler. Üçüncü ülkelerin güçlü tahkim şartlarını içerecek ve Türkiye’ye, oradan da Avrupa’ya gaz ihraç edecek bir boru hattının fizibilitesi üzerinde çalışmalı ve bu konuda işbirliği olanaklarını düşünmeliler.
Türkiye, Kıbrıs ve Yunanistan, Doğu Akdeniz’deki MEB’lerine dair iddialarını Uluslararası Adalet Divanı’na (UAD) veya başka bir tahkim mahkemesine götürmeyi kabul etmeliler.
Kıbrıslı Türk ve Rum liderlerin ortak bir miras olduğu konusunda anlaştıkları önemli gaz kaynaklarının kullanımı için işbirliği yapılması, kapsamlı müzakerelerin nihai sonucunu etkilemeksizin güvenin inşa edilmesini sağlayabilir. Aksi takdirde taraflar kendi bașlarına hareket etmeye devam ederse gerilim yükselecek, kazaların yaşanması ihtimali artacak ve Doğu Akdeniz’de bir çatışmaya doǧru hızla ilerleyecekler.

Lefkoşa/İstanbul/Brüksel, 2 Nisan 2012

Download pdf to continue reading the full report

Executive Summary

Eastern Mediterranean tensions have risen since late 2011, when Greek Cypriots unilaterally began drilling in their rich offshore hydrocarbon reserves and Turkey responded with tough criticism and threatening naval manoeuvres. Contested maritime boundaries and exploration of natural gas deposits off the divided island are the sources of the current dispute, but tensions also result from the slowdown of UN-mediated Cyprus reunification talks. A paradigm shift is needed. The gas can drive the communities further apart and increase discords, or it can provide an opportunity for officials from all sides, including Turkey, to sit down and reach agreements on the exploitation and transportation of this new find.

A year ago, when the Cyprus negotiations were already at an impasse, Crisis Group proposed six steps to build confidence and help establish an environment more conducive to an overall agreement. None of these were implemented; instead the talks dried up and trust between the parties eroded further. As we wrote in February 2011, neither Greek nor Turkish Cypriots can fulfil their potential on an island whose future is divided, uncertain, militarised and facing new economic difficulties. Turkey’s European Union (EU) membership negotiations are at risk, and with Cyprus out of NATO and Turkey in, their disputes continue to hamstring EU-NATO cooperation. The start of offshore drilling in September 2011 has now put these threats into sharper focus.

In September 2011, the Republic of Cyprus, with the help of U.S.-based Noble Energy Inc., started offshore drilling south of the island and discovered significant gas reserves in the Aphrodite field, where drilling started. It is likely to find more and in February 2012, bidding for the remaining blocks was announced. It considers that it has a sovereign right to drill in its exclusive economic zone (EEZ), which it has delineated with Egypt, Lebanon and Israel, but not Turkey, Syria or Greece. Further complicating the situation, Noble Energy’s operating company is 30 per cent owned by Israeli interests and the Aphrodite field is partly in Israel’s EEZ. Turkey also now has frictions with both Cyprus and Israel, which have recently signed defence and cooperation agreements.

Turkey does not recognise the Republic of Cyprus, and contests its right to enter into EEZ agreements or to exploit unilaterally natural resources until there is a comprehensive settlement. It argues that the Greek Cypriot government does not represent the interests of Turkish Cypriots or a united island, refutes Greek Cypriot claims to exclusive sovereignty, saying sovereignty is being negotiated in the current talks, and evokes its status as a guarantor state under the 1960 Treaty of Guarantee to protect Turkish Cypriots’ rights. Greek Cypriot drilling thus provoked a harsh reaction, with Ankara sending ships close to Greek Cypriot installations, signing maritime boundary agreements with the Turkish Cypriots, delineating the continental shelf between the Turkish coast and the north of the island, beginning its own gas prospecting off Cyprus, and announcing it will drill on land in the north on behalf of Turkish Cypriots.

The Republic of Cyprus has a sovereign right to explore and exploit inside its maritime zones, has an acute economic need for new revenues, and can justifiably complain about Turkey’s actions and threats. Nevertheless, its unilateral start of exploration is a violation of the pledge to share natural resources, and undermines the already fragile reunification talks. Vague Greek Cypriot promises of sharing gas revenues in the future do not satisfy the Turkish Cypriot community. But the latter and Turkey, too, are acting provocatively and against the spirit of the talks by signing a continental shelf delimitation agreement, prospecting and drilling. Turkey, with its long coastline, has genuine concerns about losing its fair share of any eastern Mediterranean maritime zones as the Republic of Cyprus, and possibly Greece, establish EEZs; but Ankara needs to stop refusing offers of dialogue and engage with Greek Cypriots to defend its claims.

The Greek Cypriots say they will have to decide quickly on how to transport this new gas. Pumping the Cypriot gas to Turkey and on to the EU would be a much better option politically, and possibly economically. This is highly unlikely in the current circumstances, meaning Greek Cypriots may choose a more expensive liquefied natural gas (LNG) option, bypassing Turkey and Turkish Cypriots. But the extra risks associated with the unresolved conflict will make any LNG development more expensive to finance and difficult to find markets for, Turkish threats will likely keep most major oil companies on the sidelines, there is not yet enough Cypriot gas to make an LNG plant truly profitable, and extra Israeli volumes seem unlikely. Energy executives say such circumstances will result in long delays.

The prospect of this costly tit-for-tat should make all recommit to a comprehensive settlement to reunify the island, divided politically since Greek Cypriots seized control of the Republic of Cyprus in 1963 and militarily since a Turkish invasion in 1974 created a Turkish Cypriot zone on its northern third. Greek and Turkish Cypriots have agreed that natural resources and international agreements, including those delineating maritime boundaries, will be a federal competence in a reunited island. But progress over the next year in the UN-mediated talks seems unlikely. The UN, Turkey and Turkish Cypriots see a natural deadline when the Republic of Cyprus takes over the rotating EU presidency on 1 July 2012. Reaching substantive compromise is even more unlikely now that the Greek Cypriot political scene is indexed to the February 2013 presidential elections.

Even in the absence of an overall Cyprus settlement, the parties should re-examine the benefits of independent confidence-building moves, seek mutual advantage and avert a deepening of the crisis by taking these steps specific to the energy issue:

The Greek Cypriot leadership should commit to share 20 per cent of any net revenue or gas from any offshore hydrocarbon resources with Turkish Cypriots, possibly distributed through a UN-supervised arrangement, as long as both parties remain formally committed to reunification. Turkish Cypriots should commit to share with the Greek Cypriots an inverse proportion of their hydrocarbon revenues from their ongoing onshore drilling activities.
Greek Cypriots should agree with Turkish Cypriots to form a bi-communal, advisory ad hoc committee to discuss energy issues, and to plan potential domestic and industrial use of the gas throughout the island.
Turkey and Turkish Cypriots should stop using threatening rhetoric and naval manoeuvres inside the island’s EEZ, even if they dispute its limits; and formally commit not to interfere with, or to drill in, offshore hydrocarbon blocks that are in these waters, including the new Aphrodite field and areas west of Cyprus, pending an arrangement.

If the basic environment for dialogue is established:

Turkey and the Republic of Cyprus should agree, possibly with third-party mediation, to discuss eastern Mediterranean energy issues, without prejudice to the UN-facilitated talks, or to any official recognition that will follow a settlement. They should study the feasibility of and consider possible cooperation on a gas export pipeline to Turkey, and onwards to Europe, with strong third-party arbitration clauses.
Turkey, Cyprus and Greece should agree to take their claims for EEZs in the eastern Mediterranean to the International Court of Justice (ICJ) or an arbitral tribunal.

Cooperation on the exploitation of significant gas finds, which Greek and Turkish Cypriot leaders agree are a common heritage, can help build confidence without prejudicing the eventual outcome of comprehensive talks. If the sides continue engaging in unilateral actions, tensions will rise, accidents will become more likely, and Turks and Greek Cypriots will be on course for a head-on collision in the eastern Mediterranean.

Nicosia/Istanbul/Brussels, 2 April 2012