Выход из косовского тупика: ответственность Европы
Выход из косовского тупика: ответственность Европы
Table of Contents
  1. Executive Summary
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 185 / Europe & Central Asia

Выход из косовского тупика: ответственность Европы

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Стратегия Европейского союза (ЕС) и США, направленная на предоставление Косову контролируемой независимости с помощью принятия резолюции Совета Безопасности ООН, потерпела неудачу после того, как Россия заявила о своем намерении наложить вето на проект такой резолюции. Поскольку косовские албанцы проявляют все больше своенравия и вполне возможно, что скоро они провозгласят независимость в одностороннем порядке из-за отсутствия приемлемой для них альтернативы, налицо опасность нового опасного и дестабилизирующего конфликта в Европе. Чтобы избежать хаоса в своем ближайшем окружении, Евросоюз и его государства - члены должны теперь взять на себя основную ответственность за продвижение Косова к контролируемой независимости.

Если Европа проявит пассивность, то возрастет опасность дестабилизации. К концу года на албанских лидеров Косова, вероятно, внутри страны будет оказано сильнейшее давление с тем, чтобы они провозгласили независимость Косова, с внешней поддержкой или без нее. Если они предпримут такие шаги и не получат поддержки, то Косово расколется: Сербия предъявит требования на территорию к северу от реки Ибар, сербы из других мест Косова будут вынуждены спасаться бегством, и восемь лет институционального строительства под международным руководством будут потеряны напрасно. Этот взрыв привел бы к дестабилизации положения в соседних странах, повысил давление для дальнейших расколов по этническим границам. В Евросоюз тут же устремились бы потоки беженцев, и он испытал бы на себе последствия усиления сетей организованной преступности на Балканах в результате этих беспорядков. Эти сети и так уже контролируют большую часть европейского рынка героина, они способствуют нелегальной миграции и на них лежит ответственность почти за 30% женщин - жертв сексуальной торговли всего мира.

Если Евросоюз не предпримет необходимых мер, то это дискредитирует идею Общей внешней политики и политики безопасности ЕС (CFSP) и его стремление позиционировать себя как вероятного международного игрока, участника урегулирования конфликтов в других регионах. Как было заявлено в его собственной официальной стратегии в сфере безопасности, "доверие к нашей внешней политике зависит от консолидации наших усилий".

Чем скорее ЕС, или существенное большинство его государств-членов, объявят о своей готовности поддержать предоставление независимости Косову, тем выше шансы предупреждения ущерба, грозящего Евросоюзу. Контактная группа из шести наций (Франция, Германия, Италия, Россия, Великобритания и США), которая руководила политикой по проблеме Косова, приняла решение о проведении нового четырехмесячного раунда переговоров между Приштиной и Белградом. Они начались во вторую неделю августа, но, учитывая жесткие позиции сторон, маловероятно, чтобы они привели к серьезным достижениям. Страны-члены ЕС и США должны гарантировать, что в ходе переговоров не будут размыты положения проекта контролируемой независимости Косова, разработанного Специальным Посланником Генерального Секретаря ООН, бывшим президентом Финляндии Мартти Ахтисаари за год кропотливых дипломатических усилий (план Ахтисаари). Они должны также воспользоваться этими четырьмя месяцами для создания альянса, который бы координировал переход Косова к независимости.

Соединенные Штаты взяли на себя значительные обязательства. При этом их жесткие заявления в поддержку независимости Косова должны сопровождаться более последовательными действиями для достижения этой цели, - было заметно, что президенту Бушу не удалось оказать давление на президента России Путина на их недавней встрече на высшем уровне на берегу океана в Кеннебункпорте, и они должны использовать свое беспрецедентное влияние на косовских албанцев, чтобы обеспечить их конструктивное сотрудничество в течение сложных предстоящих месяцев. Но, в конечном счете, ключевую роль играет Евросоюз. Планом Ахтисаари предусмотрено направление Специального Представителя ЕС с большим штатом сотрудников для координации гражданского надзора над обусловленной независимостью, и правоохранительной миссии, а также обеспечение в рамках процесса оказания помощи кандидатам на членство в ЕС экономической поддержки и мотиваций, гарантирующих, что независимое Косово не станет неудавшимся государством. Евросоюз поддержал план Ахтисаари, но некоторые его члены проявляют скептицизм в отношении возможности его реализации без благословения Совета Безопасности. Члены Контактной группы ЕС должны предпринять большие усилия по созданию такой организации, которой было бы по силам выполнить свои обязанности.

Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун высказал пожелание, чтобы через четыре месяца к 10 декабря ему был представлен доклад Контактной группы о результатах переговоров между Белградом - Приштиной. Следует допустить, и это представляется в высшей степени вероятным, что к этому моменту переговоры не приведут к какому-либо согласованному решению. Тогда Евросоюз, США и НАТО должны быть готовы начать скоординированные с правительством Косова действия по реализации сути плана Ахтисаари, включающие предусмотренный им 120-дневный переходный период. Этот переходный период необходим для сбора заявлений о признании государства независимого на определенных условиях от максимально возможного числа правительств; принятия и введения в действие основополагающего государственного законодательства и создания необходимых институтов, предусмотренных планом Ахтисаари; приглашения правительством Косова (ныне действующим или, в зависимости от даты выборов, его преемником) ЕС и НАТО для выполнения их обязанностей, а этим организациям принять это приглашение; и для Миссии ООН по делам временной администрации Косова (МООНК) в организованном порядке покинуть Косово. В конце этого периода в апреле/мае 2008 г. при содействии ЕС и под наблюдением НАТО Косово стало бы государством, независимым на определенных условиях.

Не все государства-члены ЕС обязаны признавать Косово в течение переходного периода или даже в апреле/мае 2008 г. В Евросоюзе предусмотрены такие процедуры как "конструктивное воздержание" и "повышенное сотрудничество", позволяющие принимать решения и предпринимать действия в отсутствие единого мнения. То, что является жизненно важным, это своевременное начало деятельности миссии ЕС в Косове (и преобразование миссии НАТО). Если бы даже такая минимальная степень единства Евросоюза оказалась недостижимой, то США и некоторым главным европейским государствам пришлось бы попытаться обеспечить основные компоненты международного наблюдения и военных миссий из своих собственных ресурсов.

Насколько посильными стали бы такие вынужденные меры для тех, кто принял бы в них участие, и насколько эффективными они были бы в предоставлении Косову мотивационной перспективы конечной европейской интеграции, необходимой для его развития, ставит множество вопросов. Однако, не вызывает сомнений огромный урон, который понес бы Евросоюз, если бы ему не удалось продемонстрировать сплоченность действий как международного игрока для решения основных проблем безопасности на своих границах.

Без одобрения предоставления независимости Косову со стороны Совета Безопасности ООН, Сербия еще настойчивей будет предъявлять свои права на этот край. Жизнь нового государства еще многие годы будет осложняться не отмененной резолюцией Совета Безопасности 1244, которой в 1999 г. в конце конфликта с НАТО был формально признано право удержания суверенитета Сербии над краем, временно перешедшим под мандат ООН. Сербия продолжит настаивать на своем суверенитете и вместе с Россией попытается воспрепятствовать членству Косова в международных институтах. Белград все активней будет оспаривать власть Приштины над севером края с сербским большинством, и возможности международных органов защитить территориальную целостность Косова станут слабее. У России может возникнуть соблазн воспользоваться этим прецедентом для достижения своих собственных целей в замороженных конфликтах в Закавказье и Молдове.

Все эти последствия нежелательны, и их можно было бы, в значительной степени, избежать, если бы Совет Безопасности проложил путь к независимости Косова по плану Ахтисаари. Но последствия бездействия ЕС будут хуже - и для Косова, и для Балкан, и собственно Евросоюза. Пришло время признать это и действовать.

Приштина/Белград/Нью-Йорк/Брюссель, 21 августа 2007 г.

The preferred strategy of the European Union (EU) and the U.S. to bring Kosovo to supervised independence through the United Nations Security Council has failed, following Russia’s declared intention to veto. With Kosovo Albanians increasingly restive and likely soon to declare unilateral independence in the absence of a credible alternative, Europe risks a new bloody and destabilising conflict. To avoid chaos on its doorstep, the EU and its member states must now accept the primary responsibility for bringing Kosovo to supervised independence.

The risks to Europe of inaction are substantial. Before the end of the year, Kosovo Albanian leaders will be under what is likely to be irresistible internal pressure to declare independence, with or without external support. If they act and are not supported, Kosovo would fracture: Serbia reclaiming the land pocket north of the Ibar River, Serbs elsewhere in Kosovo fleeing, and eight years of internationally guided institution-building lost. The implosion would destabilise neighbouring countries, increasing pressure for further fractures along ethnic lines. The EU would quickly experience refugee flows and feel the impact of the boost that disorder would give to organised crime networks in the Balkans that already distribute most of Europe’s heroin, facilitate illegal migration and are responsible for nearly 30 per cent of women victims of the sex trade worldwide.

Failure to act would also discredit the EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) and its efforts to project itself as a credible international actor in conflicts elsewhere. As its own official security strategy declares, “the credibility of our foreign policy depends on the consolidation of our achievements [in the Balkans]”.

The sooner the EU, or a significant majority of its member states, declares itself ready to back an independent Kosovo, the better the chances of forestalling such damage to the EU. The six-nation Contact Group (France, Germany, Italy, Russia, the UK and U.S.) that has been guiding Kosovo policy has authorised a four-month period for new talks between Pristina and Belgrade. These started in the second week of August but, given entrenched positions, are highly unlikely to achieve a breakthrough. The EU members and the U.S. should ensure that they do not unravel the blueprint for Kosovo’s supervised independence crafted by the UN Secretary-General’s special envoy, former Finnish President Martti Ahtisaari, during a year of painstaking diplomacy (the Ahtisaari plan). They should also use the four months to secure an alliance that will coordinate Kosovo’s transition to independence.

The U.S. has considerable responsibilities, both to match its strong rhetoric on behalf of Kosovo independence with more consistent action toward that goal – President Bush signally failed to press Russian President Putin at their recent seaside summit in Kennebunkport – and to use its unparalleled influence with the Kosovo Albanians to keep them cooperative and constructive during the sensitive months ahead. But ultimately the EU is the key. The Ahtisaari plan foresees it sending a special representative with a large staff to coordinate civilian supervision of conditional independence and a rule of law mission, as well as providing through its membership candidacy processes the economic support and motivation that can ensure an independent Kosovo does not become a failed state. The EU has backed the Ahtisaari plan but a number of its members are sceptical about proceeding with it in the absence of a Security Council blessing. The EU members of the Contact Group need to do heavy lifting to prepare the organisation to meet its responsibilities.

UN Secretary-General Ban Ki-moon has requested that the Contact Group report back to him on the Belgrade-Pristina talks in four months, by 10 December. This is the point at which, assuming, as seems overwhelmingly likely, that no agreed solution emerges from those talks, the EU, U.S. and NATO need to be ready to start coordinated action with the Kosovo government to implement the essence of the Ahtisaari plan, including the 120-day transition period it envisages. That transition period should be used to accumulate statements of recognition of the conditionally independent state from as many governments as possible; to adopt and set in place the state-forming legislation and related institutions foreseen by the Ahtisaari plan; for the Kosovo government (the present one or, depending on the date of elections, its successor) to invite the EU and NATO to take up their responsibilities and for those organisations to do so; and for the UN Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) to withdraw in an orderly fashion. At the end of this period – in April/May 2008 – Kosovo would be conditionally independent, under EU and NATO supervision.

Not all EU member states need to recognise Kosovo during the transition or even in April/May 2008. The EU has procedures – “constructive abstention” and “enhanced cooperation” – that allow decisions to be taken and action to be set in motion when unanimity is not available. What is vital is to get the EU missions into Kosovo (and to reform the NATO mission) in a timely fashion. If that minimum degree of EU unity is not possible, the U.S. and some major European states would have to try to reproduce the basic elements of the international supervision and protection missions out of their own resources.

How sustainable such an ad hoc effort would be by those making it, and how effective it could be in giving Kosovo the motivational prospect of eventual European integration it needs to flourish, would be questionable. What would not be in doubt is the huge damage the EU would inflict on itself by having so obviously failed to act as a coherent international player to meet a major security challenge on its borders.

Without UN Security Council cover for independence, Serbia will be even more reluctant to let go of Kosovo. The new state will be haunted for years by an unrevoked Security Council Resolution 1244, which in 1999, at the end of the conflict with NATO, acknowledged Serbia’s formal retention of sovereignty for the interim period over the province it turned over to the UN. Serbia will continue to claim that sovereignty and, with Russia, will try to block Kosovo’s membership in international institutions. Belgrade will challenge Pristina’s ownership of the Serb-majority north all the harder, and international authority to defend Kosovo’s territorial integrity will be the weaker. Russia may seek to use the outcome for its own purposes in the frozen conflicts in the South Caucasus and Moldova.

These are all undesirable consequences, and ones that could largely have been avoided if the Security Council had paved the way to Kosovo’s independence under the Ahtisaari plan. But the consequences of inaction by the EU will be worse – for Kosovo, the Balkans and the EU itself. It is time to recognise this and act.

Pristina/Belgrade/New York/Brussels, 21 August 2007

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Online Event to discuss Crisis Group's report "Relaunching the Kosovo-Serbia Dialogue", in which we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

Thirteen years after Kosovo broke away from Serbia, the two countries remain mired in mutual non-recognition, with deleterious effects on both. The parties need to move past technicalities to tackle the main issues at stake: Pristina’s independence and Belgrade’s influence over Kosovo’s Serbian minority.

In this conversation, we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue (Online Event, 28th January 2021)

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.