Traducido del inglés

¿Qué hay de nuevo? Las protestas que envolvieron a Perú tras la detención  del presidente Pedro Castillo a finales de 2022 llevaron al país al momento de  mayor inestabilidad en los últimos tiempos. Aunque la paz se ha restablecido,  la desconfianza en los líderes políticos, la desigualdad económica y la extrema  polarización hacen que el país sea terreno fértil para futuras movilizaciones. 

¿Por qué importa? El creciente descontento económico, la pandemia de  COVID-19, la hostilidad política, la inoperancia gubernamental y la violencia estatal han puesto en peligro la transición democrática conseguida con tanto  esfuerzo en Perú a principios de la década de 2000, así como la posibilidad de que  haya relaciones pacíficas entre las autoridades nacionales y las comunidades de las zonas rurales e indígenas más pobres. 

¿Qué se debe hacer? Para frenar la agitación política es esencial adoptar me didas concretas a corto plazo para reformar el sistema de partidos con el fin de  hacerlo más receptivo a la ciudadanía y poner fin a las destructivas batallas entre el ejecutivo y el legislativo. Un amplio diálogo regional y nacional, respaldado por  organismos internacionales, ayudaría a formular una agenda a más largo plazo  para el cambio constitucional y económico. 

Las marcadas diferencias políticas y divisiones sociales han llevado a Perú a sucesivos episodios de conflicto; cada nuevo episodio más devastador que el anterior. Aunque parece haberse recuperado de las protestas que paralizaron ciudades y carreteras a finales de 2022, el tejido que une a sus ciudadanos y dirigentes se está deshaciendo. Ningún país de América Latina presenta mayores índices de insatisfacción con la democracia y sus instituciones. A pesar de años de crecimiento económico, muchos peruanos viven en condiciones de vida insosteniblemente precarias y con mínimas las protecciones estatales. En el contexto del COVID-19, que cobró más vidas per cápita en Perú que en cualquier otro país del mundo, en 2021 el electorado optó por un maestro y líder sindical de izquierda, Pedro Castillo, para la presidencia. A los dieciséis meses de su administración, Castillo intentó, sin éxito, concentrar el poder en sus manos declarando el estado de excepción. Su posterior destitución y detención desencadenaron enormes manifestaciones que fueron reprimidas violentamente. Para estabilizar la política peruana es esencial reconstruir el vínculo entre los ciudadanos y las instituciones del Estado, poner fin a las destructivas batallas políticas y sentar las bases de una profunda reforma. 

Aunque llegó al poder hace poco más de un año en medio de masivas protestas que pedían su destitución inmediata, la sucesora de Castillo, la presidenta Dina Boluarte, ha creado una inesperada tregua. Boluarte, exvicepresidenta del socialista Castillo, sorprendió a muchos al pactar un acuerdo pragmático con facciones conservadoras en el Congreso, las élites empresariales y las fuerzas de seguridad, lo que hasta ahora ha garantizado cierto grado de estabilidad al país. Se han acallado las feroces crisis constitucionales que venían enfrentando al legislativo y al ejecutivo periódicamente desde 2016 y llevaron a la dimisión de tres presidentes. Las manifestaciones ahora son esporádicas. Aunque las encuestas muestran que más del 80 por ciento de los peruanos consideran que las elecciones deberían realizarse antes de la fecha prevista en 2026, la mayoría de los políticos tienen la esperanza de que no haya nuevas elecciones hasta entonces.

Bajo esta calma superficial, Perú sigue sin saber cómo resolver a una serie de profundos reclamos sociales. En la sierra sureña, cuyos habitantes, en su mayoría indígenas, se han sentido durante mucho tiempo abandonados o maltratados por las élites limeñas, el resentimiento es profundo, en especial por la muerte violenta de decenas de manifestantes en esas zonas. En todo el país, la opinión pública es sumamente hostil hacia los políticos, los partidos políticos y las instituciones democráticas, y muchos de éstos son considerados corruptos e interesados únicamente en su beneficio propio. Cuando los políticos se aventuran fuera de la capital, rara vez pueden contar con una cálida bienvenida.

El descontento social es la principal causa de los reiterados brotes de inestabilidad y agitación política de los últimos años, los cuales alcanzaron su punto máximo a finales de 2022 y principios de 2023. Parte del malestar tiene sus raíces en la economía. Tras el colapso hiperinflacionario de finales de los años 1980, las reformas de libre mercado y la austeridad fiscal llevaron a un “milagro peruano” de crecimiento, impulsado por la minería corporativa y la demanda china de materias primas. Sin embargo, muchos peruanos nunca vieron los réditos. La pobreza sigue siendo elevada, especialmente en las zonas rurales, mientras que el crimen organizado prolifera. Para el 70 por ciento de los trabajadores que se ganan la vida en la economía informal (una de las tasas más altas de América Latina) las protecciones laborales, servicios públicos adecuados o cualquier forma de movilidad social parecen perspectivas cada vez más remotas. Las consecuencias en ocasiones fatales de un mercado laboral estratificado y de la desigualdad extrema se hicieron dolorosamente notorias durante la pandemia. Muchos peruanos no pudieron dejar de trabajar, mientras los abrumados hospitales luchaban por prestar sus servicios. Las largas filas que se formaban para comprar tanques de oxígeno a precios excesivos resumían las fallas del Estado a los ojos de muchos.

Sin embargo, la frecuencia de los colapsos políticos en Perú y la impopularidad de sus instituciones se deben a algo más que la desigualdad o la injusticia social real y percibida. A pesar de la celebrada transición a la democracia en 2000, los políticos peruanos han quedado desacreditados y las instituciones son disfuncionales, y hay frecuentes acusaciones convincentes de corrupción. Hasta que el Tribunal Constitucional de Perú aprobó la liberación del expresidente Alberto Fujimori en diciembre de 2023 (desafiando un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), tres expresidentes se encontraban detenidos en una cárcel reservada para jefes de Estado caídos en desgracia. La corrupción no se limita a los poderosos de Lima: las autoridades locales de los lugares más recónditos del país también han sido acusadas, creíblemente, de conductas indebidas. Mientras tanto, los partidos se han transformado en un conjunto rápidamente cambiante de fuerzas improvisadas, generalmente carentes de identidad y experiencia, y propensas a la fragmentación: los 130 escaños del Congreso actualmente están divididos entre doce facciones.

Junto a este panorama de injusticia, corrupción y sectarismo, la arquitectura jurídica y política esbozada en la Constitución de 1993, que entró en vigor durante la presidencia de Fujimori, ha desempeñado un papel fundamental en la recurrente inestabilidad. La Constitución le permite al presidente disolver el Congreso y al legislativo destituir al presidente. Fuerzas políticas ferozmente opuestas han utilizado estos procedimientos constitucionales como armas en sus intentos por obstaculizar y derrocar a sus rivales con argumentos poco sólidos. El extremismo de derecha e izquierda, un cuestionamiento de los resultados electorales, los llamados a la intervención militar y la parálisis en gran parte del Estado se convirtieron en las banderas de las cruentas batallas políticas bajo el gobierno de Castillo. Su declaración de estado de excepción puede verse como una señal tanto de desesperación como de fatiga democrática.

Tras la precipitada caída del autoritario gobierno de Alberto Fujimori en 2000, Perú inició lo que prometía ser una nueva era democrática. El gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua sentó las bases al liberar a presos políticos, crear una comisión de verdad y reconciliación para examinar los abusos cometidos durante el conflicto armado interno del país y adoptar medidas para garantizar que las elecciones fueran limpias y justas. Alejandro Toledo, de origen indígena y humilde, resultó vencedor en las elecciones de 2001[1]. Durante los siguientes quince años el país vivió una serie de sucesiones pacíficas del poder de un presidente a otro, tiempo durante el cual la economía peruana creció a un ritmo constante, en gran parte debido al aumento de los precios de las materias primas y las garantías ofrecidas por las políticas económicas que fomentaban la inversión extranjera y aseguraban presupuestos estatales equilibrados.

Pero la estabilidad no duraría y los agravios que anteriormente habían convulsionado a la sociedad peruana volverían. Aunque hubo una serie de sucesiones presidenciales de poder tras elecciones pacíficas, todos los mandatarios vieron como su popularidad desaparecía al llegar al cargo debido a un sinfín de acusaciones de corrupción y a la percepción de que no lograban reducir las flagrantes brechas socioeconómicas del país. Mientras tanto, las diferencias políticas se hicieron más estridentes y cada vez más lesivas para el funcionamiento del Estado.

Parte del problema era estructural. Aunque el país emprendió importantes reformas durante la transición del régimen autoritario hacia la democracia, la constitución establecida por Fujimori en 1993 se mantuvo vigente, con efectos cada vez más tóxicos en la vida política peruana. Tras la huida del desprestigiado presidente a Japón en 2000, se adoptaron una serie de medidas para intentar restablecer la confianza pública en el gobierno[2]. Pero el modelo predominantemente de libre mercado (con sus precarias redes de seguridad social) establecido en la Constitución se mantuvo sin cambios. Otros vestigios fueron la legislatura unicameral, instaurada a expensas de la rendición de cuentas democrática, y las disposiciones constitucionales que facultaban al presidente para disolver el Congreso tras dos votos de censura al Consejo de Ministros (artículo 134) y al Congreso para destituir al presidente por su “permanente incapacidad moral” (artículo 113).

Las elecciones de 2016 marcaron un hito en el abuso de estos poderes. Keiko Fujimori, hija del expresidente encarcelado en 2007, y su partido político de derecha Fuerza Popular, obtuvieron más de la mitad de los escaños del Congreso[3]. Pero el economista de centroderecha Pedro Pablo Kuczynski venció a Fujimori en la segunda vuelta presidencial por un muy estrecho margen[4]. El escenario estaba dispuesto para una larga y contundente lucha entre los poderes ejecutivo y legislativo, los cuales desplegaron toda la artillería jurídica y constitucional a su disposición para obstaculizar y eventualmente derrocar al otro bando[5]. En palabras de un analista electoral, “se quebró un cierto acuerdo implícito de respetar las reglas del juego”[6].

Desde entonces, el país se ha sumido en un ciclo de conflictos políticos y disturbios sociales cada vez más profundos, agravados por una incapacidad crónica para abordar cuestiones esenciales de interés público, en particular la pandemia de COVID-19. Seis presidentes han gobernado en los últimos siete años, y sólo dos de ellos, Kuczynski y Pedro Castillo, ganaron en las urnas, mientras que el resto asumieron el poder a través de las reglas de sucesión constitucional. Ninguno de los dos presidentes electos logró permanecer en el cargo más allá de su segundo año. Cuando Castillo, líder sindical de izquierda radical y maestro de escuela primaria, ganó las elecciones de 2021, las tensiones políticas alcanzaron niveles nunca vistos durante las dos décadas de democracia. A lo largo de su gobierno, Castillo y las fuerzas de la oposición se mantuvieron en un estado permanente de guerra política. Sus adversarios, respaldados por los principales medios de comunicación, acusaron a la administración de ineficiencia y corrupción, y amenazaron en repetidas ocasiones con destituirlo acusándolo de malversación de fondos y traición a la patria[1]. El presidente, por su parte, insistió en que sus enemigos simplemente no le permitían gobernar[2]. 

El enfrentamiento llegó a su clímax el 7 de diciembre de 2022. Castillo se dirigió a la nación por radio y televisión en vivo para anunciar la disolución del Congreso y la instalación de un “gobierno de emergencia excepcional” hasta que se pudieran celebrar nuevas elecciones para una asamblea que redactara una nueva constitución. Horas más tarde, la policía lo arrestó por tomarse ilegalmente el poder; el mismo día, el Congreso aprobó su destitución y tomó juramento a la vicepresidenta Dina Boluarte como la primera mujer presidenta del país. Durante las siguientes semanas, miles de peruanos salieron a las calles para pedir la renuncia de Boluarte y nuevas elecciones, entre otras cosas[3]. Las protestas recibieron una contundente respuesta estatal. Al menos 49 personas murieron a manos de las fuerzas de seguridad entre diciembre de 2022 y febrero de 2023, y miles resultaron heridas[4].

Contra todo pronóstico, un año después de esta oleada de manifestaciones, Boluarte permanece en el poder gracias a una coalición que antes habría parecido inverosímil con grupos conservadores del Congreso y sectores empresariales, respaldada por las fuerzas de seguridad. Perú vive ahora una “tensa calma”, con protestas aisladas principalmente en el sur del país y los numerosos agravios que impulsaron el ascenso de Castillo al poder aún sin resolver y agravándose tras su partida[5]. “El día que reviente, vamos a tener que recoger los escombros”, dijo una persona que fue alto funcionario gubernamental[6].

Este informe profundiza en las causas sociales y políticas de conflictividad de Perú, sus efectos sobre la paz y las instituciones democráticas, y las formas de evitar más inestabilidad en el futuro. Sus conclusiones se basan en investigaciones realizadas en Lima y los departamentos de Arequipa, Ayacucho y Puno, donde Crisis Group realizó 92 entrevistas en persona y a distancia entre febrero y diciembre de 2023 con exfuncionarios peruanos, representantes de la sociedad civil, expertos académicos, miembros del Congreso, diplomáticos y organizaciones indígenas y rurales de base. Alrededor del 40 por ciento de las personas entrevistadas son mujeres, a pesar de la subrepresentación que existe en cargos de liderazgo, particularmente en la mayoría de los sectores del gobierno, los medios de comunicación y la academia. 

Los recientes episodios de inestabilidad en Perú son la manifestación de agravios políticos y económicos acumulados durante décadas. Aunque la economía peruana se ha destacado en América Latina por su constante crecimiento, eso no ha sido suficiente para evitar el descontento social, particularmente dada la frustración por la desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos. Amplios sectores de la población también están frustrados con el gobierno, los representantes políticos y los servicios públicos; en resumen, con la mayoría de los elementos del statu quo. Las recurrentes protestas ponen de manifiesto el alcance del descontento, así como las tensiones que enfrenta una coexistencia política pacífica[1]. 

Aparentemente ajeno a las turbulencias políticas, el crecimiento del PIB había seguido aumentando antes y después de la pandemia. Pero en el último año, la agitación política parece haber alcanzado a la economía y muchas empresas se paralizaron durante las protestas, mientras que el fenómeno climático de El Niño provocó inundaciones que alteraron los cultivos en el norte y cambió la temperatura del agua, reduciendo la productividad de la pesca[1]. Las proyecciones actuales estiman que la economía peruana creció mucho menos de lo inicialmente previsto (el Banco Central redujo la proyección original de un crecimiento del 2,2 por ciento para 2023 al -0,5 por ciento en diciembre de 2023), mientras que el lento crecimiento de este año podría socavar la recuperación económica postpandemia golpeando más fuerte a aquellos que ya se encuentran en graves dificultades económicas[2].

Los gobiernos y los sistemas de salud de todo el mundo fueron puestos a prueba en su lucha por responder a la pandemia de COVID-19, pero Perú sobresalió por sus muertes per cápita, su nivel de deterioro económico en el punto álgido de la pandemia y la evidente desigualdad en el acceso a los cuidados que podían salvar vidas. El entonces presidente Martín Vizcarra confirmó el primer caso registrado del virus en Perú el 6 de marzo de 2020, y poco después el virus se propagó por todo el país[1]. A mediados de marzo, el gobierno declaró el estado de emergencia nacional para evitar mayores contagios y ordenó un confinamiento, limitando la libertad de circulación y reunión, cerrando fronteras y restringiendo varios derechos constitucionales[2]. 

Sin embargo, Perú no logró sobrellevar la emergencia sanitaria que siguió. Los hospitales se apresuraron a instalar más camas después de que se superara su capacidad de unas 1200 unidades de cuidados intensivos, pero no pudieron solucionar el déficit de instalaciones básicas. Los peruanos con familiares hospitalizados pasaron horas haciendo filas para comprar oxígeno o tuvieron que recurrir a un boyante mercado negro, con tanques que se vendían a más de $1000 dólares en las redes sociales y sitios de comercio electrónico[1]. Una revisión a mediados de 2021 reveló que Perú no solo ocupaba el séptimo lugar en el mundo en términos de muertes relacionadas con el COVID-19, sino que tenía la tasa de mortalidad per cápita más alta del mundo (665,8 por cada 100 000 habitantes), con más de 210 000 peruanos que habían perdido la vida hasta ese momento[2]. Las regiones de la costa y la sierra sur, particularmente los departamentos de Lima, Arequipa, Piura, La Libertad, Moquegua y Tacna, fueron los más afectados; se estima que murió el 1 por ciento de la población de Lima[3]. En un lapso de seis meses desde el inicio de la pandemia, la nación registró un número de muertes mayor al total de víctimas registradas durante las dos décadas de conflicto armado interno de finales del siglo XX[4].

La pandemia reveló con toda crudeza las precarias condiciones en las que viven la mayoría de los peruanos. Las medidas de aislamiento social, destinadas a mitigar la propagación del virus, en gran medida no lograron el impacto deseado. Las limitaciones económicas obligaron a muchos a seguir trabajando. El virus y el consiguiente confinamiento también provocaron un inesperado éxodo masivo desde Lima: impulsados por la desesperación económica y la falta de transporte aéreo y terrestre, miles de personas abandonaron la capital al comienzo de la pandemia en arduos recorridos a pie de regreso a sus provincias de origen. Conocidos como los caminantes, estas personas pusieron de manifiesto la vulnerabilidad de muchos de quienes trabajan en Lima pero no pueden subsistir dignamente allí[5].

Los fracasos en las respuestas del país al virus reflejaron tanto los altos niveles de informalidad laboral (que hacía imposible el aislamiento social para muchas personas debido a la ausencia de una red de seguridad y la necesidad de seguir trabajando) como la histórica infra inversión en el sistema de salud pública[6]. La inversión en salud pública durante las dos décadas previas a la pandemia promedió el 4,75 por ciento del PIB, una de las tasas más bajas de la región y muy por debajo del promedio de las naciones de América Latina y el Caribe del 7,2 por ciento[7]. Las instituciones de salud carecían de infraestructura, equipo y personal adecuados. Un informe del Ministerio de Salud reveló que el 97 por ciento de las clínicas de atención primaria carecían de equipos e infraestructura básica, mientras que en varias regiones las instalaciones simplemente no estaban en capacidad de operar[8]. No es extraño encontrar en Perú hospitales vacíos y a medio construir: en la ciudad costera de Chala, en Arequipa, un hospital lleva siete años en el limbo. A pesar de no haber entrado nunca en funcionamiento, sus equipos ya son técnicamente obsoletos o están a punto de caducar[9].

La respuesta de emergencia del Estado central se vio aún más debilitada por los disturbios políticos. En el lapso de una sola semana a mediados de noviembre de 2020, Perú tuvo tres presidentes, mientras que ocho ministros de salud pasaron por el cargo entre abril de 2020 y abril de 2022[10].

Perú ha sido testigo de frecuentes protestas desde el regreso de la democracia tras la caída de Fujimori, pero la naturaleza de esas manifestaciones ha evolucionado. Los conflictos ambientales, desencadenados principalmente por la actividad minera, han sido habituales durante mucho tiempo: incluso durante su apogeo hace una década, había 200 disputas activas entre empresas mineras y comunidades locales[1]. Una persona que trabajó por dos años como alto funcionario gubernamental intentando desactivar las protestas ambientales observó que dichos conflictos, que a menudo involucraban al Estado, eran un constante dolor de cabeza[2]. Entre las protestas más conocidas se encuentran las que se produjeron contra la mina de cobre Tía María en Arequipa en 2011 y 2015, así como el movimiento Aymarazo en 2011, que dejó al menos cinco muertos e incluyó bloqueos de carreteras y ataques contra edificios gubernamentales[3]. 

Sin embargo, desde 2016, un nuevo tipo de protesta ha cobrado protagonismo. El enfrentamiento entre los poderes legislativo y ejecutivo y entre diferentes movimientos políticos ha dado lugar a oleadas de protestas que a menudo se extienden por todo el país, implican movilizaciones masivas y provocan violentas represiones por parte de las fuerzas de seguridad. Tras la renuncia de Kuczynski a la presidencia en marzo de 2018, que éste atribuyó a una serie de ataques del Congreso liderados por el fujimorismo, miles de peruanos inundaron las calles de Lima para pedir nuevas elecciones[4]. Cientos de manifestantes también inundaron el centro de Lima en noviembre de 2020 después de que el Congreso votara a favor de destituir al presidente Vizcarra por su supuesta “incapacidad moral”.

Esta medida se produjo después de que el fiscal general abriera una investigación sobre acusaciones de que Vizcarra había recibido sobornos mientras se desempeñaba como gobernador del departamento sureño de Moquegua[5]. Las marchas continuaron durante una semana después de que el Congreso destituyera al popular Vizcarra y nombrara en su lugar a Manuel Merino, hasta entonces presidente del Congreso; y duraron hasta que los enfrentamientos con la policía resultaron en la muerte de dos manifestantes. El reemplazo de Merino por parte de un presidente interino tras su renuncia, Francisco Sagasti, le dio al país un respiro hasta las elecciones presidenciales de abril de 2021[6].

Celebrados a la sombra de la pandemia, estos comicios y la segunda vuelta que tuvo lugar en junio marcaron el inicio de un período de extrema turbulencia, que expuso al máximo las divisiones políticas del Perú. Castillo, el vencedor de las elecciones, se había ganado una reputación nacional después de liderar parte de las protestas del sindicato de docentes en 2017[7]. La primera vuelta electoral estuvo marcada por altos niveles de indiferencia y extrema volatilidad en los niveles de apoyo a los distintos candidatos. Castillo no sólo logró pasar a la segunda vuelta, sino que además fue el más votado de todos los candidatos. Sus orígenes campesinos, su proximidad a la gente y el apoyo de una red nacional de maestros, así como de activistas del partido de izquierda Perú Libre, cimentaron su triunfo, permitiéndole captar votantes descontentos a pesar de que su campaña rara vez apareció en los medios nacionales[8]. Su victoria incluso tomó por sorpresa a algunos de sus seguidores en el sur, explicó a Crisis Group una lideresa juvenil de Puno[9].

Tras una feroz batalla con Keiko Fujimori en la segunda vuelta de junio de 2021, Castillo obtuvo una estrecha victoria por 44 000 votos. Sin embargo, Fujimori se negó a aceptar la derrota y alegó que la victoria de Castillo se debió a un fraude[10]. La amenaza de un golpe de Estado también estuvo presente, con un grupo de oficiales militares retirados que emitió una declaración conjunta poco después de la segunda vuelta en la que afirmaban que la votación había sido fraudulenta y pedían a las fuerzas armadas que no reconocieran el triunfo de Castillo[11]. Una avalancha de disputas legales e investigaciones retrasó la declaración formal del resultado final. Sólo hasta un mes después de las elecciones, Castillo fue declarado presidente electo de Perú[12].

El gobierno de Castillo, que duró menos de dieciséis meses, hizo poco por ganarse a sus detractores. Su mandato estuvo marcado por la inestabilidad administrativa: hubo más de 70 ministros mientras estuvo en el poder y nombró a miembros de su familia en puestos de alto nivel, lo que dio lugar a múltiples investigaciones disciplinarias e intentos por destituirlo[1]. Su relación con el Congreso no tardó en deteriorarse. Entre más de una docena de fuerzas políticas, el partido líder era Fuerza Popular de Fujimori, el cual adoptó una postura de oposición frontal. “La relación Castillo-Congreso fue muy confrontativa. [Él] tenía un discurso muy anti institucional”, dijo una congresista a Crisis Group. “Empezamos con el pie izquierdo”[2]. 

Incluso los partidarios del presidente se sintieron decepcionados por sus acciones y desaciertos en el cargo[3]. Dicho esto, su juicio político y arresto fueron percibidos entre sus seguidores como la confirmación final de que perpetuamente se les negaría el derecho a determinar la suerte del país[4]. Tras las medidas de Castillo del 7 de diciembre para disolver el Congreso y decretar el estado de emergencia, el legislativo lo destituyó de su cargo por “incapacidad moral”, fue remplazado por Boluarte y arrestado por rebelión y abuso de autoridad. 

Tras su destitución estallaron protestas masivas. “Castillo como presidente ha cometido delitos, y hubo mucha incapacidad”, dijo un funcionario público de Puno. “Ese es el Castillo político, pero hay un Castillo simbólico”[1]. Una oleada de protestas masivas de este tipo no tenía precedentes en la historia reciente de Perú, en palabras de un destacado funcionario local “en cuanto a extensión territorial y complejidad, nivel de repudio y respuesta violenta [del Estado]”[2].

La base electoral de Castillo, concentrada en las regiones del sur y la sierra, consideró los acontecimientos del 7 de diciembre como la culminación de los esfuerzos emprendidos por las élites limeñas desde el momento en que asumió el cargo para derrocarlo por su condición de forastero rural y el escaso pedigrí social de su coalición de apoyo. La promesa de la presidenta Boluarte de permanecer en el cargo hasta 2026 y su alianza con facciones de derecha en el Congreso también provocaron indignación y fueron consideradas por los partidarios del expresidente como una traición[3]. Las protestas ganaron mayor fuerza en las provincias de Puno, Ayacucho, Arequipa y Cusco, y recibieron el firme apoyo de las comunidades aymara y quechua.

La desilusión con los líderes políticos y las instituciones democráticas se extendió mucho más allá de los núcleos de las protestas, incluso en Lima (para más información sobre el descontento con el sistema político ver Sección III). Una amplia gama de grupos se unió a las protestas, incluidos sindicalistas, estudiantes, agricultores y maestros, así como organizaciones de base, incluidos frentes de defensa (organizaciones que defienden los intereses regionales) y las Rondas Campesinas[4]. Las mujeres, en particular las de origen rural e indígena, ocuparon un lugar central en las protestas contra el gobierno. “Las mujeres estaremos en primera fila [en defensa] de nuestros derechos y riquezas”, dijo una lideresa campesina a Crisis Group[5].

Estos grupos exigían, entre otras cosas, elecciones anticipadas, la renuncia de Boluarte, la disolución del Congreso y la convocatoria de una asamblea constituyente. La frase “esta democracia ya no es democracia”, escrita en numerosas pancartas, representaba un sentimiento común[1]. Pero las diferentes visiones de los manifestantes y la falta de coordinación nacional hicieron difícil presionar en favor de un conjunto concreto de reformas[2].

Al mismo tiempo, la dura represión de las fuerzas de seguridad contra los manifestantes y los letales enfrentamientos en las ciudades sureñas de Andahuaylas, Ayacucho, Arequipa, Juliaca y Cusco alimentaron el creciente ciclo de violencia[3]. “La protesta crece porque hay represión”, explicó un periodista radicado en Lima[4]. Al menos 39 de los 49 peruanos que perdieron la vida mientras participaban en las protestas murieron por heridas de bala o perdigones[5]. La presidenta Boluarte, el primer ministro Alberto Otárola y otros funcionarios están siendo investigados por la Fiscalía por genocidio, homicidio y abuso de autoridad en el marco de la respuesta estatal a las protestas masivas[6].

Los disturbios persistieron durante más de tres meses sin ningún avance para adelantar la fecha de las elecciones presidenciales y legislativas (la principal demanda de los manifestantes) ni alguna otra concesión sustancial por parte del gobierno. Las manifestaciones finalmente disminuyeron en marzo de 2023, en gran parte debido al alto costo económico de los prolongados cierres de carreteras y negocios[7]. El gobierno, a su vez, retiró las medidas de estado de emergencia vigentes desde el anterior diciembre, aunque en Puno, epicentro de las protestas, dichas medidas se mantuvieron vigentes hasta septiembre de 2023[8].

Pero las tensiones persisten. Las reivindicaciones políticas y sociales sin resolver continúan alimentando el descontento y profundizando la brecha entre Lima y las regiones. El gobierno central enfrenta una crisis de legitimidad y los peruanos rechazan con vehemencia, y a veces con violencia, su autoridad. El rechazo al Estado central ha aumentado en ciertas comunidades del sur, hasta el punto en que los lugareños han expulsado a funcionarios del gobierno, obligándolos a salir de la zona[9]. En febrero de 2023, por ejemplo, la congresista Esmeralda Limachi de Tacna, región del extremo sur de Perú, tuvo que huir de un pueblo en una de las regiones que representa luego de ser apedreada por la población, calificándola de asesina. Las visitas de altos funcionarios estatales a lugares fuera de Lima se han vuelto poco frecuentes: requieren la aprobación del gobernador regional, así como una robusta protección policial[10].

Las manifestaciones ahora son esporádicas, pero las organizaciones detrás de ellas, incluidos sindicatos, grupos indígenas y asociaciones de víctimas de las protestas, así como organizaciones de base, incluidos frentes de defensa y Rondas Campesinas, siguen activas, repensando estrategias y esforzándose por construir acuerdos sobre cómo continuar la lucha. “Sigue ardiendo la brasa [de la protesta]”, afirmó un líder social de Puno. “Eso no se va a parar”[1].

Dicho esto, el movimiento de protesta enfrenta sus propios desafíos. Las organizaciones de la sociedad civil siguen limitadas por sus débiles sistemas de representación y toma de decisiones[2]. Si bien los comités organizadores locales han sido eficaces, la coordinación regional y nacional está lejos de ser cohesiva, mientras que las divisiones dentro de las organizaciones de la sociedad civil han impedido que los grupos de protesta alcancen un consenso sobre sus principales demandas[3].

Para muchos peruanos, el sistema político del país es un intento fallido. Muchos de los problemas actuales se remontan a Alberto Fujimori, quien llegó a la presidencia en 1992 y consolidó un poder dictatorial en el cargo. Las reformas posteriores a Fujimori han creado un sistema fragmentado y disfuncional. La percepción de que los políticos sólo se preocupan por sus propios intereses es ahora generalizada, mientras que la insatisfacción con el sistema democrático se ubica en el 91 por ciento, la cifra más alta registrada actualmente en América Latina[1]. La oposición al actual gobierno también está aumentando[2].

El sistema de partidos peruano que viene en declive desde finales de los años 1980, ahora ha llegado a un punto de colapso total. Tras recurrentes golpes militares, el último de los cuales tuvo lugar en 1975, los partidos políticos tradicionales como Acción Popular, Partido Popular Cristiano, Partido Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) e Izquierda Unida proporcionaron una sensación de estabilidad[1]. Juntos promovieron una agenda política de mayor equidad e inclusión durante la década de 1980 bajo un modelo económico basado en una combinación de libre mercado e intervención estatal, consagrado en la Constitución de 1979. Pero el fracaso de estos partidos políticos tradicionales para detener la crisis económica del país, particularmente durante el primer mandato (1985-1990) de Alan García del APRA y la amenaza que suponía el grupo guerrillero maoísta Sendero Luminoso llevaron al pueblo peruano a los brazos de un nuevo líder prácticamente desconocido hasta ese momento[2]. Rector universitario, Alberto Fujimori, fue catapultado a la presidencia en 1990 después de derrotar en las elecciones presidenciales al escritor Mario Vargas Llosa, quien contaba con un fuerte respaldo en las élites políticas y empresariales de Perú[3].

Fujimori concentró el poder en la rama ejecutiva, aprovechando el sentimiento antisistema y una exitosa represión de la insurgencia de Sendero Luminoso a través de campañas militares y policiales, marginando a los partidos políticos de cualquier tipo de papel en el Estado. Tras asumir plenamente el poder legislativo y el judicial después de su “autogolpe” de 1992, Fujimori presidió ese mismo año las elecciones para una asamblea constituyente y elecciones generales en 1995, las cuales en conjunto sirvieron para sepultar el sistema de partidos existente[4]. En esos comicios, los partidos tradicionales peruanos, con excepción del Partido Aprista Peruano, obtuvieron menos del 5 por ciento de los votos y, en consecuencia, perdieron su registro ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE)[5]. 

Tras la renuncia de Fujimori, enviada por fax desde Tokio en noviembre de 2000, en medio de un gran escándalo de corrupción que involucraba a su aliado y asesor más cercano, Vladimiro Montesinos, y a raíz del presunto fraude en las elecciones de abril de 2000, surgió un “archipiélago representativo” de partidos políticos más pequeños[6]. Desde la transición a la democracia, un nuevo sistema de partidos caracterizado por partidos tradicionales débiles, fuertes movimientos regionales, nuevas agrupaciones y candidaturas emergentes ha llevado la fragmentación política a nuevos extremos. Desde entonces, las elecciones han sido disputadas principalmente entre partidos políticos recién creados o reconstituidos, a menudo con programas políticos mínimos o inexistentes. “Hay en la actualidad más de 23 partidos, que cuentan con financiamiento dudoso, sin liderazgo ni ideas”, dijo a Crisis Group una exfuncionaria gubernamental[7]. De los dieciocho candidatos que compitieron en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de abril de 2021, solo cinco eran auténticos representantes de partidos políticos nacionales[8].

La reputación de los partidos como transitorios, oportunistas y sin escrúpulos los ha convertido en las instituciones más desacreditadas del país: menos del 3 por ciento de los peruanos confían en ellos[9]. Los esfuerzos por fortalecer a los partidos y convertirlos en auténticos representantes de la opinión pública en gran medida han fracasado. Un referendo celebrado en 2018 prohibió la reelección inmediata de los congresistas, limitando así su mandato a cinco años e impidiéndoles presentarse como candidatos al finalizar su perdido en el Parlamento. El entonces presidente Vizcarra promovió esta reforma constitucional como un medio para eliminar la corrupción y los abusos de poder, pero la medida, accidentalmente allanó el camino para que políticos novatos, sin experiencia legislativa y sin perspectivas de una carrera a largo plazo en el Congreso, buscaran cargos públicos para su beneficio personal[10]. Muchos candidatos intentan ahora entrar en el poder legislativo, en gran medida por la remuneración y las oportunidades de encontrar empleo para familiares y amigos [11]. 

Las autoridades también han intentado impedir la creación de partidos improvisados que son utilizados como vehículos electorales. Hasta 2019, el JNE exigía a los partidos reunir un mínimo de 700 000 firmas de simpatizantes para registrarse, dando lugar a un “mercado negro de firmas”[12]. Ahora, un cambio en las reglas exige que los partidos aporten las firmas de al menos 24 800 de sus militantes para que puedan registrarse[13]. Pero ni siquiera este nuevo requisito ha inhibido el apetito por crear nuevos partidos. Cinco grupos están ahora a la espera de aprobación formal[14]. Si tienen éxito, cerca de 30 partidos competirán en las próximas elecciones, previstas para 2026, aunque es probable que menos de la mitad de ellos logren algún tipo de éxito electoral a cualquier nivel, o logren sobrevivir como partidos[15].

La fragmentación del sistema nacional de partidos y el desplome de la reputación de estas colectividades han tenido efectos perjudiciales en la política nacional y en el nexo entre el gobierno central y las provincias. Las elecciones locales, sobre todo en el sur, están dominadas por movimientos regionales y candidatos independientes, que se consideran más cercanos a los votantes, aunque a menudo son tan débiles y volátiles como sus homólogos nacionales[16]. Los partidos nacionales con representación en el Congreso carecen en gran medida de cualquier punto de apoyo a nivel regional y local: en las elecciones regionales de 2022, los candidatos independientes obtuvieron más del 50 por ciento de las gobernaciones regionales y las alcaldías provinciales y distritales. “No existen puentes o mecanismos de articulación entre las grandes estructuras partidistas y las bases locales”, explicó un exfuncionario gubernamental[17].

Para mantenerse a flote, los líderes de los partidos a menudo ofrecen sus organizaciones como plataforma para candidatos invitados que gozan del apoyo de los votantes y disponen de recursos para financiar una campaña. Estos se conocen como “partidos vientres de alquiler”. “Unos necesitan candidatos y los otros partidos”, escribió un reputado analista político[1]. Cuando Fuerza Popular ganó las elecciones al Congreso de 2016, solo doce de los 73 integrantes de su victorioso bloque legislativo eran miembros del partido[2]. 

Esta práctica por una parte favorece la entrada en la política de figuras que a menudo no están calificadas para ejercer el poder público o legislativo, y por otra, disuade a otros que carecen de conexiones políticas e influencia local. Una vez que los candidatos invitados consiguen el puesto deseado, se sienten poco obligados a acatar la línea o el programa del partido. Los votantes a menudo se desilusionan cuando los candidatos que eligieron, originalmente afiliados a específicos partidos y aparentemente comprometidos con ciertos programas y principios, cortan los lazos con los partidos, alimentando la percepción pública de que estas figuras persiguen sus propios intereses por encima de todo[3]. 

Los efectos se ven más claramente en el Congreso, donde el transfuguismo, se ha convertido en una práctica habitual. En esta práctica, los diputados rutinariamente se retiran de la bancada de su partido, se cambian a otra o crean nuevas facciones. O son expulsados de su partido original y permanecen como independientes o se afilian a otro partido, un proceso en el que intervienen tanto las diferencias ideológicas como las ambiciones personales[4]. Un diputado independiente, que ingresó al Congreso a instancias de un partido, explicó que la dependencia de personas ajenas al partido para presentarse como candidatos impulsa esta recurrente fragmentación. “¿Cómo le vas a decir tránsfuga a un independiente, no? El problema está en que si alguien quiere participar en política nacional, no tiene más, no tiene otro camino [que postularse como invitado de un partido]”[5].

Alrededor de una cuarta parte de los diputados han abandonado el partido por el que fueron elegidos en cada uno de los tres últimos períodos legislativos[1]. Pero la actual legislatura unicameral compuesta por 130 diputados es la que más rupturas ha experimentado en el siglo XXI: iniciando con nueve bancadas partidistas en 2021 y cuatro legisladores independientes, una serie de fracturas han dado lugar desde entonces a doce facciones parlamentarias y diecisiete independientes (estos diputados constituyen ahora el segundo bloque más grande en el Congreso). Perú Libre del expresidente Castillo, el partido que obtuvo la mayor cantidad de escaños en las elecciones de 2021, ha perdido más de la mitad de sus miembros en sólo dos años, pasando de 37 a doce, lo que permitió al partido de oposición Fuerza Popular convertirse en el partido con mayor presencia[2]. 

El efecto general ha sido socavar aún más la confianza pública en los partidos y hacer más difícil que los políticos peruanos puedan alcanzar acuerdos políticos entre partidos[3]. Los esfuerzos para limitar las deserciones de los partidos han logrado pocos avances. Desde 2001 se han presentado cerca de 40 iniciativas legislativas con el objetivo de limitar las deserciones y fortalecer los partidos políticos. Pero varias de estas iniciativas fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional por considerar que vulneraban las libertades de los diputados[4]. Finalmente, en 2017 se aprobó una ley que prohíbe la formación de nuevos grupos parlamentarios y crea un grupo mixto al que deben unirse aquellos que dimiten o son expulsados de sus partidos. Pero este cambio no se ha visto reflejado en el número de personas que cambian de bando, ya que el Tribunal Constitucional permite las deserciones basadas en diferencias ideológica[5]. 

Además del descrédito de los líderes políticos y la desintegración del sistema de partidos, la vida pública peruana se ha visto sometida a una polarización extrema. Las elecciones suelen ser un catalizador de confrontaciones, y los candidatos no han dudado en violar las normas democráticas si eso les puede generar un beneficio político. Las elecciones presidenciales de 2021 y la negativa de Keiko Fujimori a reconocer su derrota representaron un punto crítico de mutuo antagonismo, como se señaló anteriormente[1]. Su partido Fuerza Popular, creado en 2010 mediante la fusión de distintos partidos fundados durante el gobierno de Alberto Fujimori, ha contribuido en gran medida a la escalada de tensiones políticas de la última década, convirtiendo sucesivas elecciones en una batalla por el legado de su padre y el modelo económico de libre mercado establecido en la Constitución de 1993.

Desde entonces, la creciente influencia de las fuerzas políticas de extrema derecha e izquierda, combinada con la sugerencia que los rivales ideológicos son amenazas para la existencia de la nación, se ha vuelto frecuente. Las facciones de izquierda son repetidamente tildadas por los críticos como terrucos, un término coloquial que se remonta a la década de 1980 y que significa terroristas o simpatizantes del terrorismo. La retórica del terruqueo se empleó ampliamente durante la campaña electoral de 2021 contra Castillo y sus seguidores, con la ayuda de nuevos medios de comunicación como Willax, Expreso y Radio Programas del Perú, una de las estaciones de radio más importantes del país[2]. A principios de 2023, grupos y manifestantes moderados y progresistas también enfrentaron acusaciones de asociación con el terrorismo. En un caso, el fugaz primer ministro nombrado por Boluarte al inicio de su mandato, Pedro Angulo, afirmó que Sendero Luminoso estaba detrás de las protestas de diciembre de 2021[3]. Figuras de izquierda han respondido de la misma manera. Vladimir Cerrón, líder del partido Perú Libre, que respaldó la candidatura de Castillo a la presidencia, ha lanzado feroces ataques contra las élites limeñas mientras expresa admiración por el modelo político y social de Cuba[4]. 

En general, los políticos moderados han sido los más afectados por la polarización. Tanto la izquierda como la derecha tachan a los liberales o socialdemócratas de “caviares”, término derivado de la expresión francesa gauche caviar[5]. “[Referirse a alguien como un caviar] se ha convertido en un estigma para calificar a la ‘élite progresista’”, explicó un líder de la sociedad civil[6]. El propio Cerrón ha declarado que los moderados son su “principal enemigo”. “Podemos coincidir con el fujimorismo y con otros, pero con la izquierda caviar no. … Los caviares son para nosotros la principal amenaza, un enemigo más peligroso que la ultraderecha neofascista”[7]. Figuras de la derecha también han expresado su preferencia por alinearse con la extrema izquierda antes que con el centro caviar[8]. Como explicó un exfuncionario gubernamental, al decir que en Perú “la izquierda confluye con la derecha en la agenda conservadora”, refiriéndose en particular a su mutua oposición al matrimonio entre personas del mismo sexo, al aborto, a los derechos LGTBQI y a las políticas con perspectiva de género[9]. 

La fragmentación del sistema político y la proliferación de pequeños y frágiles partidos han creado un terreno fértil para que los ideólogos inciten a sus devotos, particularmente a nivel local. Rafael López Aliaga, el “Bolsonaro peruano” y opositor al aborto, al matrimonio entre personas del mismo sexo y a la migración de venezolanos indocumentados, es el caso más emblemático[10]. López Aliaga ganó las elecciones para la alcaldía de Lima en 2022 por el partido Renovación Popular con sólo el 26 por ciento de los votos. Muchos políticos se han dado cuenta que tan sólo avivando la indignación de la población pueden conseguir votos, incluso si al hacerlo profundizan los niveles de polarización política. 

Boluarte asumió el poder en diciembre de 2022 en medio de una fuerte agitación política, y pocos creían que fuera a durar mucho en el poder. Aun así, ha logrado mantenerse en la presidencia mediante pactos de conveniencia política. Boluarte, quien fue expulsada del partido de Castillo, Perú Libre, en enero de ese año tras afirmar que nunca había estado de acuerdo con su plataforma política, estableció una coalición con facciones más conservadoras del Congreso después de asumir el cargo[1]. 

Las tensiones entre el ejecutivo y el legislativo parecen haberse suspendido y fueron sustituidas por una especie de convivencia entre la exvicepresidenta de una administración de izquierda y un Congreso donde la derecha está en ascenso. “En la práctica es un cogobierno”, observó un exfuncionario gubernamental. “El Congreso y Dina [Boluarte] gobiernan juntos”[2]. “Es un equilibrio perverso, pero muy estable”, señaló una investigadora peruana[3]. Boluarte y los miembros del Congreso tienen un claro interés en mantener la tregua si quieren permanecer en el poder hasta el final de sus mandatos en 2026[4].Sin embargo, puede que no sea fácil sostenerla. Tanto la presidenta como el Congreso se enfrentan a unos índices de aprobación extremadamente bajos. La desaprobación de su gobierno es del 84 por ciento, y la del Congreso del 90 por ciento, y una gran mayoría de los peruanos, casi el 85 por ciento, consideran que deben adelantarse las elecciones, un proceso que requiere de una reforma constitucional que debe ser aprobada por una mayoría calificada en el Congreso, equivalente al voto favorable de 87 de los 130 diputados, en dos periodos legislativos consecutivos[5]. Mientras tanto, los políticos han hecho poco para responder las crecientes amenazas del cambio climático, la degradación ambiental y la inseguridad alimentaria.

Para muchos peruanos, ahora es el Congreso el que realmente detenta el poder, y Boluarte es poco más que una figura decorativa[6]. Sin embargo, los diputados no parecen dispuestos a desafiar su presidencia y temen que una confrontación pueda poner en peligro su posición al abrir el camino para unas elecciones anticipadas[7].

El Congreso también tiene otras prioridades además de enfrentarse al ejecutivo, y gran parte de la energía de la legislatura durante el último año parece haber estado dirigida a disciplinar a las instituciones asociadas con la llegada de Castillo al poder. Para empezar, algunos congresistas han encabezado los esfuerzos para someter a los jefes de las autoridades electorales a un juicio político[1]. Las facciones políticas de derecha, en particular Fuerza Popular, llevan mucho tiempo poniendo en duda la victoria de Castillo en 2021, alegando fraude en los comicios a pesar de no contar con evidencia al respecto. Desde esas elecciones, los órganos electorales de Perú han estado bajo la mirada crítica de facciones como Fuerza Popular, que ha expresado preocupación por lo que perciben como falta de credibilidad de estas autoridades[2]. El presidente del Jurado Nacional de Elecciones, Jorge Luis Salas Arenas, denunció un ataque contra el sistema electoral y afirmó que un sector del Congreso “quiere el control del JNE a través del temor al juicio político”[3]. 

Algunos congresistas también han emprendido una ofensiva contra partes del sistema judicial. Si bien en algunos aspectos esta campaña forma parte de la reacción contra el expresidente Castillo, el objetivo final parece ser socavar la separación de poderes y ayudar a proteger a los diputados de futuras investigaciones penales. En junio de 2023, el Congreso destituyó a la fiscal general Zoraida Ávalos, quien también fue inhabilitada por cinco años para ejercer cargos públicos, por supuestos retrasos en el inicio de investigaciones contra Castillo[4]. 

Patricia Benavides, quien sustituyó a Ávalos, duró poco tiempo en el cargo: fue suspendida por seis meses por la Junta Nacional de Justicia (JNJ) en diciembre de 2023[5]. Benavides fue acusada en una investigación judicial de actuar en connivencia con alrededor de un tercio de los diputados del Congreso, incluidos representantes de facciones de derecha e izquierda, en presunto tráfico de influencias. Según las acusaciones, Benavides ofreció a los congresistas detener las investigaciones de corrupción en su contra, a cambio de su apoyo para destituir a los titulares de la JNJ (organismo encargado de supervisar el sistema judicial) y nombrar a un nuevo defensor del pueblo, más cercano a la administración Boluarte, entre otras cosas[6].

Miembros de la JNJ han sido objeto de varios intentos por parte del Congreso para destituirlos, hasta ahora sin éxito. Sectores de derecha del Congreso vienen presionando desde la destitución de Castillo para que toda la junta sea despedida y sustituida, a lo que el organismo respondió denunciando un intento de “quiebre del orden constitucional y del equilibrio de poderes en el Perú”[1]. La Junta fue acusada por la legislatura de emitir una declaración en apoyo a la exfiscal general Ávalos y tomar otras acciones en su defensa. Luego, su decisión de suspender a la fiscal general Benavides como parte de una investigación anticorrupción generó críticas de sectores de la derecha liderados por Renovación Popular, quienes argumentaron que violaba las normas debido a su inmunidad judicial. Funcionarios gubernamentales, incluido el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Eduardo Arana, así como la ONU, han expresado su preocupación por la posible destitución de los magistrados[2].

Otras controversiales medidas adoptadas por el Congreso parecen contar con el apoyo de todo el espectro político, incluidos los partidarios del presidente destituido. Tres facciones, incluida Renovación Popular de derecha y Perú Libre de izquierda al cual pertenece Cerrón, han pedido la salida de Perú de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como el Pacto de San José. Estos partidos argumentan, entre otras cosas, que la convención impone restricciones a la soberanía peruana e impide el uso de la pena capital para ciertos delitos[3]. Sin embargo, algunos expertos jurídicos consideran inconstitucionales estas propuestas y afirman que la facultad para iniciar el retiro de Perú del Pacto no recae en el Parlamento sino en la presidenta; también argumentan que abandonar la convención podría tener graves implicaciones, negando a los peruanos el acceso a los tribunales de justicia internacionales, una instancia que podrían necesitar si los tribunales locales les fallan[4]. 

Los críticos y muchos peruanos consideran estas medidas como un ataque a los controles y contrapesos del Estado por parte de una legislatura que es más poderosa y más impopular que nunca[5]. Desde este punto de vista, los intereses contrapuestos y a menudo fragmentados dentro del Congreso no han obstaculizado la determinación de los diputados de protegerse de futuras investigaciones penales.

Para frustración de muchos peruanos, la disfuncionalidad política va de la mano con la corrupción en la política. La corrupción ha sido una amenaza persistente que ha salpicado a todos los gobiernos desde la transición a la democracia, sin importar sus afinidades políticas o ideológicas. Había grandes expectativas de que la restauración de la democracia y el Estado de Derecho a principios del milenio significara el fin de la corrupción en el gobierno y el sistema político. En palabras de un dirigente sindical: “Con la caída de Fujimori pensábamos que iba a haber un cambio”[1].

Esas expectativas, sin embargo, se vieron frustradas. Todos los presidentes electos de Perú en las últimas tres décadas han sido acusados de malversación de fondos, aunque sólo uno, Fujimori, ha sido condenado[2]. Castillo y Toledo se encuentran detenidos por corrupción y otros cargos en el Establecimiento Penitenciario Barbadillo, una prisión destinada exclusivamente para los expresidentes procesados, Ollanta Humala también estuvo recluido en la misma cárcel[3]. Fujimori, por su parte, fue arrestado tras su extradición desde Chile en septiembre de 2007 y liberado en diciembre de 2023 luego de que el Tribunal Constitucional peruano restituyera el indulto humanitario que le concedió en 2017 el entonces presidente Kuczynski. El gobierno permitió su excarcelación desafiando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que había dictaminado que el indulto no cumplía con las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos[4]. 

Los líderes políticos en ocasiones culpan al crimen organizado de contribuir a la disfuncionalidad política de Perú. Durante las protestas que siguieron a la destitución de Castillo, altos funcionarios del gobierno atribuyeron repetidamente actos de vandalismo, asaltos a instituciones públicas, bloqueos de carreteras y daños a la propiedad al crimen organizado. Tanto Boluarte como el primer ministro Otárola señalaron lo que consideraban vínculos entre las protestas y grupos criminales o terroristas, una conjetura que las autoridades utilizaron para justificar las duras medidas represivas descritas anteriormente[1]. Pero el panorama es un poco más complejo. Si bien el crimen organizado es un problema creciente en Perú, y sus vínculos con la política también están aumentando (particularmente a nivel regional), la evidencia de vínculos íntimos a nivel nacional es escasa. 

El crimen organizado en Perú, particularmente la minería ilegal y el narcotráfico, ha experimentado una rápida expansión. El limitado alcance del Estado en algunas partes del país y la corrupción local, así como el surgimiento de nuevas rutas de tráfico, han jugado un papel crítico en esta expansión[1]. La minería ilegal se ha convertido en el negocio ilícito más rentable, expandiéndose rápidamente por todo el país, particularmente en regiones como Puno, Arequipa, Ayacucho, Apurímac, Madre de Dios y La Libertad. Tan sólo entre 2021 y 2022, se perdieron 18 421 hectáreas a causa de la minería ilegal, un aumento del 120 por ciento con respecto al promedio anual entre 2009 y 2017[2]. Aunque no ha generado la violencia que se ha visto en otras partes de América Latina, la producción y el tráfico de drogas también han aumentado. Según las autoridades antinarcóticos de Perú, la cantidad de tierra dedicada al cultivo de coca ha superado todos los registros anteriores, invadiendo parques naturales y territorios indígenas. Entre 2018 y 2022 los cultivos de coca aumentaron más de un 120 por ciento; en 2022, 95 000 hectáreas se destinaban al cultivo de la planta[3].

El valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (Vraem), que se extiende por los departamentos de Ayacucho, Apurímac, Cusco, Huancavelica y Junín, sigue siendo el principal centro de producción de coca, pero otras regiones como Loreto, Madre de Dios y Ucayali, todas en la cuenca amazónica de Perú han experimentado un aumento de los cultivos[4]. Perú se ha consolidado como el segundo productor mundial de cocaína después de Colombia. Los líderes indígenas suelen ser los más afectados por este comercio ilícito: al menos diez de los catorce asesinatos de líderes comunitarios indígenas desde 2020 han estado relacionados con el narcotráfico[5]. Al mismo tiempo, representantes de las comunidades y las fuerzas de seguridad de los países vecinos, particularmente en la zona de la triple frontera amazónica con Colombia y Brasil, se quejan de complicidad entre la policía, los militares y los narcotraficantes peruanos[6].

La expansión de las redes criminales ha acercado a las organizaciones ilegales a la política formal, particularmente a nivel regional y local. “La penetración del mundo criminal en el Estado es un dato cierto de la realidad”, afirmó un experto en seguridad. “Los jueces son comprados por el narcotráfico. Hay alcaldes que tienen vínculos claros con sectores ilegales. Y penetración en gobiernos regionales. Pero [la penetración] comienza a hacerse más difusa a nivel nacional”[1].

En algunos casos, los resultados de la influencia ilícita son evidentes. Los grupos mineros ilegales respaldan y financian a políticos locales y regionales que defienden su negocio[2]. Tal es el caso en Madre de Dios, un área limítrofe con Brasil y Bolivia que ha sufrido una deforestación generalizada debido a la actividad minera. Allí, una combinación de corrupción en el gobierno estatal, escaso control territorial y un desprecio generalizado por las normas sociales y ambientales han dejado el paisaje plagado de minas a cielo abierto[3].

En cuanto a las conexiones entre los grupos criminales y la política nacional, individuos vinculados a la minería ilegal presuntamente financiaron parte de la campaña de Fuerza Popular durante las elecciones de 2016 y posteriormente pudieron influir en ciertos congresistas[1]. Uno de estos diputados, Modesto Figueroa, representaba a la región de Madre de Dios y estaba bajo investigación por presunta financiación y suministro de petróleo a operaciones mineras ilegales. Figueroa negó los cargos, aunque algunos observadores los consideran creíbles[2]. Los críticos también han sugerido que legislación promulgada por el Congreso puede haber afectado negativamente los esfuerzos para combatir la minería ilegal[3].

También es posible que grupos criminales hayan influenciado manifestaciones en determinados momentos de los disturbios o participado en éstas[4]. En Madre de Dios, el líder del comité encargado de coordinar las protestas estaba presuntamente vinculado a un grupo armado dedicado a la minería ilegal, aunque él negó esta relación[5]. En el departamento noroccidental de La Libertad, un grupo criminal involucrado en extorsión y sicariato aprovechó la oportunidad ofrecida por las protestas para establecer puestos de control a lo largo de la carretera, imponiendo tarifas a los conductores que transitaban por ella[6]. Pero aparte de incidentes aislados como estos, las investigaciones judiciales aún no han arrojado pruebas concretas de una participación criminal más amplia[7].

Aunque resulte cuestionable asegurar que los grupos criminales desempeñaron un papel destacado en la instrumentalización de las protestas, estos grupos pueden haberse beneficiado de la agitación política. Informes sugirieren que las fiscalías de las regiones de Ayacucho y Arequipa fueron incendiadas en circunstancias turbias en diciembre de 2022 en medio de las protestas antigubernamentales[8]. Algunos manifestantes también reconocieron que habían identificado a infiltrados que parecían decididos a incitar a la violencia[9]. Varios observadores temen que la combinación de la prolongada crisis política peruana, el descrédito en el que se encuentran las autoridades estatales y las adversas condiciones económicas fomenten el crimen organizado. “Estamos entrando a un círculo de violencia más complicado y no le veo salida inmediata”, dijo un exfuncionario gubernamental[10].

La sociedad peruana está marcada por profundas divisiones sociales y económicas que se remontan a la conquista española y no serán disipadas rápidamente[1]. Pero el sistema democrático que se estableció a principios de la década de 2000, tras una década de un régimen autoritario y corrupto, no ha logrado abordar el descontento de la población. Por el contrario, las periódicas elecciones, y los procedimientos y controles constitucionales de la democracia peruana se han convertido en detonantes de enfrentamientos políticos y hostilidades exacerbadas entre extremos cada vez más polarizados. Los brotes de agitación han empeorado progresivamente a medida que los políticos electos han perdido credibilidad y popularidad, mientras que las normas destinadas a la coexistencia política pacífica se han visto sometidas a una presión cada vez mayor. Se necesitan reformas y medidas drásticas urgentes en distintas áreas para estabilizar las instituciones gubernamentales peruanas y permitir que el país aborde sus profundamente arraigadas fuentes de tensión.

Muchos peruanos concuerdan en la necesidad de reformular las reglas del juego político, y los llamados a redactar una nueva constitución cobraron protagonismo durante las protestas de 2022. Pero incluso algunos de los más fervientes defensores de una reforma radical se muestran cautelosos a la hora de convocar una asamblea constituyente en un momento en que facciones de ambos extremos políticos bien podrían imponerse y redactar una nueva carta que difícilmente lograría obtener el respaldo de la opinión pública[2]. La fallida reforma constitucional chilena es una clara advertencia de los riesgos de seguir ese camino[3]. En cambio, medidas para moderar el conflicto político y garantizar que la ciudadanía se sienta adecuadamente representada por las instituciones estatales son vitales para lograr la estabilidad en Perú, mientras que los esfuerzos de diálogo en curso podrían ayudar a formar un consenso básico sobre cómo sería una nueva constitución con un amplio respaldo de la población.

Está surgiendo un consenso en torno a la idea de que las reformas deben tener como objetivo mejorar la eficacia de las instituciones estatales, reducir la brecha entre ciudadanos y gobernantes y poner fin al ciclo de crisis del país. Si el gobierno actual permanece en el poder hasta 2026, podría mejorar su reputación al reactivar la estancada agenda de reformas políticas y sentar las bases para un gobierno más estable y receptivo[1]. 

La prioridad debe ser realizar una serie de reformas destinadas a fortalecer la legitimidad del sistema de partidos, las cuales, en principio, podrían ser aprobadas por el Congreso a corto plazo. Estas medidas podrían incluir la regulación del registro formal de organizaciones políticas, establecer restricciones al cambio de partido en el Congreso, la aplicación de primarias interpartidistas (que fueron eliminadas en enero), fortalecer los controles anticorrupción al interior de los partidos y garantizar la representación en el Congreso de poblaciones históricamente marginadas, como es el caso de las comunidades indígenas[2]. Sin embargo, las medidas en esta dirección se enfrentan a un gran obstáculo: aunque cuentan con el apoyo de la opinión pública, no hay voluntad en el Congreso actual para aprobarlas[3]. Grupos de la sociedad civil de todo el país y los socios extranjeros que respaldan las reformas podrían desempeñar un papel crucial, tanto para persuadir al Congreso para que actúe como para generar confianza pública que respalde cualquier medida razonable que adopten los diputados.

En segundo lugar, reformular la relación entre el ejecutivo y el legislativo se ha convertido en un imperativo dados los problemas causados por las divisiones entre ambos poderes. Las armas utilizadas en la confrontación entre estos dos poderes desde 2016 son una serie de artículos constitucionales que facultan a cada lado para destituir al otro con muy pocas garantías procesales: según el artículo 113 de la Constitución de 1993, los presidentes pueden ser destituidos por “su permanente incapacidad moral”, mientras que el Congreso puede ser disuelto por la presidencia tras dos votos de censura contra el Consejo de Ministros (artículo 134). “No hay garantía para un presidente”, señaló un líder local de Puno. “Más fácil es botar a un presidente que a un portero”[1]. 

Regular el uso de estos poderes manteniendo al mismo tiempo unos controles y contrapesos responsables podría ayudar a fortalecer la estabilidad política. No hay razón para retrasar los avances en este ámbito: aunque la “permanente incapacidad moral” figura en la Constitución como una de las razones para destituir a un presidente, el procedimiento para su aplicación se encuentra en el Reglamento del Congreso. Especificar las características definitorias de “incapacidad moral”, entre otros aspectos, se podría lograr modificando el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, y no necesariamente a través de una reforma constitucional más complicada.

Se podría reforzar esta medida con iniciativas para desligar las elecciones presidenciales de las legislativas, que desde 1920 se llevan a cabo el mismo día. Los expertos han argumentado que habría una mayor estabilidad política si los votantes supieran quién ha ganado la elección para la presidencia (o al menos los dos candidatos que se enfrentarán en una segunda vuelta) antes de votar para el Congreso. Sostienen que una elección independiente permitiría a los votantes elegir claramente entre un partido de la coalición presidencial o un partido de oposición, permitiendo la formación de fuerzas políticas más cohesionadas y, quizás, un gobierno más sólido con una mayoría operativa en el Congreso[2]. Describen el modelo actual como un “voto ciego” que, debido al gran número de partidos existentes en Perú, resulta en legislaturas sumamente fragmentadas[3]. 

Otras dos posibles reformas, que permitirían la reelección de diputados y restablecer una segunda cámara en el Congreso, parecen haber encontrado cada vez más respaldo entre las fuerzas políticas. En noviembre de 2023 se produjo un importante avance en los esfuerzos por flexibilizar los límites a los mandatos de los diputados (allanando el camino hacia una posible reelección consecutiva) y restablecer una segunda cámara, cuando el Congreso aprobó por amplia mayoría una reforma en este sentido; estos cambios serán sometidos a una segunda votación en la próxima sesión legislativa que inicia en marzo[4]. Las dos reformas, que podrían ser aprobadas por el voto favorable de una mayoría calificada en el Congreso o mediante un referendo, pueden ayudar en el proceso de imponer una mayor rendición de cuentas por parte de los funcionarios electos[5]. 

Fuera del Congreso, sin embargo, estas medidas hasta ahora han resultado poco populares. En 2018, una abrumadora mayoría de peruanos votó en contra de la reelección inmediata de parlamentarios, en una medida destinada a reducir la corrupción[6]. Tanto la ciudadanía como varios expertos temen que restaurar la reelección y una segunda cámara resulten favoreciendo los intereses personales de los políticos por encima de todo[7]. Estas preocupaciones persisten a pesar de que la reforma que acabó con la reelección en 2018 parece haber resultado contraproducente: sin incentivos para desempeñarse bien y ganar apoyo electoral, los congresistas a menudo abusan de su poder y tienen posiblemente menos motivos para trabajar por sus electores[8]. Mientras tanto, el sistema unicameral establecido por la Constitución de 1993, aunque aparentemente cuenta con el respaldo de la mayoría de los peruanos, ha concentrado el poder en manos de un pequeño número de diputados y ha facilitado que la mayoría apruebe leyes saltándose procedimientos regulares, como la revisión de la legislación en la fase de comisión[9]. 

Parece entonces que para que estas nuevas medidas logren superar la intensa desconfianza y consigan el apoyo de la opinión pública, los propios partidos políticos tendrán que someterse al tipo de reformas discutidas anteriormente para reforzar su transparencia y credibilidad.

Los defensores de una reforma más amplia del sistema político irían mucho más lejos. Sostienen que el Estado minimalista con un papel limitado en el desarrollo económico contemplado en la Constitución de 1993 no ha beneficiado al pueblo peruano en su conjunto ni ha garantizado sus derechos a la salud, a la educación y al trabajo. Además, la Constitución es vista por sus críticos como un nefasto legado del régimen autoritario de Fujimori, ya que fue aprobada el año después de que el expresidente cerrara el Congreso y refleja su postura sobre la centralidad de una economía de libre mercado, así como sobre el papel limitado que deben desempeñar la sociedad civil y los partidos políticos. Para muchos peruanos, particularmente aquellos en los núcleos de las protestas, la redacción de una nueva constitución supondría una ruptura simbólica con un modelo político que durante mucho tiempo ha mantenido excluidos a grandes sectores de la sociedad, sobre todo a su población indígena[1]. 

Pero la prudencia debe primar a la hora de emprender un proyecto de esta magnitud. Los sondeos de opinión más recientes muestran que la opinión pública está dividida al respecto. Cerca de la mitad de las personas encuestadas prefieren reformas parciales de la Constitución, sobre todo en las partes relacionadas con el sistema electoral, los controles y contrapesos y la representación política; mientras que el 34 por ciento se inclina por una nueva constitución[2]. El sector privado ha expresado su preocupación ante el riesgo de que una reforma constitucional que reformule los principios rectores de la política económica pueda perjudicar el crecimiento y desalentar la inversión. Los líderes empresariales tienden a respaldar un enfoque más moderado, y sugieren que las modificaciones se realicen dentro de los límites del marco existente[3]. Los líderes locales de los núcleos del movimiento de protesta, en regiones como Puno y Ayacucho, afirman por su parte que convocar una asamblea constituyente es su principal objetivo.

Ya sea que los cambios constitucionales se lleven a cabo a través de una asamblea constituyente o mediante reformas parciales, es probable que el respaldo público y político para estas iniciativas dependa de condiciones que aún no existen. Por encima de todo, los peruanos tendrán que ponerse de acuerdo sobre la legitimidad de quienes vayan a liderar esta iniciativa de reforma y forjar un consenso más amplio sobre el alcance de los cambios necesarios. 

Diversos sectores de la sociedad peruana, entre ellos grupos de manifestantes, comunidades indígenas, sectores empresariales, académicos y autoridades locales y regionales, reconocen la importancia del diálogo para alcanzar un entendimiento compartido en torno a una reforma constitucional que sea deseable y factible[1]. 

Desde el inicio de las protestas, los intentos por coordinar diálogos entre las autoridades y los grupos de oposición han fracasado por la mutua desconfianza. Los esfuerzos del gobierno para abordar las causas de los disturbios comenzaron en enero de 2023, cuando Boluarte convocó el Foro del Acuerdo Nacional, el cual jugó un papel fundamental para el diálogo y la creación de consenso en la transición democrática posterior a Fujimori, reuniendo a funcionarios de los gobiernos nacional, regional y local, así como a representantes de los partidos políticos. Un estallido de violencia en Juliaca el 9 de enero de 2023 obligó a aplazar indefinidamente la reunión. Los intentos posteriores de diálogo se han visto frustrados por los bloqueos de carreteras y, lo que es más grave, por la negativa de las autoridades y líderes locales (particularmente en el sur) a dialogar con los funcionarios del gobierno[2].

En la actualidad, es poco probable que cualquier iniciativa de diálogo liderada únicamente por el gobierno consiga la legitimidad que requiere entre los opositores, sobre todo en áreas donde las protestas se han mantenido fuertes, como Puno, donde verían la iniciativa como un intento de autoridades no electas por silenciar sus demandas[1]. Dicho esto, a pesar de los múltiples obstáculos, algunos diálogos locales que reúnen a diversos grupos, desde asociaciones empresariales hasta sindicatos y comunidades indígenas, han logrado avances durante el último año[2]. Por ejemplo, una reunión celebrada en Arequipa en julio logró reunir a una serie de grupos y representantes para discutir soluciones a los problemas más agudos del país[3]. A pesar de que no se alcanzaron acuerdos, sirvió como un espacio para escuchar e intercambiar posibles enfoques para una reforma constitucional.

Si bien las conversaciones amplias e inclusivas a nivel local deben continuar, la ONU y la UE también deben continuar apoyando algunos foros sobre temas específicos en los que la sociedad civil, funcionarios gubernamentales y los partidos políticos puedan debatir posibles reformas políticas y electorales, así como respuestas a las principales demandas de la población, como la prestación de servicios de salud y educación. El gobierno ya ha mostrado cierta voluntad para respaldar estos diálogos, y la propia Boluarte dijo en julio que el objetivo es “encontrar confluencia entre las demandas sociales y las acciones del Poder Ejecutivo”[4]. A pesar de sus reveses a principios de 2023, el Acuerdo Nacional inició a finales de año el primero de una serie de diálogos en Arequipa y Loreto. Debe continuar los esfuerzos en esta línea[5]. El lanzamiento de una serie de reuniones entre funcionarios estatales de nivel local y nacional, representantes del sector privado, la sociedad civil y la academia en diversas regiones del país, que se llevará a cabo este año y el próximo bajo los auspicios del Programa de la ONU para el Desarrollo, con financiación de la UE, es otra iniciativa prometedora en esta dirección[6].

La participación de autoridades regionales e instituciones autónomas, como las oficinas locales de la Defensoría del Pueblo, podría fortalecer estas iniciativas. Las figuras políticas locales y regionales tienden a gozar de un mayor apoyo popular que los políticos nacionales y, siempre que no estén demasiado cerca del gobierno central ni estén implicadas en casos de corrupción, podrían ayudar a orientar estos procesos[7]. Otras organizaciones nacionales, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, una coalición de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos, podrían servir como intermediarios confiables entre la sociedad civil y el gobierno en una etapa posterior de las conversaciones.

Los gobiernos extranjeros y las organizaciones internacionales deben estar preparados para desempeñar un papel más destacado en la promoción del diálogo, la defensa de los derechos humanos y la preservación de las instituciones democráticas. Pueden fomentar las condiciones propicias para el diálogo nacional respaldando conversaciones locales emergentes que reúnan a diversos sectores sociales, así como intentando fortalecer a la sociedad civil involucrada en estas iniciativas proporcionando apoyo financiero y técnico.

Las potencias extranjeras también deben poner de manifiesto su apoyo a las investigaciones judiciales por las muertes de manifestantes y presionar al gobierno para que dé cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y otras organizaciones de derechos humanos[1]. Garantizar justicia y reparación para las víctimas y sus familias podría ayudar a restablecer la confianza en las zonas más afectadas por las protestas y fomentar las conversaciones entre las autoridades nacionales y los líderes locales. La propuesta de establecer un Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes para Perú, respaldado por organismos internacionales con una amplia trayectoria en la defensa y promoción de los derechos humanos en el país y destinado a brindar asistencia jurídica y apoyar el diseño de programas de reparación de víctimas, podría ser un importante paso para fomentar la confianza[2].

Por último, los gobiernos extranjeros deben intentar disuadir a las autoridades peruanas para que no lancen nuevos ataques contra la autonomía de las instituciones democráticas del país, como la Junta Nacional de Justicia y el Jurado Nacional de Elecciones. Socavar la independencia de estas instituciones podría causar graves daños a la credibilidad de futuras elecciones, así como a la legitimidad del sistema judicial, con consecuencias potencialmente adversas para lo que queda de la credibilidad de los líderes políticos.

Perú está disfrutando de una pausa en su guerra política, pero las causas que han alimentado el descontento social y el extremismo ideológico no han desaparecido. En los últimos cinco años, la destitución de presidentes y los masivos estallidos sociales se han convertido en rasgos distintivos de la vida política nacional. El descontento popular con los líderes, las instituciones estatales, los partidos políticos y la democracia en general está alcanzando niveles nunca vistos. En zonas que sólo han recibido migajas de las décadas de crecimiento económico de Perú, la percepción de injusticia, exacerbada por la traumática experiencia de la pandemia, impulsaron una ola de apoyo a la izquierda, que condujo a la elección de Castillo como presidente en 2021. Su caída, poco más de un año después, hizo pensar a muchos de sus partidarios que la estructura del poder estatal y empresarial del país está inclinada en contra de los intereses de los pobres. Para los detractores de Castillo, en cambio, la experiencia de su gobierno y su intento fallido de gobernar por decreto demostraron sin lugar a duda que fue un error permitirle llegar al poder.

Atemperar las divisiones que atraviesan a la sociedad peruana es un imperativo, pero el primer paso en esta dirección debe ser reformar un sistema político que ha perdido casi toda su legitimidad y, por tanto, su capacidad para actuar como válvula de escape para la sociedad en general. En el centro de estas reformas deben estar los esfuerzos por poner fin a la multiplicación y fragmentación de los partidos políticos, así como detener el ciclo de rivalidad destructiva entre el Congreso y la presidencia. La polarización entre versiones cada vez más radicales de la derecha y la izquierda puede no ser fácil de contrarrestar, dada la forma en que ambas corrientes han establecido sus respectivas bases de apoyo. Sin embargo, el diálogo entre las diversas fuerzas sociales de Perú podría ayudar a delinear una serie de reformas políticas y potencialmente constitucionales que deben ser adoptadas por los representantes electos antes de las próximas elecciones.

Hasta ahora hay pocos indicios de que la coalición gobernante de la presidenta Boluarte tenga voluntad de embarcarse en la ruta de la reforma. Pero las circunstancias que la llevaron al poder revelaron hasta qué punto se ha corroído el orden político peruano y cuán profunda y urgente debe ser su reestructuración.

Lima/Bogotá/Washington/Bruselas, 8 de febrero de 2024