Турция и Греция: пора урегулировать конфликт в бассейне Эгейского моря
Турция и Греция: пора урегулировать конфликт в бассейне Эгейского моря
Table of Contents
  1. Overview
Turkey and Russia’s Complicated Relationship
Turkey and Russia’s Complicated Relationship

Турция и Греция: пора урегулировать конфликт в бассейне Эгейского моря

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

КРАТКИЙ ОБЗОР

Давно прошли те времена, когда из-за напряженности в бассейне Эгейского моря Турция и Греция три раза оказывались на грани войны. Союзники по НАТО проделали большую работу в рамках процесса нормализации отношений. Увеличились объемы товарооборота, выросли инвестиции, развивается туризм, усилилось взаимовыгодное сотрудничество. Такая благоприятная атмосфера снижает остроту проблемных тем, таких как кипрский вопрос, лежащий в основании первого эгейского конфликта в начале 1970-х гг. Регулярные двусторонние переговоры и неофициальная приостановка в 2011 г. облетов греческих островов военными самолетами Турции говорят о том, что, возможно, пришло время для урегулирования этого конфликта. Новое правительство Турции, опирающееся на убедительную победу Партии труда и развития на июньских выборах, заинтересовано в дальнейшем укреплении своего имиджа ответственной региональной державы, урегулировании проблем в соседних странах и снятии препятствий на пути к вступлению в Европейский союз (ЕС). Греция, со своей стороны, переживает серьезный финансовый кризис и заинтересована в любых изменениях, могущих привести к экономическому росту и укреплению безопасности. Таким образом, можно сделать вывод, что этот бессмыленный, но все еще потенциально опасный конфликт должен быть урегулирован. Здравой представляется стратегия, включающая ряд синхронизированных шагов по подготовке общественного мнения с обеих сторон, что позволило бы достичь двустороннего соглашения и прибегнуть, в случае необходимости, к посреднеческим услугам международных инстанций.

Несмотря на то, что в силу относительного спокойствия последних лет эгейский конфликт ускользал от внимания международного сообщества, его взрывоопасный потенциал сохраняется. Греки обеспокоены безопасностью сотен островов, расположенных намного ближе к Турции, чем к материковой Греции. Турецкая сторона опасается, что страна будет отрезана от большей части Эгейского моря и выхода к другим морям в случае если Греция в одностороннем порядке расширит пределы своих территориальных вод и установит новые зоны морской юрисдикции. На данный момент переговоры о воссоединении Кипра, равно как и процесс подготовки вступления Турции в Евросоюз находятся в тупике. Однако решение Анкарой и Афинами эгейского конфликта может иметь положительные последствия для обеих сторон: для греческих киприотов это станет доказательством искренности добрых намерений Турции и одновременно поднимет престиж Анкары в глазах членов европейского клуба.

Базовые разногласия в бассейне Эгейского моря уходят корнями в 1974 г. когда Афины предприняли попытку переворота в Никосии, целью которого было объединение Кипра с Грецией, а последовавшее вторжение турецких войск на остров привело к оккупации турецкими войсками его северной части. Сегодня конфликт не ограничивается вопросом морских зон (территориальные воды и континентальный шельф) и охватывает такие проблемы, как использование воздушного пространства, облеты островов военными самолетами, милитаризация Эгейских островов и разграничение зон ответственности национальных диспетчерских служб (т.н. "районов полетной информации" - РПИ). Сложная география Эгейского моря усугубляет проблему: помимо того, что оно насчитывает более 2 400 островов, главным образом греческих, по его акватории проходят пути международного морского судоходства, играющие жизненно важную роль для экономики и безопасности Турции.

Греция утверждает, что, согласно нормам международного права, зафиксированным в ратифицированной большинством государств конвенции ООН 1982 г. по морскому праву (UNCLOS), она обладает неотъемлемым правом расширить свои территориальные воды до двенадцати морских миль по сравнению с шестью в настоящее время. Она считает главной проблемой определение границ континентального шельфа и полагает, что этот вопрос следует урегулировать с помощью Международного суда (МС), а не в рамках двусторонних переговоров. В течение многих лет Турция отказывалась доверить решение проблемы Международному Суду и настаивала на проведении двусторонних переговоров, хотя с 1997 г. она не исключает обращения в судебные инстанции при условии взаимного согласия. Турция опасается, что расширение греческих территориальных вод может перекрыть ей доступ к путям международного морского судоходства и к континентальному шельфу Эгейского моря. Парламент Турции прибегнул к угрозе военных действий в случае одностороннего расширения Грецией своих территориальных вод и Анкара периодически проводит символические операции демонстрации силы, которые до недавнего времени включали облеты ее военными самолетами необитаемых греческих островов. Обеспечение безопасных условий судоходства в этом регионе отвечает интересам всех заинтересованных сторон, в том числе причерноморских государств, судам которых, для выхода в Средиземное море и далее, в Атлантический океан, необходимо пересечь Эгейское море.

Сегодня обе стороны демонстрируют более конструктивный подход. Начиная с 2002 года представители министерств иностранных дел двух стран встречались для проведения "предварительных переговоров" более 50 раз. Цель этих встреч: добиться согласия обеих сторон на урегулирование спора по континентальному шельфу и, возможно, других нерешенных вопросов, в МС. В частных беседах дипломаты соглашаются, что изменившиеся исторические обстоятельства сегодня позволяют разрешение конфликта, который в гораздо большей степени связан с внутриполитическими отношениями и настроением общества, чем с реальными проблемами безопасности. Но отсутствие политической воли, нежелание идти на уступки и отказ принимать непопулярные компромиссные решения привело к тому, что переговоры не продвинулись дальше начальной стадии.

Это близорукая позиция. Обеим странам выгодно урегулирование затянувшегося и дорогостоящего конфликта. Экономические преимущества от прекращения бутафорной демонстрации военной мощи особенно очевидны для Греции. Но Турция также может извлечь экономические выгоды из разрешения конфликта, и, что не менее важно, урегулирование кипрского вопроса даст новый импульс ее отношениям с ЕС и повысит доверие к турецкой внешнеполитической концепции "нулевых проблем с соседями". Для достижения положительного результата сторонам следует предпринять следующие совместные шаги:

  • Первый этап: Турция официально прекращает облеты незаселенных греческих островов. Греция, со своей стороны, обязуется – после подписания и ратификации всеобъемлющего соглашения по Эгейскому морю - демилитаризировать Эгейские острова в соответствии с обязательствами, взятыми в рамках предыдущих соглашений. Одновременно, Турция обязуется расформировывать Четвертую армию, либо передислоцировать ее за пределы бассейна Эгейского моря.
     
  • Второй этап: обе стороны заявляют о своей готовности вести переговоры об особых эгейских договоренностях в соответствии с общими принципами Конвенции Организации Объединённых Наций по морскому праву (UNCLOS) о справедливости и особых обстоятельствах. Греция публично признает, что Турция, как прибрежное государство, имеет права, которые должны быть приняты во внимание в контексте разграничения морских зон в акватории Эгейского моря, и принимает к сведению, что существуют прецеденты арбитража таких вопросов другими государствами, чья береговая линия выходит к акватории совместно используемого моря. Турция публично обязуется ратифицировать UNCLOS и признает международное право Греции в принципе расширить свои территориальные воды до двенадцати морских миль. Стороны совместно объявляют, что на переговорах будет обсуждаться сохранение коридоров международных вод, ведущих в основные турецкие порты и к турецким черноморским проливам, которые могут использоваться для международного судоходства.
     
  • Третий этап: Греция и Турция ведут переговоры о разграничении территориальных вод, базируясь на принципе двенадцати морских миль. Они договариваются о прохождении срединных линий в случае взаимного перекрытия территориальных вод, о сокращении границ греческих территориальных вод в случаях, где это необходимо для обеспечения разумных коридоров международных вод для международного морского судоходства в Эгейском море. Они заранее признают юрисдикцию МС на решение любого спора - в соответствии с принципами, перечисленными в этапах два и три - в отношении прохождения границ территориальных вод.
     
  • Четвертый этап: Турция и Греция обеспечивают урегулирование оставшихся проблем, прежде всего, по континентальному шельфу, после чего предоставляют МС право выносить решение по всем оставшимся разногласиям.

Стамбул/ Афины/ Брюссель, 19 июля 2011 г.

 

I. Overview

Normalisation between Greece and Turkey has come far since tensions in the Aegean Sea threatened war three times between the NATO allies. Trade, investments and mutual cooperation and tourism have taken off, sidelining issues like the Cyprus problem, which first stirred up the Aegean dispute in the early 1970s. Frequent bilateral talks and Turkey’s unofficial 2011 suspension of military over-flights of Greek islands suggest that the time may be ripe for a solution to that dispute. Turkey’s strong new government elected in June is interested in further asserting itself as a responsible regional power, solving problems in its neighbourhood and clearing obstacles to its European Union (EU) accession. With Athens in the midst of a financial crisis and needing any economic lift and increased security it can find, this unnecessary and still potentially dangerous conflict should be resolved. A good strategy would be a synchronised set of steps to prepare public opinion on both sides, leading to a bilateral agreement and including, if needed, eventual recourse to international adjudication.

Even if the relative calm of the last years has pushed the Aegean dispute off the international community’s radar, risks of a flare-up remain. Greeks worry about the safety of hundreds of islands much closer to Turkey than to their mainland. Turks fear being cut off from most of the Aegean and farther seas should Greece unilaterally extend the breadth of its territorial sea and establish new maritime jurisdiction zones. The Cyprus reunification negotiations and Turkey’s EU accession process are reaching stalemate. But if Ankara and Athens settle their Aegean dispute, that step could help both to persuade Greek Cypriots of Turkey’s goodwill and to polish Turkey’s EU credentials.

Much of the disagreement over the Aegean flared up after Athens engineered a 1974 coup in Nicosia intended to unite Cyprus with Greece, and Turkey invaded, resulting in its occupation of the north of the island. The dispute has now grown beyond maritime zones (territorial seas and continental shelf) to cover airspace, over-flights, militarisation of Aegean islands and flight information regions. The Aegean Sea’s geography is complex, with more than 2,400 islands, mostly Greek, but also high seas shipping routes that are Turkey’s economic and security lifeline.

Greece argues that international law, as detailed in the widely-ratified 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), gives it an inalienable right to extend its territorial seas to twelve nautical miles from the present six. It describes the delimitation of the continental shelf as the main problem and says it must be settled by the International Court of Justice (ICJ), not bilateral negotiations. For years, Turkey was reluctant to go to the ICJ on Aegean issues and insisted on bilateral talks, although since 1997 it does not rule out judicial means based on mutual consent. Turkey fears that a Greek territorial seas extension could cut off its access to high seas shipping routes and to the Aegean continental shelf. Its parliament has threatened war if Greece unilaterally extends its territorial seas, and Ankara makes symbolic displays of strength that until recently included military flights over inhabited Greek islands. All, including Black Sea states that navigate through the Aegean for access to the Mediterranean and beyond, want to ensure safe, open access and passage.

Today, both sides take a more constructive approach. Their foreign ministries have met more than 50 times for “exploratory talks” since 2002, with a view to taking the continental shelf dispute and possibly other unresolved matters to the ICJ. In private, they agree that circumstances have changed enough to settle the dispute, which is far more about domestic politics and psychology than real security concerns. But lack of political will to let go of maximalist positions and confront popular opinion with compromises has kept negotiations in the starting blocks.

This is short-sighted. Greece and Turkey would both benefit from solving the long and costly dispute. The economic advantages of ending mock military sparring are especially clear for Greece. But Turkey would also benefit economically, and, as importantly, a settlement could reinvigorate its EU relationship and increase the credibility of its “zero problems” foreign policy with neighbours. A process to achieve this could include the following joint steps:

  • First stage: Turkey formally ends over-flights of inhabited Greek islands. Greece pledges to demilitarise Aegean islands in accordance with commitments it has made in a series of earlier treaties, once a comprehensive Aegean agreement with Turkey is reached and ratified. Turkey pledges to disband its Fourth Army simultaneously or relocate it away from the Aegean.
     
  • Second stage: both announce readiness to negotiate special Aegean arrangements in line with general UNCLOS principles on equity and special circumstances. Greece publicly recognises Turkey, as a littoral state, has rights that must be taken into account in delimiting Aegean maritime zones and notes such matters have been arbitrated or adjudicated by other states with coastlines on a shared sea. Turkey publicly commits to ratify UNCLOS and recognises Greece’s international law right in principle to extend its territorial seas to twelve nautical miles. The sides jointly declare that negotiations will include maintaining high seas corridors to major Turkish ports and the Turkish straits to the Black Sea that can be used for international navigation.
     
  • Third stage: Greece and Turkey negotiate on delimitation of their territorial seas based in principle on a twelve nautical mile limit. They agree on median lines where these limits overlap and on a reduction of Greek territorial seas where necessary to ensure reasonable high seas corridors for international shipping through the Aegean. They agree in advance that they will authorise the ICJ to adjudicate, pursuant to the principles listed in stages two and three, any dispute about where territorial sea boundaries should be drawn.

Fourth stage: Turkey and Greece address any remaining issues, particularly on the continental shelf, and thereafter refer any remaining differences to the ICJ.

Istanbul/Athens/Brussels, 19 July 2011

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.