Tchad : le choix de Mahamat Déby
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Briefing 65 / Africa

乍得:逃离石油陷阱

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导论

自2003年以来,乍得的政府管理江河日下,叛乱接二连三,政治危机频繁爆发,这些都和石油开采有着千丝万缕的联系。石油对乍得来说是意外横财。仅2007年,原油产量就达5300万桶,为政府带来了12亿美元的收入。然而一夜暴富却导致腐败丛生,国内政治分歧日渐加剧。邻国苏丹也趁机给叛乱煽风点火。而且政府财大气粗之后,乍得总统伊德里斯·代比拒绝同反对党进行政治谈判,并大肆武装军队以对抗来自苏丹的威胁。原油储备的发现曾给乍得人民带来希冀,而如今只剩下了破灭的希望。要想打破这个恶性循环并为持久稳定创造条件,政府必须就石油收入管理寻求全国共识。而乍得的主要国际伙伴(法国、美国和中国)在为当局提供支持时,必须以这一共识的形成为前提。

乍得的石油开采计划从一开始就充满争议,几乎流产。2000年,世界银行出手干预才使得这一项目得以继续。当时看来,该项目堪称开发计划的楷模,因为有规定明确指出石油收益将主要用来改善乍得人民及子孙后代的生活状况,从而为战胜贫困带来了曙光。

然而,石油勘探启动仅一年之后,2004年,乍得总统代比为了稳固自己的统治而收紧政治空间,从而激怒了参政的反对派,全国范围内紧张局势骤然升温。以前曾同代比密切合作的政治伙伴转而反目,并发动了几次军事政变,事败后加入了反政府叛军。这些武装叛乱得到了苏丹的支持,动摇了代比的统治。于是,代比于2006年1月决定修改原油收益管理机制,将更多资金用来购买武器。

世界银行因此中止了援助项目。然而,此举却没能迫使乍得政府回头,相反,当局制定了一系列规章,清除了所有世行对原油收益管理的监督机制。由于西方国家和中国都在争相抢占乍得的石油资源,使得世界银行的回旋余地非常有限。

2007年原油价格飙升,乍得政府收入大增,因此大肆兴建公共事业工程,并宣称石油收入将引领国家进入现代化。然而大兴土木的后果是政府财政于2008年转为赤字,而且可能很长一段时间内都难以达到收支平衡。另外,这些工程的竞标过程云遮雾绕,任人唯亲和其他腐败行为蔓延。政府还逐渐架空了石油收入监督管理委员会。该委员会的作用是引入民间社会参与石油收益的管理。2008年,政府调整了委员会成员,削弱了其对石油收入的控制权。

总而言之,石油已经成为乍得当局扩充军备,奖赏亲信,收买政客的工具。在野党的政治空间进一步受到挤压,国家陷于政治瘫痪状态,政府与反对派的对立不断升级。这一系列事件的后果是政治动荡频发,而利用石油建设国家,争取持久稳定的努力也付之东流。对于那些不仅生活状况没有得到改善,而且深受腐败之害的人来说,石油远非福祉。在这样的局势下,若要将乍得及其国际伙伴从石油陷阱中拯救出来,必须采取以下措施:

  • 2007年8月13日达成的协议要求乍得政府开展全国对话。政府应将如何使用石油收入纳入对话议程,并邀请反对党、民间社会和产油地区代表开展圆桌对话。对话产生的主要建议应被写入协议贯彻机制中。
     
  • 政府应加强对石油收入的内部管理和监督机制,修改石油收入监督管理委员会的规章,依照最高法院和高级信息理事会等独立机构的做法,要求其成员成为全职职员。这是提高委员会效率和技能的必要手段。伦理和司法部的提议应得到系统性实施,并深入调查其发现的问题。
     
  • 政府应当使竞标过程规范化,从而保障大部分合同以竞标而不是双边协定的方式来签定。若要打击腐败,杜绝利用暗箱操作来中饱私囊的行径,此举必不可少。另外,对已经开工的工程也应该进行审计。
     
  • 政府应提高公务员技能水平。部分石油收入应用来设立由民间社会支持的项目,从而为公务员提供持续的定期培训。
     
  • 由于国际咨询组织于2009年6月期满解散,应另建一个独立、跨学科的组织来填补它的空白。新组织的成员应包括乍得和国际民间社会代表,由世界银行提供资金。其职能包括开展研究,为石油收入监督管理委员会提供建议和技术支持。
     
  • 法国、美国和中国应携手支持有各方参与的乍得全国对话,从而为持久稳定创造条件。三国应在乍得总统代比进行改革和采纳以上意见后才对当局提供支持。这三个国家(尤其是在乍得和苏丹均有石油投资的中国)应敦促苏丹和乍得政府稳定两国关系,并停止支持对方境内的叛乱活动。

内罗毕/布鲁塞尔, 2009年8月26日

I. Overview

Since 2003 the exploitation of oil has contributed greatly to the deterioration of governance in Chad and to a succession of rebellions and political crises. The financial windfall – in 2007, 53 million barrels earning the government $1.2 billion – has increased corruption, stoked domestic dissent and led to rebellions supported by neighbouring Sudan. The revenues have also allowed President Idriss Déby to reject political dialogue with his opponents and to respond to the threat from Sudan by overarming his military forces. The hope aroused by the discovery of oil has given way to generalised disenchantment. To escape this vicious circle and establish the conditions needed for durable stability, the government must work to establish a national consensus on the management of oil revenues. Its principal external partners – France, the U.S. and China – must condition their support for the regime on such a consensus.

Chad’s petroleum project was bedevilled by numerous controversies that almost blocked its realisation. Beginning in 2000, however, the involvement of the World Bank allowed the project to move forward. It was an apparent role model for development, because the mechanisms for managing oil revenues seemed to guarantee an effective fight against poverty. These mechanisms specified that the revenues were to be dedicated primarily to improving the lives of Chad’s present and future population.

In 2004, less than a year after the exploitation of oil began, the closing of the nation’s political space for the benefit of President Déby aggravated dissension within the Chadian power structure and increased tension throughout the country. This situation led to several attempted coups d’état by close collaborators of the president, who subsequently joined the rebellion fighting the government. Weakened by the armed opposition supported by Sudan, Déby decided in January 2006 to modify the initial system of management of oil revenues in order to make more funds available to buy arms.

In reaction, the World Bank suspended its programs. Far from forcing the government to backtrack, this motivated it to put in place regulations that removed any oversight by the bank of the management of oil revenues. The rivalry among Western countries and China over Chad’s petroleum resources has limited the bank’s room to manoeuvre.

The increase in oil prices in 2007 generated enough resources for the regime to undertake large public works projects. Advertised as a way to modernise the country through oil revenues, these projects led in 2008 to a budget deficit that is likely to persist. Moreover, the opaque awarding of public works contracts increased cronyism and corruption. The government also gradually reduced the role of the committee that had been established to involve civil society in the management of oil revenues, the Committee of Control and Supervision of Oil Revenues (CCSRP in French). By changing the membership of the CCSRP in 2008, the government limited its ability to control the use of the revenues.

In sum, oil has become a means for the regime to strengthen its armed forces, reward its cronies and co-opt members of the political class. This has further limited political space for the opposition and helped keep the country in a state of political paralysis that has stoked the antagonism between the regime and its opponents. As a result, there is recurrent political instability that is likely to ruin all efforts to use oil for the benefit of the country and its enduring stability. For the people who have not seen their lives improve and who are subjected to increased corruption, oil is far from a blessing. Given the current situation, the following measures should be taken to extricate Chad and its external partners from the petroleum trap:

  • The government should include the question of how to use oil revenues in the domestic dialogue started under the accord of 13 August 2007. It should organise a round table including the political opposition, civil society and representatives of the oil-producing regions. The principal recommendations of the round table should be included in the follow-up mechanisms for the accord.
     
  • The government should strengthen internal control and oversight mechanisms of oil revenues. The CCSRP’s regulations should be revised to stipulate that its members will meet full-time, like other independent state bodies, such as the Supreme Court or High Council for Communication. This change is needed to improve the CCSRP’s efficiency and technical proficiency. The ethics and justice ministries should systematically apply its recommendations and investigate problems it brings to light.
     
  • The government should regularise its procedures so that the great majority of government contracts are let on the basis of competitive bids and not by bilateral agreement. Such a change is indispensable for fighting corruption and for eliminating the opaque awarding of contracts as a source of unjustified enrichment. There should also be an audit of the various public works now being built.
     
  • The government should ensure an improvement in the technical abilities of civil servants. Petroleum revenues should be used to establish a program supported by civil society to train them on a continuing and regular basis.
     
  • To replace the International Consultative Group (GIC in French), whose mandate expired in June 2009, an independent, multidisciplinary body composed of representatives of Chadian and international civil society should be created and receive financial support from the World Bank. Its role would be to undertake studies, make recommendations and give technical support to the CCSRP.
     
  • France, the U.S. and China should collectively support an inclusive Chadian national dialogue in order to create the conditions likely to lead to enduring stability. They should make their support for Déby contingent on the proposed reforms and measures cited above. The three countries, but in particular China, which is present in both the Chadian and Sudanese oil sectors, should also weigh in more heavily in favour of stabilising relations between N’Djamena and Khartoum and of halting support by each country for rebels in the other country.

 

Nairobi/Brussels, 26 August 2009

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Tchad : le choix de Mahamat Déby

Originally published in Le Monde

Op-Ed / Africa

Tchad : le choix de Mahamat Déby

Originally published in Le Monde

Enrica Picco, d’International Crisis Group, appelle le président de transition à nommer une commission d’enquête indépendante pour faire la lumière sur la répression des manifestations du 20 octobre.

La journée sanglante du 20 octobre marque un tournant dans la transition tchadienne. Jusqu’à cette date, la junte militaire, qui a pris le pouvoir en avril 2021 à la mort d’Idriss Déby, avait respecté la feuille de route pour un retour à l’ordre constitutionnel. Les risques de déstabilisation du Tchad, après 30 ans de régime autoritaire, semblaient écartés. A la tête d’une transition militaire, Mahamat Déby, 38 ans et fils du président défunt, promettait une ouverture de l’espace public que les Tchadiens espéraient depuis longtemps. La tenue de négociations dès son accession au pouvoir avec les opposants historiques du régime de son père allait dans le sens de cette promesse. Mais la répression violente de la manifestation demandant, jeudi dernier, l’aboutissement de la transition a complètement changé la donne.

L’exception tchadienne

A la mort d’Idriss Déby, l’Union africaine n’a pas considéré la prise de pouvoir par une junte militaire comme un coup d’Etat, contrairement aux décisions qu’elle avait rendues ailleurs dans la région dans des situations similaires. L’organisation continentale a cependant imposé deux conditions aux militaires tchadiens : leur pouvoir devait se limiter à une période transitoire de dix-huit mois, renouvelable une seule fois, et les membres du gouvernement de transition ne pouvaient pas se présenter aux élections à venir. Ces conditions auraient dû permettre, au terme de la transition, une alternance de pouvoir à N’Djamena.

L’année 2022 a débuté avec deux évènements prometteurs : la tenue, à partir de mars, de négociations entre des représentants du gouvernement et de 52 groupes armés rebelles à Doha, au Qatar, puis des consultations à N’Djamena entre le Président Mahamat Déby et tous les représentants de la société civile et des partis d’opposition, y compris les plus réticents à négocier avec le pouvoir. Les pourparlers entamés avec l’opposition et avec les rebelles ont abouti à une même conclusion : leur participation aux étapes de la transition était conditionnée à la garantie claire que les militaires quitteraient le pouvoir à la fin de la transition.

Des frustrations politiques et sociales

Mais en l’absence de cette garantie, de nombreux partis et groupes armés ont refusé de participer au dialogue national. Les conclusions de ce dialogue, qui s’est tenu en leur absence entre le 20 août et le 8 octobre, a mis le feu aux poudres. Encore plus que l’extension de la transition, sur laquelle il y avait un certain consensus dans le pays, c’est le fait que les membres de la transition seront désormais éligibles aux élections qui a provoqué la colère les Tchadiens. La crainte d’une succession dynastique est devenue réelle. Le gouvernement d’unité nationale, mis rapidement en place le 14 octobre, avec des opposants acquis au régime depuis le dialogue, n’a pas apaisé cette colère.

La mauvaise gouvernance et les inégalités sociales ... sont devenues insupportables pour de nombreux Tchadiens.

De plus, les frustrations débordent de la sphère politique. La mauvaise gouvernance et les inégalités sociales, héritage de 30 ans de régime Déby, sont devenues insupportables pour de nombreux Tchadiens. Aux scandales de corruption qui impliquent l’élite au pouvoir s’ajoutent le manque d’opportunités pour les jeunes, les coupures d’électricité récurrentes et des inondations qui ont laissé près 350 000 personnes sans abri dans la capitale au mois d’août.

Ces tensions, politiques et sociales, ont abouti à la journée du jeudi 20 octobre. Le dirigeant du plus important parti de l’opposition Les Transformateurs, Succès Masra, a déclaré le 19 octobre avoir créé un « gouvernement du peuple pour la justice et l’égalité », alors que la plateforme de la société civile Wakit Tama a appelé à une mobilisation permanente contre le gouvernement de transition. A la veille des manifestations, le gouvernement a dénoncé une tentative d’insurrection armée et interdit les manifestations. Mais le lendemain, des milliers de Tchadiens sont descendus dans les rues et le régime a réagi très brutalement.

Les heurts entre police et manifestants ont été d’une rare violence. Les manifestants ont saccagé et incendié le siège du parti du Premier ministre, Saleh Kebzabo, les forces de l’ordre ont ouvert le feu de façon indiscriminée sur la foule. Le bilan officiel est très élevé, plus de 50 morts et 300 blessés, et ne cesse de s’alourdir à mesure que sont relayées les informations venant des provinces. Le même jour, le Premier ministre a annoncé un couvre-feu dans les principales villes et la suspension des activités des partis impliqués dans les manifestations. La situation reste extrêmement tendue dans l’ensemble du pays.  

Moment charnière pour Mahamat Déby

Pour éviter de nouvelles violences, toutes les parties prenantes devraient prendre des mesures urgentes. Le Président Déby devrait condamner l’usage excessif de la force et nommer une commission d’enquête indépendante pour faire la lumière sur les évènements du 20 octobre. Plutôt que de réprimer toujours plus durement la société civile et l’opposition, il devrait faire appel aux médiateurs nationaux et internationaux, comme le Groupe des religieux et des sages, l’Union africaine et le Qatar, en vue d’inclure les opposants dans la dernière phase de la transition. Il devrait surtout apaiser les tensions en reconsidérant l’éligibilité aux élections des membres de la transition et en s’engageant publiquement à transférer le pouvoir aux civils à la fin de la transition.

L’Union africaine, l’Union européenne, la France et les Etats-Unis, devrait conditionner leur soutien à la poursuite de la transition.

Pour leur part, les opposants devraient également condamner toute forme de protestation violente et utiliser tous les recours légaux prévus dans la charte de transition pour garantir des élections transparentes. Finalement, l’Union africaine, l’Union européenne, la France et les Etats-Unis, devrait conditionner leur soutien à la poursuite de la transition et à la mise en place de mesures qui garantissent l’inclusion et la représentativité.  

Les évènements du 20 octobre ont sérieusement entaché les espoirs de ceux qui considéraient le Tchad comme une exception parmi les tumultueuses transitions de la région. Mahamat Déby doit faire un choix. Il peut adopter le même régime brutal que celui de son père. Mais il est aussi encore temps pour lui de corriger cette inquiétante dérive autoritaire et de ramener le Tchad sur la voie d’une réelle transition vers un régime plus démocratique.

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