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Colombian presidential candidate Ivan Duque greets supporters at the Berrio Park in Medellin, Colombia, June 6, 2018. REUTERS/Fredy Builes

Reformas arriesgadas: el enfoque del gobierno de Duque hacia la paz en Colombia

El presidente electo de Colombia hizo campaña con la promesa de “modificar” el acuerdo de paz alcanzado con la guerrilla FARC en 2016, pese a su objetivo de reducir la inequidad rural que subyace a esa insurgencia. El nuevo gobierno debería mantenerse al margen de las políticas de línea dura que enajenan el campo y obstaculizan el paso de los ex guerrilleros a la vida civil. 

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¿Qué hay de nuevo? Iván Duque, del partido Centro Democrático, ganó las elecciones presidenciales en Colombia y asumirá el cargo el 7 de agosto de 2018. Su partido y su mentor político, el ex presidente Álvaro Uribe, hicieron campaña contra el acuerdo de paz de 2016 con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Duque promete que lo “modificará” una vez en el poder.

¿Por qué importa? La transición de la guerra a la paz en Colombia está amenazada por la proliferación de grupos armados, economías ilícitas, fronteras turbulentas y fallas en la implementación del acuerdo con las FARC. Las presuntas políticas de Duque en materia de reintegración de ex guerrilleros, justicia transicional, reforma rural, sustitución de cultivos ilegales y desafíos de seguridad generan aún mayor incertidumbre.

¿Qué se debería hacer? Una vez que asuma el cargo, el presidente Duque debería resistir los llamados de sus aliados de línea dura a socavar el acuerdo de paz, en especial las disposiciones destinadas a revertir la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales. La sociedad civil, la oposición, los aliados extranjeros del acuerdo y las mismas FARC deberían persuadir a Duque de los beneficios del acuerdo para la seguridad y economía de Colombia.

Resumen ejecutivo

El presidente electo de Colombia Iván Duque viene de un partido político, el Centro Democrático, que lideró una feroz campaña contra el acuerdo de paz con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), logrado con mucha dificultad en 2016. Duque y su partido prometen “modificar” el acuerdo. No queda claro exactamente cómo piensan hacerlo, dado que algunos aspectos del acuerdo están consagrados en la legislación o gozan de considerable apoyo, en particular en las zonas rurales duramente golpeadas por medio siglo de conflicto. El acuerdo con las FARC puede no ser perfecto, pero ha puesto fin a las décadas de lucha de Colombia contra su principal movimiento guerrillero y ofrece el mejor camino hacia la paz en las áreas rurales. Si el gobierno obstruye la puesta en marcha del acuerdo o priva de fondos a los organismos responsables, podría desencadenar nuevos brotes de violencia, perjudicar la extensión de la autoridad del Estado y la actividad económica legal a las periferias durante mucho tiempo descuidadas, fomentar el crecimiento de grupos armados ilegales y, con el tiempo, impedir la reducción sostenible de la producción de drogas.

Tras una temporada electoral polarizadora, Iván Duque resultó ganador en la segunda vuelta presidencial, con un 54 por ciento frente al 42 por ciento del candidato de izquierda, Gustavo Petro (el 4 por ciento restante fueron votos en blanco). Tras su victoria, Duque insistió en la necesidad de cerrar las notorias brechas sociales e ideológicas del país, pero el resultado ha generado considerable ansiedad acerca del futuro del acuerdo de paz con las FARC. El partido derechista de Duque está liderado por el ex presidente Álvaro Uribe, quien encabezó una vehemente campaña por el “No” al acuerdo en un referendo realizado en octubre de 2016, en el cual la sociedad colombiana rechazó el acuerdo por un estrecho margen. Si bien posteriormente el acuerdo fue ajustado y aprobado por el Congreso, Duque y su partido han prometido modificarlo una vez en la presidencia.

Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo

Las interpretaciones acerca de lo que esta promesa significa son muy divergentes. Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo, en especial la “impunidad” que supuestamente ofrece a los miembros de las FARC, la posterior proliferación de grupos armados y el auge del cultivo de coca. La cómoda mayoría de Duque en el Congreso, donde parte de la legislación que se necesita para llevar adelante el acuerdo de paz aún está pendiente, le sitúa en un buen lugar para orientar el futuro del acuerdo en la dirección que él y sus simpatizantes prefieran.

Por otro lado, los detractores de Duque, muchos de ellos de la izquierda colombiana, temen que el acuerdo sea demolido, argumentando que el nuevo presidente – bajo la tutela de su padrino político Uribe – no tiene ningún interés en preservarlo, y preferiría llevar al país de vuelta a la guerra. Pero este pronóstico subestima los numerosos incentivos para que el gobierno mantenga los principios fundamentales del acuerdo, en especial el creciente apoyo público y fuerte respaldo internacional con los que cuenta. Además exagera la capacidad de Duque de desechar el acuerdo, dado que partes de este han sido consagrados en las leyes colombianas.

La administración entrante parece más dispuesta a ofrecer apoyo condicional a algunos aspectos específicos del acuerdo, negando a la vez el apoyo político y financiero a los recién creados organismos encargados de implementar reformas claves. Si bien el sistema de justicia transicional para lidiar con los delitos cometidos durante la guerra ha sido aprobado por el Congreso y ha comenzado a funcionar, el gobierno de Duque podría dar un nuevo empuje a las investigaciones de delitos supuestamente cometidos por ex combatientes después del acuerdo de 2016 y procurar otorgar un mayor papel a la justicia ordinaria, antes que al mecanismo especial contemplado en el acuerdo de paz. Podría intentar reorientar los planes acordados por los líderes de las FARC en materia de reintegración de sus combatientes, alejándose del modelo preferido por la guerrilla para su propia transición a la vida civil. Podría tomar medidas para restringir la representación política de los líderes de la FARC, aunque dichas medidas probablemente se enfrentarían a largas batallas jurídicas.

Tal vez lo más peligroso sea la posibilidad de que el nuevo gobierno se vea tentado a derogar las reformas rurales esbozadas en el acuerdo de paz, las cuales parecen contradecir sus preferencias en cuanto al campo colombiano. El acuerdo promete brindar apoyo a los pequeños agricultores y campesinos sin tierra, quienes durante mucho tiempo fueron las principales víctimas del conflicto; Duque podría en su lugar adoptar políticas más favorables para el agroindustria. Los colombianos de zonas rurales aisladas probablemente verán dicha reorientación como una confirmación de la insensibilidad del Estado. Junto con la campaña militar, Duque ha prometido abordar el aumento del cultivo de coca y la expansión de los grupos armados; la revocación de las reformas rurales podría alienar aún más a los pequeños agricultores y campesinos y empujarles a los brazos de los grupos armados.

Dicho esto, Duque podría verse restringido tanto por la política doméstica de Colombia como por sus relaciones internacionales. El excelente resultado alcanzado por Petro, un defensor acérrimo del acuerdo de paz que logró llegar a la segunda vuelta electoral, junto con un total agregado de más del 51 por ciento de los votos en la primera ronda para candidatos que apoyaban firmemente el acuerdo, sugiere que el apoyo público hacia el acuerdo se ha fortalecido. La cercanía que es de esperar entre Duque y los Estados Unidos podría endurecer su postura en torno a los aspectos del acuerdo de paz relacionados con la sustitución voluntaria de cultivos de coca. El odio de su partido hacia el gobierno venezolano jugará en contra de la posibilidad de continuar las negociaciones con otro grupo guerrillero, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), que ha entablado negociaciones con el actual gobierno colombiano pero usa a Venezuela como un refugio seguro con el consentimiento de las autoridades en Caracas. Aun así, el fuerte respaldo del acuerdo por parte del Consejo de Seguridad de la ONU, la Unión Europea y otros Estados americanos, la presencia de una misión de la ONU en el país, y una sociedad civil dedicada a salvar el acuerdo podrían servir para frenar cualquier esfuerzo por abandonarlo.

A pesar de la dura postura de su partido, el presidente Duque debería resistirse a los llamados de sus aliados a adoptar un enfoque de mano dura hacia el acuerdo. Su gobierno debería:

  • Continuar trabajando junto con el liderazgo de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación, el organismo responsable de desarrollar planes para reintegrar a los ex guerrilleros e, idealmente, permitir que los cuadros de las FARC obtengan el modelo de reintegración que prefieren, basado en negocios colectivos y cooperativos más que en programas individuales
  • Dejar intactos y financiar adecuadamente los organismos estatales encargados de llevar adelante las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural, en especial la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio;
  • Honrar sin excepción los acuerdos ya firmados con las comunidades rurales para sustituir la coca por otros cultivos;
  • Aprovechar la legislación y los esfuerzos para desmovilizar a los grupos armados ilegales, incluyendo mecanismos de justicia transicional que respeten los derechos de las víctimas;
  • Moderar las precondiciones que actualmente amenaza con imponer para la continuación de las negociaciones destinadas a poner fin al conflicto con el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

 

Los partidarios del acuerdo de paz, en especial las mismas FARC, la sociedad civil colombiana y la oposición política, deberían mantener abiertas las líneas de comunicación con Duque y hacer todo lo posible por persuadirlos a él y a su partido de las ventajas del acuerdo. Deberían subrayar las claras ventajas empresariales y de seguridad que el acuerdo podría traer al campo colombiano, y a la vez señalar el peligro real de una escalada regional, transfronteriza de la violencia y un aumento aún mayor del narcotráfico y otros grupos armados si el acuerdo – y las negociaciones con el ELN – fracasan. Por su parte, los líderes de la FARC, en especial aquellos que ocuparán escaños en el Congreso, pueden ayudar a proteger el sistema de justicia transicional participando activamente, diciendo la verdad y pidiendo perdón por sus delitos.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no resolver todos los desafíos de Colombia en materia de seguridad. Pero aun así el acuerdo ofrece una clara oportunidad para abordar la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales que subyace a gran parte de la violencia de Colombia. Intentar echar por tierra el acuerdo o adoptar políticas que impidan lograr sus metas, por otro lado, probablemente auguraría una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, a la larga, fomentaría la violencia y el narcotráfico. El presidente Duque debería evitar conducir al país por ese camino.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

I. Introducción

Con el 54 por ciento del voto, el presidente electo Iván Duque llega al cargo tras unas elecciones polarizadas. El acuerdo de paz que el gobierno de su predecesor, Juan Manuel Santos, firmó con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016, surgió como la principal manzana de la discordia entre los dos bandos que llegaron a la segunda ronda electoral. El partido de Duque, Centro Democrático, ha encabezado la oposición al acuerdo en los últimos años. El líder del partido, Álvaro Uribe, quien ve a Duque como su protegido, es su más destacado oponente[fn]Fernando Londoño, entonces “director honorario” del Centro Democrático, dijo en 2017 que el partido debería “hacer trizas” el acuerdo. Si bien la opinión de Londoño no es la postura oficial del partido, muchos desde la izquierda creen que esto es más probable que las modificaciones propuestas por Duque. “‘Hacer trizas’ el acuerdo con las FARC: ¿es posible?”, Semana, 8 de mayo de 2017. El ex principal negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC y candidato presidencial por el Partido Liberal, Humberto de la Calle, instó a Duque a que explicara a las víctimas de qué manera “haría trizas” el acuerdo de paz. “Se están tirando la paz”, Humberto de la Calle, 29 de abril de 2018. A principios de junio, la compañera de fórmula de Petro y candidata a la vicepresidencia afirmó que en la segunda vuelta Colombia debía elegir entre “la paz o la guerra”. “Colombia debe elegir entre paz o guerra, afirma Ángela María Robledo”, El Mundo, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, pese a que el acuerdo de paz puso fin a más de 50 años de conflicto con las FARC y goza de considerable apoyo por parte de la sociedad civil colombiana y muchos gobiernos occidentales y latinoamericanos, un gran número de colombianos ven el acuerdo, sobre todo sus disposiciones sobre la participación política de los líderes guerrilleros y la justicia transicional, con escepticismo[fn]Para una discusión del plebiscito, que ganaron los opositores al acuerdo de paz por menos del 0,5 por ciento, y de cómo sus secuelas afectaron a la legitimidad política del acuerdo, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina Nº60, Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito, 31 de enero de 2017.Hide Footnote . Comprensiblemente, los partidarios del acuerdo temen por su supervivencia.

Si bien Duque ha declarado que anular el acuerdo de paz en su totalidad no es una opción, él y su partido han prometido “modificarlo"[fn]Duque emplea la palabra “modificaciones” para referirse a su postura sobre el acuerdo de paz. Véase “‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . Pero incluso obstruir ciertos aspectos del acuerdo o adoptar políticas contrarias a su espíritu podría traer elevados costos políticos, y en algunos casos largas batallas jurídicas[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. El fallo de la Corte Constitucional que obliga a los tres próximos gobiernos a implementar el acuerdo de paz emplea la frase “preservar los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”. Véase “Comunicado No. 51”, Corte Constitucional, 11 de octubre de 2017, p. 1.Hide Footnote . Algunas disposiciones han sido consagradas en ley y ratificadas por los tribunales; por lo tanto revertirlas podría exigir enormes esfuerzos y sacrificios políticos, incluso para un presidente entrante que goza de un fuerte respaldo público. Los elementos más ambiciosos del acuerdo, incluidos los planes para llevar el desarrollo económico y servicios públicos a las zonas rurales desatendidas, resultarían más fáciles de desmantelar, ya que hasta ahora solo han sido implementados parcialmente, o no lo han sido en absoluto. Pero el fuerte resultado electoral en general de Petro y sus victorias en la capital, Bogotá, así como a lo largo de la costa pacífica y el departamento de Putumayo, al sur del país (véase el mapa en el Anexo A) apuntan a una posible resistencia a las contrarreformas en las principales regiones. Es probable que partes del acuerdo de paz de 310 páginas, así como los esfuerzos por negociar la paz con otros grupos armados experimenten diferentes grados de presión por parte del gobierno de Duque, y algunas estarán mejor protegidas que otras.

En general, el futuro del acuerdo y el proceso de paz dependerá bajo el nuevo gobierno de las políticas de Duque en cuatro áreas: primero, la reintegración de las antiguas guerrillas de las FARC; segundo, la reforma rural, en particular la sustitución de cultivos ilegales; tercero, la justicia transicional, en especial el mandato de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); y cuarto, el manejo de las amenazas de seguridad tras la retirada de las FARC, así como la cuestión conexa de cómo pueden las autoridades civiles penetrar más profundamente en las zonas rurales de Colombia. Este informe, basado en entrevistas e investigaciones realizadas en Bogotá y las regiones de Colombia afectadas por el conflicto, incluidas Tumaco, Arauca, Guaviare, Chocó, Cauca y Norte de Santander, examina cómo el gobierno de Duque podría enfocar cada una de estas áreas y sugiere formas en las que los partidarios del acuerdo, colombianos y extranjeros, podrían disuadir al presidente entrante de tomar medidas que debiliten sus disposiciones o sus aspiraciones más amplias.

II. La transición de las FARC a la vida civil

Tanto Duque como el ex presidente Uribe han declarado que están a favor de garantizar la reintegración de los guerrilleros rasos de las FARC que entregaron sus armas como parte del acuerdo de paz[fn]A marzo de 2018, de un listado de 14.000 miembros de las FARC entregados por las guerrillas, 13.000 han sido acreditados como tales. “Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018, p. 4.Hide Footnote . En una reciente entrevista, Duque afirmó que unir a los colombianos en torno a la paz “requiere que tengamos una gran generosidad con la base guerrillera”[fn]“‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . En otra entrevista añadió, “Desmovilización, desarme y reinserción se deben cumplir a cabalidad…deben tener garantía de seguridad [los miembros de bajo rango de las FARC] y que se les permita hacer una transición hacia una vida productiva”[fn]“‘No aceptaré algo distinto a una negociación bilateral con Nicaragua'”, El Tiempo, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El acuerdo de paz estableció disposiciones para la reinserción a corto plazo de ex combatientes de la guerrilla, que incluían el pago de estipendios mensuales y apoyo financiero para nuevos proyectos empresariales, así como su “reincorporación” a largo plazo[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, pp. 75-76.Hide Footnote . Hasta ahora, este proceso ha avanzado más lento de lo que se esperaba, principalmente debido a diferencias irreconciliables entre los representantes del gobierno y de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), el organismo creado por el acuerdo para tomar decisiones acerca de y supervisar las actividades de reintegración a largo plazo. La mayoría de estas diferencias se refieren a si los ex combatientes deberían reintegrarse mediante proyectos de cooperativas, los cuales la FARC prefiere ya que expresan su ideología y solidaridad grupal, o a través de los programas individuales de capacitación y formación profesional que el gobierno colombiano brinda desde hace más de una década desde la Agencia de Reincorporación y Normalización, antes Agencia Colombiana para la Reintegración. Hasta ahora, los representantes del gobierno han impulsado estos últimos, argumentando que la experiencia demuestra que los proyectos colectivos son difíciles de implementar, insostenibles y un desperdicio de fondos públicos[fn]Entrevistas de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018; funcionario del gobierno, Bogotá, 27 de julio de 2017.Hide Footnote

La falta de conocimientos técnicos de las FARC en cuanto al diseño de proyectos de reintegración también ha contribuido a los retrasos. Los líderes de vieja guerrilla han tenido dificultades a la hora de proponer un plan general de reintegración que sea viable desde el punto de vista técnico. Según los informes más recientes, el CNR ha aprobado y financiado solo uno (de un total de cuatro) de los proyectos de cooperativas presentados por las FARC[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018.Hide Footnote . Los miembros de bajo rango de las FARC han respondido creando sus propias iniciativas autofinanciadas e independientes del CNR; más de 100 de estas iniciativas ya están funcionando, pero su carácter ad hoc significa que muchas de ellas probablemente no sean sostenibles[fn]Ibid.Hide Footnote . El gobierno ha proporcionado subsidios de reinserción a corto plazo: el 87 por ciento de las guerrillas reciben un estipendio mensual. Pero por lo general los esfuerzos para conectar estos pagos, previstos para finalizar en agosto de 2019, con las actividades de reintegración a largo plazo, solo han logrado avanzar lentamente. Aquí Duque se topará con un gran desafío a superar en sus primeros meses en el poder[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote .

Miles de ex combatientes han abandonado los campamentos donde estaba previsto que ocurriera la reintegración. Algunos han establecido sus propias granjas colectivas, financiadas informalmente a través de sus subsidios mensuales, o se han trasladado a nuevos asentamientos; muchos simplemente han vuelto a sus hogares. Si esta dispersión continuara y en consecuencia las FARC se desperdigaran, el Estado podría verse incapaz de hacer un seguimiento de cómo – y si – los ex combatientes han hecho la transición a la vida civil.

Por ahora, no queda claro cómo abordará Duque la participación de las FARC en el CNR y cómo lidiará con el estancamiento de este organismo, o hasta qué punto su gobierno tratará de obligar a los ex combatientes a reintegrarse a través del programa individual ya existente en lugar de mediante emprendimientos cooperativos. Es probable que la ex guerrilla responda con indignación a cualquier intento de impedir el apoyo a las actividades empresariales colectivas prometido en el acuerdo de paz; podrían argumentar que el gobierno está intentando socavar sus esfuerzos por reincorporarse a la vida civil, e incluso empujando a los ex combatientes hacia los grupos disidentes de las FARC u otros grupos armados ilegales[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. El acuerdo de paz prometió la reintegración tanto individual como colectiva, a definirse según las preferencias de los miembros de la guerrilla, coordinada por el Consejo Nacional de Reincorporación. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 75.Hide Footnote .

Más objetable que el futuro de los soldados rasos a ojos del partido de Duque es la participación política de los miembros de la FARC[fn]La sigla FARC hace referencia tanto al grupo insurgente como al partido político creado luego de la firma de los acuerdos. Se utiliza el artículo “las” para referirse a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, en su papel de grupo armado y el artículo “la” cuando se habla de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, como partido político.Hide Footnote , sobre todo aquellos que asumirán los curules asignados al movimiento en el Senado y la Cámara (cinco escaños en cada cámara por un periodo de ocho años)[fn]El acuerdo de paz otorga cinco curules (de un total de 107) en el Senado al partido político de la FARC y otros cinco en la Cámara de Representantes (de un total de 171) por un periodo de ocho años, a partir de 2018. El acuerdo de paz estipula que los fallos de la justicia transicional no impiden la participación política de ex miembros de las FARC. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 150.Hide Footnote . Está previsto que la mayoría de los altos comandantes de la FARC ocupen dichos escaños, si bien aún han de atravesar el proceso de justicia transicional establecido en el acuerdo de paz, según el cual se requiere que confiesen toda la verdad de su papel en el conflicto, paguen reparaciones a las víctimas y cumplan las sentencias dictadas por el mecanismo de justicia transicional – la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Siempre y cuando los miembros de la FARC cumplan con las condiciones de este organismo, es casi del todo seguro que sus castigos no incluirán penas de prisión.

No obstante, por ahora la Jurisdicción Especial no está funcionando plenamente. Hasta que lo esté, los líderes de la FARC solo pueden participar en la vida política si firman un compromiso de participar en los futuros mecanismos de justicia transicional y respetar las obligaciones en materia de verdad, reparaciones y justicia[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017, p. 12. Para poder participar en la política antes de que la JEP esté funcionando plenamente, los miembros de las FARC debían firmar un acta en la que se comprometían a presentarse ante el organismo una vez estuviera funcionando. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 November 2017, p. 12. To be able to participate in politics before the JEP is fully functional, FARC members had to sign an act in which they commit to presenting themselves before the body once it is up and running. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 November 2017.Hide Footnote

Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz.

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz[fn]Durante las negociaciones, la participación política de las FARC rara vez recibió más del 25 por ciento de apoyo en las encuestas. Véase “Termómetro a la paz: participación política de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, 2016.Hide Footnote . Durante la campaña, Duque adoptó una postura abiertamente en contra de que los líderes guerrilleros se adentraran en la política, afirmando que prefería que los comandantes de la FARC fueran encarcelados y cumplieran sus condenas antes de ocupar curules en el Congreso. En marzo de 2018, afirmó: “No podemos permitir que [los líderes de la FARC] puedan participar en política, es un adefesio, sin haber reparado a las víctimas, haber dicho toda la verdad y haber cumplido las penas”[fn]“Uribismo impulsará reforma para que el narcotráfico no sea delito político”, RCN Radio, 28 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Pero los intentos de revocar la disposición sobre la participación política y la estipulación del acuerdo de paz de que las sentencias de la justicia transicional no afecten la participación política de los líderes de la FARC tendrían que superar obstáculos jurídicos. La Corte Constitucional de Colombia ya ha aprobado el futuro rol de la FARC en el Congreso, dictaminando que los ex guerrilleros podrían mantener sus curules siempre y cuando cumplan las condiciones de la justicia transicional. De no hacerlo, ciertos comandantes los perderían. En este caso, el partido de la FARC probablemente seguiría controlando los curules, pero otros ex guerrilleros tendrían que ocuparlos en su lugar[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Redactar leyes más duras contra la FARC sería esencialmente una causa perdida para el gobierno de Duque. El sistema jurídico de Colombia contiene un “principio de favorabilidad”, que afirma que si alguien es condenado por un delito, pero las leyes han cambiado o se han introducido nuevas leyes desde que esa persona cometió el delito, los tribunales deben aplicar la sentencia más favorable al condenado, ya sea la correspondiente a la nueva o la antigua legislación. Dado que el sistema de sanciones de la Jurisdicción Especial ya está consagrado en la ley colombiana, el principio de favorabilidad significa que los líderes de la FARC no irían a prisión si cumplen sus obligaciones con ese organismo, y cumplirían los requisitos para recibir las sentencias más leves impuestas por la JEP incluso si se introdujeran nuevas leyes que establecieran penalidades más severas[fn]La JEP abarca los delitos cometidos antes del 1 de diciembre de 2016. Desde esa fecha, la JEP y su estructura de sentencias ha sido consagradas en la ley colombiana. Por lo tanto, cualquier ley que establezca penalidades más duras que la JEP para esos mismos delitos no será aplicada a los comandantes de las FARC. En este contexto, el principio de favorabilidad significaría que, dada la existencia de dos leyes posteriores al 1 de diciembre, se aplicaría la sentencia más leve, la de la JEP. Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Una vez que comiencen sus audiencias, las sentencias de la Jurisdicción Especial podrían no obstante afectar la capacidad de los líderes de la FARC de ingresar a la política. Podría sentenciar a ex guerrilleros de tal forma que les resulte físicamente imposible participar en la vida política, por ejemplo restringiendo la movilidad de los ex combatientes a zonas rurales específicas – este tipo de sentencia estaría dentro de su mandato – por lo tanto impidiéndoles cumplir sus funciones en el Congreso. En tal caso, la FARC no perdería su cuota de diputados y senadores, pero otros miembros tendrían que remplazar a aquellos sentenciados por el tribunal especial[fn]Si el sistema de justicia ordinaria dictamina que un miembro de las FARC que ocupó su escaño en el Congreso cometió ciertos delitos posteriormente al 1 de diciembre de 2016, el partido de la guerrilla podría perder el escaño de dicho miembro. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, Social Science Research Council, 18 de mayo de 2018, p. 19-20. Dado que la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la segunda ley reguladora relacionada con la Jurisdicción Especial, esto podría cambiar o definirse próximamente.Hide Footnote .

El Partido Centro Democrático en teoría podría procurar fortalecer estas facultades restrictivas existentes introduciendo una prohibición generalizada de la participación política de aquellos líderes de la FARC que estén cumpliendo sentencias de la justicia transicional, en esencia desbaratando la participación política del grupo. Pero dado el principio de favorabilidad, esta medida derivaría en una larga batalla jurídica, durante la cual el ex grupo guerrillero tendría derecho a ocupar sus escaños en el Congreso. Este panorama probablemente no sea muy tentador para Duque, aunque gran parte de su partido, para complacer a sus bases, presuma su empeño en evitar que la FARC busque representación política[fn]Duque es consciente de las limitaciones creadas por el principio de favorabilidad en el caso de la participación política de los líderes de las FARC. León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit.Hide Footnote . El Centro Democrático podría por el contrario procurar aplicar lo que llama “sanciones sociales” protestando constantemente y en voz alta contra la presencia de la FARC en el Congreso y agitando la opinión pública contra la representación de las antiguas guerrillas[fn]“‘Farc no pueden confundir sanción social con falta de garantías’, Iván Duque”, Periódico Debate, 10 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Si bien las reformas a la participación política de la FARC que prefiere Duque se enfrentan a considerables obstáculos, el riesgo más inmediato es que el nuevo gobierno termine bloqueando el camino de los ex combatientes de bajo rango hacia la vida civil, a pesar de su compromiso de no hacerlo. Una confrontación con los líderes de la FARC sobre su participación política, la persistencia del punto muerto entre la FARC y el gobierno en torno a los planes de reintegración – o incluso si el gobierno sigue adelante con la reintegración individual en lugar de colectiva – probablemente perjudicaría la autoridad de los ex líderes guerrilleros. Podría enviar señales dañinas a las antiguas bases de la guerrilla en un momento en el que los medios de vida alternativos ilegales están prosperando en partes de Colombia, empujando a muchos hacia esas actividades.

III. Reforma rural y sustitución de cultivos ilícitos

Las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural equitativo y para un programa que ayude a persuadir a los cultivadores de coca de que substituyan sus cultivos son particularmente vulnerables a la revisión bajo el gobierno de Duque. La implementación de las reformas establecidas en el acuerdo de paz ha comenzado a través de tres principales iniciativas: planes de desarrollo local, conocidos como Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); un programa para mejorar 50 kilómetros de carreteras terciarias en cada uno de los 51 municipios afectados por el conflicto (el programa 50 por 51); y un programa insignia de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para otorgar títulos de propiedad a pequeños agricultores[fn]La ANT afirma haber otorgado títulos de propiedad a 42.000 familias rurales en dos años, a junio de 2018. “42000 familias campesinas celebran su día siendo propietarias de su tierra con todas las de la ley”, Agencia Nacional de Tierras, 3 de junio de 2018.Hide Footnote .

Los preparativos para los planes de desarrollo ya están en marcha. Las comunidades locales en áreas afectadas por el conflicto han participado en cientos de talleres liderados por la recién creada Agencia de Renovación del Territorio (ART), incluso en áreas donde reina una gran desconfianza del Estado, a menudo con gran entusiasmo[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2018; líder comunitario, Sinaí, Argelia, Cauca, 3 de mayo de 2018.Hide Footnote . Las conclusiones de los talleres informarán los planes de desarrollo local, los cuales suelen consistir en proyectos para mejorar las tierras de cultivo, el acceso a los mercados, la generación de energía y las instalaciones comunitarias. Posteriormente, las autoridades locales y nacionales pondrán en marcha estos planes a lo largo de los próximos diez a quince años[fn]Por ejemplo, la ART ha llevado a cabo más de 800 talleres participativos en 143 de los 170 municipios priorizados tras el conflicto como parte de los PDET. “La Paz avanza en los territorios con obras PIC, 50/51 y rutas PDET”, Agencia de Renovación del Territorio, 1 de marzo de 2018.Hide Footnote .

El programa 50/51, y la mejora de las carreteras en general, es también fundamental para el desarrollo económico de áreas geográficamente aisladas, en las que el acceso a los mercados es difícil y costoso. La ART también está llevando a cabo otros pequeños proyectos para desarrollar la infraestructura local por todo el país[fn]La ART ha anunciado que ha finalizado 135 pequeños proyectos de infraestructura, está implementando 193 y piensa llevar a cabo otros 916 durante 2018. Afirma además haber mejorado casi 2.000km de carreteras. Ibid.Hide Footnote . Estas iniciativas son fundamentales para lograr el objetivo del acuerdo de alentar a los campesinos a remplazar los cultivos ilícitos con alternativas legales, la viabilidad económica de las cuales depende del acceso más económico a los mercados regionales, nacionales e internacionales.

Duque ha elogiado los proyectos de infraestructura local en general. Pero también ha afirmado que eliminaría las nuevas agencias, como la ART y la ANT, creadas para fomentar el desarrollo rural, reforzando en su lugar el actual Ministerio de Agricultura. Tiene atribuciones para hacerlo: las reformas a las instituciones de Colombia se pueden llevar a cabo por decreto presidencial[fn]Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, parece decidido a fortalecer el agroindustria como la principal fuente de creación de empleo para los pobres de las zonas rurales. Tal enfoque representaría una brusca inversión de las disposiciones del acuerdo de paz, que contempla mejoras desde abajo hacia arriba al sector rural de Colombia y el empoderamiento de los pequeños agricultores. La preferencia de Duque por el agroindustria, incluso si se enmarca en términos de creación de empleo, refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales. Las medidas para abordar esta desigualdad fueron uno de los ejes del acuerdo entre las FARC y el gobierno, y fueron las primeras partes sobre las cuales se alcanzó un acuerdo[fn]Uno de los principales expertos en el tema de la tierra en Colombia describió la acumulación histórica de tierras por parte de las élites como “un régimen patrimonial cuyo secreto consistía en monopolizar los títulos formales de propiedad de las tierras accesibles…para subordinar al campesinado como fuente de trabajo manual para los hacendados”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y Campesinos: El despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25.Hide Footnote .

One leading expert on the issue of land in Colombia described the historic accumulation of land by elites as “a patrimonial regime whose secret consisted of monopolising formal land titles for accessible land … to subordinate the peasantry as a source of manual labour for [large-scale, elite-owned farms]”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y campesinos: el despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25. In the original Spanish version, the word in brackets is “hacendados”.Hide Footnote

La preferencia de Duque por el agroindustria [...] refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales.

Los pasos que propone Duque en este sentido podrían enfrentarse a una dura oposición. La inversión, donaciones y préstamos de gobiernos extranjeros para llevar adelante las medidas de reforma rural esbozadas en el acuerdo de paz constituyen un importante compromiso internacional con estos esfuerzos[fn]La UE y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, por ejemplo, han proporcionado ayuda para implementar el punto 1 del acuerdo de paz, que abarca hasta 2019. Natalia Herrera y Nicolás Sánchez Arévalo, “La deforestación ha impactado áreas de altísima biodiversidad: Neven Mimica, comisario europeo”, El Espectador, 21 de julio de 2017.Hide Footnote . Estos gobiernos, así como organismos intergubernamentales como la ONU, son totalmente conscientes del papel que ha desempeñado la desigualdad rural en alimentar la violencia y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group altos diplomáticos, Bogotá, 21 de abril de 2017.Hide Footnote . Las comunidades locales también procurarán que los proyectos actualmente en curso continúen. Restringir estos programas probablemente reforzaría la persistente desconfianza del Estado entre los colombianos de zonas rurales. Además impulsaría la legitimidad a nivel local de los grupos armados, los cuales han sostenido consistentemente que el acuerdo de paz servirá de poco para mejorar la situación de los campesinos pobres, que el gobierno no cumplirá sus promesas e incluso que el Estado quiere desplazar a los campesinos de sus tierras [fn]Disidentes de las FARC de todo el país han sostenido que el gobierno no cumplirá sus compromisos en virtud del acuerdo de paz; de hecho, Gentil Duarte defendió este argumento internamente en reuniones de las FARC antes de dejar la organización para liderar la disidencia del Frente 7. Entrevistas de Crisis Group, líder de las FARC, Buenos Aires, Cauca, 7 de febrero de 2017; líderes comunitarios, Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Tumaco, 5 de marzo de 2018.Hide Footnote .

La reforma rural, no obstante, requiere considerables y constantes recursos y apoyo político a lo largo del tiempo. En este sentido, el gobierno de Duque podría socavar dicha reforma de manera furtiva, “ahogando” a los organismos relevantes, proporcionándoles insuficiente financiamiento, personal y apoyo político, para así impedirles continuar su trabajo en lugar de eliminarlos o poner fin a los proyectos directamente[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Argelia, Cauca, 4 de mayo de 2018; Retorno, Guaviare, 15 de mayo de 2018. “Resistencia”, Frente Primero Armando Ríos FARC-EP, diciembre de 2016.Hide Footnote . De verse cuestionado por este asunto, el nuevo gobierno podría intentar eludir el repudio internacional argumentando que no ha revocado la autoridad de, ni ha eliminado, ningún organismo, sino que simplemente está ajustando sus compromisos a las dificultades económicas del Estado. El apoyo débil y errático a las agencias de desarrollo rural ha sido una característica constante del comportamiento del Estado colombiano[fn]Inés Paola Trujillo Cueto, “Reformas agrarias en Colombia: experiencias desalentadoras y una nueva iniciativa en el marco de los Acuerdos de Paz en la Habana”, Ensayos de Economía, vol. 45 (2014), pp. 35-60.Hide Footnote .

Las disposiciones del acuerdo de paz relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos también están en riesgo. Duque ha propuesto un giro en la política antidrogas hacia una mayor represión de los cultivadores de coca, que implicaría principalmente la erradicación manual, pero también un retorno a la fumigación aérea, que ha estado prohibida en Colombia desde 2015[fn]El programa de sustitución de cultivos ilegales tiene una duración de dos años, e incluye una serie de estipendios mensuales, así como ayuda técnica, para que los campesinos puedan eliminar su coca y comenzar a sembrar otros cultivos. Tras recibir el primer pago, los cultivadores de coca tienen 60 días para deshacerse de su coca antes de recibir el segundo pago.Hide Footnote . Duque no eliminaría necesariamente la sustitución de cultivos, pero ha afirmado que los cultivadores de coca deben aceptar o bien la sustitución o bien la erradicación. En principio, esta postura refleja las disposiciones del acuerdo de paz, las cuales establecen que el Estado erradicaría forzosamente los cultivos de coca en aquellas áreas en las que no se hayan alcanzado acuerdos de sustitución de manera voluntaria[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 107. Duque parece creer que esta disposición sobre la erradicación de coca no existe en el acuerdo. Entrevista de Crisis Group, periodista, Bogotá, 14 de junio de 2018.Hide Footnote . No obstante, en la práctica un gobierno predispuesto a adoptar medidas más duras podría intensificar los esfuerzos de erradicación dirigidos incluso a campesinos que hayan firmado hasta ahora solamente acuerdos colectivos para unirse al programa de sustitución de cultivos. Al fin y al cabo, Duque parece estar más interesado en reducir rápidamente el cultivo de coca que en mostrar confianza en la buena fe de los cultivadores de coca.

Si Duque sigue adelante o no con las iniciativas de sustitución de cultivos probablemente dependerá de dos factores. El primero es el total de hectáreas de coca cultivada en Colombia en 2017, lo que debería hacerse público en una fecha próxima a la investidura de Duque. Si estas cifras muestran un aumento significativo respecto a 2016, el nuevo presidente enfrentará fuertes presiones internas y por parte de EE.UU. para que elimine el programa. Bajo el gobierno del presidente Donald Trump, EE.UU. en particular ha impulsado una mayor erradicación y la reanudación de la fumigación[fn]En 2017, la administración de Trump amenazó con descertificar los esfuerzos antidroga de Colombia, lo que en principio llevaría a un recorte de la ayuda. Mimi Yagoub y Cecilia Orozco Tascón, ““Colombia no sabe a cuál Trump tendrá que enfrentar”: Adam Isacson”, El Espectador, 28 de octubre de 2017.Hide Footnote . Los informes de prensa sugieren que la cantidad de coca cultivada en Colombia en 2017 superará a la de 2016, posiblemente aumentando a 180.000 hectáreas comparado con 146.000 en 2016, según cálculos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito[fn]Esta cifra no es la estadística oficial final de la ONU, que aún no ha sido publicada. Adam Isacson, presentación ante el Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos de 2018, Barcelona, 23 de mayo de 2018.Hide Footnote .

This number is not the final official statistic given by the UN, which has yet to be made public. Adam Isacson, presentation at the 2018 Latin American Studies Association Congress, Barcelona, 23 May 2018.Hide Footnote

El segundo factor es la medida en la cual el programa de sustitución ha logrado reducir el cultivo de coca hasta la fecha. A 31 de marzo de 2018, el programa incluía a poco más de 62.000 familias, de las cuales el 51 por ciento habían recibido su primer pago y, si aún no lo han hecho, pronto erradicarán su coca. Estas 62.000 familias cultivan alrededor de 22.000 hectáreas de coca, de las cuales se ha confirmado que cerca del 30 por ciento – 6.300 hectáreas – han sido erradicadas. Según cifras de 2016, el total de tierra dedicada al cultivo de coca por las 62.000 familias representa aproximadamente el 15 por ciento del total de la tierra dedicada a la producción de coca en Colombia, mientras que el área supuestamente erradicada hasta ahora dista mucho del objetivo del programa de erradicar voluntariamente 50.000 hectáreas[fn]Juan Carlos Garzón y Juan David Gélvez, “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?”, Fundación Ideas para la Paz, mayo de 2018, correspondiente al periodo hasta el 31 de marzo de 2018.Hide Footnote . Duque probablemente argumentará que el programa deberá lograr avances más rápidos en la eliminación de cultivos de coca para ser mantenido.

Reducir o eliminar el programa de sustitución de cultivos ilícitos enajenarían a los campesinos y probablemente debilitaría los esfuerzos del Estado colombiano por establecer su autoridad en áreas durante mucho tiempo controladas por grupos armados. Hasta ahora, persuadir a los cultivadores de coca de que se unan al programa le ha llevado al Estado colombiano, en alianza con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, dieciocho meses, y ha supuesto un arduo trabajo de diplomacia local. Una decisión de revocar el programa reforzaría, posiblemente durante décadas, la desconfianza de esas comunidades en el Estado, y el estereotipo de un gobierno distante y abusivo[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes locales, Guaviare, 1 de abril de 2017, 3 de septiembre de 2017 y 17 de mayo de 2018; director de sustitución de cultivos del gobierno regional, San José de Guaviare, 31 de agosto de 2017.Hide Footnote . En la región de Putumayo, al sur del país, por ejemplo, los cultivadores de coca y la sociedad civil aún están exigiendo que el gobierno cumpla su parte de los acuerdos firmados en 1996; una repetición de esta situación podría perjudicar aún más la confianza en el Estado[fn]María Clemencia Ramírez, Entre el Estado y la Guerrilla: Identidad y Ciudadanía en el Movimiento de los Campesinos Cocaleros del Putumayo (Bogotá, 2001). Entrevista de Crisis Group, líder campesino, Puerto Asís, 27 de febrero de 2017.Hide Footnote . Por consiguiente, si bien una erradicación más contundente podría resultar en una disminución a corto plazo de la producción de coca, a la larga, a medida que más áreas permanecen fuera del alcance del Estado y bajo la influencia de grupos armados, probablemente impulsaría a más campesinos a plantar coca[fn]Los cultivadores de coca han afirmado que si la sustitución fracasa volverán de inmediato a cultivar coca. Entrevista de Crisis Group, periodistas, Guaviare, 15 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Coca growers have stated that if substitution fails, they will immediately go back to growing coca. Crisis Group interviews, journalists, Guaviare, 15 May 2018.Hide Footnote

IV. Justicia transicional

La Jurisdicción Especial para la Paz, que en marzo de 2018 comenzó a examinar los casos de más de 6.000 miembros de la FARC, casi 1.800 miembros de las fuerzas armadas, 44 funcionarios y seis civiles, es objeto de incesantes críticas por parte de los detractores del acuerdo de paz[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, op. cit., p. 2. Los civiles que podrían ser considerados terceras partes en el conflicto armado ya no están obligados a comparecer ante la JEP debido a un fallo de la Corte Constitucional, lo que debilita su capacidad de investigar a civiles que apoyaron a los grupos paramilitares durante el conflicto. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, op. cit., p. 14.Hide Footnote . Una de sus principales fallas, según los críticos, es que consagra en ley una concesión a las demandas de las FARC al aceptar que los ex comandantes y combatientes de las guerrillas no necesariamente vayan a la cárcel; esto, afirman, equivale a la impunidad. La Jurisdicción Especial también ha soportado un brote de infamias y acusaciones por parte de la burocracia interna de que los jueces y funcionarios rivales estaban haciendo mal uso de sus recursos[fn]“Un grupo de magistrados vieron en la JEP un botín burocrático: Correa”, Caracol, 26 de abril de 2018. El Congreso y la Corte Constitucional de Colombia también fueron atacados por adoptar una definición de “mando y control” que no cumple con los estándares de internacionales de justicia transicional. Véase “Escrito de Amicus Curiae de la fiscal de la Corte Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz”, Corte Penal Internacional, 18 de octubre de 2017.Hide Footnote . Aun así, el nuevo gobierno verá que los esfuerzos por eliminar o debilitar las medidas de justicia transicional se toparán con una feroz resistencia. La presión internacional y de la sociedad civil será particularmente sensible a esta cuestión dados los ocho millones de víctimas del conflicto de Colombia, la necesidad jurídica de justicia transicional y los avances – aunque lentos – que ya se han logrado en la puesta en marcha de estas reformas.

Duque, su partido y Uribe insisten que el acuerdo de paz avala la impunidad de las FARC, y que los líderes guerrilleros deberían cumplir penas de prisión por sus delitos. El presidente electo y sus aliados sostienen además que los miembros de las fuerzas armadas no deberían situarse a la par de las guerrillas en la Jurisdicción Especial, sino que deberían ser juzgados por un tribunal especial vinculado a la Corte Suprema y por jueces militares[fn]El Centro Democrático presentó un proyecto de ley a este efecto en octubre de 2017. “Uribismo propone que militares no sean juzgados por la JEP”, El Espectador, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Finalmente, plantean que el narcotráfico no debería ser considerado un “delito conexo” y tratado como parte del esfuerzo de guerra de los insurgentes, tal y como establece el acuerdo de paz. Por el contrario, los ex combatientes de las FARC deberían ser enjuiciados y sentenciados por la justicia ordinaria por delitos relacionados con el narcotráfico[fn]Para un breve resumen de las posturas de Duque sobre la justicia transicional, véase Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit. Para un texto que argumenta que la justicia transicional mejorará bajo Duque, véase Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 de junio de 2018.Hide Footnote .

For a succinct summary of Duque’s positions on transitional justice, see Juanita León, “¿Podría Duque modificar el acuerdo de paz?”, op. cit. For a text arguing that transitional justice will be improved under Duque, see Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 June 2018.Hide Footnote

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil.

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil, no obstante. El principio de favorabilidad bajo la ley colombiana significa que, de ser condenados, los líderes de la FARC no tendrían que cumplir penas de cárcel, ni siquiera por delitos relacionados con el narcotráfico, dado que la Jurisdicción Especial en gran medida ya ha sido consagrada en el sistema jurídico colombiano[fn]La Jurisdicción Especial considerará caso por caso si el narcotráfico se llevó a cabo para financiar la rebelión o para obtener ganancias personales. Resultará extremadamente difícil demostrar esto último, y por lo tanto los líderes de la FARC probablemente reciban las sentencias de la JEP también para sus delitos relacionados con el narcotráfico.Hide Footnote . Duque, consciente de estas restricciones, ha sugerido que su línea dura frente al narcotráfico afectaría principalmente a casos en los que miembros de la FARC hayan sido condenados por delitos cometidos después de la firma del acuerdo.

Por lo tanto, el nuevo gobierno probablemente se centraría en casos como el de Jesús Santrich, un ex comandante de la guerrilla detenido en abril bajo cargos de participar en el narcotráfico entre 2017 y 2018, presentados ante tribunales estadounidenses[fn]“Jaque mate a Jesús Santrich”, Semana, 11 de abril de 2018.Hide Footnote . Si adopta este tipo de enfoque – priorizando la investigación de los delitos cometidos después del acuerdo de paz – podría no necesitar modificar las leyes. Es probable que las normativas concretas que gobiernan el funcionamiento de la Jurisdicción Especial, las cuales – al contrario que las disposiciones sobre la creación, mandato y procedimientos básicos del organismo – aún no han sido consagradas en ley, determinen que cualquier caso relacionado con delitos cometidos durante el conflicto armado será juzgado por la Jurisdicción Especial, mientras que los casos que involucren delitos cometidos tras la aprobación del acuerdo de paz serán manejados por la justicia ordinaria[fn]El Centro Democrático ya se ha esforzado por suspender las discusiones en el Congreso y votar sobre la otra ley que se necesita para hacer que la Jurisdicción Especial para la Paz funcione plenamente. “El uribismo gana pulso en el Congreso: ¿se aplaza el funcionamiento de la JEP?”, Semana, 18 de junio de 2018. “Ley de procedimiento de la JEP, aprobada en primer debate en Congreso”, El Espectador, 29 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Tampoco una ola de pedidos de extradición por parte de EE.UU. de miembros de la FARC por supuestos vínculos con el narcotráfico garantizaría que un mayor número de ex guerrilleros terminen en las cárceles estadounidenses[fn]Poco después del arresto de Santrich, el principal negociador de lasFARC en las negociaciones de paz, Iván Márquez, se fue a un cantón de las FARC en una remota región del país. Su sobrino, Manuel Marín, está colaborando con investigaciones en los EE.UU. sobre narcotráfico y el uso corrupto de fondos destinados al proceso de paz. “Iván Márquez se traslada a Caquetá”, El Espectador, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . La Corte Suprema de Colombia debe aprobar los pedidos de extradición. Varios casos recientes sugieren que no permitirá que ningún acusado sea enviado al extranjero sin que haya hecho una confesión completa de los delitos cometidos durante el conflicto armado ante el mecanismo de justicia transicional adecuado – en este caso, la Jurisdicción Especial[fn]“La extradición y los procesos de Justicia y Paz”, El Espectador, 19 de febrero de 2010.Hide Footnote . Este requisito como mínimo demoraría la extradición.

En cuanto al tratamiento judicial de los miembros de las fuerzas armadas, los incentivos políticos para que el gobierno entrante de Duque cambie los procedimientos de las maneras en las que ya ha anunciado no son evidentes[fn]Véase la página anterior para las propuestas del Centro Democrático para los oficiales militares.Hide Footnote . Por ahora, se espera que los casos de casi 1.800 oficiales militares acusados de ejecuciones extrajudiciales sean manejados por la Jurisdicción Especial; muchos de estos oficiales ya han sido puestos en libertad a la espera de juicio[fn]“El 97 % de postulados a la JEP por Mindefensa son del Ejército”, El Tiempo, 18 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Cualquier modificación de su estatus podría generar considerable resistencia entre los militares, incluidos sus altos mandos. Al mismo tiempo, las restricciones de la Jurisdicción Especial a la hora de atribuir responsabilidad penal a altos comandantes del ejército, que fueron negociadas como parte del acuerdo de paz pero han sido criticadas por la Corte Penal Internacional por intentar proteger a la plana mayor, podrían convencer a los oficiales acusados de ejecuciones extrajudiciales de que la Jurisdicción Especial les ofrece sentencias más leves y seguras que la justicia ordinaria[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la Corte Penal Internacional, Bogotá, 18 de marzo de 2017 y 14 de septiembre de 2017. Muchos oficiales de las fuerzas armadas de Colombia están siendo investigados por asesinar a civiles y pretender que se tratara de guerrilleros. Se estima que el número de civiles asesinados como parte de la práctica conocida como “falsos positivos” oscila entre 4.000 y 10.000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 de septiembre de 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El costo internacional de cualquier esfuerzo por parte del nuevo gobierno de socavar los mecanismos judiciales establecidos en el acuerdo de paz también podría ser elevado, dada la magnitud del respaldo internacional al sistema de justicia transicional y los derechos de las víctimas en general[fn]En 2017, por ejemplo, el presupuesto para la JEP fue financiado en su totalidad por la comunidad internacional. “La JEP gastó 3,7 millones de dólares en un año”, El Colombiano, 7 de enero de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, los incentivos que informan la formulación de políticas por parte de Duque podrían evolucionar. Una vez que el tribunal de la Jurisdicción Especial comience a procesar casos que involucren a líderes de la FARC, la negativa de los ex guerrilleros a cumplir con sus condiciones en materia de verdad o reparaciones a las víctimas, o la indignación pública ante las sentencias que dicte, podrían incitar al gobierno a intensificar su campaña para menoscabar la legitimidad del tribunal o incluso presionarlo para que asigne más casos a la justicia ordinaria. Es difícil decir hoy por hoy si estos gestos podrían ser algo más que simbólicos[fn]Natalia Arbeláez Jaramillo, “"La gente sobrevalora la importancia de la JEP"”, La Silla Vacía, 16 de abril de 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Natalia Arbeláez Jaramillo, “‘La gente sobrevalora la importancia de la JEP’”, La Silla Vacía, 16 April 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 February 2018.Hide Footnote

Crisis Group interviews, International Criminal Court representatives, Bogotá, 18 March 2017 and 14 September 2017. Many officers in the Colombian armed forces are under investigation for killing civilians and claiming they were guerrilla fighters. Estimates of civilians killed as part of the practice known as “false positives” range from 4,000 to 10,000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 September 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 May 2018.Hide Footnote

V. Amenazas de seguridad

Duque será el primer presidente en más de medio siglo en asumir el mando en Colombia sin enfrentar ninguna amenaza de la insurgencia de las FARC. No obstante, su gobierno deberá hacer frente a un conjunto de actores armados no estatales: numerosas facciones disidentes de la extinta guerrilla que rechazan el proceso de paz, el insurgente Ejército de Liberación Nacional (ELN) y grupos narcotraficantes, en especial el más importante de ellos: las Autodefensas Gaitanistas. Tendrá que responder, además, a la reciente expansión de las economías ilícitas, las zonas fronterizas cada vez más ingobernables y los asesinatos de cientos de líderes comunitarios desde la firma del acuerdo de paz[fn]Estas cuestiones fueron analizadas en el Informe de Crisis Group sobre América Latina N°63, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Si bien estos fenómenos no siempre están directamente relacionados con el acuerdo con las FARC y han cobrado forma tras el proceso de paz, la manera en que el gobierno de Duque lidie con ellos será decisiva para la implementación del acuerdo de paz en las periferias rurales de Colombia.

Los grupos disidentes de las FARC, que suman entre dieciséis y dieciocho y cuentan con entre 1.200 y 1.500 miembros, se han multiplicado y son cada vez más agresivos contra la población civil[fn]Eduardo Álvarez Vanegas, Daniel Pardo Calderón y Andrés Cajiao Vélez, “Trayectorias y dinámicas territoriales de las disidencias de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, abril de 2018.Hide Footnote . En Tumaco, en la costa del Pacífico cerca de la frontera con Ecuador, las tasas de homicidio han aumentado a medida que los grupos disidentes pujan por el control de la ciudad. En los estados de Meta y Guaviare, al este del país, los disidentes siguen ejerciendo control sobre las poblaciones y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios y trabajadores humanitarios, Tumaco, 7-9 de marzo de 2018; líderes comunitarios, El Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El movimiento guerrillero del ELN ha crecido desde el comienzo de las negociaciones de paz con las FARC, participando en más actividades armadas y profundizando su participación en los negocios ilícitos incluso mientras continúan sus negociaciones con el gobierno. Su expansión hacia nuevas áreas, donde su control territorial y presencia en general eran más débiles, ha causado un considerable sufrimiento a la población civil. En Chocó, a lo largo de la costa pacífica de Colombia, las comunidades se han visto atrapadas en el fuego cruzado entre el ELN y las Gaitanistas, con un deterioro de la violencia en el último año. En los últimos meses, los enfrentamientos entre el ELN y un grupo armado más pequeño, el Ejército Popular de Liberación (EPL), en Catatumbo, cerca de la frontera con Venezuela, han dejado un número desconocido de muertes y miles de desplazados forzosos[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder indígena, Quibdó, 9 de mayo de 2018; representantes de organización internacional, Quibdó, 8 de mayo de 2018; trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2017; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018. Las negociaciones con el ELN son el tema de un informe de Crisis Group de próxima publicación.Hide Footnote .

Las ofensivas de las fuerzas de seguridad colombianas supuestamente han debilitado al grupo narcotraficante Autodefensas Gaitanistas y han resultado en la muerte o captura de dirigentes de alto nivel. Pese a estas pérdidas, el dominio territorial del grupo parece no haberse visto afectado hasta hace poco, cuando la expansión del grupo parece haberse estancado. El grupo mantiene una estructura de mando vertical y militarizada que permite reemplazar rápidamente a los dirigentes perdidos, a la vez que subcontrata a numerosas grupos criminales locales para ayudarle a mantener sus rutas del narcotráfico[fn]“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, julio de 2017, p. 27.Hide Footnote .

Más allá del narcotráfico, el gobierno de Duque deberá lidiar con otros negocios ilícitos que llenan las arcas de los grupos armados. La minería ilegal, principalmente de oro, pero también de coltán, abunda en partes del país, sobre todo en Antioquia y Chocó. Los grupos armados se enriquecen con el contrabando de gasolina a lo largo de la frontera con Venezuela, lo que también reduce el costo de la producción de pasta de coca, que depende del combustible. Los negocios ilegales y los grupos armados que proliferan a lo largo de las fronteras con Venezuela y Ecuador presentarán un grave desafío de seguridad y diplomático. Las regiones situadas a lo largo de ambas fronteras son el centro del cultivo de coca, y las respuestas de seguridad del Estado tendrán una gran influencia en los esfuerzos por sustituir la coca y fomentar el desarrollo alternativo en estas zonas rurales como parte del acuerdo de paz[fn]Informe de Crisis Group, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, op. cit.Hide Footnote .

El asesinato de líderes comunitarios, por otro lado, es una fuente de gran preocupación para la sociedad civil, las organizaciones de víctimas y la comunidad diplomática. El aumento de dichos asesinatos se debe en parte a la competencia entre grupos armados por el control de las ganancias ilícitas, y en parte al miedo de las élites políticas y económicas locales – las cuales tradicionalmente han usado la violencia para mantener su influencia – a ser suplantados por nuevos actores políticos en la democracia postconflicto de Colombia. Los fiscales del Estado han logrado modestos avances en la detención de presuntos sicarios, pero hasta ahora el gobierno ha sido incapaz de frenar los asesinatos, o identificar a los responsables de ordenarlos[fn]Según la Defensoría del Pueblo, 282 líderes comunitarios han sido asesinados desde el 1 de enero de 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: Defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 de marzo de 2018. Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote .

According to the national human rights ombudsman, 282 community leaders have been killed since 1 January 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 March 2018. Crisis Group interview, high-level diplomat, 11 August 2017.Hide Footnote

“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, July 2017, p. 27.Hide Footnote

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe.

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe. Si bien el gobierno de Santos ha llevado adelante una campaña militar contra los disidentes de las FARC, Duque promete intensificarla mediante el uso de “toda la capacidad ofensiva del Estado”[fn]“Duque exige desarme a las guerrillas o se enfrentarán a la fuerza del Estado”, La Vanguardia, 18 de enero de 2018.Hide Footnote . Acusa a la FARC, en su nuevo formato como partido político, de haber conservado parte de sus armas y de no estar dispuestas a compartir información acerca del narcotráfico, lo cual, sostiene, ha llevado al surgimiento de grupos disidentes[fn]“Cómo combatir a ‘Guacho’ y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, Duque no ha dejado claro de qué manera buscaría extraer esta información sobre el narcotráfico de los líderes de la FARC, o cómo obtener esta información necesariamente frenaría a los disidentes.

Las campañas militares contra estos grupos tienden a ser instrumentos inadecuados. Los comandantes muertos en dichas operaciones pueden ser reemplazados, mientras que las redes de apoyo local apenas se ven afectadas, o pueden ser incluso reforzadas si las tácticas de las fuerzas de seguridad perjudican y alienan a las comunidades. Garantizar la reintegración de los soldados rasos de la FARC, lo cual Duque ha prometido que hará, sería un importante paso para evitar que se unan a grupos disidentes, aunque esas facciones ya han comenzado a explotar otras fuentes de reclutamiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, autoridades locales, Miraflores, Guaviare, 5 de abril de 2017; líderes religiosos, Tumaco, 5 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

En cuanto al ELN, Duque rechaza las negociaciones políticas, pero dice estar dispuesto a discutir el desarme, desmovilización y reintegración con el movimiento. Incluso esas discusiones las condiciona a que se concentren las fuerzas del ELN antes del comienzo de las negociaciones en áreas geográficas previamente establecidas; la suspensión de todas sus actividades delictivas; y un claro y definitivo cronograma para las negociaciones, tras el cual permitiría que se llevara a cabo un diálogo sobre el fin del conflicto, pero no negociaciones políticas sustanciales. Ha prometido sentencias reducidas para los ex guerrilleros, pero ha dejado en claro que aun conllevarán penas de prisión[fn]“¿Firmaría Iván Duque un acuerdo de paz con el ELN si llega a la presidencia de Colombia?”, CNN en Español, 9 de febrero de 2018.Hide Footnote . El ELN ha rechazado la idea de la desmovilización sin que se negocien demandas políticas, y anteriores negociaciones con el grupo fracasaron debido a este tipo de condiciones previas. Es posible que Duque esté haciendo estas demandas a sabiendas de que el ELN las rechazará, apresurando así el fin de las negociaciones al tiempo que evita asumir la responsabilidad de hacerlo y el costo político que esto podría conllevar[fn]Estas condiciones fueron abruptamente impuestas por el entonces presidente Uribe, lo que llevó al ELN a rechazarlas. Al contrario de las declaraciones de Duque, el ELN nunca ha aceptado la anterior concentración de todas sus fuerzas, pero sí exigió una zona desmilitarizada que jamás fue establecida. Véase el próximo informe de Crisis Group sobre las negociaciones con el ELN. Nicolás Rodríguez Bautista (primer comandante del ELN), “Para pasar la página del conflicto armado”, ELN, 12 de marzo de 2018.Hide Footnote . El fracaso de las negociaciones probablemente presagiaría el retorno a una guerra prolongada e imposible de ganar con la guerrilla[fn]Para una discusión en profundidad de esta cuestión, véase Kyle Johnson, “¿Se puede derrotar militarmente al Eln?”, El Espectador, 20 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Un proyecto de ley presentado por el partido de Duque a finales de 2017 sugiere que podría ser flexible en su trato de otros grupos armados. Una versión de esa misma ley presentado por el gobierno, que se está debatiendo actualmente en el Congreso, prevé que se permita a grandes organizaciones delictivas como las fuerzas Gaitanistas entregarse a las autoridades colombianas a cambio de beneficios judiciales. En la versión del Centro Democrático, los líderes y miembros de los grupos podrían recibir sentencias reducidas siempre y cuando los líderes confiesen sus delitos, paguen reparaciones a las víctimas, entreguen los bienes de procedencia ilícita y no vuelvan a delinquir[fn]“Radican proyecto de ley de sometimiento a la justicia para criminales”, El Colombiano, 13 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La legislación en este sentido representaría un paso adelante para garantizar los derechos de las víctimas durante este proceso de entrega. Además podría alejar al gobierno de un enfoque centrado exclusivamente en la acción policial y militar.

Dicho esto, a pesar de brindar oportunidades para la entrega, la propuesta en su formato actual sirve de poco para abordar los motivos por los cuales las personas se unen a estos grupos, ya que no ofrece medidas para reducir la desigualdad y la falta de oportunidades económicas legales que subyacen gran parte de los negocios ilícitos y el reclutamiento por parte de grupos armados en Colombia. A fin de ampliar la presencia del Estado a estas áreas, Duque ha prometido emplear tanto la fuerza militar como las instituciones civiles, lo que refleja la política de “consolidación del Estado” del gobierno de Uribe, mediante la cual las fuerzas de seguridad intentaban sacar a las guerrillas de un área y las agencias civiles las seguían para consolidar la autoridad estatal. Este plan, no obstante, se topó con numerosos obstáculos, y sufrió a causa del respaldo errático por parte de toda la institucionalidad estatal y la incapacidad de avanzar en lo militar[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz de las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. Adam Isacson, “Consolidating ‘Consolidation’: Colombia’s ‘security and development’ zones await a civilian handoff, while Washington backs away from the concept”, Washington Office on Latin America, diciembre de 2012.Hide Footnote .

La estrategia fronteriza de Duque hasta ahora se ha centrado en las operaciones de inteligencia más que en las escaladas militares. Su gobierno probablemente también recurrirá a las fuerzas armadas en caso de un quebrantamiento del orden público, como ya ha hecho el gobierno de Santos. El número de tropas presentes en los estados fronterizos de Nariño ha aumentado marcadamente desde el inicio del año, aunque el aumento de las tropas no ha puesto freno al aumento de la violencia[fn]El gobierno también ha creado una estrategia basada en brindar más servicios públicos a Tumaco que ha funcionado en algunas poblaciones, pero en general la mayoría de los vecinos siguen desconfiando del gobierno. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 4 de diciembre de 2017 y 7-9 de marzo de 2018. “Este año van 3.491 asesinatos: lanzan alerta por aumento del 7 %”, El Tiempo, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . Duque ha dicho que redoblaría el uso del monitoreo satelital en todas las fronteras. Se ha comprometido a cooperar estrechamente con las fuerzas ecuatorianas para combatir a un grupo disidente liderado por alias Guacho, un violento y poderoso disidente de las FARC[fn]Jineth Prieto, Ana León y Adelaida Ávila Cabrera, “Las propuestas sobre Venezuela, cara a cara”, La Silla Vacía, 17 de mayo de 2018; “Cómo combatir a 'Guacho' y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, op. cit.Hide Footnote .

También ha prometido crear un fondo humanitario para lidiar con la crisis relacionada con el éxodo masivo de venezolanos a través de la extremadamente porosa frontera de 2.200 kilómetros entre Colombia y Venezuela, usando fondos presupuestados por la ONU para monitorear la implementación de este aspecto del acuerdo con las FARC. Finalmente, se ha comprometido a proporcionar incentivos para alentar a los venezolanos a seguir su viaje hacia otros países, y para hacer que a los venezolanos con carreras universitarias les resulte más fácil trabajar de manera legal en Colombia[fn]La mayor parte del presupuesto de la Misión de la ONU proviene del sistema de las Naciones Unidas, pero eliminar los fondos locales podría representar una protesta simbólica pero significativa contra la presencia de la ONU en Colombia. “¿Qué van a hacer los candidatos con Venezuela? Lea sus propuestas en política exterior”, El País de Cali, 6 de mayo de 2018. “Las propuestas de los candidatos para enfrentar los retos en las zonas de frontera”, El Espectador, 13 de abril de 2018.Hide Footnote . El futuro de estas propuestas dependerá en gran medida de la escala de los flujos migratorios desde Venezuela, así como la probable intensificación de las tensiones bilaterales una vez que Duque asuma el mando. Por ahora, las incursiones transfronterizas, como la que acabó con la vida de Raúl Reyes, el segundo al mando de las FARC en Ecuador en marzo de 2008, no parecen ser parte de los planes del gobierno entrante[fn]Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018.Hide Footnote .

Duque ha subrayado que reforzará las investigaciones sobre los asesinatos de líderes sociales, aunque no ha especificado cómo[fn]“Voy a recuperar los ejes de la producción industrial del Tolima: Duque”, Iván Duque, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote . Para hacer esto, y para evitar el repudio nacional e internacional, deberá proporcionar suficientes recursos a los investigadores nacionales y locales, a la vez que mantiene la presión sobre los organismos judiciales y de seguridad relevantes para garantizar que los casos sigan siendo prioritarios. Además tendrá que contrarrestar la tendencia de sus colegas a estigmatizar a los líderes comunitarios[fn]La actual senadora del Centro Democrático María Fernanda Cabal acusó a ONG locales involucradas en la restitución de tierras de pertenecer a las guerrillas. Numerosos activistas que intentan recuperar tierras han sido asesinados desde 2012, a menudo acusados de apoyar a la guerrilla. “Las afirmaciones de María Fernanda Cabal le valen demandas y rechazos de ONG”, Verdad Abierta, 6 de octubre de 2015.Hide Footnote . La retórica de su partido en torno a esta cuestión, y la tendencia del Ministerio de Defensa a minimizar los asesinatos, podría entorpecer el intento de identificar a los culpables y prevenir nuevos homicidios[fn]“Asesinatos de líderes son por “líos de faldas”: ministro de Defensa”, El Espectador, 17 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Las inquietudes de los donantes extranjeros podrían desempeñar un importante papel en alentar a Duque a cumplir sus promesas de revertir la oleada de asesinatos. La sociedad civil colombiana también tendrá que encontrar nuevas formas de presionar a, y trabajar con, el gobierno, ya que los actuales mecanismos de coordinación entre el gobierno y las organizaciones sociales han sido ineficaces, en gran parte debido a desacuerdos sobre si los paramilitares son responsables de los asesinatos[fn]La Mesa Nacional sobre Garantías, un espacio en el cual el gobierno y la sociedad civil se reúnen para debatir los asesinatos y las amenazas, se ha visto obstaculizada por continuas disputas sobre si los paramilitares son o no responsables de estos. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. “Los asesinatos de líderes sociales en Colombia manchan los acuerdos de paz”, El Diario, 25 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien estas amenazas de seguridad son anteriores al acuerdo de paz con las FARC y han evolucionado tras la firma de este, sus causas están indisolublemente vinculadas a cuestiones que forman el núcleo del acuerdo. La necesidad de abordar la desigualdad rural, las economías ilícitas y los grupos armados que abusan de, y en ocasiones protegen a las comunidades locales desatendidas, subyace el intento del acuerdo de fomentar el desarrollo rural y empoderar a los pequeños agricultores. Las promesas indefinidas de Duque de llevar adelante una dura ofensiva estatal para eliminar a los grupos armados y los cultivos de coca amenazan con reforzar el histórico distanciamiento entre estas comunidades y el Estado.

Si bien una campaña militar podría debilitar a algunos grupos militares y reducir la cosecha de coca de Colombia en el corto plazo, también podría empujar a las comunidades rurales a los brazos de facciones armadas que durante mucho tiempo han sostenido que el acuerdo de paz con las FARC es una farsa y no se puede confiar en Bogotá. Una ofensiva más contundente por parte del Estado colombiano contra los grupos armados que usan a los países vecinos como refugios seguros también conllevaría el riesgo de una escalada transfronteriza de la violencia. Los partidarios extranjeros del acuerdo deberían intentar transmitir al gobierno de Duque que la mejora de las condiciones de seguridad, económicas y sociopolíticas en el campo colombiano sirve a los intereses de la inversión empresarial y la seguridad regional.

VI. Conclusión

El deseo del gobierno entrante de Duque de modificar el acuerdo de paz podría implicar mucho más que un simple ajuste. Privar a los organismos e iniciativas recién creados de apoyo político y recursos financieros parecería ser el camino más fácil para obstaculizar la implementación del acuerdo. Oponerse a partes del acuerdo que ya han sido consagradas en ley, por otro lado, probablemente generaría elevados costos políticos y jurídicos. La revisión caso por caso de las partes más destacadas del acuerdo indica que los cálculos a corto, mediano y largo plazo a menudo resultan contradictorios, y que las iniciativas de desarrollo rural y sustitución de coca parecen correr mayor riesgo de ser revocadas que la justicia transicional y la reintegración de las FARC.

Mucho depende ahora de cómo las promesas de campaña de Duque se traducen en acción cuando asuma el mando. Dentro de su partido, el presidente electo se considera centrista, pero los líderes y facciones del ala dura seguramente querrán empujarlo hacia una postura más firme sobre el acuerdo. El papel de Uribe será decisivo. El ex presidente acusa a su antiguo aliado Juan Manuel Santos de traición por haber negociado la paz con las FARC y no es probable que consienta que otro protegido trace un rumbo que considerará traicionero.

La sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo.

Frente al riesgo de que la presión desde el interior de su partido empuje a Duque hacia un agresivo rechazo del acuerdo de paz, la sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo. Duque debería continuar la reintegración de la guerrilla, respetar los mecanismos de justicia transicional y proteger los componentes principales del acuerdo en cuanto al futuro del campo colombiano, además de adoptar políticas de seguridad que concuerden en líneas generales con las aspiraciones del acuerdo. En particular, es fundamental que el nuevo gobierno honre los acuerdos sobre sustitución de cultivos de coca y respete la participación de la FARC en el proceso de reintegración; reconozca los elevados costos políticos y jurídicos de revocar los acuerdos sobre justicia transicional y la participación política de la extinta guerrilla; y aprecie las amenazas a la paz rural y la seguridad regional que supondría la eliminación de las agencias de desarrollo y la adopción de un enfoque de mano dura hacia los grupos armados y los negocios ilícitos en el interior de Colombia. El pleno y pronto cumplimiento de la FARC con las condiciones de la justicia transicional también fomentaría la legitimidad de la Jurisdicción Especial para la Paz en un momento delicado.

Una vuelta a la guerra sin cuartel con las FARC es muy improbable. Pero los repuntes de la violencia de los disidentes y el ELN son bastante factibles.  Si el nuevo gobierno se retracta de sus compromisos en virtud del acuerdo de paz – directamente o de manera furtiva – los disidentes de la guerrilla y el ala dura del ELN se sentirán legitimados. Podrían obtener nuevos reclutas y apoyo con mayor facilidad a medida que las comunidades rurales pierden confianza en que se materialicen las reformas prometidas y afloran sus persistentes sospechas del Estado. En el peor de los casos, el ELN podría decidir que no tiene nada que ganar con futuras negociaciones dadas las aparentes reservas del gobierno. Los líderes de las Autodefensas Gaitanistas podrían pensárselo dos veces antes de entregarse, incluso si se aprueba la legislación que lo permita.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no ser perfecto – muy pocos acuerdos de este tipo lo son – y el panorama de seguridad en Colombia, que ha evolucionado desde la firma del acuerdo, sigue siendo enormemente desafiante, sobre todo a lo largo de las fronteras. Pero intentar descarrilar el acuerdo, o adoptar políticas que impidan sus objetivos a largo plazo de abordar la desigualdad y el subdesarrollo en áreas rurales probablemente conduciría a una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, con el tiempo, fomentaría la violencia y el narcotráfico.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

Anexo A: Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento

Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento Registraduría Nacional de Colombia

Anexo B: Mapa de Colombia

Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group, septiembre 2014

Anexo C: Siglas

ANT                    Agencia Nacional de Tierras

ART                    Agencia de Renovación del Territorio

ELN                    Ejército de Liberación Nacional

EPL                     Ejército Popular de Liberación

FARC                 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

CNR                   Consejo Nacional de Reincorporación

PDET                 Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial

JEP                    Jurisdicción Especial para la Paz

UNODC            Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

 

A member of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) sits in his tent in the “Alfonso Artiaga” Front 29 FARC encampment in a rural area of Policarpa, Narino, in southwestern Colombia on 16 January 2017. AFP/Luis Robayo
Report 60 / Latin America & Caribbean

Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito

Revised and ratified after its shock rejection in October 2016’s referendum, Colombia’s peace agreement still lacks sustainable political support. Reversing public distrust will need swift and effective implementation of the accord – including full apologies for past crimes and the visible handover of weapons by insurgents.

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Resumen ejecutivo

La derrota, por un margen ínfimo, del plebiscito que buscaba la ratificación del acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en octubre de 2016 tomó por sorpresa a la sociedad, a gran parte de la clase política y a los partidarios internacionales del acuerdo. La suspensión del acuerdo ya firmado, mientras los combatientes iniciaban el proceso de concentración en lugares asignados a lo largo y ancho del territorio, oscureció las perspectivas de terminación de 52 años de conflicto armado interno. Un nuevo acuerdo, que incorporó numerosos cambios exigidos por la oposición, fue presentado en menos de dos meses, pero la ilusión de un consenso tuvo corta vida. La oposición, indignada por no haber podido revisar el nuevo texto y envalentonada por la exclusión de algunas de sus propuestas claves, aunque muchos de sus cambios fueron incluidos, condenó el nuevo acuerdo y su posterior ratificación en el Congreso.

La paz con las guerrillas será de nuevo punto de polarización entre los partidos políticos y los candidatos a las elecciones presidenciales y legislativas del 2018. Es necesario un inicio ágil y efectivo del proceso de implementación del acuerdo para revertir la resistencia política y controlar la ansiedad pública.

Una victoria de los opositores al proceso de paz en las elecciones impondría grandes retos a la sostenibilidad del acuerdo. La concentración de los combatientes de las FARC, a pesar de ser problemática y de contar ya con retrasos, está en camino, y el término de seis meses para la dejación de armas ya inició. No obstante, brechas en recursos, retrasos administrativos y los equilibrios de poder en miras a las elecciones del 2018 amenazan con restringir la implementación de las medidas transicionales y las reformas estructurales encaminadas a resarcir las causas estructurales del conflicto. La oposición podría ahogar financieramente a instituciones, programas o políticas propias del acuerdo de paz si llega al poder. Los acuerdos en materia de justicia transicional, las medidas sobre reforma rural, acceso a la tierra e iniciativas comunitarias para la erradicación de cultivos de coca podrían quedar en la cuerda floja.

Defender el acuerdo será parte integral de la batalla política que se avecina. Persuadir a un público urbano y desconfiado de sus méritos dependerá, en el corto plazo, de lo que pase con los acantonamientos de las FARC. Durante el próximo año, una implementación exitosa será la mejor manera de reforzar el apoyo popular y político, así como de incrementar el costo para la oposición de revertir el proceso de paz. Transparencia en la dejación de armas, arrepentimiento total por los crímenes del pasado, progresivos avances en acciones humanitarias tales como el desminado, mayores resultados en la búsqueda de víctimas por desaparición forzada y la eventual cooperación con la Jurisdicción Especial para la Paz podrán resaltar el compromiso de los insurgentes con la paz y evidenciar, a la vez, los peligros de incumplir el acuerdo.

La violencia en el campo también afectará el apoyo al acuerdo en el corto plazo. Tanto los jefes de las FARC como la tropa temen la traición del Estado y algunos pueden buscar no arriesgar todos sus intereses frente a la oposición manifiesta de las fuerzas políticas más importantes del país. La promesa de diálogos de paz con la segunda insurgencia más importante del país, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), no se ha concretado todavía, y varios grupos armados parecen estar detrás de docenas de muertes de líderes sociales, lo que constituye una nueva ola de terror en comunidades rurales apartadas. Solo un compromiso decidido del Estado para prevenir guerras por el control de economías ilícitas y para proteger a civiles y excombatientes podrá darle a la paz un efecto tangible en el ámbito local.

La comunidad internacional deberá continuar con su apoyo político, usando a sus delegados y enviados especiales para mantener el diálogo entre las diferentes partes, y ejercer una discreta presión en los líderes de oposición cuando sea necesario, de manera que aspectos esenciales del acuerdo puedan ser preservados sin peligro. Adicionalmente, debería abstenerse de pedir el reinicio de la fumigación aérea de cultivos ilícitos y dar una oportunidad para que el acuerdo sobre la sustitución tenga efectos. Deberá también hacer uso de su asistencia financiera para establecer mecanismos ágiles para la movilización de recursos que garanticen la implementación efectiva en el terreno, ayudando a resolver y aprendiendo de los problemas en la medida en que estos se presenten.

Rebuilding Colombia's Trust in the Peace Process

In this video, our Senior Analyst for Colombia, Kyle Johnson, highlights the main findings of Crisis Group’s report “In the Shadow of “No”: Peace after Colombia’s Plebiscite”. Crisis Group
Recomendaciones

Para construir el apoyo político para una implementación sostenible del nuevo acuerdo de paz

Al Gobierno de Colombia:

  1. Fortalecer la pedagogía del acuerdo de paz en áreas rurales y urbanas, y ofrecer una pronta protección a los líderes sociales amenazados hasta que el acuerdo sobre garantías de seguridad pueda ser implementado.
     
  2. Establecer y financiar las nuevas instituciones y comisiones encargadas de las tareas claves para una rápida implementación del acuerdo de paz, así como fortalecer y motivar a las instituciones nuevas y existentes para que generen prontos dividendos de paz para las víctimas y las comunidades afectadas por el conflicto.

Al Gobierno de Colombia y a las FARC:

  1. Continuar con la programación establecida para la dejación de armas, a pesar de los atrasos en la llegada de las FARC a las zonas de concentración, y adoptar una estrategia proactiva de comunicaciones que incluya el levantamiento de evidencia sobre el proceso de dejación de armas por parte de las FARC y su proceso de reinserción, como otros aspectos del desarrollo de la implementación de los acuerdos.
     
  2. Mantener a las víctimas en el centro del proceso de implementación, acrecentar la cooperación en la búsqueda de víctimas de desaparición forzada, liberar a todos los niños menores de quince años de las filas de las FARC y continuar con las muestras públicas de arrepentimiento por los crímenes más notorios cometidos durante la confrontación.
     
  3. Explorar espacios de diálogo con la oposición sobre el proceso de implementación.
     
  4. Priorizar el robustecimiento de la seguridad de líderes locales en el corto plazo a través de medidas preventivas, entrenamiento y fortalecimiento de esquemas de seguridad, a la vez que crear instituciones para la protección de miembros de las FARC.
     
  5. Incluir de manera más directa a las autoridades locales y regionales en el proceso de dejación de armas y en la planeación de otros aspectos de la implementación del acuerdo.

A la oposición:

  1. Reiniciar los diálogos con el Gobierno alrededor del proceso de implementación y aumentar la frecuencia, contundencia y nivel de las denuncias sobre hechos de violencia ejercidos contra líderes sociales.

A la comunidad internacional:

  1. Continuar con el apoyo al proceso de paz mediante la presencia de delegados y enviados especiales durante la implementación, el apoyo a la seguridad ciudadana y el sostenimiento de los recursos financieros necesarios para garantizar la permanencia de actores internacionales con cargos importantes en el posconflicto tales como los altos comisionados de las Naciones Unidas para Derechos Humanos y Refugiados, entre otros.
     
  2. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que mantengan sus compromisos bajo los tiempos acordados y que involucren a los actores locales de manera más contundente.
     
  3. Continuar con los diálogos con la oposición insistiendo en el apoyo a aspectos críticos del proceso tales como desarrollo rural, participación política, justicia transicional y acciones humanitarias.
     
  4. Denunciar con mayor frecuencia y públicamente el asesinato de líderes sociales, exigiendo avances en la justicia así como en la protección que se requiere para que estos hechos no se sigan presentando.
     
  5. Apoyar nuevos acuerdos para inversiones en desarrollo alternativo como forma de contrarrestar la producción de drogas ilícitas antes de insistir en más erradicación directa.

A la Misión de Naciones Unidas:

  1. Terminar pronto con el despliegue del personal de la misión que recibirá a los combatientes de las FARC en las zonas de ubicación y dejación de armas.
     
  2. Adoptar una estrategia de comunicaciones proactiva, publicando actualizaciones regulares sobre la concentración de las FARC y la dejación de armas, con el uso de diversas herramientas, más allá de los informes oficiales.
     
  3. Insistirle al Gobierno y a las FARC en que deben ceñirse a los tiempos acordados en el acuerdo de paz para la dejación de armas, a pesar de los retrasos pasados y posiblemente futuros.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Introducción

Cuando los colombianos votaron en octubre del 2016 el plebiscito para ratificar el acuerdo de paz entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el 37 por ciento de electores decidió que el voto del “no” aventajara al del “sí” por menos de medio punto porcentual[fn]Para trabajos previos de Crisis Group sobre el proceso de paz, véase Informes sobre América Latina N°58, Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, 7 de septiembre de 2016; N°53, El día después de mañana: las FARC y el fin del conflicto en Colombia, 11 de diciembre de 2014; 51, ELN: ¿Abandono a su suerte? El ELN y los Diálogos de Paz en Colombia, 26 de febrero de 2014; 49, Justicia Transicional y los Diálogos de Paz en Colombia, 29 de agosto de 2013; 45, Colombia: ¿Por fin la paz?, 25 de septiembre de 2012; e Informe breve N°32, En la cuerda floja: la fase final de las conversaciones de paz en Colombia, 3 de julio de 2015.Hide Footnote . Esto llevó a un intenso proceso de diálogos políticos al más alto nivel, que dio lugar a un nuevo acuerdo que defienden el gobierno, las FARC y muchos dentro de la sociedad civil. Por su lado la oposición, desalentada con el gobierno a quien acusa de minar la democracia, se unió con el propósito de rechazar el nuevo acuerdo.

El Congreso ratificó el acuerdo y fijó para el 1º de diciembre de 2016 el comienzo del proceso de dejación de armas de la insurgencia, dándose así inicio a la cuenta regresiva para que los 15.ooo combatientes de las FARC se agrupen en 26 zonas de concentración a lo largo del país. La oposición, a pesar del fallo de la Corte Constitucional que validó el proceso de refrendación por parte del Congreso, argumentó que al contar con mayorías tanto en la Cámara como en el Senado, el Presidente Santos desconoció la voz del pueblo expresada en el resultado del plebiscito. Todos los intentos por persuadir a la oposición para que apoye el nuevo acuerdo han fracasado.

El contexto en el que el nuevo acuerdo debe ser implementado está lejos de ser ideal. El gobierno tendrá que batallar, incluso con la asistencia internacional, para lograr financiar todas las actividades previstas. Las nuevas instituciones que el acuerdo exige –algunas de las cuales ya existen─ aún están esqueléticas, sin suficiente personal, y poca capacidad de hacerse cargo de los programas para los cuales fueron diseñadas, como la Agencia de Renovación Territorial; otras agencias oficiales, incluyendo a la Fiscalía General de la Nación, han propuesto políticas contrarias a las estipuladas en el acuerdo[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016; entrevista, oficial gubernamental, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La violencia en contra de líderes sociales se ha incrementado, generando dudas sobre los beneficios del acuerdo de paz y profundizando la polarización entre los que apoyan el acuerdo y los que lo rechazan. El proceso de paz con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la segunda insurgencia más grande de Colombia, está todavía por comenzar.

El apoyo político al nuevo acuerdo es débil y, posiblemente, saldrá a relucir aún más cuando inicien las campañas políticas para las próximas elecciones presidenciales de 2018. La implementación completa del acuerdo no está, por lo tanto, todavía garantizada. A pesar de ello, el gobierno y las FARC tienen una ventana de oportunidad durante los próximos 18 meses para consolidar, a través de la implementación, un apoyo al proceso que incremente los costos políticos de truncarlo a partir de mediados del 2018.

El trabajo para este informe se basó en entrevistas a profundidad con miembros de la oposición, los equipos de negociación de las FARC y del gobierno, miembros del mecanismo tripartito para el monitoreo y verificación del cese al fuego, líderes y políticos a favor del acuerdo de paz, expertos en derecho y política, y miembros de la comunidad internacional cercanos a los diálogos de paz.

Logrando un nuevo acuerdo

El camino desde la votación del plebiscito hasta el nuevo acuerdo giró alrededor de varios momentos decisivos. El punto de partida fue el 2 de octubre con la derrota del sí y el subsiguiente y complejo cambio en el balance de poderes. Ni el gobierno ni la oposición podían reclamar una victoria contundente. Las tensiones empeoraron con el inicio de la renegociación de un nuevo texto, terminando con la elaboración de un acuerdo carente de un apoyo político estable y sostenible debido a la falta de respaldo de la oposición y pese al espaldarazo de los partidos políticos proacuerdo, de las múltiples organizaciones de víctimas y de la sociedad civil.

¿Cómo explicar los resultados del plebiscito?

El sorprendente resultado tiene origen en la diversidad y distintos niveles de compromiso de las bases de votantes en la oposición y en los movimientos en pro del acuerdo. La combinación de los devotos al ex-presidente Álvaro Uribe, los fieles de las iglesias cristianas que se mostraron en contra del acuerdo por apoyar una supuesta “ideología de género”[fn]“Ideología de género” es un término usado por grupos que argumentan que el acuerdo pretende convertir a los niños en homosexuales, atacar a la familia tradicional y quitarles a los padres el derecho de educar a sus hijos de manera tradicional. Dicen que esta ideología aparece en los apartes del acuerdo que promueven el tratamiento preferencial a las víctimas lesbianas, homosexuales, bisexuales, transgénero e intergénero (LGBTI) del conflicto. Entrevista de Crisis Group con un pastor opuesto al acuerdo de paz, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote , y el ala de derecha del dividido Partido Conservador hacen parte de la mayoría que rechazó el acuerdo. A pesar de que su figura es extremadamente divisiva, el apoyo al expresidente Uribe es estable y alto. Sus seguidores fueron más activos en promover sus puntos de vista e incitar a otros a votar que aquellos que estaban a favor del acuerdo. Los seguidores de Uribe están más inclinados a votar que los de otros grupos. El plebiscito era ideal para movilizar esta base comprometida, que odia a las FARC, rechaza su participación en política y teme que Colombia se convierta en una “Venezuela chavista”. Se presume que el “voto religioso”, preocupado por la supuesta “ideología de género”, fue mucho más alto que en elecciones anteriores y, por lo tanto, fundamental para el resultado final. Por último, una porción no conocida del voto del “no” se deriva de la campaña de desinformación dirigida a votantes específicos de acuerdo a la región que habitaban y a su nivel de ingresos[fn]‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016. Jennifer Cyr y Carlos Meléndez, “Colombia’s right-wing populist movement defeated the peace deal. Here’s how we know”, The Washington Post, 4 de octubre de 2016. El director de la campaña del “no” dijo que diferentes mensajes fueron usados para poblaciones específicas para incitar así una votación basada en la rabia. Estos mensajes incluían reclamaciones de que los crímenes de las FARC quedarían impunes; mostraban juntos a Santos y Timochenko, el líder de las FARC; afirmaban que los subsidios y pensiones de los pobres y viejos serían recortadas, y que Colombia se convertiría en una Venezuela. Juliana Ramírez, “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Las batallas de la alta política también favorecieron a la oposición. El expresidente César Gaviria, líder de la campaña del “sí”, fue incapaz de contrarrestar los argumentos de la oposición de manera efectiva y en el ala en pro del acuerdo no emergió ninguna figura fuerte y unificadora como Uribe. El vicepresidente Germán Vargas Lleras, un candidato para cumplir con ese rol dado su poder y experiencia directa con la violencia guerrillera, se mantuvo prácticamente ausente de la campaña, dando un apoyo indirecto a la oposición[fn]Vargas Lleras dijo que apoyaba el proceso de paz pero con algunas reservas. El argumento de Uribe de apoyar el proceso de paz pero con cambios era conceptualmente similar, pero la falta de una campaña clara de Vargas Lleras y las similitudes con el argumento de Uribe pudieron haber llevado a muchas de sus bases a votar por el “no”. Vargas Lleras dejará la Vicepresidencia en marzo de 2017 para iniciar su campaña por la Presidencia.Hide Footnote . Las estrategias de campaña del “sí” también fueron cuestionadas. El presidente Santos junto con los partidos de su coalición dieron el liderazgo a políticos regionales y locales, dependiendo así de las maquinarias políticas, de familias con poder y de la construcción de coaliciones, las cuales no fueron plenamente activadas y probaron ser menos efectivas para el plebiscito que para elecciones ordinarias. La sociedad civil, a pesar de expresar su opinión, mostró una vez más su debilidad para movilizar votos. Finalmente, algunos de los votantes en pro del acuerdo pudieron haber sido complacientes o menos activos dado que las encuestas sugerían una enorme victoria del “sí”.

Áreas con altos índices de pobreza tendieron a votar por el acuerdo, a excepción de Bogotá donde los grupos de ingresos bajos votaron por el “no”. La periferia – definida  en términos de atributos rurales o capacidad estatal – también tendió a aprobar el acuerdo. Se ha argumentado que las zonas con mayores niveles de victimización en el conflicto armado tendieron a votar por el “sí”, pero el argumento depende de cómo se mida la victimización[fn][4] Leopoldo Fergusson y Carlos Molina, “Un vistazo a los resultados del plebiscito”, La Silla Vacía, 4 de octubre de 2016. Si la victimización se mide solamente por el desplazamiento, no hay una clara correlación entre los votos por el “sí”, pero de otra forma, cuando esta se mide de manera más general, sí la hay.Hide Footnote .

La victoria de la oposición significó que sus propuestas tenían que ser tomadas en cuenta en un nuevo acuerdo para que el proceso pudiera ser salvado. En un principio, los líderes de la oposición argumentaron que cualquier acuerdo nuevo debería contar con su aprobación. Pero el pequeño margen por el que ganaron, también le permitió al gobierno, políticamente debilitado, dividir a la oposición (o aislar a Uribe) mediante la incorporación de algunas de sus inquietudes, a la vez que mantuvo abierta la riesgosa opción de un nuevo plebiscito, una táctica que privaba a los rivales de un veto absoluto. Más aún, en diferentes momentos la oposición se mostró a sí misma dividida. No fue sino hasta que se llegó a un nuevo acuerdo, con omisiones de algunas inquietudes fundamentales de la oposición, y que se ratificó en el Congreso, que ésta se unió en indignación.

Posturas para un nuevo acuerdo

Poco después del plebiscito, los actores políticos y sociales que se opusieron activamente al acuerdo original entregaron sus propuestas de cambio. El primer documento con la totalidad de sus propuestas que se presentó en La Habana a las FARC contenía más de 260 apartes provenientes de, por lo menos, diez fuentes diferentes[fn]Santos no recibe más propuestas sobre el acuerdo de paz”, El Espectador, 20 de 0ctubre de 2016. “Propuestas de Gobierno”, Gobierno de Colombia, 23 de octubre de 2016.Hide Footnote . Parte de estos, especialmente aquellos relacionados con la reforma agraria, reflejaban los intereses políticos más que las inquietudes de los muchos partidarios del “no”. A pesar de la diversa y, en muchos casos, de la contradictoria naturaleza de las propuestas, había una docena que la oposición consideraba indispensable.

Las más importantes políticamente eran evidentes. Había un consenso en que las penas de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)–el sistema previsto para aplicar mecanismos de justicia transicional a crímenes graves cometidos durante el conflicto– deberían ser más duras, especialmente (y en algunos casos exclusivamente) para las FARC. La JEP, argumentaba la oposición, debería hacer parte del sistema de justicia ordinaria. Hubo casi un acuerdo en que las Fuerzas Armadas deberían recibir un tratamiento preferencial, a pesar de que había desacuerdo sobre cuál debería ser. La oposición pasó de exigir una prohibición permanente para ocupar cargos públicos a aquellos condenados por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, a una prohibición hasta tanto las sentencias no fueran cumplidas.

Todos los grupos de oposición concordaron en que no deberían existir amnistías por tráfico de drogas, que las FARC deberían entregar sus bienes para que estos fueran usados para resarcir a las víctimas y que fuese expresamente prohibido el uso de estos recursos para que las FARC financiaran sus actividades políticas. La oposición también estaba unida en exigir que el acuerdo no tuviera rango constitucional[fn]El bloque constitucional lo forman una serie de normas que aunque no están en la constitución son usadas como parámetros para el control constitucional de las leyes. De este bloque hacen parte, por ejemplo, los tratados. “Sentencia C-067/03”, Corte Constitucional, 2003.Hide Footnote . La propiedad privada, insistían, debería ser explícitamente respetada. Finalmente, expresaban inquietudes acerca de la “ideología de género” y sus supuestos efectos sobre el modelo de familia y sociedad tradicional[fn]Entrevistas de Crisis Group en 2016 a un representante de la oposición y a negociadores, Bogotá, 19 y 20 de octubre, 8 y 11 de noviembre; a un pastor Cristiano, Bogotá, 3 de noviembre; a un diplomático senior, 11 de noviembre. “Propuestas de Gobierno”, op. cit.Hide Footnote .

El gobierno respondió identificando aquellas inquietudes que consideraba más fáciles de resolver, aquellas que eran difíciles pero no imposibles y aquellas que consideraba inviables. La oposición argumentó que excluir cualquier asunto significaba que Santos abría la puerta para engañar a los partidarios del “no” mediante la exclusión de propuestas inconvenientes. A pesar de ello, Santos envió a sus negociadores a Cuba con órdenes expresas de tomar posiciones más duras en ciertos puntos, generando fricciones con las FARC en el tema de participación política, por ejemplo[fn]Santos dice que algunas propuestas para acuerdo de paz son inviables”, El Tiempo, 20 de octubre de 2016. “Santos quiere hacer conejo con el acuerdo: Alejandro Ordóñez”, El Espectador, 3 de noviembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con un diplomático senior, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016; un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Una vez iniciadas las renegociaciones en Cuba, la atención se volcó sobre las reacciones de las FARC. Poco después del plebiscito, el grupo anunció que estaba comprometido con la paz y, en un comunicado del 7 de octubre, que se comprometía en ajustar el acuerdo para que pudiera contar con una base de apoyo político lo suficientemente amplia[fn]COMUNICADO CONJUNTO: Acuerdo Final, plebiscito y cese al fuego”, Gobierno de Colombia y FARC-EP 7 de octubre de 2016.Hide Footnote . Pero también expresó que no podía renunciar a la elegibilidad a cargos públicos, lo que consideraba el eje de las negociaciones: convertir a una insurgencia armada en una fuerza política pacífica. También continuó rechazando sentencias en prisión, insistió en que cualquier endurecimiento de castigos debería aplicarse a todos los actores del conflicto y se opuso a incluir a la JEP dentro del sistema de justicia ordinaria. Las FARC (y el gobierno) no estuvieron de acuerdo con la propuesta de darles a los terratenientes el beneficio de buena fe en casos de adquisición de tierras, de manera que se les permitiera evadir la justicia cuando las tierras hubiesen sido robadas sin su participación directa. Finalmente, insistían categóricamente en que el acuerdo tuviese rango constitucional, pero eventualmente cedieron a ello[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Tres renegociaciones

Un nuevo acuerdo dependía de tres procesos de negociación. El primero entre la oposición y el gobierno. En público ambas partes hablaban de conversaciones productivas, pero en la realidad no había confianza entre ellas. El gobierno creía que la oposición quería dilatar las conversaciones hasta las elecciones presidenciales de 2018, mientras que la oposición no tenía certeza si el gobierno presentaría sus posiciones en La Habana fidedignamente. Después de un primer tira y afloja, la oposición entregó un documento con todas sus propuestas originales, algunas de las cuales se suavizaron para mostrar flexibilidad[fn]Entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 8 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

El segundo proceso involucraba a los partidarios del acuerdo entre la sociedad civil y el gobierno, y ocasionalmente también a las FARC. No tanto como una negociación sino como una movida defensiva, los partidarios del acuerdo buscaron reunirse con Santos e insistirle en llegar pronto a un nuevo acuerdo manteniendo los principios originales. Una serie de marchas a lo largo del país y la creación de un Campamento de Paz en la Plaza de Bolívar, centro de Bogotá, mantuvieron la presión a las partes por un pronto acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group uno de los organizadores del campamento de paz de la Plaza de Bolívar, Bogotá, 12 de octubre de 2016.Hide Footnote . Algunos movimientos viajaron a La Habana para urgir a las FARC a perseverar en su búsqueda por la paz.

La tercera y última negociación fue entre el gobierno y las FARC. Los negociadores del gobierno retornaron a La Habana el 21 de octubre para empezar la primera ronda de conversaciones. Después, el equipo regresó a Bogotá para poner al tanto a la oposición. El 29 de octubre se dio inicio a una nueva ronda con las FARC, que llevó al anuncio, el 12 de noviembre, de un acuerdo revisado. Esta última ronda de conversaciones tuvo momentos difíciles, en particular cuando se abordó la futura participación política de las FARC[fn]Entrevistas de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016; negociador de las FARC, La Habana, 28 de octubre de 2016.Hide Footnote .

Durante las negociaciones con las FARC se estableció una línea permanente de comunicación para mantener informados a los líderes de la oposición. No obstante, la preocupación de que el gobierno no estaba representando en su totalidad las propuestas de la oposición nunca despareció por completo. Los líderes de “no” esperaban más discusiones en torno al nuevo acuerdo antes de que fuese firmado, pero ello nunca ocurrió. Con unas pocas inquietudes claves que no fueron tomadas en cuenta y en medio de alegaciones políticamente motivadas de que las revisiones eran simplemente cosméticas, la oposición finalmente se unió en contra del documento[fn]Entrevistas de Crisis Group con negociadores de la oposición, Bogotá, 8, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

A lo largo de la renegociación, y ante la preocupación de un fin del cese bilateral del fuego, el gobierno y las FARC sintieron la presión del tiempo, a pesar del consenso entre ellos y la oposición de que el cese bilateral era necesario. Un nuevo y detallado protocolo incluía el preagrupamiento de los combatientes de las FARC. Con el gobierno pagando el sostenimiento de la tropa después de 30 días, mantener el cese de hostilidades era posible, pero el cese al fuego estaba diseñado para durar únicamente tres meses[fn]Entrevistas de Crisis Group con un miembro de la Misión de Naciones Unidas, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “Protocolo para el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, Gobierno de Colombia, FARC-EP y Misión de las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2016.Hide Footnote . El 13 de noviembre el Ejército mató a dos combatientes de las FARC en Santa Rosa del Sur, un municipio del departamento de Bolívar, que estaban llevando a cabo actividades de extorsión con el pretexto de ser miembros del ELN[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Mientras que varios señalaron este hecho como una muestra de la fragilidad del cese al fuego, lo que en realidad demostró fue la robustez del mecanismo tripartito[fn]El Mecanismo Tripartito lo conforman el gobierno, las FARC y la misión de la ONU, para monitorear y verificar el cese bilateral del fuego y el proceso de dejación de armas. La misión de la ONU está encargada de investigar posibles violaciones, ayudar a crear nuevos protocolos cuando sea necesario, asegurar que las otras partes cumplan con sus obligaciones y dar recomendaciones después de investigar las violaciones, entre otras tareas.Hide Footnote : ambas partes inmediatamente recurrieron al mecanismo, quién encontró violaciones de ambas partes. Sin embargo el lenguaje tanto del gobierno como de las FARC bajó de tono y no hubo más acciones violentas entre ellos.

El nuevo acuerdo

El nuevo acuerdo anunciado el 12 de noviembre incluía numerosos cambios basados en las propuestas de la oposición. Alrededor del 58 por ciento de sus propuestas públicas originales fueron incluidas parcial o totalmente. Había 58 que proponían cambios completos de forma y de justificación subyacente, de los que fueron incluidas 21 en su totalidad y 6 parcialmente[fn]Véase “Radiografía del plebiscito y el posplebiscito”, y “Radiografía del nuevo acuerdo: ¿Qué tanto se renegoció?”, ambos de la Fundación Ideas para la Paz, n.d.Hide Footnote . Contrario a lo promulgado por la oposición, las revisiones fueron mucho más allá de lo cosmético.

La mayoría de las propuestas y textos sobre una Reforma Rural Integral fueron incluidos y/o tomados en cuenta, tales como el sistema de impuestos rurales y la protección legal a aquellos que compraron tierras de buena fe. Lo mismo puede decirse de las propuestas y textos sobre participación política en puntos como el papel de los partidos políticos en el diseño de un nuevo estatuto para la oposición[fn]Muchas de las propuestas originales del líder de las víctimas, Herbin Hoyos, sobre la participación de las víctimas en política no lograron entrar al acuerdo. Muchas ya estaban implícitamente incluidas o eran inviables como las propuestas en la asignación automática de escaños en el Congreso para las víctimas y su derecho a constituir un partido político con las mismas prebendas que el de las FARC, entre otras. El estatuto para la oposición política es una medida legal que esboza las “garantías para los partidos y movimientos políticos al declararse en oposición”. “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 37.Hide Footnote . Algunas propuestas sobre los procedimientos para terminar el conflicto y las garantías para la seguridad de excombatientes fueron aceptadas, aunque las condiciones bajo las cuales podían participar directamente en política, incluyendo la asignación de curules en el Congreso, no fue alterada. Varias propuestas sobre cultivos ilícitos también se incorporaron, incluyendo el compromiso legal de las FARC de entregar toda información relevante sobre el comercio de drogas y el derecho del Estado de fumigar con glifosato los cultivos de coca, a pesar de la suspensión de ese método en  2015.

Con respecto a las víctimas y la justicia, las FARC deberán hacer entrega de los frutos de su economía de guerra para resarcir a las víctimas. La JEP deberá funcionar en conexión con el Código Penal y el sistema judicial, no tendrá jueces extranjeros ni le dará a los informes de las ONG el mismo peso como evidencia que a la información de las autoridades estatales. Las salas de la JEP pueden determinar si el tráfico de drogas de las FARC puede ser interpretado como instrumento para beneficio personal, y no solamente como fuente de financiación para la actividad política armada. Probablemente, lo más importante en materia de la retórica de la campaña del “no”, es que el nuevo acuerdo determina que la restricción de la libertad de combatientes guerrilleros convictos debe cumplirse, a lo largo de toda la sentencia, dentro de un pueblo, bajo la vigilancia de Naciones Unidas, mientras realizan trabajo en pro de la reparación a las víctimas[fn]Ibíd.Hide Footnote .

Numerosas propuestas para la implementación fueron incluidas, entre ellas cláusulas sobre la estabilidad financiera del acuerdo, la definición de “enfoque de género” y el “reconocimiento de derechos igualitarios entre hombres y mujeres, las circunstancias especiales de cada uno…”, y el respeto explícito por la libertad de culto[fn]Ibíd., p. 193.Hide Footnote . El acuerdo no tendrá rango constitucional[fn]Fuentes incluyen la comparación del nuevo acuerdo, Gobierno de Colombia y FARC-EP, op. cit., y el primer documento usado en La Habana para discutir las propuestas de la oposición, “Propuestas de Gobierno”, op. cit.; y “SISTEMATIZACIÓN OPCIONES Y PROPUESTAS VOCEROS DEL NO Y LO ACORDADO EN EL NUEVO ACUERDO”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 22 de noviembre de 2016. Para solo los cambios, véase “Documento de trabajo: cambios, precisiones y ajustes”, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 12 de noviembre de 2016. Pablo Abitbol, s.f., “Comparación anterior y nuevo Acuerdo Final Gobierno de Colombia – FARC-EP”.Hide Footnote . El gobierno y las FARC argumentaron que hicieron cambios en 56 de los 57 temas discutidos con la oposición, con la salvedad de la participación política de las FARC[fn]‘“Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

“‘Logramos precisiones y cambios en 56 de los 57 temas abordados en nuevo acuerdo’: Santos”, El Espectador, 12 November 2016.Hide Footnote

La paz hacia 2018

Todos los líderes de la oposición y los negociadores del gobierno se reunieron la noche del 21 de noviembre en Bogotá[fn]En la mañana del 21 de noviembre, los candidatos presidenciales del partido Centro Democrático se reunieron con los negociadores del gobierno para discutir el acuerdo sobre la implementación. Una pobre comunicación por parte de la oposición, diferencias de opinión por el lado del gobierno y desacuerdos procedimentales marcaron la pauta para las conversaciones de esa noche. Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 29 de noviembre de 2016; experto en política, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . La reunión empezó mal y terminó peor. Había diferentes percepciones sobre si se habían hecho cambios a apartes fundamentales del acuerdo, si este había sido discutido con los líderes del “no” antes de firmarse, y sobre la ruta a seguir. Las partes decidieron un desacuerdo total: la oposición rechazó públicamente el acuerdo y se retractó de algunas de sus propuestas más conciliadoras. La polarización que creó el plebiscito, que fue disimulada durante el proceso de renegociación, resurgió intacta durante el nuevo proceso de ratificación[fn]No es No”, La Silla Vacía, 22 de noviembre de 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 de noviembre de 2016; entrevista de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

No es No”, La Silla Vacía, 22 November 2016; “Comunicado de representantes del No y de las víctimas”, 21 November 2016; Crisis Group interview, opposition negotiator, Bogotá, 30 November 2016.Hide Footnote

La ratificación en el Congreso

El 29 de noviembre, el Senado aprobó el acuerdo de paz por 75 votos a favor y cero en contra; 25 miembros de la oposición participaron en el debate pero se abstuvieron de votar, argumentando que el Congreso no tenía el mandato legal para aprobar el acuerdo. Lo mismo ocurrió el siguiente día en la Cámara de Representantes, donde el voto fue 130-0 (de 166 que participaron). Los votos fueron controversiales por las mismas razones que continuarán perjudicando el apoyo al acuerdo.

Usar el Congreso dio al gobierno y a las FARC una ruta clara para la ratificación y dejó a la oposición en una desventaja evidente. La coalición progubernamental tiene una clara mayoría en ambas cámaras, especialmente en lo que respecta a temas relacionados con el proceso de paz. Con elecciones legislativas programadas para 2018 no hay una posibilidad inmediata de que el movimiento del “no” traslade su apoyo popular al poder legislativo.

Esto ha llevado a que la oposición argumente que el gobierno “impone” de forma antidemocrática el mismo acuerdo de paz que fue negado en el plebiscito. Esta aserción descansa en dos clamores. El primero es que el nuevo acuerdo contiene únicamente cambios cosméticos, lo cual negaría el éxito de la oposición en incorporar propuestas importantes en el texto. El segundo reta la visión que tiene el gobierno de lo que puede definirse legalmente como una “refrendación popular”. La oposición argumenta que el voto del Congreso no es válido como “refrendación popular”, mientras que los partidarios del acuerdo, incluyendo a Santos, afirman que sí. En su sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determinó que el Congreso podría ratificar el acuerdo[fn]El artículo quinto del Acto Legislativo para la Paz requiere que todo acuerdo de paz pase por una refrendación popular, lo que en su momento incluía las opciones de comités locales, Congreso o un nuevo plebiscito. Cuando el Acto fue aprobado la refrendación popular hacía referencia al plebiscito. La sentencia de la Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo evitó contestar a la pregunta de si el Congreso era una opción válida, esencialmente permitiéndole a este cuerpo decidir por sí mismo. La respuesta fue efectivamente positiva ya que el fast-track en el Congreso se activó en diciembre. “Comunicado No. 52”, Corte Constitucional, 13 de diciembre de 2016, p. 2.Hide Footnote . El resultado de estas diferencias es que la oposición ha recurrido al uso de un lenguaje más extremo, avivando la polarización política mientras cuestiona no solo los términos de la paz sino también el respeto del gobierno a principios básicos de la democracia[fn]Véanse los discursos hechos por los Senadores del PCD Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Óscar Iván Zuluaga durante el debate en el Senado el 29 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La Corte Constitucional también le permitió al Congreso activar un sistema expedito (fast-track), estipulado en el Acto Legislativo para la Paz, para aprobar más de 50 leyes necesarias para implementar el acuerdo, evitando así los entre cuatro y ocho debates necesarios para la aprobación de una ley. Considerado esencial por las FARC – incluso dijeron que sin él retornarían a la guerra[fn]“‘Sin ‘fast track’ volveríamos al monte’”, Semana Video, s.f.Hide Footnote  – el fast-track fue aprobado a finales de diciembre y permite al Congreso aprobar legislación crítica para la implementación del acuerdo, incluyendo la ley de amnistía.

Evitar un segundo plebiscito y garantizar los procedimientos expeditos del fast-track para legislar el acuerdo han sido esenciales para la rápida recuperación del proceso de paz. No obstante, la manera en que el gobierno ha actuado hace del rechazo al proceso de paz y su implementación –parcial o total- una plataforma políticamente rentable con miras al 2018: la oposición continuará argumentando que no existe un nuevo acuerdo y que el plebiscito del 2 de octubre fue traicionado. La implementación en el mediano y largo plazo está, por lo tanto, en alto riesgo.

De 2018 en adelante

Al igual que en las elecciones de 2014, la paz estará en el centro del debate electoral en 2018. El acuerdo de paz tendrá un lugar central en las plataformas programáticas de la oposición a la Presidencia y al Congreso[fn]Entrevistas de Crisis Group a negociadores de la oposición, Bogotá, 11 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Con Uribe y otros líderes de la oposición presentándose en contra del acuerdo y como los salvadores de la democracia, y con el Vicepresidente Vargas Lleras dentro de la contienda, la probabilidad de que gane un candidato opuesto al acuerdo es alta[fn]La política colombiana se mueve entre una mezcla de redes tradicionales de clientelismo e identidades partidistas, familias poderosas y votos de opinión. Uribe sería capaz de movilizar probablemente alrededor de 4 millones de votantes para su candidato. Vargas Lleras tiene los índices de favorabilidad más altos de cualquier político (61 por ciento), seguido de Uribe (57 por ciento), pero escándalos recientes dentro de su partido Cambio Radical pueden debilitarlo. No obstante, sus redes clientelistas son inigualables. Marta Lucía Ramírez, del Partido Conservador, tuvo un buen desempeño en la primera vuelta en 2014, y goza de una favorabilidad del 41 por ciento, pero su partido es débil en las regiones. Por el lado de los que apoyan el acuerdo, el candidato más opcionado del Partido Liberal, Humberto de la Calle, tiene un índice de aprobación del 54 por ciento, pero su partido, todavía debilitado por viejas divisiones, no podrá contar con los votos de 2014 fruto de su alianza con Cambio Radical. Los Verdes y el Polo Democrático están relativamente debilitados. “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016. “Elecciones Presidenciales: Resultados”, Registraduría Nacional del Estado Civil, s.f.Hide Footnote . Así las cosas, peligraría su implementación plena.

La construcción de coaliciones será crucial en la carrera por la Presidencia y el Congreso[fn]Las alianzas son una constante en las elecciones presidenciales en la medida en que los partidos hacen acuerdos después de la primera vuelta para apoyar a uno de los dos candidatos restantes. Es probable que para 2018 ya existirán varias coaliciones dadas las posiciones compartidas alrededor del acuerdo de paz. Después del plebiscito, el poder de varios actores dentro de estas coaliciones es difícil de juzgar ya que no es estático.Hide Footnote . La cantidad de posibles candidatos dentro del movimiento del “no”, incluyendo a Marta Lucía Ramírez, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque, Carlos Holmes Trujillo y Alejandro Ordóñez, como también a Vargas Lleras, hará que la competencia al interior y entre partidos sea feroz. En general, el partido del Centro Democrático (PCD) inicia con una ventaja ya que cuenta con un alto umbral de votos y Uribe, a pesar de estar impedido para ser elegido presidente por un nuevo período, goza de una especie de culto a la personalidad[fn]“‘La estrategia del Sí tuvo muchos desaciertos’: Francisco Gutiérrez”, Semana, 8 de octubre de 2016; entrevista Crisis Group a un experto politólogo, 10 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es difícil imaginar un escenario realista en el que el candidato del PCD no llegue a la segunda vuelta. Mientras los varios miembros de la oposición buscan incrementar su proporción de votos, han competido para perfilarse como las salvaguardas de la democracia y la seguridad[fn]Alejandro Ordóñez ha sentenciado que Santos está consolidando una “dictadura” por la manera en que manejó el proceso de paz. “En Colombia estamos ‘desde hace rato en una dictadura’: Alejandro Ordóñez”, Oiga Noticias, 26 de octubre de 2016. Marta Lucía Ramírez llamó a una Asamblea Constituyente para “redefinir el funcionamiento de los órganos existentes del Estado, tales como la Presidencia, el Congreso y las Cortes”. “Colombia se está adentrando en una crisis de legitimidad institucional”, Ramírez, 22 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Vargas Lleras es algo impredecible. A pesar de mantener un bajo perfil en el tema de la paz, la influencia de su partido Cambio Radical y el alcance de sus redes clientelistas le permiten movilizar muchos votos. Él considera a Humberto de la Calle, el candidato más probable del Partido Liberal, como su contendor principal – y como jefe del equipo negociador del gobierno con las FARC, un arduo defensor del acuerdo de paz. Por su parte, Vargas Lleras y Uribe tienen una pobre relación, a pesar de algunos gestos del expresidente que podrían interpretarse como una invitación a una alianza[fn]Tatiana Duque, “La estrategia disidente de Vargas”, La Silla Vacía, 28 de noviembre de 2016; entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 4 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un resultado posible de las elecciones presidenciales sería una segunda vuelta en la que se enfrentarían el PCD y Vargas Lleras, con ninguno de los dos candidatos convencido de la necesidad de implementar plenamente el acuerdo de paz[fn]Entrevista de Crisis Group con un Senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Vargas Lleras nunca ha tenido una posición definida con respecto al acuerdo; información reciente sugiere que estaría en oposición. Tatiana Duque, “Así se prepara Vargas Lleras para cuando le llegue su hora”, La Silla Vacía, 15 de enero de 2017.Hide Footnote . Si no logra llegar a la segunda vuelta, el apoyo de Vargas Lleras sería decisivo para determinar el ganador. Por el momento, el Vicepresidente parece estar más inclinado hacia el PCD que hacia los partidos proacuerdo.

Las iglesias cristianas evangélicas jugarán también un papel clave en el debate electoral. Se cree que aportaron entre 1 y 2 millones de votos para el movimiento del “no”, y se espera que varios líderes religiosos participen en la contienda de 2018[fn]Natalio Cosoy, “El rol de las iglesias cristianas evangélicas en la victoria del “No” en el plebiscito de Colombia“, BBC Mundo, 5 de octubre de 2016; “El voto evangélico, clave en la victoria del ‘no’ en el plebiscito de Colombia”, El País de España, 13 de octubre de 2016. No hay manera de saber cuántos votos fueron puestos por las iglesias, pero se estima que pudieron contribuir con dos millones a la campaña del “no”. Algunas iglesias favorecieron el “sí”, pero estas son percibidas como una minoría.Hide Footnote . No obstante, el voto cristiano al “no” no es homogéneo. Mientras que las referencias en el acuerdo a lesbianas, gay, transgénero y bisexuales (LGTB) fueron sacadas completamente de contexto y se usaron para enfurecer a la mayoría de votantes evangélicos, hay mucho menos consenso entre estas comunidades frente a otros temas tales como justicia, comisión de la verdad y tierras. No todos los pastores y sus fieles están interesados en ejercer una influencia política en estos temas[fn]Cristianos: ¿el poder decisorio en la política?”, Semana, 29 de octubre de 2016; entrevista de Crisis Group con un pastor Cristiano involucrado en negociaciones posplebiscito, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Construir coaliciones será también una prioridad de los partidos que defienden el acuerdo de paz. Varios partidos están a favor de la paz pero no alcanzan, por sí mismos, a recoger suficientes votos para asegurar que su candidato llegue a segunda vuelta. Construir una alianza a favor del acuerdo sería el paso a seguir para asegurar que un candidato que apoye el proceso de paz pueda llegar a la segunda vuelta presidencial. Sin embargo, estas coaliciones serían con un amplio espectro de grupos que están en desacuerdo en muchos otros temas[fn]Entrevista de Crisis Group con un senador proacuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Por ejemplo, Jorge Robledo, senador del Polo Democrático y posible candidato presidencial, está a favor del acuerdo pero se opone vehementemente a la nueva legislación impositiva, que es apoyada por varios partidos que también apoyan el acuerdo. “La peor reforma tributaria imaginable: Robledo”, Página oficial de Jorge Robledo, 20 de octubre de 2016.Hide Footnote .

La coalición por el acuerdo estaría conformada por el Partido Verde, una fuerza que probablemente tiene la capacidad de movilizar más votos que los que actualmente representa en el Congreso; los partidos de la U y Liberal, en los que Santos tiene sus raíces, ambos con pocas probabilidades de llegar a la segunda vuelta (en las elecciones de 2014 lograron la victoria gracias a su alianza con el Partido Cambio Radical); y lo que resta del dividido partido de izquierda, el Polo Democrático. Los candidatos por el acuerdo de paz tendrán también que encontrar un adecuado balance entre apoyar el acuerdo y distanciarse de Santos. Temas como la reforma tributaria, que se aprobó a finales de 2016 e incrementó el impuesto al valor agregado en tres puntos porcentuales; las difíciles condiciones económicas por la caída en los ingresos del petróleo y la impopularidad del Presidente hacen esencial que cualquier candidato que favorezca el acuerdo de paz se diferencie de Santos y su gobierno en otros temas[fn]El índice de 60 por ciento de desaprobación del presidente Santos, “Encuesta Gallup Colombia #116”, diciembre de 2016, puede empeorar después de la aprobación de la impopular reforma tributaria. El 30 de noviembre en las protestas en la Plaza de Bolívar cuando se votaba la ratificación del nuevo acuerdo en la Cámara de Representantes, algunos protestantes cantaron arengas en contra de la reforma tributaria, asumiendo que buscaba financiar la paz y la reincorporación de las FARC.Hide Footnote .

Las coaliciones también serán decisivas para formar una mayoría en el Congreso[fn]Hay 80 partidos en el Congreso; cinco partidos compitieron en la primera vuelta de las últimas elecciones presidenciales. Pequeños partidos regionales pueden amasar únicamente los votos suficientes para llegar al Congreso pero no para llegar a una ronda presidencial. Véase “Partidos y Bancadas”, Congreso Visible, s.f. “Elección de presidente y vicepresidente – primera vuelta”, Registraduría Nacional de Colombia, s.f.Hide Footnote . Los resultados del plebiscito sugieren que el PCD bien podría incrementar su representación en el Senado. No obstante, esto sería más difícil en la Cámara de Representantes. Otros partidos tienden a lograr un mayor éxito en las regiones, incluyendo el Conservador, el Liberal y el de la U[fn]Entrevista de Crisis Group con un experto politólogo, Bogotá, 10 de noviembre de 2016. En la Cámara de Representantes el PCD tiene 19 escaños, seis de Antioquia, cinco de Bogotá y ocho de diferentes departamentos. Tiene solo un gobernador (Casanare). Todos a excepción de uno de los 27 diputados del Partido Conservador son de fuera de Bogotá, al igual que los Liberales (36 de 39) y los del Partido de la U (35 de 37). Véase “Elegidos Congreso de la República 2014-2018”, Registraduría Nacional, s.f.Hide Footnote . Para asegurar mayorías en el Congreso, el PCD deberá aliarse con otros partidos, volviendo vital para esto la preservación de una unidad en contra del acuerdo. Los partidos a favor del acuerdo de paz también buscarán unidad con respecto al tema para asegurar sus números en el Congreso[fn]Entrevista de Crisis Group con un negociador y senador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si la oposición llega al poder con un mandato en contra de todo o parte del acuerdo de paz, la implementación de los temas más contenciosos podría terminar. Una opción sería modificar leyes fueron imposibles de cambiar cuando fueron aprobadas por el fast-track. Otra alternativa sería ahogar política y financieramente las instituciones, programas o políticas claves para el posconflicto. Desfinanciarlas o socavarles su importancia política podría convertir rápidamente el acuerdo en irrelevante.

El gobierno ha tratado de prevenirlo introduciendo un proyecto de ley que obligue a los gobiernos futuros a implementar el acuerdo de paz, pero este podría ser ignorado o derogado después de cambios en el equilibrio de poderes[fn]PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 SENADO”, ley propuesta por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, 19 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, presiones del exterior y de segmentos de la sociedad colombiana pueden hacer que desechar el acuerdo sea muy costoso. En tal caso, una meta viable para un renovado diálogo entre la oposición y el gobierno durante 2017 sería lograr el compromiso para continuar con la implementación de las partes críticas del acuerdo, tales como justicia transicional y mecanismos humanitarios, sin afectar el progreso hecho en otros puntos.

La implementación y sus efectos en el apoyo político

Durante 2017, el apoyo del Congreso y la Presidencia al acuerdo será fuerte y estable. Pero el apoyo popular para su implementación más allá del corto plazo es frágil e incierto, poniendo en riesgo el pleno funcionamiento del acuerdo. Existe un pequeño período de tiempo durante lo cual la implementación podría generar mayor apoyo o rechazo, dependiendo de los éxitos para concretar diferentes aspectos del acuerdo y en cambiar las condiciones en los territorios afectados por el conflicto.

Las preocupaciones de las FARC

Es probable que el efecto sobre las FARC de la oposición política al acuerdo de paz se profundice en los próximos meses. A lo largo del cese al fuego, y particularmente después del plebiscito, las FARC han encarado crecientes tensiones internas. La violación al cese del fuego en el sur de Bolívar es diciente: el frente que opera en la zona es incapaz de controlar a sus combatientes o simplemente ha optado por continuar con la extorsión. La expulsión de cinco comandantes de rango medio en los Llanos orientales, incluyendo a Gentil Duarte, quien había sido encargado de una facción del Frente Primero que apoyaba el acuerdo de paz, muestra las tensiones con algunos mandos medios, ya sea por la incertidumbre política, por conexiones con economías ilegales lucrativas o por ambas razones[fn]Entrevista de Crisis Group a un miembro del Mecanismo Tripartito, Bogotá, 9 de noviembre de 2016. “FARC-EP separa a 5 mandos de sus filas”, FARC-EP, 16 de diciembre de 2016. En junio de 2016, una facción del Frente Primero anunció en Guaviare que no haría parte del acuerdo. El secretariado de las FARC seleccionó entonces a Duarte, un miembro del Alto Comando Central, para liderar la facción dentro de este frente que aún apoyaba el acuerdo de paz.Hide Footnote .

El clima político fomenta una inquietud, por encima de todas, dentro de las FARC: que el gobierno no cumplirá su parte del acuerdo. Mientras que la agrupación en su décima conferencia en septiembre de 2016 ratificó por consenso todo el acuerdo de paz, la posibilidad de un regreso al campo de batalla resurgió en diciembre, cuando Timochenko les recordó a sus combatientes que tendrían que prepararse para el “plan B”: reanudación de la guerra. Tales amenazas pueden incrementarse si la implementación es puesta en peligro[fn]Entrevistas de Crisis Group con miembros de las FARC, Llanos del Yarí, 15-25 de septiembre de 2016. “Timochenko alerta a la tropa de las Farc: preparemos el plan B”, Las 2 Orillas, 8 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Los disidentes de las FARC podrían también causar hechos de violencia, lo que produciría una reacción en cadena sobre la implementación y el apoyo político al acuerdo. Ya ha habido reportes de actos de violencia del Frente Primero en Guaviare y Vaupés[fn]Defensoría alerta sobre reclutamiento forzado y extorsiones de bloque disidente de las Farc en Vaupés”, El Espectador, 11 de noviembre de 2016.Hide Footnote . En Tumaco, fueron confirmadas disidencias en las filas del Frente Daniel Aldana, a pesar de que no es claro si están relacionadas con el proceso de paz o con un cisma causado por la nueva estructura del frente (anteriormente era una columna móvil). La muerte en noviembre de Don Y, un líder de la facción disidente, a manos de las FARC, muestra cómo las peleas internas pueden derivar en violencia[fn]‘Don Y’, el disidente de las Farc que azota a Tumaco”, La Silla Pacífica, 31 de octubre de 2016; “Las Farc mataron a ‘Don Y’”, La Silla Pacífica, 16 de noviembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Disidencias de las FARC: ¿Por qué lo hacen? ¿Qué tan peligrosas son?”, Razón Pública, 14 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Un aumento de la violencia en zonas como Tumaco, con una densa concentración de cultivos de coca, es probable debido a la presencia de otros grupos armados que quieren controlar este territorio. La expulsión de cinco comandantes, sumada a un combate entre ocho miembros disidentes del Frente 14 e integrantes proacuerdo de la columna móvil Teófilo Forero, son otros ejemplos.

Una vez concluida la dejación de armas, la posibilidad de que miembros de las FARC retornen a la violencia puede incrementarse, ya sea por disidencias o por deserciones individuales dentro del programa de reinserción. Este programa para excombatientes es notablemente débil cuando se trata de enfoques específicos para comandantes de rango medio, habituados a mover grandes cantidades de dinero y a gozar de poder político y militar. Muchos detalles claves para el proceso de reinserción serán decididos solamente después de que se termine con el censo de combatientes de las FARC y de que se constituya Ecomun –la cooperativa de negocios que las FARC manejarían para su reinserción. Los costos políticos y humanitarios de combatientes que dejan el proceso para volver a la violencia serían extremadamente altos[fn]“Lo que tiene que pasar este año para aterrizar los acuerdos”, La Silla Vacía, 10 de enero de 2017. Para más información sobre la reincorporación de las FARC, véase el informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote . El ya establecido Consejo Nacional de Reintegración y Ecomun tendrán un rol clave en mantener a los combatientes involucrados en el proceso.

En el futuro inmediato, la parte más crítica de la agenda tanto para el gobierno como para la guerrilla es la entrega de armas a la misión de las Naciones Unidas[fn]En el día D +90, los combatientes de las FARC tendrán que entregar más del 30 por ciento de sus armas; en el día D +120, otro 30 por ciento; y en el día D +150, el restante 40 por ciento. Para el día D +60, las FARC tendrán que haber entregado todo el armamento ligero, ganadas, municiones y armas de sus milicias.Hide Footnote . El fin de la existencia de las FARC como organización armada está en el núcleo del acuerdo de paz y fue la principal razón con la que el gobierno congregó apoyo para una pronta renegociación después del plebiscito. Hay retos inherentes a este tipo de procesos como las demoras, la logística y la entrega incompleta de armamento, algunos de los cuales ya han afectado la concentración de las FARC. La dejación de armas por parte de las FARC también enfrentará probablemente otra serie de inconvenientes que podrán ser fácilmente usados por la oposición para argumentar que el proceso está fallando. El descubrimiento de armas ocultas, por ejemplo, avivaría la ya existente desconfianza pública. Al mismo tiempo, la falta de un apoyo político en el mediano y largo plazo aumenta las posibilidades de que partes de las FARC decidan no arriesgar todo su arsenal, poniendo en peligro el apoyo público al proceso[fn]Entrevistas de Crisis Group a un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016; a un senador pro acuerdo, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. Para más información sobre el proceso de dejación de armas véase Informe de Crisis Group: Últimos pasos hacia el fin de la guerra en Colombia, op. cit.Hide Footnote .

Una razón de peso para que las FARC asuman esta doble posición es el continuo asesinato y las amenazas a líderes sociales. Por lo menos 90 asesinatos y más de 230 amenazas fueron registradas en 2016[fn]Armando Neira, “Asesinatos de líderes sociales, el lunar que deja el 2016”, El Tiempo, 28 de diciembre de 2016. Eduardo Álvarez, “Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Es imperativo que el gobierno proteja a los civiles en las comunidades amenazadas, sin importar quién está cometiendo los asesinatos o si hay paramilitares detrás de la ola de violencia. Si la hipótesis que explica estos asesinatos y amenazas es que nuevos grupos armados se están movilizando para controlar economías ilícitas, el gobierno entonces deberá tomar medidas para llenar el vacío de poder dejado por las FARC en estos territorios[fn]Entrevista de Crisis Group a un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Hasta entonces, los continuos asesinatos continuarán exacerbando el riesgo de fragmentación al interior de las FARC y socavando los posibles beneficios de la paz a nivel local.

El acuerdo sobre garantías de seguridad para las FARC y para activistas y actores políticos locales necesita ser reforzado de manera expedita y efectiva. El gobierno debería comenzar por fortalecer los esquemas de protección individuales y colectivos, y trabajar con líderes locales para definir los pasos a seguir para mitigar los riesgos. Esto puede hacerse mientras se establece el sistema de seguridad de las FARC durante el proceso de dejación de armas. Los líderes de la oposición deberían también incrementar el tono y la frecuencia de las denuncias de hechos de violencia y distinguir claramente sus reservas al acuerdo de paz de las acciones de saboteadores violentos en lo local[fn]Esto no significa que hay una conexión entre la oposición y este tipo de violencia sino más bien que los perpetradores pueden usar los argumentos de la oposición para legitimar sus actos.Hide Footnote . La comunidad internacional, que ya está muy preocupada por la violencia, puede dar mayor visibilidad internacional a estos ataques a través de condenas públicas y llamados más frecuentes a la justicia.

Planeando una implementación exitosa

La dejación de armas empezó con serias deficiencias. Muy poco se ha hecho para instalar una infraestructura adecuada en las zonas de concentración lo que ha causado demoras en el inicio del proceso[fn]“Comunicado Conjunto Nº 10”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 28 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Los combatientes de las FARC se desplazarán gradualmente desde los lugares de preagrupamiento a las 26 zonas una vez estén listas. En la segunda mitad de enero se arrendó tierra únicamente para 17 de las 26 zonas, y solamente en dos, en Putumayo y en Policarpa, Nariño, los combatientes de las FARC lograron quedarse y construir las barracas donde se instalarán. Según el gobierno, la preparación de las zonas está avanzando rápidamente[fn]Gobierno acelera el paso para dejar listas las zonas veredales de Farc”, El Tiempo, 10 de enero de 2017; “El 90% de los miembros de las Farc está a 10 km de zonas de desarme”, El Tiempo, 10 de enero de 2017.Hide Footnote . Un protocolo renegociado estableció que la entrega de los materiales necesarios para la finalización de la construcción y la completa concentración de las FARC debe estar lista para el 31 de enero[fn]“Acta de acuerdos de trabajo entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP”, Gobierno de Colombia y FARC-EP, 17 de enero de 2017.Hide Footnote .

Mientras que los primeros tres plazos límites no se cumplieron – la reagrupación de las FARC, la destrucción de material bélico inestable y la transferencia de armas cortas del personal y de las milicias a las zonas de concentración –, el gobierno insiste en que el resto del proceso de dejación de armas continúa en los tiempos previstos. Estas metas también podrán encontrar obstáculos, pero es esencial que se logren de acuerdo a los términos estipulados en el acuerdo para evitar alimentar la desconfianza pública. Los combatientes que lleguen primero a los acantonamientos podrían ser parte del 30 por ciento que entrega sus armas en la primera transferencia en el día D +90.

La Misión de las Naciones Unidas y el Mecanismo Tripartito para verificar y monitorear el cese al fuego y la dejación de armas también tienen roles claves[fn]UN: First 2 Deadlines in Colombia Cease-Fire Can’t Be Met”, The New York Times, 11 de enero de 2017. “‘Ya tenemos 17 zonas arrendadas y 8 en trámite’: Carlos Córdoba”, Semana, 10 de enero de 2017. “Para evitar más muertes, Sergio Jaramillo propone acelerar implementación de acuerdos”, El Espectador, 16 de noviembre de 2016; “Intervención del Presidente Juan Manuel Santos en el acto de la Firma del Nuevo Acuerdo de Paz con las Farc”, Presidencia de la República, 24 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si bien han estado involucrados en la verificación de violaciones al cese al fuego, también se han visto implicados en algunos incidentes de comportamiento inadecuado. A pesar de no estar directamente involucrados, las acusaciones del Gobernador de Antioquia sobre casos de prostitución con niñas menores de edad y alto consumo de alcohol por parte de las FARC en pueblos cercanos a las zonas de concentración sugieren una falta clara de información acerca del proceso de cese al fuego. El Mecanismo Tripartito confirmó, posteriormente, que no había hechos de prostitución pero verificó un caso en el que un miembro de las FARC violó el protocolo, abandonando la zona sin permiso, y bebiendo y discutiendo con un civil en un pequeño caserío. El Gobernador visitó las zonas después de un abierto apoyo del PCD y, posteriormente, se retractó de sus acusaciones iniciales. Aun así, el Mecanismo Tripartito, incluyendo a la misión de la ONU, se convirtió en el árbitro entre rivales políticos[fn]La pelea entre las FARC y el gobernador de Antioquia”, Semana, 28 de diciembre de 2016. “Mecanismo de monitoreo y verificación, comunicado de prensa”, Misión de la ONU en Colombia, 30 de diciembre de 2016. “Uribe dice estar dispuesto a acompañar al gobernador de Antioquia a sitios de preconcentración”, RCN, 29 de diciembre de 2016. “Así avanza la polémica revisión de las zonas de concentración en Antioquia”, Semana, 7 de enero de 2016.Hide Footnote .

En un caso con más relevancia pública, fueron difundidas imágenes de funcionarios de la Misión de la ONU bailando con miembros de las FARC durante las fiestas de año nuevo, llevando a una protesta enérgica de la oposición que cuestionó la credibilidad e imparcialidad de la misión. Los funcionarios involucrados en este hecho fueron apartados de sus cargos, en un incidente visto por muchos como exagerado[fn]MISIÓN DE LA ONU EN COLOMBIA SEPARA A OBSERVADORES DE SU SERVICIO”, Misión de la ONU en Colombia, 5 de enero de 2016. Marta Ruiz, “El episodio de los verificadores: un escándalo desproporcionado”, Semana, 6 de enero de 2017.Hide Footnote .

En su primer informe, que logró solo una circulación limitada en los medios y en la opinión pública, la misión de la ONU anotó que ya hay 280 observadores en el país, y que su número llegaría a 450 en enero, aunque la llegada del componente civil quedó retrasada hasta el despliegue de los militares. Un equilibrio entre el componente civil y militar de la misión es esencial, especialmente para ayudar a mantener fuertes relaciones entre la misión, las autoridades locales y las comunidades. Al 7 de diciembre de 2016, la misión había monitoreado 183 desplazamientos de combatientes de las FARC y tratado 27 requerimientos de verificación, de los cuales solo nueve podían ser investigados ya que los restantes sobrepasaban su mandato[fn]PRIMER INFORME DE ACTIVIDADES DEL MM&V”, Mecanismo y Monitoreo y Verificación, 30 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El problemático inicio del agrupamiento de las fuerzas de las FARC no debe opacar la importancia del papel de la misión en la futura dejación de armas. El despliegue completo del personal en todas las zonas de concentración y la comunicación periódica a los medios, más allá de los reportes regulares, con consentimiento del gobierno y las FARC, ayudarían a mejorar la efectividad y posición pública de la misión, así como las percepciones de avances del proceso. La misión debería trabajar también de cerca con el gobierno y las FARC y presionar para que se cumpla, pese a los retrasos, el cronograma de dejación de armas establecido en el acuerdo de paz.

Una estrategia de comunicaciones sólida para el momento en que las FARC dejen las armas es crucial para congregar apoyo al proceso. La oposición no ha criticado los retrasos iniciales, sino que ha concentrado sus reparos en la relación entre la ONU, el gobierno y las FARC. Sus reclamos se han basado más en la desconfianza hacia la guerrilla, la cual podría profundizarse si la dejación de armas no es lo suficientemente transparente, punto que la oposición ha puesto en duda incesantemente. Para superar este escepticismo, las FARC deberían dejar de lado sus recelos y permitir que se fotografíe a combatientes que entregan sus armas a la misión de la ONU. Su nueva experticia en el manejo de medios, que ha ayudado a transformar su imagen pública, y su interés en ganar capital político, sugeriría que puedan permitirlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de las FARC, La Habana, 9 de junio de 2016; con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. “Nueva estética de las Farc, ¿Estrategia mediática o cambio verdadero?”, Semana, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El costo de no hacerlo podría ser la proliferación de reclamos en el sentido que las FARC no han entregado todas sus armas.

La entrega está prevista para el final de los seis meses después del día D, pero para entonces la JEP todavía no estará operando. Dado que la justicia fue uno de los puntos más controvertidos del acuerdo de paz, el escrutinio de la oposición al sistema de justicia transicional y sus recelos sobre la JEP serán permanentes en los debates de 2017. Esto beneficia a los combatientes de las FARC, ya que desde los primeros días se dispondrán recursos para la amnistía, las medidas de seguridad y la reincorporación, mientras que las sentencias de la JEP se conocerán mucho más tarde. Esto puede generar la impresión de que las FARC están siendo premiadas antes de haber cumplido cualquier obligación judicial o con la verdad[fn]Entrevista de Crisis Group con un miembro de la comunidad internacional, Bogotá, 14 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Cuando las campañas al Congreso y la Presidencia entren en la recta final, la JEP probablemente apenas estará conociendo sus primeros casos. La forma en la que se lleven los casos y el comportamiento de los acusados hacia las cortes serán, muy seguramente, fuentes de escrutinio de la oposición y de los electores.

Las FARC deberán cooperar lo más posible con los mecanismos de justicia transicional, incluyendo la JEP, la comisión de la verdad y la búsqueda de los restos de las víctimas de la desaparición forzada. Al demostrar su compromiso para cumplir con todas sus obligaciones, incluso a riesgo personal, los líderes de las FARC podrán influir en las opiniones a favor de la paz y socavar los argumentos de la oposición. No hacerlo o usar los mecanismos judiciales para defender sus esfuerzos bélicos, señalar culpables y/o negar responsabilidades solo fortalecería la opinión en contra de la guerrilla y del acuerdo de paz. Los miembros de las Fuerzas Armadas deberán también comparecer ante la JEP de manera que no se alimente la percepción de que este mecanismo es solo para las FARC y que protege a los funcionarios del Estado.

Las manifestaciones de arrepentimiento público por los crímenes más atroces deberán continuar siendo una prioridad tanto para las FARC como para el gobierno, lo que ayudaría a generar más apoyo al acuerdo. Las FARC ya pidieron perdón por la muerte de 11 diputados en 2007; deberían hacer lo mismo por el atentado contra el club El Nogal en Bogotá en 2003. Estos pedidos de perdón no deberían convertirse en espectáculos públicos de arrepentimiento con fines políticos[fn]El perdón público en La Chinita por una masacre ocurrida en 1994 tuvo mucho de espectáculo pero poco de sustancia según un asistente. Entrevista de Crisis Group a un diplomático, Bogotá, 21 de octubre de 2016.Hide Footnote . Asimismo, y de manera más general, las etapas iniciales de la implementación y otras actividades de la paz deberán mantener su énfasis en las víctimas y su participación, incluyendo esfuerzos que permitan encontrar a las víctimas de desaparición forzada y la cooperación con la comisión de la verdad. No mantener a las víctimas como eje central del proceso de implementación socavaría el argumento de su importancia en las negociaciones y la legitimidad del acuerdo. Las cosas se han tornado más complicadas desde el plebiscito por las disputas entre diferentes actores de la oposición y del movimiento en pro del acuerdo sobre el derecho de representar a las víctimas, diferencias que inevitablemente continuarán durante la campaña electoral[fn]Miembros de la oposición decían hablar por las víctimas de las FARC, incluyendo Sofía Gaviria y Herbin Hoyos, como también lo hacían líderes del gobierno y del movimiento pro acuerdo.Hide Footnote . El gobierno también necesita continuar con su labor pedagógica para que las comunidades locales y regionales se apropien del acuerdo y así se incremente el costo de diluir o parar su implementación. La oposición demostró durante la campaña del plebiscito que ligar el acuerdo a la vida diaria de las personas, de manera veraz o no, es una estrategia efectiva[fn]Entrevistas de Crisis Group con un activista político y con un profesor universitario, Bogotá, 16 de noviembre de 2016; con un negociador de la oposición, Bogotá, 30 de noviembre de 2016. “El No ha sido la campaña más barata y más efectiva de la historia”, La República, 5 de octubre de 2016.Hide Footnote . Igualmente, será importante mantener una comunicación proactiva que muestre el progreso en la implementación.

Otros esfuerzos, especialmente aquellos relacionados con desminado, también ayudarán a mostrar medidas tangibles de progreso. Uno de estos hechos, por ejemplo, es el reciente anuncio de que la vereda El Orejón, en el municipio de Briceño, Antioquia, quedó libre de minas, tras la detonación de 46 artefactos durante más de un año[fn]Deicy Johana Pareja M., “El Orejón, la vereda que es ejemplo del desminado humanitario”, El Tiempo, 22 de diciembre de 2016; “Vereda Orejón, municipio de Briceño (Antioquia)”, Dirección Contra Minas, n.d.Hide Footnote . Tales esfuerzos, junto con proyectos pilotos de sustitución de cultivos y otras iniciativas de rápido impacto, podrán ayudar a que las comunidades sientan que la paz trae progresos materiales a su vida cotidiana y mejores expectativas de desarrollo económico e institucional. El Ministerio del Posconflicto anunció que ejecutará 700 proyectos en los primeros 100 días de la paz, además del Plan de Respuesta Rápida: iniciativas como estas serán cruciales. Sin embargo, aún falta apoyo financiero y político dentro del gobierno para asegurar una exitosa implementación. Manejar adecuadamente las expectativas de las comunidades locales será indispensable.

Finalmente, también debería explorarse la creación de un espacio para reiniciar y mantener un diálogo político con la oposición sobre la implementación. Este diálogo puede iniciarse con una invitación a que los líderes del “no” participen en las reuniones sobre verificación y/o implementación y así canalizar el debate político hacia esfuerzos para estabilizar el proceso de paz en vez de socavarlo[fn]Entrevistas de Crisis Group con un negociador de la oposición, Bogotá, 8 y 30 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

La paz y otros actores armados

La implementación del acuerdo de paz renegociado enfrenta grandes retos, tanto a nivel regional como local, dada la presencia de otros actores armados, que, a su turno, influenciarán el apoyo nacional al proceso. Dentro de estos grupos, el principal es el ELN, con el que está programado un inicio de conversaciones de paz el 7 de febrero[fn]“La negociación entre el Gobierno y el ELN arranca el 7 de febrero”, Semana, 18 de enero de 2017.Hide Footnote . Tratar de implementar el acuerdo con las FARC en zonas en las que el ELN tiene presencia activa implica serios dilemas.

La violencia del ELN afectará la capacidad del gobierno para implementar la paz, sobre todo teniendo en cuenta que este grupo armado está expandiendo su presencia en áreas del conflicto prioritarias para la implementación de los acuerdos, tales como el Catatumbo y Arauca (ambas en la frontera con Venezuela), así como en Cauca, Nariño y Chocó. Incluso partes del acuerdo que gozan de amplio apoyo, tal como el cese de fuego, están siendo afectadas por la presencia del ELN, como se vio en el incidente ocurrido en Santa Rosa del Sur[fn]Comunicado del Mecanismo Tripartito, 30 de noviembre de 2016. Los combatientes de las FARC involucrados en el incidente se habían presentado como combatientes del ELN, lo que llevó a que el Ejército los atacara bajo el supuesto de no estar violando el cese al fuego.Hide Footnote . Establecer una presencia estatal efectiva en zonas donde el control del territorio está todavía en disputa entre grupos armados costará vidas y recursos. La integridad del proceso de paz con las FARC estará en juego también en zonas donde se espera que poco cambie en términos de violencia, tales como Arauca, Cauca y el Catatumbo[fn]Algunas muertes recientes en el Cauca, donde los asesinatos se han incrementado, han sido atribuidas al ELN. “Tres hombres asesinados en zona rural de Silvia, en el norte del Cauca”, El Tiempo, 20 de septiembre de 2016. El ELN también ha sido acusado de “matar comunistas” en Arauca. Carlos A. Lozano Guillén, “Mirador: Carta a Gabino (I)”, Periódico Voz, 2 de septiembre de 2016.Hide Footnote . La situación es más grave en lugares donde las FARC y el ELN han hecho acuerdos o coordinado una transferencia del control de territorios como en Cauca y Nariño[fn]Entrevistas de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de agosto de 2016; funcionario gubernamental, Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

Para una implementación efectiva del acuerdo con las FARC es también importante convencer al ELN de que puede confiar en el compromiso del gobierno de honrar los acuerdos firmados con la insurgencia. Después del plebiscito, el grupo ha cuestionado internamente los méritos de confiar en que el gobierno cumplirá sus promesas, exacerbando la mutua cautela de las partes, que ha sido incluso más aguda que la que existió entre el gobierno y las FARC al inicio de las negociaciones[fn]En reuniones secretas entre el gobierno y las FARC, estas últimas concluyeron que Santos estaba comprometido con la paz. El ELN, por su parte, durante conversaciones para definir una agenda de negociación, argumentó, años después, que Santos representaba a las viejas élites. Esto ha llevado a que algunos dentro del ELN vean las negociaciones con el gobierno como un camino a seguir, pero no en este momento. Véase Víctor de Currea-Lugo, “Eln dice estar listo para la paz, entrevista con Antonio García”, El Espectador, 9 de diciembre de 2016. Entrevistas de Crisis Group con expertos del ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016; Llanos del Yarí, 23 se septiembre de 2016.Hide Footnote . Cualquier otro deterioro de la confianza del ELN y el Estado pondrá en riesgo la posibilidad de un acuerdo de paz con este grupo en el futuro cercano. También sería desastroso para el apoyo público que la presencia del ELN en los territorios que ocupaban las FARC lleve al fracaso en la implementación del acuerdo, lo que a su vez conduciría al ELN a seguir desconfiando de la capacidad del gobierno para lograr la paz.

Otros grupos armados tales como los neoparamilitares y los remanentes del Ejército Popular de Liberación (EPL) también dificultarán la implementación a nivel local[fn]Este informe usa el término “neoparamilitar” en vez de bandas criminales o Bacrim. Soledad Granada, Jorge A. Restrepo and Alonso Tobón García, “Neoparamilitarismo en Colombia: una herramienta conceptual para la interpretación de dinámicas recientes del conflicto armado colombiano”, en Restrepo y David Aponte (eds.), Guerra y violencias en Colombia Herramientas e interpretaciones (Bogotá, 2009), pp. 467-499. El frente Libardo Mora Toro, remanente del EPL, opera en la región del Catatumbo. Es el único frente disidente que todavía existe del proceso con el EPL en 1991.Hide Footnote . Estos grupos empezaron a moverse desde hace algún tiempo hacia áreas antes controladas por las FARC y lo seguirán haciendo si no hay acciones contundentes contra ellos en materia de justica y aplicación de la ley. Colombia está siendo testigo de un aumento de los cultivos de coca y los programas de sustitución de cultivos diseñados bajo el acuerdo de paz tardarán algún tiempo en ser efectivos[fn]Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca incrementaron en 40 por ciento el 2015 llegando a 96,000 hectáreas. “Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015”, UNODC, julio de 2016.Hide Footnote . Si otros grupos armados toman el control de las áreas con cultivos ilícitos antes que el Estado, se generarían nuevas dinámicas de violencia que influenciarían el éxito o fracaso de la sustitución de cultivos.

Varios movimientos sociales creen que los neoparamilitares, principalmente las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), están detrás de los recientes asesinatos de activistas locales, que van en pico, ya sea por razones políticas o económicas[fn]Las AGC, también conocidas como el Cartel del Golfo, Clan Úsuga o Urabeños, fueron creadas después de la desmovilización de los paramilitares en el 2006 y se involucraron de lleno en el tráfico de drogas.Hide Footnote . No obstante, la evidencia para esta afirmación es insuficiente, pues parece que los asesinatos no responden a un único patrón ni son responsabilidad de una única organización[fn]Algunos interpretan los asesinatos como obra de los paramilitares bajo directa influencia de altos líderes de la oposición, aunque no hay evidencia que los conecte a ambos. Véase Oto Higuita, “¿Por qué están asesinando a los voceros e integrantes del Marcha Patriótica?”, Prensa Rural, 2 de diciembre de 2016. “¿Quién está ordenando matar a los líderes sociales en Colombia?”, El Colombiano, 27 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, Razón Pública, 28 de noviembre de 2016. Entrevista telefónica de Crisis Group con diplomático de alto nivel, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . El ELN está detrás de algunos asesinatos en Arauca; grupos armados con conexiones con élites locales pueden estar jugando un papel en otras regiones como Urabá; y en lugares como el Caguán, el factor principal detrás de las muertes puede ser la posible llegada de nuevos grupos armados[fn]Entrevistas de Crisis Group a un funcionario gubernamental, Bogotá, 2 de diciembre de 2016; analista político, Bogotá, 9 de julio de 2016; diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016. Eduardo González, “¿Quién sigue matando a los líderes sociales en Colombia?”, op. cit.Hide Footnote . De cualquier manera, el hecho de que la violencia política aumente hace más difícil la implementación, no solo por sus efectos en la transición de las FARC a la vida civil, sino también porque los líderes comunitarios pueden llegar a ver como riesgosa su participación en los mecanismos de paz[fn]Esto es ya un riesgo dado que el acuerdo renegociado debilita la participación comunitaria. Juanita León, “La gran diferencia entre el Acuerdo I y el Acuerdo II”, La Silla Vacía, 15 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien el acuerdo incluye varias iniciativas para luchar contra estos grupos, como la creación de una nueva unidad de investigaciones dentro de la Fiscalía General de la Nación, y llamados a la comunidad internacional para respaldarlas, estas son necesarias pero no suficientes para contrarrestar los nuevos patrones de coerción en las regiones. Un riesgo evidente es que la implementación del acuerdo genere más violencia en algunos territorios si el Estado no es lo suficientemente ágil para proteger a las poblaciones locales y combatir a los grupos neoparamilitares.

Hay varias razones para prever el aumento de la violencia criminal y política una vez iniciado el acuerdo de paz. La primera, que grupos armados podrían enfrentarse por el control de territorios dejados por las FARC, como ya ha ocurrido con el ELN y las AGC. Estas serían zonas con economías ilícitas fortalecidas, rutas de tráfico ilegal y puntos militares estratégicos, como Tumaco, Chocó y el Nudo de Paramillo, por ejemplo. Otras razones son más políticas, como las preocupaciones de las élites terratenientes sobre la reforma rural, a pesar de que algunos puntos polémicos fueron aclarados en el nuevo acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial gubernamental Bogotá, 9 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Si la relación entre algunas de estas élites y los grupos y/o actores armados ilegales continúa y se dirige a atacar el acuerdo sobre redistribución de tierras, la violencia podría aumentar, incluyendo en zonas tradicionalmente vulnerables al conflicto de tierras como Urabá[fn]James Bargent, “BACRIM Vuelve a sus Raíces Paramilitares en la Lucha por la Tierra en Colombia”, Insight Crime, 19 de julio de 2013.Hide Footnote .

Otra fuente de violencia que resultaría de la implementación del acuerdo de paz son los ataques continuos contra líderes sociales dada la percepción de una inminente apertura en los sistemas políticos regionales y locales, incluyendo 16 circunscripciones especiales en el Congreso para áreas afectadas por el conflicto[fn]El acuerdo de paz crea 16 circunscripciones especiales en el Congreso, para que las regiones afectadas por el conflicto puedan tener una voz más fuerte en la legislación y formulación de políticas. La idea es que aquellos que se postulen a estos puestos no sean parte de partidos políticos establecidos (incluido el partido que establecerán las FARC), representen regiones aisladas y den voz a las víctimas. Ver “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”, GOC and FARC-EP, 24 de noviembre de 2016, p. 54.Hide Footnote . Esta violencia política local, de mentalidad conservadora, tiene su arraigo histórico en Colombia y explica cómo los paramilitares obtuvieron tanto poder entre los ochenta y noventa[fn]Mauricio Romero, Paramilitares y Autodefensas (1982-2003), IEPRI (Bogotá, 2003).Hide Footnote . Un repunte en este tipo de violencia sería cualitativamente similar a aquel ejercido contra la Unión Patriótica (UP) en esas décadas, a pesar de que es poco probable que alcance niveles similares. Demasiados actores internacionales ya están atentos y preocupados, elevándose así su costo.

Fortalecimiento institucional

Durante 2017 el apoyo político al acuerdo puede verse afectado no solo por la situación de violencia y seguridad en el terreno. El mayor problema para una implementación fluida está en las instituciones encargadas de administrar la transición de la guerra a la paz. Algunas del orden nacional solo existen en papel, no tienen suficientes funcionarios ni capacidad para ejecutar presupuestos o proyectos: dentro de estas se encuentran la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia de Renovación Territorial y la Agencia para el Desarrollo Rural[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group con un diplomático de alto nivel, Bogotá, 28 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Si no puede ejercer acciones en el terreno, el Estado podría correr el riesgo de perder la oportunidad para ganar legitimidad en lo local. Debido a que estas instituciones deben constituirse en tiempos de limitaciones en el gasto público, el apoyo financiero y político es frágil, en especial dada la resistencia actual e histórica a la reforma rural. Enfrentándose a la amenaza de ser ahogadas por falta de recursos o llevadas a la invisibilidad a lo largo del tiempo, como ya ha ocurrido con entidades enfocadas al tema rural, se necesita brindarlas apoyo del más alto nivel, además de recursos y personal[fn]Para una rápida reseña de la reforma agraria y sus implicaciones institucionales, véase La política de reforma agraria y tierras en Colombia Esbozo de una memoria institucional, Centro Nacional de Memoria Histórica (Bogotá, 2013).Hide Footnote .

La fragmentación institucional plantea dilemas adicionales. La presión política para combatir el incremento en los cultivos de coca ha llevado a que diversos actores estatales adopten estrategias rivales, algunas de las cuales podrían contradecir el espíritu del acuerdo. Este riesgo existe y podría profundizarse en caso de que la oposición llegue al poder en 2018. Los actores políticos locales también carecen de la capacidad técnica e institucional para implementar varias partes del acuerdo y, en algunos casos, su voluntad para hacerlo puede ser frágil si no sienten que pueden obtener recursos financieros para sus regiones[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote .

El Plan de Respuesta Rápida (PRR), diseñado por el Ministerio del Posconflicto (MPC) para ser implementado con y a través de otras instituciones, necesita tanto apoyo político como financiero. La fricción entre las instituciones encargadas de implementar el acuerdo, el MPS y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sigue siendo problemática, y algunas instituciones sienten que las dos últimas sobrepasan sus límites y son demasiado influyentes. La falta de claridad entre el PRR y la implementación de aspectos de más largo plazo del acuerdo de paz también genera amplias preocupaciones[fn]Entrevistas de Crisis Group con un funcionario del gobierno, Bogotá, 9 de diciembre de 2016; y con un analista político, Bogotá, 2 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Es necesario un liderazgo más contundente que pueda complementarse con la presión de la comunidad internacional.

El papel de la comunidad internacional

La comunidad internacional se ha enfocado en apoyar el proceso de paz y en asegurarse de que este concluya en un acuerdo viable y robusto. Lo ha hecho a través de aportes económicos para financiar las instituciones del Estado y a los actores de la sociedad civil que trabajan en temas de paz; a través de apoyo político al proceso; a través de delegados de los países garantes, naciones amigas y enviados especiales de Estados Unidos, la Unión Europea y Alemania; y a través del apoyo técnico en temas de implementación, tales como su respaldo a los mecanismos de justicia locales y la formalización de los títulos de tierras. Todo este apoyo sigue siendo crucial.

Implementación y apoyo político

Bajo el contexto político actual, es necesario un rápido inicio de la implementación, con victorias tempranas. A pesar de que el plebiscito sugiere que el apoyo internacional de alto nivel fue menos efectivo de lo que se anticipaba, los delegados y enviados que ayudaron en las negociaciones deberán continuar presionando para que el acuerdo se implemente. No solo serían de gran ayuda en la resolución de disputas y en influenciar al gobierno y a las FARC, sino que también podrían destacar el amplio compromiso extranjero con la paz en Colombia[fn]El enviado especial de los Estados Unidos a los diálogos de paz, Bernie Aronson, ya no juega este rol, y no se avizora un reemplazo. El Secretario de Estado nominado, Rex Tillerson, declaró en una respuesta escrita a las preguntas como parte de su proceso de confirmación que los Estados Unidos tendrían que “revisar” el nuevo acuerdo de paz para determinar qué partes apoyaría. “Trump’s State nominee raises doubts on Colombia peace pact”, The Washington Post, 22 de enero de 2017.Hide Footnote . La comunidad internacional puede jugar un papel imprescindible en incrementar el costo de obstruir o ignorar la reforma rural planteada en el acuerdo, un punto que enfrentará resistencia política a diferentes niveles. Otra gran contribución será la ayuda financiera y al aliento para que el gobierno ponga a funcionar instituciones claves para la implementación.

El apoyo internacional también puede tener incidencia en las decisiones de las FARC, especialmente si un eventual gobierno de oposición propone cambios al acuerdo, lo rechaza o no tiene la voluntad de implementarlo. Dadas las preocupaciones del grupo sobre una plena implementación, un cambio de gobierno puede minar su compromiso con la paz, llevando así a una fragmentación y a que algunas facciones retornen a la violencia organizada. Instarle a las FARC a mantener su compromiso con la paz será vital. En este punto, una segunda misión de la ONU, solicitada en el acuerdo de paz para monitorear la participación política, reincorporación y garantías de seguridad de las FARC, tendrá un rol primordial para mantener la confianza entre la guerrilla y el gobierno. También suscitará polémica política, ya que su mandato abarca la cuestión más controvertida en el nuevo acuerdo: la participación de las FARC en política. Deberá estar funcionando muy pronto para poder cumplir su mandato. La preparación temprana para aprovechar el período antes de que comience su mandato es esencial.

La ayuda financiera también será esencial, especialmente después de 2017. Colombia es incapaz de asumir totalmente los costos de las promesas para el posconflicto, algo que la comunidad internacional se ha comprometido a hacer. En el largo plazo, el apoyo financiero puede ayudar a persuadir al nuevo gobierno a honrar aspectos cuestionados del acuerdo. Los aliados internacionales también podrán trabajar directamente con gobiernos locales, a través de asistencia técnica y financiera, y garantizando que las diferencias políticas entre los niveles locales, regionales y nacional no impidan la implementación[fn]Entrevista de Crisis Group con un analista político, Bogotá, 3 de diciembre de 2016.Hide Footnote . Finalmente, también requerirá financiación la continuidad en el país de actores internacionales no estatales, como los altos comisionados de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y los Refugiados, entre otros, quienes tienen un papel importante que cumplir en el posconflicto en temas de desplazamiento, fronteras y violencia, aspectos cruciales que pueden entorpecer una exitosa transición de la guerra a la paz.

El tema especial de las drogas

Es poco probable que la implementación del acuerdo de paz lleve a una disminución significativa de los cultivos de coca antes de 2018. Los nuevos programas de restitución requieren de tiempo para dar resultados y podrán ser cercenados si el apoyo flaquea. Los recientes incrementos en la producción de coca han hecho que el tema de las drogas cobre nuevamente importancia, tanto en el ámbito político como en el de prevención de la violencia. La oposición insiste en que el incremento en hectáreas cultivadas y el fracaso de la política contra las drogas es fruto de las concesiones hechas a las FARC, incluyendo la prohibición de aspersión aérea. La política de drogas es también objeto de tensión dentro del gobierno, y entre Bogotá y las comunidades locales[fn]“Procurador colombiano acusa a Santos de proteger cultivos de las FARC”, El Nuevo Heraldo, 18 de abril de 2016; “Uribe considera que fin de aspersiones con glifosato es exigencia de las Farc”, El Nuevo Heraldo, 10 de mayo de 2015. Entre julio y septiembre de 2016, las protestas de cultivadores de coca, principalmente en el Putumayo, duraron 39 días. Los campesinos rechazaban el uso de precursores químicos para aplicarse directamente en el suelo como parte de la erradicación manual. Los campesinos del Putumayo también elevaron sus inquietudes sobre la política de drogas y la implementación de los acuerdos de paz en materia de sustitución de cultivos. Véase “Razones del paro cocalero en Putumayo”, El Espectador, 19 de agosto dl 2016; “Levantan protesta cocalera en Putumayo”, El País de Cali, 7 de septiembre de 2016; entrevistas de Crisis Group a líderes locales y cultivadores de coca, 20-24 de marzo de 2016. El nuevo Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, llamó a que la fumigación se reinicie pero con nuevos químicos. “Fiscal pide volver a la fumigación aérea contra los cultivos ilícitos”, El Tiempo, 4 de septiembre de 2016.Hide Footnote . Cuando se publiquen este año los informes sobre áreas cultivadas probablemente mostrarán un incremento en e2016, fecha que precede la iniciación de programas de sustitución de cultivos contemplados en el acuerdo de paz. Esto aumentará los llamados para una política tradicional que incluya la erradicación forzada. El plan del gobierno de sustituir y erradicar forzadamente 50 mil hectáreas en 2017 es probablemente inalcanzable y crearía serias tensiones en el campo. Volver a una erradicación forzada produciría una tensión innecesaria con las FARC y cerraría la oportunidad que tiene el Estado para lograr legitimidad en áreas con alta presencia de cultivos de coca.

La comunidad internacional, y en particular Estados Unidos, debería darle una oportunidad al acuerdo sobre drogas ilícitas sin esperar reducciones inmediatas en las áreas cultivadas. El énfasis debería ser fortalecer la interdicción dentro y fuera de Colombia, y apoyar la rápida y efectiva implementación de los puntos más relevantes dentro del acuerdo de paz. Priorizar tal implementación más allá de los intereses políticos nacionales e internacionales de las políticas tradicionales antinarcóticos será crítico, más aún cuando volver a la costosa erradicación manual, cuyos resultados son fácilmente reversibles, no es garantía de éxito.

Conclusión

Colombia ha firmado y ratificado el acuerdo de paz, y la totalidad de los miembros de las FARC estará pronto acantonada en lugares en los que entregarán sus armas e iniciarán su transición a la vida civil. Si bien esto es motivo de celebración, la manera en que la paz fue firmada y aprobada es altamente controversial, y el acuerdo parece carecer de una base amplia, estable y sostenible de apoyo político. Diferentes escenarios amenazan la implementación y con una oposición unida y fortalecida, el futuro parece algo sombrío para los líderes que apoyaron el acuerdo. El acuerdo de paz estará en el centro del debate de cara a las elecciones presidenciales de 2018 y será foco de múltiples agravios que pueden producir un resultado similar a los del plebiscito del 2 de octubre de 2016.

Durante 2017 será necesario un rápido y sustancial progreso en aspectos críticos de la implementación del acuerdo de manera que se altere la balanza a su favor. La implementación se enfrenta a amenazas concretas, profundizadas en parte por las disputas políticas alrededor del acuerdo de paz: déficit financiero, el intermitente proceso de paz con el ELN, instituciones débiles y rivalidades internas en el gobierno, y los asesinatos selectivos en áreas rurales. Si los esfuerzos para implementar el acuerdo no sobrepasan estos obstáculos algunos puntos acordados pueden estar condenados al fracaso antes incluso de que tengan alguna posibilidad de éxito. Si eso sucede, el compromiso de las FARC con la paz, la posibilidad de una negociación similar con el ELN y las perspectivas de enfrentar las causas estructurales del conflicto quedarán en veremos. La batalla inmediata por firmar un acuerdo se ha ganado, pero es todavía prematuro declarar una victoria para la paz.

Bogotá/Bruselas, 31 de enero de 2017

Anexo A: Mapa de Colombia
Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group