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A rebel of Colombia's Marxist National Liberation Army (ELN) shows his armband while posing for a photograph, in the northwestern jungles, Colombia, on 31 August 2017. REUTERS/Federico Rios

La paz que falta: el nuevo gobierno de Colombia y la última de sus guerrillas

Las conversaciones en La Habana con el ELN, el último grupo insurgente de Colombia, avanzan a paso lento. Apoyados por actores internacionales, los actuales negociadores del gobierno y la guerrilla deberían apuntar a un rápido avance en las negociaciones para minimizar las posibilidades de que un escéptico presidente entrante abandone el proceso de paz. 

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¿Qué hay de nuevo? Las conversaciones de paz con el último grupo guerrillero de Colombia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), podrían estar en riesgo luego de la elección de Iván Duque como nuevo presidente. Los resultados tangibles a corto plazo serán esenciales para garantizar que las negociaciones continúen cuando Duque asuma el poder el 7 de agosto.

¿Por qué es importante? En varias regiones de Colombia el ELN está traficando drogas e imponiendo el control a través de la violencia y enfrentamientos con otros grupos armados. Sin un acuerdo de paz, estas regiones seguirán sufriendo el impacto de un conflicto que incluso el Ejército Nacional, que es vastamente superior en términos militares, no puede ganar.

¿Qué se debería hacer? Antes de la inauguración del nuevo gobierno, el actual gobierno de Colombia y el ELN deberían acordar medidas para fomentar la confianza, mecanismos para que la sociedad civil participe en las negociaciones, pasos para mitigar los costos humanitarios del conflicto, y los términos de un nuevo cese al fuego. La sociedad civil y los gobiernos extranjeros interesados deberían transmitir a Iván Duque su apoyo a las conversaciones de paz.

Resumen Ejecutivo

El Ejército de Liberación Nacional (ELN) es el último movimiento guerrillero de Colombia. Forjado en la turbulencia de la década de 1960 e influido por una mezcla de credos marxistas y religiosos, el grupo ha resistido luchas internas, ofensivas del gobierno y enfrentamientos con otros insurgentes. Pero su “resistencia armada” ante un Estado que considera que sirve únicamente a los intereses de las élites económicas, parece anticuada y dañina. A pesar de que otras guerrillas y paramilitares han negociado acuerdos con el gobierno, las conversaciones con el ELN avanzan a un ritmo agonizante. Varias unidades del ELN, con una creciente fuerza y participación en el tráfico de drogas, parecen cada vez más reacias a poner fin a su lucha armada, aunque su posición podría cambiar si las conversaciones avanzan. El presidente electo Iván Duque, quien asumirá el poder el 7 de agosto, ha establecido estrictas condiciones para continuar las negociaciones, lo que aumenta el riesgo de reanudación de las hostilidades. Si quieren persuadir al nuevo presidente de que no abandone las negociaciones, las partes deberían rápidamente acordar un cese al fuego bilateral mejorado, mayor participación de la sociedad en el proceso de paz y medidas de fomento de la confianza.

Las conversaciones entre el ELN y el gobierno, después de haber sido suspendidas en enero de 2018 y más tarde expulsadas de Ecuador, se reanudaron en Cuba a principios de mayo, pero será un desafío superar los reveses y las oportunidades perdidas en los últimos dos años. Una agenda vagamente definida sentó las bases para el inicio del proceso de paz el año pasado, y un cese al fuego bilateral, que comenzó en octubre de 2017 y duró más de 100 días, les infundió un cauteloso optimismo. Con el antecedente de la dejación de armas por parte de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), anteriormente el movimiento guerrillero más grande del país, el aparente progreso creó el año pasado la sensación de que el Presidente Juan Manuel Santos podría lograr la paz con ambas fuerzas insurgentes.

Estas expectativas se frustraron a principios de 2018. Unidades recalcitrantes del ELN, sobre todo en el departamento del Chocó y en la frontera con Venezuela, utilizaron su poder en la estructura de comando del movimiento para bloquear la reanudación del cese al fuego. El ataque el 27 de enero por parte de una unidad del ELN contra una estación de policía en la ciudad portuaria de Barranquilla, en el norte del país, mató a siete policías e hirió a más de 40, lo que provocó gran indignación pública e impulsó al Gobierno a suspender las conversaciones.

El escepticismo del ELN hacia el proceso de paz y la violencia que despliega no le han permitido ganar amigos en la política nacional.

Mientras tanto, en lo profundo de sus bastiones rurales, donde el ELN ha dicho actuar durante mucho tiempo como defensor armado de las organizaciones sociales y proveedor de orden público, muchos habitantes locales se hastían de la creciente brutalidad y beligerancia del ELN. Los enfrentamientos entre unidades del ELN y otros grupos armados en regiones del Catatumbo y el Chocó han desplazado a miles de personas. La participación en el tráfico de drogas, nominalmente prohibida por el Comando Central de la guerrilla, se ha vuelto evidente en ciertas regiones. Y su simpatía de vieja data por el gobierno venezolano le tiende a la guerrilla un salvavidas transfronterizo hacia el país vecino, donde residen los comandantes superiores mientras los combatientes actúan cada vez más abiertamente en las ciudades y pueblos de ese país.

El escepticismo del ELN hacia el proceso de paz y la violencia que despliega no le han permitido ganar amigos en la política nacional. El presidente electo Duque insiste en que se impongan condiciones estrictas a los 2.000 combatientes del grupo antes de que puedan continuar las conversaciones, condiciones que el ELN seguramente rechazará. Su oponente en la segunda vuelta del 17 de junio, el ex guerrillero Gustavo Petro, advirtió que el ELN enfrentaba una dura elección: optar por la paz o transformarse en un grupo dedicado al tráfico de drogas. Al mismo tiempo, existe el riesgo de que un nuevo gobierno diluya la implementación del acuerdo de paz con las FARC, profundizando así la enorme desconfianza del ELN hacia el Estado colombiano. Un escenario en el que Duque abandona el proceso con el ELN y declara guerra abierta al grupo es una posibilidad real. Su gobierno probablemente tratará al ELN como un grupo “terrorista”, justificando la medida argumentando que operan desde refugio seguro en Venezuela, un Estado paria.

Sin embargo, la reanudación de la lucha no es inevitable. Ya de frente a la posibilidad de que el gobierno de Duque abandone la dedicación del presidente Santos a la paz negociada, las dos partes deberían usar esta ronda de conversaciones en La Habana para llegar a acuerdos emblemáticos. Funcionarios del gobierno han notado un cambio en la voluntad del ELN de dar pasos importantes en la mesa de negociaciones, especialmente luego de varios ceses al fuego unilaterales y a una significativa reducción de la violencia en los últimos meses. Si las dos partes acuerdan medidas para fomentar la confianza y un marco para la participación de la sociedad civil en el proceso de paz, promueven acuerdos locales para reducir los costos humanos del conflicto, y establecen los términos de una tregua bilateral con condiciones claras y una verificación mejorada, los negociadores alcanzarían mayor ímpetu. El nuevo presidente definitivamente no es un ferviente defensor del proceso, pero puede llegar a serlo a regañadientes si se ha llegado a acuerdos que reduzcan la violencia y gocen del respaldo de la sociedad civil y de los Estados extranjeros.

Finalmente, todos los que respaldan las negociaciones deben enfatizar a Duque los graves peligros de volver al conflicto. El ELN ha sufrido daños por ofensivas militares del Estado, incluidos los ataques al grupo a principios de este año después de que el cese al fuego bilateral caducara. Pero al otro lado de la frontera, en Venezuela, la seguridad y protección histórica a los guerrilleros continuará siendo una ventaja. Los territorios en los que opera el movimiento a lo largo y ancho del país son difíciles de penetrar y controlar, y los combatientes del ELN, a menudo disfrazados de civiles, siguen siendo difíciles de identificar para las autoridades. Declarar la guerra al grupo puede saciar el deseo del nuevo gobierno de imponer el control estatal sobre la totalidad del territorio nacional de Colombia, pero el poder del fuego por sí solo no enterrará a la última de sus guerrillas.

Recomendaciones

Para revitalizar el proceso de paz y ayudar a persuadir al Gobierno entrante de que no reanude hostilidades contra el ELN

Para el gobierno de Colombia y el ELN:

  1. Acordar y desarrollar medidas específicas y oportunas para fomentar la confianza, que incluyan potencialmente la liberación por parte del ELN de recientes víctimas de secuestro y amnistías para prisioneros – tanto guerrilleros y civiles – declarados culpables de delitos menores. Invitar a la Iglesia Católica y a la Defensoría del Pueblo a verificar el cumplimiento de estos acuerdos, al igual que potencialmente a miembros del mecanismo de verificación del cese al fuego y las naciones garantes.
     
  2. Acordar e implementar cuanto antes mecanismos para la participación de la sociedad civil local en las conversaciones de paz, como se prevé en la agenda original de las conversaciones, con mecanismos especiales para la participación de las mujeres y movimientos de mujeres, grupos étnicos y líderes sociales que sean víctimas de la violencia.
     
  3. Crear e desplegar una estrategia de comunicación conjunta para promover los beneficios de las medidas para el fomento de la confianza y de un cese al fuego bilateral, mecanismos de participación de la sociedad civil, y acuerdos regionales para reducir los costos humanitarios del conflicto.
     
  4. Concluir el acuerdo sobre un nuevo cese del fuego bilateral, luego de acordar medidas de fomento de la confianza, para entregarlo al gobierno de Duque el 7 de agosto, sin necesidad de haberlo implementado de antemano.

Para el gobierno de Colombia:

  1. Invitar a representantes de la administración presidencial entrante a reunirse con el equipo de negociación del actual gobierno para preparar el empalme.

Para el gobierno entrante de Colombia:

  1. Designar a una persona del equipo de empalme que se ocupe exclusivamente de las negociaciones con el ELN, mientras se revisan las condiciones que el presidente electo Duque sugirió durante su campaña para que las conversaciones con el ELN continúen.
     
  2. Prorrogar cualquier cese al fuego bilateral con el ELN que esté en curso antes de tomar una decisión final sobre la política relativa a las negociaciones.

Para el ELN:

  1. Anunciar un breve cese al fuego unilateral a partir del 7 de agosto, o la voluntad de extender más allá de esa fecha cualquier cese al fuego bilateral en curso, como gesto para promover la continuación de las conversaciones de paz.
     
  2. Aceptar y firmar el acuerdo humanitario para el Chocó, y enviar a La Habana a un representante del Frente de Guerra Occidental del ELN –unidad que opera en esa región de la costa– para garantizar una comunicación rápida y consistente con las organizaciones de la sociedad civil que firmaron el acuerdo.
     
  3. Poner fin al conflicto con el Ejército Popular de Liberación (EPL) en el Catatumbo, atendiendo a las llamadas de la sociedad civil local, y si es necesario, aprovechar la oportunidad de las conversaciones en La Habana para hacerlo.

Para la Iglesia Católica:

  1. Verificar las medidas de fomento de la confianza y los acuerdos humanitarios firmados entre el Gobierno y el ELN como parte de un nuevo cese al fuego.

A los países garantes (Brasil, Cuba, Chile, Venezuela y Noruega) y países acompañantes (Alemania, Suiza, Italia, Países Bajos y Suecia):

  1. Expresar pública y privadamente, durante reuniones con el gobierno entrante, su apoyo a las conversaciones de paz y su voluntad de continuar financiando.
     
  2. Continuar promoviendo y apoyando el acuerdo humanitario propuesto en el Chocó y presionar al ELN para que termine el conflicto con el EPL en el Catatumbo.

A la Misión de la ONU y al Consejo de Seguridad:

  1. Expresar su apoyo continuo a las conversaciones de paz con el ELN y su voluntad de continuar verificando cualquier cese al fuego en curso, posiblemente a través de una visita del Secretario General de la ONU u otro alto funcionario de la ONU al nuevo presidente.

Bogotá/Bruselas, 12 de julio de 2018

I. Introducción

Por primera vez en sus casi 54 años de historia, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) ha iniciado negociaciones formales de paz con el gobierno colombiano. Sin embargo, lo ha hecho sin ninguna garantía de que Iván Duque, el nuevo presidente que asumirá el poder el 7 de agosto, esté tan dedicado a la búsqueda de la paz como su predecesor Juan Manuel Santos. Duque, discípulo del expresidente Álvaro Uribe, derrotó al izquierdista Gustavo Petro en la segunda vuelta presidencial del 17 de junio. Ha propuesto una serie de condiciones para negociar el desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR) de las guerrillas. A mediados de junio se negó a descartar explícitamente negociaciones políticas con la organización, aunque anteriormente la describió como un "grupo terrorista"[fn].“No aceptaré ningún mecanismo distinto a una negociación bilateral con Nicaragua”, El Tiempo, 13 de mayo de 2018. “Diálogos con ELN continuarán si hay verificación internacional: Duque”, Caracol, 19 de junio de 2018.Hide Footnote

La perspectiva de un nuevo presidente poco comprometido con el proceso de paz entre el gobierno y el ELN, que ya lleva dos años, ha suscitado un esfuerzo adicional de los negociadores en La Habana, donde ambas partes se reagruparon a principios de mayo. Un progreso rápido y sustancial en estas conversaciones parece más urgente que nunca. Pero los reveses anteriores, especialmente el fracaso en enero de no reanudar un cese al fuego bilateral que se había mantenido en gran medida desde octubre, ilustran el alcance de las diferencias entre el gobierno y la guerrilla. Dentro del gobierno persisten las dudas de que el ELN, en su conjunto, pueda cumplir con un acuerdo debido a la oposición dentro del movimiento; es decir, de las poderosas unidades regionales de la costa del Pacífico y la frontera con Venezuela[fn]Para más sobre la reciente expansión del ELN y los antecedentes del proceso de paz, ver Crisis Group Informe sobre América Latina N°63, Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz, 19 de octubre de 2017, y N°51, ¿Abandonado a su suerte? El ELN y los diálogos de paz en Colombia, 26 de febrero de 2014.Hide Footnote . Sin embargo, el éxito de los tres ceses al fuego unilaterales por parte de la guerrilla sí ha servido para cambiar la percepción el gobierno.

El ELN tiene sus propias razones para ser cauteloso. Desconfía del Estado colombiano, que para el ELN representa sólo los intereses de la élite. Al mismo tiempo, observa con preocupación palpable el tambaleante avance del acuerdo de paz firmado a fines de 2016 entre el gobierno y el mayor movimiento guerrillero de Colombia, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Los negociadores del gobierno enfrentan una batalla ardua para manejar las complejidades de un movimiento descentralizado y profundamente ideológico.

Ciertamente, algunas facciones dentro del ELN se resisten a firmar un acuerdo de paz con el Estado. Su oposición es indicativa de una profunda crisis de identidad que ha surgido dentro del movimiento. Personas que viven dentro la esfera de influencia del ELN informan sobre la creciente disposición de los combatientes a imponer castigos violentos a los habitantes locales por infracciones disciplinarias. En Arauca, en la frontera con Venezuela, el grupo ha asesinado a varios líderes sociales, así como a presuntos consumidores de droga, ladrones e informantes. A lo largo del Pacífico, en el Chocó y Nariño, la participación del ELN en el tráfico de drogas es flagrante, a pesar de que su comando central prohíbe nominalmente que las unidades participen en ese comercio. El ELN siempre se ha presentado como un aliado de los pobres y oprimidos de Colombia, pero su tendencia cada vez más cruel y autoritaria sugiere que algunos en el cuadro actual de líderes, o al menos los que están sobre el terreno, tienen una perspectiva política diferente.

Los negociadores del gobierno enfrentan una batalla ardua para manejar las complejidades de un movimiento descentralizado y profundamente ideológico. Necesitan avanzar rápidamente en las conversaciones no sólo para convencer al nuevo gobierno de Duque de continuar con las negociaciones, sino también para convencer a las unidades escépticas del ELN. Los desafíos de hacerlo y superar el legado de fracasos anteriores son enormes, pero no insuperables.

Este informe examina la naturaleza del ELN, especialmente durante el período de expansión que ha disfrutado desde el acuerdo de paz de las FARC, así como el estado de las conversaciones de paz a raíz de las elecciones presidenciales. Identifica una serie de áreas donde los acuerdos en La Habana podrían ayudar a inclinar al entrante gobierno de Duque a perseverar en el proceso de paz. El informe se basa en más de 40 entrevistas con líderes comunitarios, funcionarios estatales, representantes de organizaciones internacionales y analistas locales, llevadas a cabo entre 2017 y 2018 en las principales regiones de actividad del ELN, incluyendo Arauca, Cauca, Norte de Santander, Chocó y Nariño. También se llevaron a cabo entrevistas en Bogotá y Quito con funcionarios internacionales y gubernamentales, al igual que negociadores del gobierno y del ELN en el proceso de paz. La unidad del ELN en el Chocó – El Frente de Guerra Occidental – recibió y contestó preguntas enviadas por Crisis Group a través de una serie de videos. El Frente de Guerra Urbano Nacional recibió las preguntas, que prometieron responder, pero aún no lo habían hecho al momento de publicación.

II. Qué es el ELN de 2018?

Recogiendo una amalgama de tradiciones radicales de izquierda y al mismo tiempo profundizando sus vínculos con economías criminales, el ELN de hoy se destaca por su resiliencia. Después de casi 54 años de existencia, no constituye una amenaza insurgente nacional, pero sus unidades regionales ejercen un firme control territorial sobre cada vez más tramos de la periferia colombiana, a través del despliegue de una gran cantidad de violencia. Debido a su operación clandestina y a su pequeño poderío militar, en comparación con las FARC, el ELN sigue siendo un misterio para muchos colombianos[fn]Por ejemplo, el ELN mantiene en secreto los nombres de algunos de los miembros de su Comando Central. Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, 7 de abril de 2018.Hide Footnote . Es esencial que se llegue a una mejor comprensión del grupo guerrillero y su evolución reciente para garantizar que las negociaciones sobrevivan a un cambio de gobierno.

A. Ideología

La ideología del ELN entrelaza elementos de varias tradiciones políticas radicales, incluidos el socialismo, el comunismo y la teología de la liberación cristiana, y venera las hazañas de la Revolución Cubana[fn]La teología de la liberación es un movimiento religioso originado en América Latina que sostiene que la Iglesia tiene un papel en la “liberación” de los pobres de las condiciones de desigualdad, pobreza y represión que sufren. Ver Eduardo Pironio, “Teología de la liberación”, Teología: revista de la Facultad de Teología de la Pontificia Universidad Católica Argentina, no. 17 (1970), pp. 7-28.Hide Footnote . A diferencia de muchos otros movimientos guerrilleros colombianos, no se originó como el brazo armado de un partido político, sino como un grupo independiente con su propia agenda política. Desde la década de 1980, se ha esforzado por formar relaciones sólidas con la sociedad civil y las comunidades donde opera[fn]Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; Marta Harnecker, Reportajes sobre Colombia: Entrevista a dirigentes de la Unión Camilista – Ejército de Liberación Nacional (Quito, 1988).Hide Footnote .

El ELN profesa opiniones sobre una variedad de temas políticos y sociales colombianos, pero su enfoque principal es la oposición a las políticas económicas neoliberales y a las industrias extractivas, especialmente la minería y la exploración y producción de petróleo. Considera a la elite política y económica de Colombia como un bloque homogéneo, un títere del imperialismo estadounidense dedicado a exprimir al país mientras oprime a los pobres, que el ELN llama la “mayoría popular”. Argumenta que la élite despliega violencia contra los movimientos populares para mantener un statu quo arraigado en una gran desigualdad y en una democracia cosmética[fn]El ELN anunció su posición contra la producción de petróleo en 1986 con la campaña “¡Despierta Colombia! ¡Están robando nuestro petróleo!” Entrevista de Crisis Group, Víctor de Currea Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018. Ver también Milton Hernández, Rojo y Negro (Bogotá, 2004).Hide Footnote .

The ELN announced its anti-oil production stance in 1986 with the campaign, “Wake up Colombia! They are stealing our oil!” Crisis Group interview, Víctor de Currea Lugo, Bogotá, 24 April 2018. See also Milton Hernández, Rojo y negro (Bogotá, 2004).Hide Footnote

El ELN insiste en que las comunidades locales deben controlar sus propios des-tinos y disfrutar de autonomía de decisión en los lugares donde viven.

El ELN también observa la dinámica política internacional para guiar su estrategia e ideología. En la década de 1980, el grupo expresó su solidaridad con guerrillas y movimientos sociales internacional. En la década de 2000, el viraje hacia la izquierda de América Latina convenció a los guerrilleros de que su causa sería reivindicada[fn]“Un país en Paz”, ELN, Diciembre 2003.Hide Footnote . Más recientemente, Venezuela ha ocupado un lugar central en las opiniones del ELN sobre asuntos internacionales. El grupo defiende al gobierno del presidente Nicolás Maduro y promueve la idea de un frente popular mundial unido y opuesto al imperialismo estadounidense. Si las tensiones en Venezuela empeoraran, facciones del ELN probablemente se ofrecerían de voluntarios para defender al gobierno de Maduro por la vía de las armas[fn]Entrevistas de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 27 de abril de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 22 de febrero de 2018.Hide Footnote . El grupo también critica la influencia de Estados Unidos sobre la política colombiana, incluyendo, según ellos, sobre las elecciones del país[fn]Ver Harnecker, Reportajes sobre Colombia, op. cit .; Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; experto en el ELN, Bogotá, 3 de octubre de 2016. Ver Colectivo Andrea Antorcha Estereo, “Sinopsis de una falsa crisis humanitaria”, 1 de abril de 2018. El ELN también tiene lo que llama un Frente de Guerra Internacional, dirigido, al parecer, por alias Ramiro Vargas, miembro del COCE. Ver Frente de Guerra Internacional “Milton Hernández”, “Venezuela no está sola”, 14 de agosto de 2017.Hide Footnote .

El ELN insiste en que las comunidades locales deben controlar sus propios destinos y disfrutar de autonomía de decisión en los lugares donde viven. Declara que su función principal es la de ser partidario armado y defensor político de los habitantes de las áreas bajo su control. Si bien el grupo no ha descartado tomarse el Estado central, se ve a sí mismo como parte vital de un movimiento más grande que busca inclinar la balanza del poder a favor de lo que llaman la “mayoría popular”[fn]Colombia: La Paz es posible y necesaria (Entrevista al ELN)”, ELN, 2 de noviembre de 2014.Hide Footnote . Sin embargo, dentro del liderazgo del ELN, difieren los puntos de vista en cuanto a si la acción militar se justifica para tales fines. Algunos comandantes de la guerrilla ven la guerra como una resistencia inherentemente justa contra un Estado predatorio y sus ramas paramilitares; creen que deben luchar porque si fueran derrotados, el costo para Colombia sería demasiado grande[fn]El líder del ELN Nicolás Rodríguez describió la esencia de la resistencia armada de la siguiente manera: “Si vamos al Chocó, al noreste de Antioquia, al sur de Bolívar … y la guerrilla colombiana o el ELN han dejado de existir, en diez o veinte años esas cadenas montañosas serán minas para la explotación de oro a gran escala”. “‘Como están las cosas, la rebelión sigue vigente’: ELN”, Semana, 3 de junio de 2017. Entrevistas de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 15 de enero de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; Comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018.Hide Footnote . Otros ven la guerra como una estrategia política que tiene mérito en ciertos momentos, pero no en todos.

B. Funcionamiento interno

La jerarquía interna del ELN hace que difiera marcadamente de otros movimientos guerrilleros colombianos. Su máxima autoridad es un congreso nacional, en el que sus principales órganos, el Comando Central y la Dirección Nacional, con otros delegados, se reúnen para tomar decisiones estratégicas sobre el futuro del grupo. Por ejemplo, en 2014, en su quinto congreso, votó a favor de continuar las discusiones con el gobierno para definir una agenda para posibles negociaciones de paz, y cuál sería el mandato del equipo negociador. Se mostró ambiguo sobre si el grupo dejaría las armas y votó por prepararse tanto para la guerra como para la paz, acomodando intereses en conflicto dentro de la organización[fn]Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; experto del ELN, Bogotá, 27 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote .

Por debajo del congreso, la jerarquía se divide en dos, con el Comando Central y la Dirección Nacional por un lado, y, por el otro, los “eventos extraordinarios”, como las reuniones del comité de ética del grupo. Los dos lados de la jerarquía operan en momentos específicos en el tiempo. El Comando Central, que históricamente consiste en cinco miembros, lidera el ELN la mayoría del tiempo, cuando no se producen eventos extraordinarios y la Dirección en su conjunto no está en sesión. La Dirección es mucho más grande, generalmente entre 15 y 25 personas, que comprende el Comando Central y los representantes de las unidades regionales del ELN, lo que les permite expresar sus opiniones y tener influencia directa sobre el liderazgo y el futuro de la organización. Aunque en el papel la Dirección es igual al Comando Central, su tamaño hace que sea difícil reunirla, y, por lo tanto, son pocos los momentos en que ejerce un liderazgo genuino. Ambos cuerpos siguen un modelo de “liderazgo colectivo”, en el que múltiples personas desempeñan papeles decisivos. Se esfuerzan por evitar el sistema de comando personalizado típico de las primeras décadas de existencia del movimiento, que dio lugar a enfrentamientos internos y purgas brutales[fn]Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018. Para conocer la historia del ELN y sus diversas crisis internas, ver Hernández, Rojo y Negro, op. cit.; Harnecker, Reportajes sobre Colombia, op. cit.; Carlos Medina Gallego, Ejército de Liberación Nacional – Notas para una historia política (1964-2014) (Bogotá, 2014); “Estatutos”, ELN, n.d.Hide Footnote .

Dada la historia del ELN, la cohesión es de suma importancia para el grupo. A finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, el actual líder del grupo, alias Gabino, junto con el entonces comandante político Manuel Pérez, sacaron al grupo de varias crisis y establecieron una estructura organizativa que por lo general ha permitido al movimiento evitar disputas internas o al menos mantenerlas pacíficas[fn]Entrevistas de Crisis Group, Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; expertos en el ELN, Bogotá, 25 y 27 de abril de 2018. Ver también Hernández, Rojo y Negro, op. cit.Hide Footnote . En todos los niveles, el ELN vota regularmente, utilizando una regla de mayoría simple, lo que el grupo llama “democracia centralizada”. Como explicó un comandante: “¿Sabes sobre qué fue lo más estúpido que votamos? La cantidad de botones que debe tener la camisa del uniforme. Aquí votamos mucho, pero cada vez menos sobre cosas tontas”[fn]De Currea-Lugo, Historias de guerra para tiempos de Paz, op. cit., p. 64.Hide Footnote .

De Currea-Lugo, Historias de guerra para tiempos de paz, op. cit., p. 64.Hide Footnote

La mayoría de los analistas y líderes comunitarios afirman que el crecimiento del ELN está relacionado con el tráfico de drogas y con las pretensiones del grupo sobre territorios previamente ocupados por las FARC.

Una parte crucial del ELN son sus miembros civiles, que pueden ser combatientes vestidos de civil que llevan una vida normal pero que prestan apoyo a la guerrilla cuando es necesario, a través de acciones violentas, obteniendo información de inteligencia o el control político coercitivo. Otros son activistas que se “insertan” en movimientos sociales y políticos de base. Estos activistas tienen muchas tareas, no meramente promover la agenda política del ELN. Su rol incluye esfuerzos para fortalecer los movimientos en los que están insertos, a la vez que les proporciona respaldo armado indirecto y secreto.

Según los líderes del ELN, el grupo está creciendo más rápidamente en el terreno social y político que militarmente[fn]La periodista Juanita León ha argumentado que el ELN es una ONG con un brazo armado, en lugar de un grupo guerrillero tradicional, y los líderes del grupo dicen que eso es “verdad hasta cierto punto”. Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 2 de febrero de 2018; trabajador de ayuda humanitaria, Tumaco, 6 de diciembre de 2017 y 7 de marzo de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018. Ver Juanita León, “Proceso con el ELN: un paso adelante, dos saltos atrás”, La Silla Vacía, 28 de febrero de 2017.Hide Footnote . Afirman que gran parte de este crecimiento se produce a petición de las comunidades locales que buscan protección contra las presuntas incursiones de los paramilitares o que simplemente apoyan a la guerrilla. Por el contrario, la mayoría de los analistas y líderes comunitarios afirman que el crecimiento del ELN está relacionado con el tráfico de drogas y con las pretensiones del grupo sobre territorios previamente ocupados por las FARC[fn]El grupo dice que no puede brindar protección armada, pero puede orientar a las comunidades sobre la mejor forma de protegerse. Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, 11 de mayo de 2018; expertos en el ELN, Bogotá, 25 y 27 de abril de 2018. Sobre los acuerdos entre las FARC y el ELN para ceder territorio, ver el Informe de Crisis Group, Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz, op. cit., p. 6, fn 20.Hide Footnote . Por ejemplo, en Nariño, los esfuerzos del ELN por expandirse están directamente relacionados con el tráfico de drogas, ya que ha intentado controlar las rutas de tráfico, como el río Patía, y las poblaciones de Llorente y La Guayacana, que probablemente sean las que ven el mayor número de transacciones de drogas en toda Colombia. La expansión del grupo en el Catatumbo también está vinculada a su mayor control sobre el tráfico de drogas[fn]Entrevistas de Crisis Group, Investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, 11 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018; líderes comunitarios, Tumaco, 14 y 15 de mayo de 2017.Hide Footnote .

Finalmente, las unidades regionales dentro del ELN toman y ejecutan decisiones con un alto grado de autonomía. Esta margen de libertad es más visible cuando se trata de economías ilegales y el tratamiento de civiles. Mientras que algunas unidades están profundamente involucradas en el tráfico de drogas, como en el Chocó y el Catatumbo, otras, como la unidad del departamento de Arauca en la frontera oriental, no lo están[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Cúcuta, 17 de abril de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2018; analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018 y Bogotá, 9 de junio de 2017. El Frente de Guerra Occidental niega las acusaciones de que está vinculado al tráfico de drogas, argumentando que grava el comercio como cualquier otra actividad económica en las áreas bajo su control. Video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote . En algunas áreas, como en Arauca y Chocó, el ELN mantiene el control social principalmente por medio de la violencia; en otras, como Cauca, permite a las organizaciones locales más libertad para liderar políticamente sus comunidades[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Quibdó, 8 de mayo de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2018; analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; defensores de los derechos humanos, Quibdó, 8 de mayo de 2018 y Arauquita, 12 de abril de 2018; líderes comunitarios, El Plateado, Sinaí y Argelia, Cauca, 3 y 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Asimismo, algunas unidades, como las de Arauca y Cauca, parecen haber colocado representantes dentro de los gobiernos locales o disfrutan de relaciones directas con los funcionarios, mientras que otras, como en la región suroccidental de Nariño, no tienen ningún vínculo con el gobierno local. Por último, y lo más importante, diferentes unidades (conocidas como “frentes de guerra”) han adoptado posturas contrastantes hacia las conversaciones de paz. Algunas, como el Frente de Guerra Darío Ramírez Castro en Antioquia y Bolívar, han apoyado consistentemente las negociaciones; otras, especialmente los Frentes de Guerra Oriental y Occidental, parecen decididas a seguir luchando[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, defensor de los derechos humanos y líder local, Arauca y Fortúl, 9, 10 y 12 de abril de 2018; representante de organización internacional, Tumaco, 6 de diciembre de 2018; defensor de los derechos humanos, trabajador de ayuda humanitaria y representante de organizaciones internacionales, Tumaco, 5 y 6 de diciembre de 2017; experto en el ELN, Bogotá, 25 de abril de 2018. “Jefe del ELN trabajaba con bajo perfil en una entidad pública del Cauca”, El Tiempo, 26 de junio de 2015.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, conflict analyst, human rights defender and local leader, Arauca and Fortúl, 9, 10 and 12 April 2018; international organisation representative, Tumaco, 6 December 2018; human rights defender, humanitarian aid worker and international organisation representative, Tumaco, 5 and 6 December 2017; ELN expert, Bogotá, 25 April 2018. “Jefe del Eln trabajaba con bajo perfil en entidad pública del Cauca”, El Tiempo, 26 June 2015.Hide Footnote

C. Fuerza militar

El ELN no representa una amenaza militar nacional para el Estado colombiano, pero socava el trabajo de las autoridades nacionales, regionales y locales en varias regiones e impide los esfuerzos del gobierno por establecer control sobre la totalidad del territorio nacional. El grupo tiene un mando de facto incontrovertible en las áreas donde opera, desde donde lanza una guerra de guerrillas sostenida, incluyendo emboscadas, disparos de francotiradores, ataques con una variedad de explosivos y bombardeos a oleoductos y gaseoductos. Esta actividad militar, sin embargo, no es la única o la parte más prominente de la estrategia insurgente del ELN[fn]Es común que el ELN lleve a cabo trabajo político sin cometer actos violentos, especialmente cuando entra por primera vez a un territorio, como en partes de Cauca, por ejemplo. Entrevistas de Crisis Group, líderes de la comunidad, El Plateado, Sinaí y Argelia, Cauca, 3 y 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Durante 2017 y los primeros cinco meses de 2018, el conflicto con el ELN afectó a 118 municipios colombianos, aproximadamente uno de cada diez[fn]Hay 1.122 municipios en Colombia. Los datos en esta sección provienen de las bases de datos de la Unidad de Análisis de la ONU en Colombia, filtradas por eventos de conflicto del ELN entre 2008 y 2018 -acciones llevadas a cabo por el ELN o las fuerzas armadas que afectan a las fuerzas en contra o a la población civil-, y por ubicación. Los resultados se compararon con otras fuentes, como informes de ONGs y documentos de la Defensoría del Pueblo, y se comprobaron en entrevistas. Las bases de datos están disponibles en: https://monitor.umaic.org/.Hide Footnote . En general, el grupo tiene alrededor de 2.000 combatientes, organizados en seis frentes de guerra regionales, divididos en 29 frentes rurales y 22 compañías, así como un frente de guerrilla urbana nacional, el Frente de Guerra Urbano Nacional (FGUN). También tiene una red de denominados milicianos, que llevan a cabo operaciones de inteligencia, apoyan a las guerrillas rurales, controlan aldeas y pequeños alojamientos urbanos, y también realizan ataques (ver mapa, anexo A)[fn]Fuentes oficiales de inteligencia estiman la fuerza militar del ELN en 1.675 combatientes, sin incluir a los miembros del FGUN. Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, Bogotá, 12 de febrero de 2018; comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 17 de enero de 2018; analista de conflictos y defensor de los derechos humanos, Arauca, 9 de abril de 2018.Hide Footnote .

En la primera mitad de 2018, cuando el gobierno y las FARC firmaron su acuerdo de paz, el ELN ha llevado a cabo ataques en 22 municipios más de los que lo hizo en 2008. Sin embargo, esta expansión militar no ha sido tan fuerte, y muchas de estas áreas han visto poca violencia. Las unidades regionales del ELN actúan de manera diferente en diferentes lugares, generalmente con base en cuatro variables: contexto político local, relaciones y rivalidades con otros grupos armados, vínculos con el Comando Central e importancia de las economías ilegales, especialmente el narcotráfico y la minería de oro ilegal.

Pero los habitantes se han rebelado contra la brutalidad de este frente, y han exi-gido un acuerdo humanitario que limite el uso de la violencia y evite daños a la población civil.

El mayor crecimiento militar se ha registrado en el Chocó, en parte debido a acuerdos locales entre el ELN y las FARC, una mayor participación en el tráfico de drogas y la lucha contra los Gaitanistas[fn]Por ejemplo, la primera acción registrada del ELN en Riosucio, en el norte de Chocó, fue un ataque conjunto con las FARC contra las Autodefensas Gaitanistas de Colombia. “Van 27 alertas de la Defensoría y aún nadie detiene el avance de los paras en Chocó”, La Silla Vacía, 17 de abril de 2017.Hide Footnote . El Frente de Guerra Occidental, en el Chocó, opera en áreas habitadas por pueblos indígenas y afrocolombianos que disfrutan del derecho legal a la propiedad colectiva de la tierra, lo que lo ha llevado a competir y ocasionalmente a negociar con estos movimientos para no perder el control territorial. Ha usado el pretexto de sus batallas con los Gaitanistas y el ejército para matar civiles y líderes sociales, a veces abiertamente. Pero los habitantes se han rebelado contra la brutalidad de este frente, y han exigido un acuerdo humanitario que limite el uso de la violencia y evite daños a la población civil. El Frente Occidental también es cercano a Pablito, la adición más reciente al Comando Central, que estuvo a cargo de reconstruir la presencia del ELN en la región, y que prefiere ejercer control a través de medios militares en lugar de políticos. El dinero generado por el control de las rutas del tráfico de drogas y las innumerables minas de oro ilegales del Chocó también han forjado la visión del movimiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios y representantes de organizaciones internacionales, Quibdó, 28 y 29 de agosto de 2017, 8 y 9 de mayo de 2018. El ELN en Chocó ha mantenido reuniones con la sociedad civil local y afirma que esto ha mejorado la relación, y también que no está involucrado en el tráfico de drogas. Video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote .

En el norte del Cauca, en cambio, la expansión del ELN comenzó en 2014 a través de un trabajo político destinado a infiltrar los movimientos indígenas y campesinos. También ha incluido acuerdos con disidentes de las FARC. En el Departamento de Vichada, al oriente de Colombia, la expansión del ELN ha servido para establecer control sobre los corredores que conducen al Arco Minero de Venezuela[fn]Entrevistas de Crisis Group, periodista, Bogotá, 24 de enero de 2018; analista de conflictos, Bogotá, 9 de junio de 2017.Hide Footnote . En otras regiones, el grupo, más que expandirse, ha consolidado su control. En algunas partes de Arauca, se ha apoderado por completo de áreas en las que anteriormente gozaba de menos influencia que las más dominantes FARC. En el Catatumbo, también en la frontera con Venezuela, ha buscado el control de lugares donde su presencia había sido débil, incluyendo Tibú, La Gabarra e incluso Cúcuta[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensores de los derechos humanos, analista de conflictos y representante de organizaciones internacionales, Arauca y Arauquita, 9, 10 y 11 de abril de 2018; representante de organización internacional y trabajador de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 y 17 de abril de 2018.Hide Footnote . Del mismo modo, ha fortalecido su presencia en Cauca, especialmente en Argelia, El Tambo y Guapi[fn]Habitantes de Guapi, Cauca acusaron recientemente al ELN de matar allí a dos líderes sociales. Durante una visita de Crisis Group a la ciudad en 2016, el ELN estuvo ausente. Sin embargo, habían estado allí a finales de la década de 2000. Argelia estaba sustancialmente, pero no completamente, bajo el control de las FARC después de 2009, cuando los dos grupos guerrilleros firmaron un acuerdo para dividir territorio al final de su conflicto en la región. Ver “Comunidad señala al ELN como autor de asesinatos de líderes sociales en el Cauca”, Prensa Rural, 12 de febrero de 2018; “Informe Estructural: Situación de Riesgo por Conflicto Armado en la Costa Pacífica Caucana Municipios de Guapi, Timbiquí y López de Micay”, Defensoría del Pueblo, abril de 2014, págs. 77-82. En un caso, en Sinaí, Argelia, el ELN reunió a los habitantes y anunció que tomaría las riendas. Los residentes rechazaron al ELN, dijeron que se cuidarían así mismos y pidieron a los guerrilleros que se fueran, lo cual hicieron. Entrevistas de Crisis Group, líderes de la comunidad, Sinaí y Argelia, Cauca, 3-4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Las tácticas híbridas del ELN de expansión y consolidación regional no mejorarán su posición de negociación en la mesa con el Estado, ya que no han cambiado el equilibrio de poder militar. De hecho, pueden debilitar su mano en las conversaciones. Por ejemplo, cuando, a fines de enero de 2018, el Frente Nacional de Guerra Urbana colocó una bomba en una estación de policía en Barranquilla, la cuarta ciudad más grande de Colombia, matando a siete oficiales e hiriendo a más de 40, la reputación política de todo el movimiento se perjudicó abruptamente. El disgusto popular por el ataque fue tan grande que como secuela el Presidente Santos suspendió las negociaciones[fn]Comunicado a la Opinión Pública”, FGUN-ELN, 27 de enero de 2018. “Presidente Santos suspende diálogos de paz con el ELN”, El Tiempo, 29 de enero de 2018. Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 25 de abril de 2018.Hide Footnote . Aun así, el ELN considera que la violencia tiene un papel que jugar en su estrategia de negociación, y que las armas son la forma más efectiva de garantizar que el gobierno cumpla con los acuerdos que firma. Su dirección ha declarado que el grupo no se desarmará hasta que se logren las reformas prometidas en un acuerdo final, mientras que algunos frentes de guerra regionales van más allá, argumentando que la rebelión armada sigue siendo válida en Colombia[fn]El ELN ha declarado que si ve las transformaciones que cree que la gente quiere, contemplará abandonar sus armas. Un comandante del ELN afirmó en la mesa de negociaciones que uno de los mayores errores cometidos por las FARC fue entregar sus armas, “su única forma de presionar [al Gobierno] para que implemente [el acuerdo de paz]”. Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018. El grupo también ha declarado que si llega a la conclusión de que “las armas ya no son necesarias, estaríamos dispuestos a considerar no seguir usándolas”. “Declaración Política V Congreso del Ejército de Liberación Nacional”, ELN, 7 de enero de 2015. En Arauca, el ELN contrasta las negociaciones con la “realidad” en esa región. Entrevistas de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018.Hide Footnote .

The ELN has stated that if it sees the transformations it believes the people want, it will consider giving up its weapons. An ELN commander at the negotiating table stated that one of the biggest mistakes the FARC made was to hand over their weapons – “their only way to pressure [the government] to implement [the peace agreement]”. Crisis Group interview, ELN commander, Quito, 7 April 2018. The group has also stated that if it concludes that “arms are no longer necessary, [it] would be willing to consider no longer using them”. “Declaración Política V Congreso del Ejército de Liberación Nacional”, ELN, 7 January 2015. In Arauca, the ELN contrasts the negotiations to the “reality” in that region. Crisis Group interviews, human rights defender, conflict analyst, Arauca, 9 April 2018.Hide Footnote

D. Economías ilegales

En las zonas donde domina el ELN, se ha intensificado la actividad económica ilícita desde 2006, cuando entró en conflicto con las FARC en algunas partes del país, y más aún desde 2015, cuando, en efecto, las FARC dejaron de luchar debido al progreso en las conversaciones de paz. Dicha actividad incluye mayor participación directa en el tráfico de drogas; mayor control sobre las actividades mineras ilegales y sobre los cruces fronterizos informales con Venezuela; y la continuación de sus prácticas de extorsión. El secuestro, por el contrario, ya no desempeña el papel prominente de recaudación de fondos que alguna vez tuvo, y ahora es esencialmente un medio para hacer cumplir las actividades de extorsión.

El ELN participa directamente en el auge de la producción de coca y el tráfico de cocaína en Colombia, a pesar de la prohibición interna de hacerlo[fn]En sus documentos internos, el ELN afirma que sólo cobra impuestos al tráfico de drogas y prohíbe cualquiera otra participación en él. Ver “‘Nada tenemos que ver con el narcotráfico’”, Nicolás Rodríguez Bautista, 7 de mayo de 2018; “Táctica: Cuadernos del militante no. 2”, ELN, 4 de julio de 2006. Sin embargo, hay unidades del ELN que creen en usar el narcotráfico para recaudar dinero para su esfuerzo bélico. Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, Bogotá, 9 de junio de 2017; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote . En el Chocó, por ejemplo, un ataque del Gobierno contra un campamento guerrillero durante el cese al fuego bilateral de fines de 2017 llevó al descubrimiento de media tonelada de cocaína, aunque el Frente de Guerra Occidental niega que así fuera[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 18 de enero de 2018. “Evaluación del Cese al Fuego Bilateral, Temporal y Nacional”, Delegación de Diálogos: Ejército de Liberación Nacional, 8 de febrero de 2018, p. 54.Hide Footnote . Durante 2017, el ELN realizó un esfuerzo concertado en Nariño, aunque con éxito limitado, para tomar el control de La Guayacana y Llorente, dos de las poblaciones más importantes para las transacciones de drogas en toda Colombia. El grupo logró cobrar impuestos a los compradores de pasta de coca en el primero, pero solo temporalmente. Además, el grupo ha luchado por el control del río Patía, un corredor vital para el tráfico de drogas en el departamento[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 17-18 de mayo de 2017; representantes de organización internacional, Tumaco, 6 de diciembre de 2017 y 7 de marzo de 2018.Hide Footnote . En el sur del Cauca, el grupo ha buscado fortalecer su control sobre los municipios de El Tambo y Argelia, poblaciones que albergan algunas de las mayores concentraciones de cultivos de coca del país, así como rutas de tráfico hacia la costa del Pacífico[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes locales, El Plateado, Sinaí y Argelia, Cauca, 3-4 de mayo de 2018.Hide Footnote . En el Catatumbo, el grupo también ha aumentado su participación en el tráfico de drogas y el control de las rutas de tráfico hacia Venezuela[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajadora de ayuda humanitaria y representante de organización internacional, Cúcuta, 16-17 de abril de 2018.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, humanitarian aid worker and international organisation representative, Cúcuta, 16-17 April 2018.Hide Footnote

Muchos de los líderes más jóvenes [del ELN] parecen más interesados en mantener el poder político local y los beneficios económicos que conlleva que en buscar la paz.

El ELN también está cada vez más involucrado en la extorsión a las operaciones mineras ilegales, especialmente en el Chocó, Antioquia y Nariño. En el centro del Chocó, el grupo extorsiona a los mineros que traen maquinaria ilegalmente a las áreas bajo su control, así como también a mineros que buscan oro en pequeña escala. En términos más generales, la extorsión es una fuente de ingresos crucial para el ELN, especialmente en Arauca, donde exige dinero a gobiernos locales, compañías petroleras, contratistas y numerosas empresas locales. Tal es el dominio del grupo en la región que, según múltiples fuentes, “co-gobierna” con las autoridades locales, obstruyendo o permitiendo proyectos de obras públicas, siempre y cuando los políticos y los habitantes ricos le paguen “impuestos”. También controla los 55 cruces fronterizos ilegales desde y hacia Venezuela en el departamento, donde extorsiona a las personas involucradas en el contrabando, sobre todo de gasolina, un importante comercio llevado a cabo abiertamente en gran parte de Arauca[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, defensor de los derechos humanos y autoridades locales, Arauca y Saravena, 9 y 13 de abril de 2018. Andrés Peñate, “El candidato estratégico del ELN: Del idealismo guevarista al clientelismo armado”, en Malcolm Deas y María Victoria Llorente (eds.), Reconocer la guerra para construir la paz (Bogotá, 1999). La venta de gasolina de contrabando es conspicua en Arauca, con vendedores que operan a lo largo de las carreteras principales e incluso en los centros de las ciudades. La gasolina de contrabando en el área cuesta aproximadamente 25 por ciento menos que la gasolina en una estación autorizada.Hide Footnote .

Los frentes de guerra regionales más directamente involucrados en las economías ilegales, el Oriental, el Occidental y el Nororiental, también son los más fuertes militarmente. Estos frentes se han expandido o consolidado más rápidamente que otros en los últimos dos años. Al mismo tiempo, mientras el ELN se embarca en una transición generacional, muchos de sus líderes más jóvenes parecen más interesados en mantener el poder político local y los beneficios económicos que conlleva que en buscar la paz[fn]Estas diferencias entre los comandantes más jóvenes y los de más edad incluso han llevado a violencia interna en el ELN, en Arauca en 2015. Tan grave era la violencia que el segundo al mando del ELN, Antonio García, tuvo que recordarle públicamente al Frente de Guerra Oriental que “los problemas entre camaradas, debemos resolverlos a través del diálogo”. “Saludo del Comandante Antonio García al Frente de Guerra Oriental”, Antonio García, 4 de julio de 2015.Hide Footnote . Y aunque el ELN indudablemente alberga a miembros que, por razones políticas e ideológicas, no están convencidos de que el movimiento deba negociar con el gobierno[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 25 de enero de 2018; Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2018. “A pesar de las conversaciones de paz, la guerrilla colombiana del ELN continúa en expansión”, Insight Crime, 31 de julio de 2017.Hide Footnote , sería inexacto reducir el compromiso vacilante de la guerrilla con las conversaciones de paz sólo a la codicia.

E. Poder político local

El ELN se enorgullece de ser un importante actor político a nivel local, arguyendo que apoya a la sociedad civil y promueve el “poder popular”[fn]Mario Aguilera Peña, “ELN: Entre armas y la política”, en Francisco Gutiérrez Sanín, María Emma Wills y Gonzalo Sánchez Gómez (eds.), Nuestra guerra sin nombre: Transformaciones del conflicto en Colombia (Bogotá, 2006), pp. 211-266. El ELN usa el término “poder popular” para describir las estructuras de poder que apoya con el objetivo de debilitar el papel del Estado. El grupo no descarta continuar su lucha desde adentro de las instituciones gubernamentales, como lo ha hecho en Arauca, por ejemplo. Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; analista de conflictos y defensor de los derechos humanos, Arauca, 9 de abril de 2018. Carlos Medina Gallego, “El poder popular en la vida del ELN: El camino hacia su lucha social y política”, en Víctor de Currea-Lugo (ed.), Y sin embargo, se mueve (Bogotá, 2015), pp. 159-169. Video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote . Pero esta relación ha estado cambiando. El grupo trata cada vez más a los movimientos políticos locales como subordinados, en lugar de iguales, en ciertas partes del país.

Por ejemplo, las tensiones son visibles en las relaciones del ELN con los combatientes y bases de apoyo de las FARC, tras el presunto rol del ELN en los homicidios de miembros del partido político de la FARC en Nariño y Bolívar, y de civiles percibidos como partidarios de los ex guerrilleros en Arauca. Los líderes del ELN, reunidos en abril de 2018 en Quito con una delegación de sus contrapartes de las FARC, aseguraron que no había una política oficial del ELN de matar a miembros de las FARC. Acordaron investigar los casos y agregaron que algunos ex combatientes de las FARC habían sido culpables de maltratar a la población[fn]“ELN, tras muerte de tres integrantes de las Farc en Nariño: Fiscalía”, El Tiempo, 5 de febrero de 2018. “FARC denuncia que el ELN asesinó a uno de sus miembros en Bolívar”, El Espectador, 8 de febrero de 2018. Defensoría del Pueblo, “Nota de Seguimiento N° 009-17”, 9 de agosto de 2017. “Comunidad señala al ELN como autor de asesinatos de líderes sociales en el Cauca”, Prensa Rural, 12 de febrero de 2018. Entrevistas de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, Arauca, 9 de abril de 2018; funcionario del Gobierno, Bogotá, 18 de enero de 2018; Comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018.Hide Footnote .

En algunas partes del país, la matanza selectiva de civiles también se ha convertido en una práctica común del ELN, cuyo objetivo es reforzar el control político local. En Arauca, el grupo ha dado muerte a presuntos ladrones, consumidores de drogas e informantes en nombre de la limpieza social. Como dijo uno de los defensores de los derechos humanos en Arauca: “He tenido madres aquí llorando, preocupadas porque sus hijos [sean asesinados por consumir drogas]”[fn]Entrevista de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, Arauquita, 12 de abril de 2018. Defensoría del Pueblo, “Nota de Seguimiento N° 009-17”, 9 de agosto de 2017. Andrés Cajiao Vélez y Eduardo Álvarez Vanegas, “Arauca, a la expectativa del quinto ciclo con el ELN”, El Espectador, 2 de febrero de 2018. Entrevistas de Crisis Group, defensor de derechos humanos y analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; numerosos civiles en Arauca, en conversaciones informales, declararon abiertamente que el ELN ha impuesto reglas disciplinarias. Si las reglas se rompen, los transgresores son advertidos. Después de una segunda transgresión, son asesinados.Hide Footnote . Cuando el año pasado el ELN intentó establecer control en La Guayacana, Nariño, publicó un panfleto que anunciaba la “limpieza social” y la inminente ejecución de cinco personas, lo que llevó poco después a su expulsión del pueblo a manos de una milicia privada perteneciente a un traficante de drogas local[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderesa de la comunidad, Tumaco, 17 de mayo de 2017; representante de organización internacional, Tumaco, 6 de diciembre de 2017.Hide Footnote . En el Chocó, el grupo ha matado a líderes indígenas, el más reciente, Aulio Isarama Forastero, en octubre de 2017. Estos asesinatos, según los líderes locales, socavan los movimientos políticos indígenas y amenazan su forma de vida[fn]“Hechos en el Río Baudó (Choco)”, Frente de Guerra Occidental, 27 de octubre de 2017. Entrevista de Crisis Group, defensor de los derechos humanos y líder indígena, Quibdó, 8-9 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El poder político del ELN no proviene solo de sus armas. También resuelve conflictos locales e impone una dura justicia en casi todas las áreas que controla. En lugares clave, como Arauca y el Catatumbo, el grupo a menudo obliga a los jóvenes consumidores de drogas a trabajar en los campamentos guerrilleros durante períodos cortos, con el fin de “corregir” su comportamiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, representante de organización internacional, Cúcuta, agosto de 2017; autoridades locales, Tibú, agosto de 2017. Defensoría del Pueblo, “Nota de Seguimiento N° 009-17”, 9 de agosto de 2017.Hide Footnote . Una líder comunitaria en territorio del ELN en el Cauca calificó al grupo como un “mal necesario”, porque sin ellos los ladrones y los violadores “invadirían” su pueblo[fn]Entrevista de Crisis Group, líderesa de la comunidad, El Plateado, Cauca, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Crisis Group interview, community leader, El Plateado, Cauca, 4 May 2018.Hide Footnote

Al involucrarse en el gobierno local, el ELN se ha expuesto a acusaciones de encu-brir la corrupción oficial.

En el Chocó, habitantes afligidos han protestado contra la brutalidad del ELN, y propusieron celebrar un “acuerdo humanitario” para reducir los efectos de la violencia guerrillera sobre los civiles y para respetar a las organizaciones étnicas en el departamento, que luego presentaron al equipo negociador del ELN en Quito[fn]El 7 de junio de 2018, Juan Carlos Cuéllar, comandante del ELN previamente encarcelado que ahora promueve en Colombia la paz con el grupo, se reunió con líderes comunitarios en el Chocó para discutir el acuerdo. El ELN en Chocó argumenta que muchas de las acusaciones dirigidas contra el grupo no están fundadas. Video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote . Si bien algunas comunidades en la región habían estado originalmente dispuestas a aceptar la presencia de la guerrilla si eso significaba poder defenderse de los paramilitares y resolver disputas locales, esta posición parece haber cambiado a fines de 2017.

La sociedad civil y las organizaciones étnicas denunciaron públicamente la violencia del grupo contra los civiles en el Chocó. En diciembre de 2017 los guerrilleros se vieron obligados a sostener una reunión con organizaciones locales de la sociedad civil para escuchar estas quejas. La reunión, sin embargo, parece haber cambiado poco las cosas[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, líder indígena, Quibdó, 8-9 de mayo de 2018; líder de la comunidad de Chocó, Bogotá, 11 de mayo de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote . Recientemente, la unidad del ELN de esa región rechazó el acuerdo humanitario como una cortina de humo para que las compañías multinacionales se metan al área aprovechando la reducción de la “resistencia” guerrillera. En su lugar, pidió un ambiguo acuerdo “social y humanitario”, sin definir cómo sería éste[fn]“Acuerdo Social y Humanitario para el Chocó”, Frente de Guerra Occidental, ELN, 7 de junio de 2018.Hide Footnote .

Descontento similar ha surgido en Arauca, donde la estrecha relación del ELN con ciertas autoridades locales, ampliamente percibidas por la gente como altamente corruptas, le ha valido un rechazo público – tanto es así que en la población de Saravena, considerada la cuna del ELN en la región, los habitantes eligieron a un alcalde del partido Centro Democrático, fuertemente opositor a la insurgencia[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, defensores de los derechos humanos, Arauca y Saravena, 9 y 13 de abril de 2018.Hide Footnote . Al involucrarse en el gobierno local, el ELN se ha expuesto a acusaciones de encubrir la corrupción oficial[fn]Ibid.Hide Footnote . Varios residentes rurales de Arauca todavía aprecian al ELN por su ayuda en la resolución de disputas locales, tanto que algunos no quieren que se desarme. Pero los ataques del ELN contra la base de apoyo de las FARC en el departamento han llevado a algunos habitantes a acoger a miembros disidentes de las FARC que operan en la zona[fn]En un supuesto caso, un funcionario local de la Contraloría comenzó a cuestionar el manejo de fondos por parte del alcalde, a quien el ELN había extorsionado y con quien el grupo también estaba trabajando. A medida que aumentaba la presión sobre el alcalde, el ELN intervino amenazando al funcionario. Entrevistas de Crisis Group, defensores de los derechos humanos, analista de conflictos y autoridades locales, Arauca, Arauquita y Fortúl, 9, 12 y 13 de abril de 2018.Hide Footnote . No solo las comunidades rurales expresan su preocupación por la actividad crecientemente depredadora del grupo; muchos habitantes urbanos también la han rechazado debido a su uso excesivo de la violencia disciplinaria.

En todo el país, el ELN aún apoya a algunas organizaciones locales de la sociedad civil en su ya tradicional forma de proporcionarles fuerza cuando la necesitan y guiar sus estrategias y progreso. También respalda casi de la misma manera a un puñado de organizaciones nacionales, aunque debido al tamaño de éstas, los vínculos de sus miembros con el ELN varían, desde directos, en algunos casos, hasta prácticamente inexistentes, en otros[fn]Los nombres o las regiones de las organizaciones no serán divulgados para no estigmatizarlas o ponerlas en peligro. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Argelia, Cauca, 4 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018; analista de conflictos y líder local, Arauca y Fortúl, 9 y 12 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018; activista por la paz del ELN, Bogotá, 19 de febrero de 2018.Hide Footnote .

The organisations will not be named so as not to stigmatise them or put them at risk. Crisis Group interviews, community leaders, Argelia, Cauca, 4 May 2018; international organisation representative, Cúcuta, 17 April 2018; conflict analyst and local leader, Arauca and Fortúl, 9 and 12 April 2018; researcher, Peace and Reconciliation Foundation, Bogotá, 11 May 2018; social activist, Bogotá, 27 April 2018; ELN peace activist, Bogotá, 19 February 2018.Hide Footnote

F. Conflictos con otros grupos armados

En donde opera, el ELN generalmente enfrenta a lo que llama grupos paramilitares, aunque su relación con otros actores armados va desde la hostilidad hasta la estrecha cooperación. La lucha entre el grupo y los Gaitanistas en el Chocó, por ejemplo, ha desplazado a miles de civiles desde 2013. A principios de 2018, el ELN continuó publicando comunicados sobre su lucha contra los Gaitanistas, afirmando haber capturado y “aplicado la justicia revolucionaria” a un comandante, y acusando al ejército y a la armada de trabajar con los traficantes[fn]En general, los líderes del ELN creen que no pueden brindar protección armada eficiente contra los paramilitares y, por lo tanto, trabajan con los habitantes locales en medidas de autoprotección. Esta lección la aprendió a partir de los ataques paramilitares en las décadas de 1990 y 2000, que resultaron especialmente perjudiciales para el ELN dado que sus miembros y su base política eran demasiado abiertos sobre su relación con el grupo. El ELN perdió innumerables miembros, así como el control de fortalezas históricas. Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; líderes comunitarios, El Plateado, Cauca, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Los enfrentamientos con los Gaitanistas también continúan en Villa del Rosario y Cúcuta, fronterizas con Venezuela, donde los dos grupos han estado compitiendo por el control de los cruces informales a lo largo de la frontera. Los guerrilleros han estado tratando de establecer control en esta parte de la frontera entre Colombia y Venezuela, la única sección entre el sur de César y el norte de Vichada que aún no dominan. En Arauca, el grupo acusa a las autoridades de permitir que operen los paramilitares, lo que les proporciona una justificación adicional, desde su punto de vista, para ataques contra las fuerzas armadas, la policía y hasta civiles[fn]“Comunicado del Frente de Guerra Oriental”, Frente de Guerra Oriental, 8 de febrero de 2018. Entrevistas de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, Arauca, 10 de abril de 2018.Hide Footnote .

Mientras tanto, el comportamiento del ELN hacia otros grupos con antecedentes guerrilleros es variable. Durante décadas, su relación con la pequeña facción armada llamada Ejército Popular de Liberación (EPL) en la región del Catatumbo fue en gran parte pacífica. Los dos grupos cooperaron militarmente y en el tráfico de drogas, e incluso compartieron territorio, especialmente cuando el antiguo jefe supremo del EPL, alias Megateo, estaba vivo. Sin embargo, desde la muerte de Megateo en 2015, y más aún desde que las FARC entregaron sus armas, las relaciones ELN-EPL se han vuelto tensas ya que ambos han luchado para expandirse en áreas anteriormente controladas por las FARC. En marzo de 2018, sus diferencias se tornaron violentas, con enfrentamientos que mataron a combatientes y desalojaron y atraparon a miles de civiles. El EPL llamó al diálogo después de que los habitantes protestaran contra la violencia, pero el ELN hasta ahora no ha atendido estos llamados[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2017; representante de organización internacional, Cúcuta, 14 de agosto de 2017 y 17 de mayo de 2018. “En César y Norte de Santander temen confrontación entre el ELN y el EPL”, Verdad Abierta, 31 de enero de 2018. “La nueva guerra que se desató en el Catatumbo”, Verdad Abierta, 26 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, humanitarian aid worker, Cúcuta, 16 April 2017; international organisation representative, Cúcuta, 14 August 2017 and 17 May 2018. “En César y Norte de Santander temen confrontación entre el Eln y el Epl”, Verdad Abierta, 31 January 2018. “La nueva guerra que se desató en el Catatumbo”, Verdad Abierta, 26 March 2018.Hide Footnote

La presencia del ELN en Venezuela dista mucho de ser nueva, pero la evidencia sugiere que está creciendo.

En Nariño, el ELN ha combatido a disidentes de las FARC que, según dicen, han maltratado gravemente a la población civil, lo que llevó en un caso a la masacre de trece personas por parte del ELN, incluidos civiles y posibles disidentes de las FARC, en un remoto caserío del municipio de Magüí Payán en noviembre de 2017[fn]Entrevista de Crisis Group, representante de organización internacional, Tumaco, 6 de diciembre de 2017. “Sobre los Hechos de Magüí Payán”, Frente de Guerra Suroriental, ELN, 8 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Los disidentes de las FARC habían comenzado a incursionar en territorio del ELN, lo que puede haber provocado los enfrentamientos. Al mismo tiempo, a principios de 2017, el ELN luchó contra el Frente Che Guevara, grupo compuesto por disidentes del ELN y las FARC en el norte de Nariño. A principios de 2018, de acuerdo a fuentes locales, el ELN aniquiló al grupo[fn]Entrevistas de Crisis Group, representante de organización internacional y trabajadores de ayuda humanitaria, Tumaco, 9 de mayo de 2017, 5 de diciembre de 2017 y 6 de marzo de 2018. “Sobre los Hechos de Magüí Payán”, ELN, 8 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Es también muy probable que el ELN sea responsable del asesinato de seis disidentes de las FARC en el centro de Cauca a principios de julio de 2018[fn]En total, siete personas fueron asesinadas, pero los miembros de la comunidad informaron que uno de ellos no era disidente sino un civil contratado para proporcionar transporte. Entrevista telefónica de Crisis Group, líder de la comunidad, Argelia, Cauca, 5 de julio de 2018; “Comunicado a la opinión pública: Comunidad campesina de Argelia”, 4 de julio de 2018.Hide Footnote . Por último, informes indican que el ELN también ha estado luchando contra otros grupos armados dentro de Venezuela. Recientemente, se ha enfrentado con las Fuerzas de Liberación Bolivarianas, grupo armado progubernamental, aunque no está claro por qué. La presencia del ELN en Venezuela dista mucho de ser nueva, pero la evidencia sugiere que está creciendo e involucra la distribución de raciones de alimentos estatales y la violencia contra civiles[fn]Juan Carlos Jiménez, “Un equilibrio complejo: el ELN en 2017”, Indepaz, diciembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, trabajadores de ayuda humanitaria, Bogotá, 23 de noviembre de 2017; analista de conflictos y defensor de los derechos humanos, Arauca, 9 de abril de 2018. Experto en el ELN, presentación en “Conversatorio: ¿Qué futuro tiene la paz con el ELN?”, Bogotá, 21 de enero de 2018. “ONG denuncia que ELN controla cajas de comida Clap en frontera”, El Tiempo, 6 de febrero de 2018.Hide Footnote . Sin embargo, más que cualquier vínculo con Caracas, son factores locales como el control de rutas de tráfico, el uso del territorio para entrenamiento político y reclutamiento de venezolanos, los que parecen impulsar la violencia del ELN en Venezuela[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, autoridades locales y defensor de los derechos humanos, Arauca, 9 y 10 de abril de 2018; refugiados venezolanos, Cúcuta, 12 de diciembre de 2017; trabajadores de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2018.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, conflict analyst, local authorities and human rights defender, Arauca, 9 and 10 April 2018; Venezuelan refugees, Cúcuta, 12 December 2017; humanitarian aid workers, Cúcuta, 16 April 2018.Hide Footnote

III. Un camino a seguir para las negociaciones

Las conversaciones de paz con el ELN no fueron un tema decisivo en la campaña presidencial colombiana, sino que surgieron como un asunto de indignación pública sólo cuando el grupo llevó a cabo ataques violentos, como el atentado contra la estación de policía de Barranquilla en enero de 2018. La apatía pública hacia las negociaciones era la norma, lo que significaba que el costo para los candidatos de proponer continuar o finalizar las conversaciones era relativamente bajo, y, potencialmente, que los líderes políticos podrían cambiar sus posiciones con respecto a las conversaciones sin recibir un rechazo público.

La mejor ruta para continuar las negociaciones sería lograr un progreso genuino antes de que Duque asuma el cargo en agosto, lo que haría más difícil para él eliminar el proceso y reanudar las hostilidades a pesar de su evidente desconfianza hacia el ELN. Un segundo cese al fuego bilateral sería un gran paso en esta dirección, aunque el tiempo para implementarlo parece estarse acabando. Pero aún es necesario crear mecanismos para la participación de la sociedad civil en el proceso, al igual que acuerdos destinados a reducir el costo humano del conflicto y fomentar la confianza entre las partes[fn]“La participación de la sociedad para la construcción de la paz” es el primer punto de la agenda, con el objetivo de que ambas partes negocien la creación de un mecanismo que permita a la sociedad civil local o regional cumplir y proponer reformas que sean importantes para ellos. Estas propuestas serían entonces parte de la agenda de negociación entre el gobierno y el ELN.Hide Footnote .

La desconfianza latente entre las dos partes plantea, entre otros problemas, un obstáculo a estos objetivos. Tanto el gobierno como el ELN dudan que el otro pueda cumplir un acuerdo de paz, aunque hay señales de que sus posiciones pueden estar evolucionando. El cese al fuego de 100 días entre octubre de 2017 y enero de 2018 ilustró una mayor coherencia interna dentro del ELN de lo que el gobierno había creído inicialmente, aunque algunos funcionarios aún consideran que el movimiento está dividido. Los negociadores del ELN, por otro lado, cuestionan si el gobierno está listo para transigir sobre los cambios que creen que el país necesita. Tampoco creen que esté preparado para permitir que lo que el grupo llama la “mayoría popular”, asuma un verdadero control político del país[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, 18 de enero de 2018; comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018.Hide Footnote .

A pesar de esta sostenida cautela, las conversaciones de paz han persistido de diversas formas desde 2014. El progreso, aunque lento y reversible, ha sido evidente. Ante el vacilante compromiso del ELN con la paz y la aparente resistencia del gobierno entrante de Duque a las conversaciones, lograr resultados duraderos requiere ahora un empuje decisivo en las negociaciones, cierta flexibilidad del nuevo gobierno y una visión compartida de que nadie ganará de regresar a la guerra abierta.

A. Los altibajos de la paz

Las conversaciones con el ELN se han movido lentamente, incluso cuando se las compara con las negociaciones de cuatro años que concluyeron en el acuerdo de paz de las FARC. A principios de 2014 comenzaron conversaciones secretas para definir una agenda para un proceso más formal, pero no fue hasta marzo de 2016 que las partes publicaron una agenda de puntos de negociación. Éstos eran vagos, e incluyeron: “1. Participación de la sociedad en la construcción de la paz”; “2. Democracia por la paz”; “3. Transformaciones para la paz”; “4. Víctimas”; “5. Fin del Conflicto”; y “6. Implementación”[fn]“Acuerdo de diálogos para la paz entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional”, Gobierno de Colombia (GdC) y ELN, marzo de 2016. Entrevista de Crisis Group, activista por la paz, Bogotá, 19 de febrero de 2018. Este vago lenguaje es evidente en frases tales como, en el punto 1.a, “La participación social será funcional a las iniciativas y propuestas que hacen viable la paz, en el curso y el contexto de este proceso” o en el punto 2.a, “Llevar a cabo un debate que permita el examen de la participación y las decisiones de la sociedad sobre los problemas que afectan su realidad, y que puedan canalizarse hacia elementos constructivos para la sociedad”.Hide Footnote . A partir de ahí, pasó casi un año hasta que comenzaron las conversaciones, ya que el gobierno exigió que los guerrilleros primero liberaran a todas las víctimas de secuestro que aún estaban en sus manos. El ELN inicialmente se negó a hacerlo, argumentando que este requisito primero tendría que discutirse en la mesa de negociaciones. Después de meses de mutuas recriminaciones públicas, el ELN liberó a la última víctima de secuestro que tenía en ese momento, el político del Chocó Odín Sánchez, el 2 de febrero de 2017. Las conversaciones formales comenzaron cinco días después[fn]Para ver una cronología bastante completa del proceso con el ELN, ver “Proceso de paz con el ELN”, Verdad Abierta, 19 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Desde entonces, las negociaciones se han movido entre altos y bajos, y se avanza poco sobre los puntos ambiguos de la agenda. Desde el principio, las partes anunciaron que habían creado dos subcomités: uno para trabajar en el punto 1 de la agenda, la participación social, y otro para trabajar un inciso del punto 5 –“5.f. Dinámicas y acciones humanitarias”– destinado a reducir el costo humano de la guerra[fn]Comunicado Conjunto 1”, GdC y ELN, 16 de febrero de 2017.Hide Footnote . En junio de 2017 anunciaron la creación de un Grupo de Países de Apoyo, Acompañantes y Cooperantes, incluidos Alemania, los Países Bajos, Italia, Suiza y Suecia. Estos países ayudan al proceso política, técnica y financieramente, mientras que Brasil, Chile, Cuba, Noruega y Venezuela son garantes, lo que significa que asisten a las negociaciones cuando están en sesión y, de ser necesario, pueden ser anfitriones de las conversaciones[fn]Comunicado Conjunto 3”, GdC y ELN, 6 de junio de 2017.Hide Footnote .

Comunicado conjunto 3”, GOC and ELN, 6 June 2017.Hide Footnote

Las partes pudieron llegar a un acuerdo sobre un cese al fuego, motivado en gran parte por la visita del Papa Francisco a Colombia en septiembre 2017.

Aunque todavía no hay acuerdo sobre la participación de la sociedad civil y la acción humanitaria, los dos temas para los cuales los negociadores establecieron subcomités, las partes pudieron llegar a un acuerdo sobre un cese al fuego, motivado en gran parte por la visita del Papa Francisco a Colombia en septiembre 2017. El cese al fuego se extendió durante 101 días, entre el 1 de octubre de 2017 y el 9 de enero de 2018, e incluyó un mecanismo de verificación compuesto por representantes gubernamentales, miembros del ELN, la Misión de la ONU y la Iglesia Católica. Tenía como objetivo fomentar la confianza entre las dos partes, así como impulsar el apoyo público a las conversaciones.

En diciembre de 2017, después de un período de aparente estancamiento, el Presidente Santos reorganizó el equipo de negociación del Gobierno con la intención de darle un nuevo impulso a las conversaciones[fn]El nombramiento de Gustavo Bell, ex vicepresidente y embajador de Colombia en Cuba, como principal negociador dio lugar a controversia sobre el papel de un equipo de negociación “paralelo” enviado por el Presidente Santos para hablar con el ELN, conformado por el expresidente Ernesto Samper, el senador Iván Cepeda y el líder político Álvaro Leyva, lo que frustró al entonces equipo oficial de negociación del gobierno, encabezado por Juan Camilo Restrepo. Aparentemente, Restrepo también se opuso a un cese al fuego que no incluía la concentración geográfica de los combatientes del ELN, lo que provocó desacuerdos con Santos. Entrevistas de Crisis Group, activista por la paz, Bogotá, 25 de febrero de 2018; funcionario del Gobierno, Bogotá, 18 de enero de 2018. “El segundo tiempo con el ELN”, Semana, 9 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Sin embargo, la luna de miel de los nuevos negociadores duró poco. A principios de diciembre, el gobierno y los equipos del ELN se reunieron para tratar de forjar un acuerdo que aclarara aún más los compromisos de ambas partes durante el cese al fuego, antes de su final programado. La falta de progreso en estas reuniones, además de las sospechas del ELN de que el gobierno estaba violando el cese al fuego, llevó al grupo a retirarse a fin de mes del mecanismo conjunto establecido para monitorearlo. En enero de 2018, a pesar de los llamados de la sociedad civil, la comunidad internacional, las comunidades locales y el gobierno, el ELN se negó a extender el cese al fuego.

El ELN argumentó que el gobierno había actuado como “juez y parte” al impedir cualquier verificación real de presuntas violaciones al cese al fuego por parte de las fuerzas del Estado colombiano, y lo acusó de “perfidia”[fn]Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018. “Bell, ¿es una campana de alerta?”, ELN, 25 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Los guerrilleros también acusaron a las fuerzas gubernamentales de utilizar el cese al fuego para apoderarse de territorio bajo control del ELN[fn]Evaluación del Cese al Fuego Bilateral, Temporal y Nacional (CFBTN)”, Delegación de Diálogos del Ejército de Liberación Nacional, 8 de febrero de 2018. Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; experto en el ELN, Bogotá, 25 de enero de 2018; analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018. Las acusaciones durante el cese al fuego provinieron principalmente de las unidades del ELN en Chocó y Arauca. “En el Chocó, cese al fuego en peligro”, Frente de Guerra Occidental, 5 de octubre de 2018.Hide Footnote . Por su parte, el gobierno argumentó que la actividad militar no violaba el cese al fuego porque estaba permitido que sus fuerzas lucharan contra la delincuencia en cualquier parte del país[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del Gobierno, Bogotá, 18 de enero de 2018.Hide Footnote . El ELN también se enfureció por lo que percibía como incumplimientos adicionales del gobierno en honrar el cese al fuego, citando el asesinato de siete cultivadores de coca el 5 de octubre en Tumaco, al suroccidente de Colombia, supuestamente a manos de la policía, y los asesinatos de líderes comunitarios, que según afirman es parte de un plan dirigido por el gobierno y la élite para preservar el statu quo[fn]Evaluación del Cese al Fuego Bilateral, Temporal y Nacional (CFBTN)”, Delegación de Diálogos del Ejército de Liberación Nacional, op. cit. Desde 2016, aproximadamente 260 líderes sociales han sido asesinados en Colombia por diversos actores, incluido el ELN. Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos y defensores de los derechos humanos, Arauca y Arauquita, 9 y 12 de abril de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018.Hide Footnote . Los nuevos ataques guerrilleros perpetrados menos de dos horas después de finalizado el cese al fuego aumentaron el escepticismo público sobre el proceso de paz, que alcanzó su punto máximo después del ataque en Barranquilla[fn]Respuesta a la ONU”, ELN, 18 de diciembre de 2017. “Mientras la sociedad pide nuevo cese al fuego, Santos suspende negociación de Paz”, Colombia Informa, 10 de enero de 2018. “ELN dinamita oleoducto en Casanare”, Semana, 10 de enero de 2018.Hide Footnote .

A opositores de vieja data a las conversaciones de paz se unieron a un grupo que había apoyado el acuerdo con las FARC, pero que se volvieron escépticos sobre el proceso con el ELN, incluida Claudia López, entonces candidata a la vicepresidencia por el movimiento de centro Coalición Colombia, y el influyente columnista Antonio Caballero[fn]Trino de Claudia López, @ClaudiaLopez, candidata a la vicepresidencia por la Coalición Colombia, 8:11 a.m., 10 de enero de 2018. Antonio Caballero, “Una guerra de pancoger”, Semana, 13 de enero de 2018 y “Si yo fuera Santos no seguiría con diálogos de paz con ELN: Claudia López”, RCN Radio, 1 de marzo de 2018.Hide Footnote . Frente al rechazo generalizado al ataque en Barranquilla, el gobierno suspendió las conversaciones. Eventualmente, luego de debates dentro del movimiento guerrillero, contactos informales entre las dos partes y una reunión entre actores de la sociedad civil y representantes del ELN en Quito, los guerrilleros anunciaron un cese al fuego unilateral de cinco días, entre el 9 y el 13 de marzo, para permitir que se realizaran elecciones parlamentarias en paz. El gobierno interpretó este gesto como una señal de “coherencia” por parte del ELN, y el 23 de marzo las partes regresaron a la mesa de negociaciones[fn]“Miembros del ELN que atentaron en Barranquilla planeaban otros ataques”, El Espectador, 9 de febrero de 2018. “Cese de operaciones militares ofensivas”, ELN, 25 de febrero de 2018. “Comunicado conjunto N° 8”, Gobierno de Colombia y ELN, 22 de marzo 2018.Hide Footnote .

De nuevo, el progreso ha sido lento. Las conversaciones se interrumpieron por la decisión de Ecuador de dejar de actuar como anfitrión y garante, decisión que el presidente ecuatoriano, Lenin Moreno, tomó como represalia contra el gobierno colombiano por proporcionar lo que Quito consideró como una ayuda insuficiente en el caso del secuestro y asesinato de dos periodistas y su conductor, por parte de disidentes de las FARC que operan entre ambos países[fn]Ecuador deja de ser garante del proceso de paz con el ELN”, Caracol, 18 de abril de 2018. “La amenaza detrás del peor crimen contra el periodismo ecuatoriano”, El Tiempo, 14 de abril de 2018.Hide Footnote . Las conversaciones se trasladaron posteriormente a La Habana, donde se reanudaron el 10 de mayo. No obstante, el rápido acuerdo que el gobierno esperaba sobre un nuevo cese al fuego y sobre el punto 1 de la agenda –participación de la sociedad en las conversaciones– no se materializó antes de la primera ni la segunda vuelta de las elecciones de mayo y junio.

B. La posición de Duque y los argumentos a favor de la paz con el ELN

En su campaña Duque propuso una serie de precondiciones estrictas para continuar las conversaciones con el ELN: el agrupamiento inmediato de las fuerzas del ELN en áreas específicas en todo el país; un final definitivo por parte de los guerrilleros a todas sus actividades ilegales; un período de tiempo definido para que las conversaciones tengan lugar; y una garantía de que los líderes del ELN culpables de crímenes durante el conflicto pasarán un tiempo en la cárcel, aunque con sentencias reducidas. También ha insistido en que las negociaciones cubrirán solo el desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR) del ELN, no las exigencias políticas del movimiento[fn]¿Firmaría Iván Duque un acuerdo de paz con el ELN si llega a la presidencia de Colombia?”, CNN en Español, 9 de febrero de 2018.Hide Footnote . Recientemente Duque declaró que las conversaciones pueden continuar si las guerrillas concentran sus fuerzas en áreas específicas de Colombia, bajo la supervisión de algún actor internacional; él no ha sido claro sobre si es que deja que las conversaciones continúen, dejaría de lado las condiciones que planteó durante su campaña[fn]“Diálogos con ELN continuarán si hay verificación internacional: Duque”, Caracol, 19 de junio de 2018. Es posible que si las conversaciones continúan con Duque, posteriormente él buscará imponer penas de cárcel a los líderes del ELN.Hide Footnote .

Tal como están, las condiciones de Duque significarán el final de las conversaciones de paz. El ELN rechaza rotundamente cualquier propuesta de lo que ve como la élite colombiana que busque desmovilizar al grupo sin ninguna reforma política a cambio[fn]La paz no es solo el silenciamiento de los fusiles de la insurgencia”, ELN, 5 de marzo de 2018.Hide Footnote . Además, la exigencia de que el ELN concentre sus fuerzas en áreas específicas –medida que por lo general cabría más al final de un proceso de negociación como parte de la desmovilización del grupo, que como condición previa para las conversaciones– ya en el pasado fue rechazada por el ELN y hundió previos intentos de negociación. Cuando entre 2005 y 2007 el gobierno de Uribe trató de acordar una agenda para las conversaciones con el ELN en La Habana, su exigencia de que el grupo concentrara sus fuerzas impidió de antemano las conversaciones preliminares[fn]Nicolás Chamat y Emilia Frost, “La paz abandonada: experiencias, perspectivas y posibles escenarios para una paz negociada con el ELN”, en David Aponte y Andrés R. Vargas (eds.), No estamos condenados a la guerra: hacia una estrategia de cierre del conflicto con el ELN (Bogotá: 2011), pp. 195-197.Hide Footnote . Duque ha argumentado que el ELN, en reuniones con la sociedad civil en Alemania en 1998, aceptó el principio de concentrar a sus combatientes como prerrequisito para las conversaciones. Pero esto no es cierto. En realidad, los guerrilleros acordaron tener un foro nacional en un área con cese al fuego bilateral en curso, y permitir la participación a algunas de las fuerzas del ELN[fn]No necesito firmar en mármol para que me crean: Duque”, Caracol, 14 de junio de 2018. La única referencia a un cese al fuego en el acuerdo de Puerta del Cielo de 1998 es que un proceso participativo para definir una agenda nacional de reformas, conocida como la “Convención Nacional”, tendría lugar en un área donde estaba vigente un cese al fuego bilateral. “El Acuerdo de la Puerta del Cielo: ELN, representantes de la sociedad civil y Comité Nacional de Paz”, en Álvaro Villarraga Sarmiento (ed.), En ausencia de un proceso de paz: Acuerdos parciales y mandato ciudadano por la paz (Bogotá: 2009), p. 277.Hide Footnote .

No necesito firmar en mármol para que me crean: Duque”, Caracol, 14 June 2018. The only reference to a ceasefire at all in the Puerta del Cielo accord of 1998 is that a participatory process to define a national agenda of reforms, known as the “National Convention”, would take place in an area where a bilateral ceasefire was in effect. “El Acuerdo de la Puerta del Cielo: ELN, representantes de sociedad civil y comité nacional de paz (Consejo nacional de paz)”, in Álvaro Villarraga Sarmiento (ed.), En ausencia de un proceso de paz: acuerdos parciales y mandato ciudadano por la paz (Bogotá: 2009), p. 277.Hide Footnote

Aunque las conversaciones de paz con el ELN no suelen inspirar sentimientos muy fuertes, la opinión pública en general las apoya.

A Duque le resultará difícil, aunque no imposible, retirar o moderar estas demandas. Si se mantiene firme y los líderes del ELN se niegan a cumplir, es probable que él les culpe de terminar las conversaciones. Pero la intransigencia por parte del nuevo gobierno le generará críticas de parte del público, la sociedad civil colombiana y los países extranjeros, especialmente si para entonces las negociaciones parecen estar generando resultados sustantivos. La administración Duque, al asumir el poder, puede encontrar que las conversaciones han progresado más de lo previsto. Idealmente, una persona de su equipo de empalme debe dedicarse exclusivamente al tema del ELN para mantenerse al tanto del progreso de las conversaciones.

Aunque las conversaciones de paz con el ELN no suelen inspirar sentimientos muy fuertes, la opinión pública en general las apoya, pero fluctúa según los niveles de violencia. En octubre de 2017, cuando las partes anunciaron el inicio de conversaciones de paz formales, un sondeo de opinión indicó que el apoyo para “insistir en el diálogo hasta llegar a un acuerdo” había alcanzado un máximo anual de 67 por ciento de los colombianos, aunque solo el 54 por ciento pensaba que las conversaciones con el ELN iban bien[fn]Ver “Encuesta Gallup: Colombia: # 121”, Gallup, abril de 2018, pp. 114 y 123.Hide Footnote . Sin embargo, cuando el ELN se negó a liberar a las víctimas de sus secuestros, y después del ataque en Barranquilla, ese apoyo cayó al 55 por ciento, recuperándose ligeramente en abril de 2018 después de que se reanudaran las conversaciones[fn]Hay sorprendentemente pocos datos de encuestas sobre las conversaciones de paz con el ELN, y solo Gallup presenta de manera consistente datos sobre el tema desde principios de 2017. Sin embargo, existen preocupaciones sobre estos datos. En primer lugar, el universo de personas encuestadas por Gallup incluye a los habitantes de las ciudades más grandes de Colombia (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga). Segundo, la pregunta formulada no necesariamente indica apoyo (“¿Cómo cree que van las conversaciones de paz con el ELN?”), tercero, para su encuesta de febrero de 2018, cambió la pregunta a: “¿Está de acuerdo o en desacuerdo con la decisión del Gobierno de reanudar las conversaciones de paz con el ELN?” Y cuarto, en preguntas específicas, el tamaño de muestra de Gallup cae a 600, que es bastante pequeño, a pesar del margen de error del 4 por ciento. Ver “Encuesta Gallup: Colombia: # 124”, Gallup, abril de 2018.Hide Footnote . Además, el apoyo del público a las conversaciones con el ELN depende en parte de las percepciones de cómo está progresando la implementación del acuerdo con las FARC: cuando parece que va bien, el apoyo a las conversaciones con el ELN aumenta; cuando las perspectivas de la gente sobre la paz con las FARC se tornan negativas, su apoyo al proceso con el ELN parece disminuir también[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos en el ELN, Bogotá, 25 y 27 de abril de 2018; funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Un rápido avance hacia la reducción de la violencia será esencial para reforzar el apoyo público, influir en Duque y suavizar sus precondiciones para las conversaciones. Duque declaró durante su campaña que finalizaría las conversaciones cuando asuma el cargo el 7 de agosto, incluso si hay un cese al fuego en curso. Pero una reducción en las hostilidades ha ayudado a reducir la violencia significativamente desde marzo[fn]Recientemente se ha observado una disminución general de los niveles de violencia relacionada con el conflicto con el ELN, y la reducción de la violencia sobre el terreno fue parte del acuerdo entre las partes para volver a la mesa de negociaciones. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. “Monitor del Cese el Fuego unilateral del ELN”, Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), 27 de junio de 2018.Hide Footnote . Un cese al fuego bilateral formal haría más difícil para su Gobierno poner fin inmediato a las conversaciones, incluso si un acuerdo en este sentido no se ha implementado cuando Duque asuma el cargo. También es importante que el ELN declare un cese al fuego unilateral que se observe después del 7 de agosto, muy parecido a los que llevó a cabo durante las elecciones, para darle la bienvenida al poder al gobierno de Duque[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Estos gestos, que sin duda requerirían apoyo y persuasión de parte de grupos de la sociedad civil cercanos a la guerrilla, harían que cualquier retorno al conflicto fuera responsabilidad principalmente del nuevo gobierno, un precio que probablemente vacilaría en pagar tan temprano en su mandato. En tal escenario, cuando el nuevo gobierno asuma el poder, haría bien en implementar o extender cualquier acuerdo de cese al fuego bilateral en curso, mientras toma una decisión oficial final sobre sus próximos pasos con respecto a las negociaciones de paz. Esto mitigaría cualquier costo político al gobierno si las conversaciones finalmente se hunden, ya que habría mostrado interés en continuarlas[fn]Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; funcionario del gobierno, Bogotá, 19 de enero de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018; activista por la paz, Bogotá, 25 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Crisis Group interviews, ELN commander, Quito, 7 April 2018; government official, Bogotá, 19 January 2018; social activist, Bogotá, 27 April 2018; pro-peace activist, Bogotá, 25 February 2018.Hide Footnote

Las partes podrían intentar llegar a acuerdos para fomentar la confianza, con objetivos específicos y plazos determinados.

Idealmente, un nuevo cese al fuego bilateral, rectificaría los errores de la tregua del año pasado, especialmente el lenguaje vago, que creó problemas para la verificación y el manejo de disputas. Los negociadores de ambos bandos también deberían tratar de ajustar el mecanismo de verificación, integrado por representantes de la Misión de la ONU, la Iglesia Católica, el ELN y el gobierno, para superar la desconfianza generada por las disputas que surgieron durante el último cese al fuego y evitar la retirada de los guerrilleros ante cualquier desacuerdo futuro. Una opción sería que las delegaciones de los países garantes (una vez más, Brasil, Chile, Cuba, Noruega y Venezuela) asistan a las reuniones del organismo responsable de verificar el cese al fuego cuandoquiera las partes se estanquen. Los garantes podrían actuar como testigos o desempeñar un papel más ambicioso para mantener a las partes por el camino correcto y presionarlas a encontrar soluciones rápidas. Dado que delegados de los países garantes estuvieron presentes durante una ronda de reuniones entre las partes con respecto al cese al fuego en diciembre de 2017, este paso no debería generar controversia.

Si resulta imposible implementar un nuevo cese al fuego bilateral en el corto período de tiempo antes de que Duque llegue al poder, las partes podrían intentar llegar a acuerdos para fomentar la confianza, con objetivos específicos y plazos determinados. Uno de estos acuerdos podría implicar la liberación de las víctimas del secuestro, mediante los cuales el ELN liberaría a los rehenes restantes –en la actualidad, hay al menos dos[fn]“ELN Pablito hablando con talero”, video, YouTube, 6 de abril de 2018, https://www.youtube.com/watch?v=_Ex0LmIMnd4.Hide Footnote – al tiempo que reiteraría su compromiso de abstenerse de más secuestros. El gobierno, en respuesta, podría continuar sus esfuerzos por brindar amnistías y liberar a guerrilleros y civiles encarcelados por cargos de presuntas actividades ilegales mientras tomaban parte en protestas[fn]Gobierno analiza la posibilidad de aplicar indultos al ELN por delitos de protesta social”, El Espectador, 7 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Además, los acuerdos humanitarios locales –esencialmente acuerdos de modus vivendi que buscan garantizar que las unidades del ELN minimicen la violencia contra los civiles– son vitales para aliviar el sufrimiento en las comunidades afectadas por conflictos. Uno de estos acuerdos existe en el Chocó, pero la unidad del ELN en la zona, el Frente de Guerra Occidental, no ha estado dispuesto a aceptarlo, sino que ha propuesto su propio acuerdo “social y humanitario”[fn]Entrevistas de Crisis Group, representante de organización internacional, Quibdó, 8 de mayo de 2018; líder indígena, Quibdó, 9 de mayo de 2018; líderesa afrocolombiana del Chocó, Bogotá, 11 de mayo de 2018. “Acuerdo Social y Humanitario para el Chocó”, Frente de la Guerra Occidental, 8 de junio de 2018.Hide Footnote . Promotores de paz del ELN –miembros que por mandato de los líderes viajaron por todo Colombia propugnando por la paz con el grupo– recientemente se reunieron con líderes locales en el Chocó para discutir el acuerdo, lo que sugiere que el equipo negociador del ELN sigue empeñado en persuadir al Frente de Guerra Occidental para que acepte el acuerdo. Si esta unidad del ELN continúa resistiendo, es probable que se enfrente al repudio local, nacional e internacional. Una forma de convencer a la unidad de que acepte el acuerdo humanitario sería que los líderes del ELN la inviten a enviar un delegado para discutir el tema directamente con los representantes de la sociedad civil en las conversaciones en Cuba[fn]El Frente de Guerra Occidental dice que la totalidad del ELN está representado en las negociaciones de paz. Video enviado a Crisis Group, Comandante Uriel, 6 de julio de 2018.Hide Footnote . Hacerlo, podría aumentar el control del ELN sobre el frente de guerra y lo sometería a una presión constante de la sociedad civil y los actores internacionales. Por su lado, el frente de guerra podría desviar las críticas de que no está interesado en la paz[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, Quibdó, 8 de mayo de 2018; líder indígena, Quibdó, 9 de mayo de 2018; líderesa afrocolombiana de Chocó, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Si la participación de la sociedad civil en las negociaciones progresa, no solo ayudaría a convencer al nuevo gobierno de que persista en las conversaciones, sino que también podría generar un impulso crucial para las conversaciones mismas. En noviembre de 2017, más de 200 delegados de los movimientos sociales nacionales y regionales participaron en una serie de reuniones para proponer diferentes mecanismos para la participación de la sociedad civil en las conversaciones, a pesar de que se han logrado pocos avances en el tema desde entonces[fn]“Sociedad civil construye modelo de participación en la mesa con el ELN”, Verdad Abierta, 11 de noviembre de 2017. Entrevistas de Crisis Group, autoridades locales, Arauca, 10 de abril de 2018; defensores de los derechos humanos, Arauquita y Saravena, 11 y 12 de abril de 2018.Hide Footnote .

Sociedad civil construye modelo de participación en la mesa con el Eln”, Verdad Abierta, 11 November 2017. Crisis Group interviews, local authorities, Arauca, 10 April 2018; human rights defenders, Arauquita and Saravena, 11 and 12 April 2018.Hide Footnote

Numerosas activistas se quejan de que el mundo del activismo por la paz del ELN es machista, lo que socava la inclusión de las mujeres y su participación en los debates.

Se debería al menos anunciar un marco para la participación social antes de que Duque asuma el cargo. Para poder impulsar la participación de la sociedad civil y la comunidad local, y la legitimidad de estas discusiones como un todo, este marco debe ser lo más abierto posible a nivel regional y nacional, incluyendo voces adicionales a las que tradicionalmente son cercanas al ELN[fn]Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018. “Mapa de la negociación con el ELN”, La Silla Vacía, n.d. “Táctica: Cuadernos del militante no. 2: IV Congreso”, ELN, op. cit.Hide Footnote .

Las partes también deberían acordar realizar reuniones públicas especiales, como las sostenidas en noviembre de 2017, en relación con tres temas específicos. El primero de estos es el género. Numerosas activistas se quejan de que el mundo del activismo por la paz del ELN es machista, lo que socava la inclusión de las mujeres y su participación en los debates. Las tradiciones patriarcales también dominan en muchos lugares donde la guerrilla está presente, incluidas áreas como el Chocó, donde la violencia doméstica y de género es un lugar común. En el pasado reciente, los mismos combatientes del ELN han cometido graves actos de violencia sexual[fn]Entrevistas de Crisis Group, activista por la paz, Bogotá, 19 de febrero de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; defensor de los derechos humanos, Quibdó, 8 de mayo de 2018; autoridades locales, Arauca, 10 de abril de 2018.Hide Footnote . Dar una voz a las mujeres en un espacio de participación especial para discutir todos los temas, no solo aquellos relacionados con mujeres o género, reforzaría el apoyo a las conversaciones y promovería la discusión de temas que muchas mujeres involucradas en la causa de la paz en general exigen[fn]Entrevista de Crisis Group, activista por la paz, Bogotá, 20 de junio de 2018.Hide Footnote .

El segundo se relaciona con las preocupaciones de las principales poblaciones indígenas del Chocó, Nariño, Cauca, el Catatumbo y Arauca, así como de las afrocolombianas en los tres primeros departamentos. En estas regiones, el ELN ha sido una fuerza que a veces ha agravado, y a veces ha tratado de resolver, conflictos entre diferentes grupos étnicos. Pero su relación con las organizaciones étnicas de base se ha vuelto cada vez más autoritaria y violenta, especialmente en el Chocó y Nariño. La administración Duque, por su parte, ha propuesto debilitar la política estatal de “consulta previa”, según la cual el gobierno primero debe recibir la aprobación de los líderes indígenas y afrocolombianos antes de llevar a cabo en sus territorios cualquier nueva iniciativa. Una discusión centrada en las preocupaciones indígenas y afrocolombianas podría ayudar a reducir las tensiones con el ELN y ayudar a la administración Duque a superar la desconfianza de estas comunidades, lo que igual tendría que hacer para extender la presencia estatal a más áreas rurales, una parte declarada de su política de seguridad[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder indígena, Chocó, 9 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de mayo de 2018. “Los Hitnú, comunidad indígena en riesgo de extinción”, Verdad Abierta, 16 de octubre de 2016. En Guapi, Cauca, en 2017, las comunidades indígenas denunciaron que el ELN los estaba convocando a ellos y a afrocolombianos para resolver problemas relacionados con las fronteras entre sus respectivas tierras. Documento interno de una organización humanitaria, consultado el 28 de marzo de 2017.Hide Footnote .

El tercer y crítico tema para discutir en estas reuniones sería el de la violencia contra los líderes sociales. Aunque disminuir o detener los asesinatos de activistas no depende ni debe depender de las negociaciones con la guerrilla, las partes han demostrado su voluntad de abordar el tema al hacerle referencia explícita en su primer cese al fuego. Crear un proceso participativo para que las víctimas de esta violencia puedan presentar sus opiniones y propuestas podría impulsar a partes del público general que están a favor de la paz con las FARC a renovar su apoyo a las conversaciones con el ELN, y reforzar el apoyo internacional al proceso.

C. Las actitudes del ELN hacia las negociaciones

Cómo entiende el ELN las conversaciones de paz, y sus discusiones internas sobre el tema son esenciales para definir qué pasos podrían tomarse para demostrar progreso en La Habana e impedir reveses por parte de la administración Duque. Hasta el momento, el ELN no ha llegado a un consenso interno sobre si es mejor negociar la paz con el gobierno colombiano y con Duque, o continuar con su proyecto político-militar, aunque ha estado cada vez más dispuesto a tomar medidas para salvar el proceso, como los ceses al fuego unilaterales que ha llevado a cabo alrededor de los días de las elecciones[fn]El ELN anunció su primer cese al fuego unilateral citando estatutos internos en vigor, que pueden haberle permitido llevar a cabo el cese sin sentir que el hacerlo podría considerarse una debilidad o una pérdida política para el grupo. “Es mejor la verdad que el odio”, ELN, 19 de febrero de 2018; “Cese de operaciones militares ofensivas”, ELN, 25 de febrero de 2018.Hide Footnote . En su quinto congreso, el grupo decidió prepararse tanto para la paz como para la guerra y le dio a su equipo negociador un mandato para “examinar” la voluntad política del gobierno colombiano con respecto a las “transformaciones” necesarias para la paz[fn]Entrevistas de Crisis Group, investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018; comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; activista por la paz, Bogotá, 25 de febrero de 2018. El gobierno cree que la agenda del equipo negociador del ELN cambió en marzo de 2018 a un genuino compromiso de buscar la paz. Existen relativamente pocas pruebas para apoyar esta afirmación, aunque los elementos favorables a la paz en el ELN, liderados por el jefe negociador Pablo Beltrán, parecen disfrutar de una mayor cooperación del resto del COCE dada su reciente facultad para declarar ceses al fuego unilaterales de corto plazo. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018.Hide Footnote . Por ahora, parece que la decisión de comprometerse a fondo con un acuerdo de paz depende del progreso de las conversaciones[fn]El mandato del equipo negociador del ELN da a entender que el grupo tomará una decisión con respecto a la paz durante el proceso de negociación en sí. Entrevistas de Crisis Group, activista por la paz internacional, Bogotá, 28 de febrero de 2018; experto en el ELN, Bogotá, 25 de abril de 2018; Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; expertos en el ELN, Bogotá, 25 y 27 de abril de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018.Hide Footnote .

Desde que las negociaciones comenzaron oficialmente, el Comando Central del ELN ha oscilado entre perseguir la guerra y la paz. El cese al fuego bilateral que comenzó en octubre de 2017 fue un logro para la guerrilla; desde el principio habían exigido públicamente una tregua recíproca. Pero después de que los Frentes de Guerra Oriental y Occidental argumentaron que el cese al fuego estaba perjudicando sus capacidades militares, el ELN optó por no extenderlo. Después de numerosos enfrentamientos con las fuerzas del Estado y un paro armado nacional (un paro coaccionado mediante el cual los grupos armados prohíben viajar por carreteras y ríos y obligan a las empresas a cerrar), activistas de la sociedad civil que se reunieron con los representantes del ELN en Quito persuadieron al grupo a declarar un breve cese al fuego unilateral en torno a las elecciones legislativas del 11 de marzo, a pesar del rechazo previo de las guerrillas a realizar cualquier acción en favor de la paz sin que existan medidas reciprocas por parte del gobierno[fn]Entrevistas de Crisis Group, Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; activistas pro-paz, Bogotá, 25 de febrero de 2018; entrevista de Crisis Group, investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018. “Orden de paro armado”, ELN, 7 de febrero de 2018. “En el Chocó, cese al fuego en peligro”, ELN – Frente de Guerra Occidental, 5 Octubre de 2017.Hide Footnote .

Esta oscilación probablemente continuará después de que el gobierno de Duque llegue al poder. El ELN ha declarado que aunque las perspectivas de paz bajo la nueva administración están lejos de ser sólidas, está dispuesto a continuar las conversaciones con el gobierno[fn]“Si Duque gana la Presidencia las expectativas de paz se reducen”, equipo negociador del ELN, 15 de junio de 2018. “ELN le pide a Iván Duque continuar los diálogos de paz”, Kien y Ke, 18 de junio de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, el grupo considera el éxito sin precedentes de la campaña de izquierda de Petro como prueba de un movimiento de masas que podría inclinar la balanza del poder en Colombia hacia “la mayoría popular”. Según ha escrito el Comando Central: “Hacemos un llamado para mantener la ola unida, creativa y esperanzadora que existe [en apoyo de Petro]; si podemos lograr esto, los movimientos populares que por décadas hemos estado esperando habrán avanzado”[fn]El desorden creado por Petro”, ELN, 18 de junio de 2018.Hide Footnote .

Aun así, sectores del ELN todavía se oponen a la paz. Para unidades predominantemente militares, como los Frentes de Guerra Occidental y Oriental, existen pocos incentivos para negociar, ya que disfrutan de un poder local importante y están expandiendo su alcance territorial al tiempo que aumentan sus ingresos. Muchos comandantes de nivel medio son relativamente nuevos en sus puestos, con menos experiencia política que sus predecesores, lo que los hace más reacios a negociar la pérdida de su poder[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, representante de organización internacional y líder social, Arauca y Fortúl, 9, 10 y 12 de abril de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria y representante de organización internacional, Cúcuta, 16-17 de abril de 2018.Hide Footnote . Algunos comandantes creen que la guerra es inherentemente justa o que su futuro está ligado a un conflicto continuo[fn]Este es probablemente el caso con Antonio García, segundo al mando del ELN. Entrevistas de Crisis Group, representantes de organizaciones internacionales, Tumaco, 6 de diciembre de 2017 y 7 de marzo de 2018; líder de la comunidad local, Tumaco, 18 de mayo de 2017; expertos en el ELN, Bogotá, 27 de abril y 11 de mayo de 2018; diplomático de alto nivel, Bogotá, 22 de febrero de 2018.Hide Footnote . Estas unidades también argumentan que las condiciones en las áreas donde operan muestran que la rebelión política sigue siendo legítima y que el Estado colombiano le ha fallado a la gente[fn]Todavía hay una gran disciplina interna dentro del ELN, ya que incluso las unidades escépticas sobre las conversaciones de paz cesaron su actividad militar durante el cese al fuego bilateral y unilateral. “ELN Pablito hablando con talero”, video, YouTube, 6 de abril de 2018, https://www.youtube.com/watch?v=_Ex0LmIMnd4. “Benkos Biojó: Continuando el camino, NUPALOM”, video compartido por el Frente de Guerra Occidental a través de Whatsapp, 12 de junio de 2018.Hide Footnote .

There is still great internal discipline within the ELN, since even units sceptical of peace talks ceased military activity during the bilateral and unilateral ceasefires. “ELN Pablito hablando con talero”, video, YouTube, 6 April 2018, at https://www.youtube.com/watch?v=_Ex0LmIMnd4. “Benkos Biojó: continuando el camino, NUPALOM”, video shared by Western War Front through WhatsApp, 12 June 2018. Video sent to Crisis Group, Commander Uriel, 6 July 2018.Hide Footnote

Para atraer a las unidades guerrilleras escépticas, las partes deben llegar pronto a un acuerdo sobre la participación de la sociedad civil.

Entre todo el liderazgo del ELN, la confianza en el Estado es efectivamente nula. El Comando Central en su conjunto argumenta consistentemente que la élite del país solo está interesada en desarmar y desmovilizar a las guerrillas a cambio de nada. También afirma que las condiciones de la década de 1960, que impidieron que la “mayoría popular” tomara el poder, se mantienen todavía. Considera que la implementación del acuerdo con las FARC –en su opinión un indicador vital de la confiabilidad del Estado– es “fallida”[fn]Entrevistas de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018; Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; experto en el ELN, Bogotá, 27 de abril de 2018. “Táctica: Cuadernos del militante no. 2: IV Congreso”, ELN, 2006, p. 19. “La mesa de Quito aspira a servir”, ELN, Insurrección 615, 8 de enero de 2018, p. 6.Hide Footnote . De hecho, cree que el mayor error de las FARC fue entregar sus armas antes de que se implementara el acuerdo[fn]Entrevista de Crisis Group, comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018. El comandante manifestó que la ONU había hecho esta afirmación, pero no fue así.Hide Footnote .

Para atraer a las unidades guerrilleras escépticas, las partes deben llegar pronto a un acuerdo sobre la participación de la sociedad civil. El ELN siempre ha mantenido que no presionará por sus propias demandas en las negociaciones, sino que quiere que la sociedad civil defina las reformas. Incluso las unidades cautelosas sobre el proceso de paz encontrarían difícil oponerse a las conversaciones si su supuesta base de apoyo social ayuda a definir los temas de negociación, mientras que un acuerdo sobre modalidades de participación de la sociedad civil fortalecería internamente la posición del equipo negociador y la de facciones pro-paz dentro del ELN en general[fn]Entrevista de Crisis Group, experto en el ELN, Bogotá, 8 de junio de 2018; Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018. “ELN Pablito hablando con talero”, video, YouTube, op. cit.Hide Footnote .

Sin embargo, las afirmaciones de que el ELN genuinamente presta atención a la sociedad civil deben ser tratadas con cautela. Muchos activistas sienten que los guerrilleros atienden sus demandas sólo de dientes para afuera, escuchando pero haciendo poco en respuesta, o prestando atención exclusivamente a aquellos que les dicen lo que quieren escuchar. En una entrevista en 2015, por ejemplo, al segundo al mando del ELN, Antonio García, se le preguntó si la guerrilla se desmovilizaría a cambio de nada si la mayoría de la sociedad civil lo exigía. Él respondió: “Bueno, tendríamos que escuchar a los sectores de la sociedad que dijeran, por ejemplo: ‘Oigan, no queremos que depongan sus armas’... pero primero tenemos que escuchar a [la sociedad civil] y ésta a nosotros”[fn]“Los innegociables del ELN en un eventual proceso de paz”, entrevista con Antonio García por Víctor de Currea-Lugo, 9 de diciembre de 2015.Hide Footnote . Sin embargo, la presión de la sociedad civil contribuyó a que el ELN adoptara tres ceses al fuego unilaterales, durante la temporada de elecciones, lo que marca un fuerte cambio frente a la anterior negativa de los guerrilleros a tomar medidas no reciprocas[fn]Entrevistas de Crisis Group, activistas por la paz, Bogotá, 25 de febrero de 2018; activista social, Bogotá, 27 de abril de 2018: comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018.Hide Footnote .

Por último, el ELN se preocupa altamente por las garantías de seguridad, no solo para sus propios combatientes sino también para su base política y social, argumentando que el asesinato de líderes sociales representa un genocidio llevado a cabo por la élite política y económica[fn]Entrevistas de Crisis Group, Víctor de Currea-Lugo, Bogotá, 24 de abril de 2018; experto en el ELN, Bogotá, 27 de abril de 2018. “Sí es sistemático y sí es genocidio”, ELN, Insurrección 620, 12 de febrero de 2018, pp. 4-8.Hide Footnote . Al mismo tiempo, ignora deliberadamente su propio papel en el asesinato de tales líderes en Arauca, Cauca, el Catatumbo y el Chocó[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; defensores de los derechos humanos, Arauquita, 12 de abril de 2018; trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2018. “Comunidad señala al ELN como autor de asesinatos de líderes sociales en el Cauca”, Prensa Rural, 12 de febrero de 2018. En Chocó, en septiembre de 2014, el ELN asesinó a dos líderes indígenas, acusándolos de proporcionar información al ejército. En octubre de 2017, durante el cese al fuego, también mató a un gobernador indígena. Ver “Comunicado a la opinión pública”, ELN – Frente de Guerra Occidental, 13 de septiembre de 2014; “Hechos en el Río Baudó (Chocó)”, ELN – Frente de Guerra Occidental, 27 de octubre de 2017.Hide Footnote . Estas preocupaciones de seguridad se extienden al tema de un nuevo cese al fuego. Frente a conflictos abiertos con otros grupos armados ilegales en el Catatumbo y el Chocó, al grupo se le debe permitir defenderse bajo un nuevo cese al fuego, siempre que no viole las disposiciones sobre protección de civiles. La decisión sobre los casos en los que es cuestionable si el ELN actuó en defensa propia o no debería abordarse dentro del mecanismo de verificación, en presencia de los representantes de los países garantes.

D. Explicando los costos de terminar las negociaciones

Proporcionar a Duque y su partido motivos para continuar el proceso de paz no es simplemente cuestión de lograr avances en la mesa de negociaciones. La sociedad civil e incluso los sectores militares deben dilucidar más enfáticamente el caso contra la renovación de hostilidades. Tal como está, el tema rara vez se plantea en el debate público. Muchos analistas asumen que el tamaño pequeño del ELN y los dispersos teatros de operaciones deberían facilitar su derrota en el campo de batalla[fn]Analista de conflictos, presentación en “Conversatorio: ¿Qué futuro tiene la paz con el ELN?”, Bogotá, 21 de enero de 2018.Hide Footnote .

El ejército colombiano ciertamente le ha dado golpes dolorosos al ELN[fn]“‘Cachaco’, cabecilla del ELN en Antioquia, habría muerto en bombardeo”, El Colombiano, 6 de marzo de 2018.Hide Footnote . Pero, incluso con su masiva superioridad militar, sólo puede dañar a las guerrillas, no vencerlas, al menos en el corto y mediano plazo[fn]Miembros del ejército que conocen bien al ELN comentan en privado que las fuerzas armadas no pueden derrotarlos por completo. Entrevista de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Bogotá, 22 de febrero de 2018. Algunos funcionarios del gobierno también admiten que es imposible. Entrevista de Crisis Group, funcionarios del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018.Hide Footnote . Para empezar, el ELN goza de refugio en Venezuela. Durante la campaña presidencial, Duque y todos los demás candidatos reconocieron que una incursión al otro lado de la frontera no está sobre la mesa[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Bogotá, 11 de mayo de 2018.Hide Footnote . Ese refugio seguro, unido a relaciones amistosas con las autoridades locales venezolanas y acceso allí a negocios ilegales, garantiza a los guerrilleros una cuerda salvavidas[fn]Entrevistas de Crisis Group, defensor de los derechos humanos, Cúcuta, 11 de diciembre de 2018; representante de organización internacional, 17 de mayo de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de mayo de 2018; autoridades locales, Tibú, 15 de agosto de 2017; periodista, Bogotá, 24 de enero de 2018.Hide Footnote .

Al mismo tiempo, la estructura del ELN, que incluye combatientes vestidos de civil, hace que el grupo sea difícil de combatir[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Bogotá, 17 de enero de 2018; analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; comandante del ELN, Quito, 7 de abril de 2018.Hide Footnote . El reclutamiento de nuevos miembros y la renovación generacional significan que para combatirlo se requiere una labor de inteligencia precisa y actualizada. La captura en 2017 de cinco líderes indígenas del Chocó acusados de ser miembros del ELN, y su posterior liberación debido a la falta de pruebas, ponen de relieve lo ardua que puede ser esta tarea y lo dañina cuando falla. Además, la topografía de áreas con presencia del ELN permite a las guerrillas evadir las ofensivas del Gobierno. Tanto Chocó como Nariño están llenos de densas selvas atravesadas por ríos. Y partes del Catatumbo y Cauca también han sido un desafío para las fuerzas armadas poder entrar, y aún más difícil controlarlas[fn]Por ejemplo, después de la masacre del ELN en Magüí Payán, las autoridades tardaron días en obtener acceso al pueblo donde ocurrieron los homicidios. Entrevista de Crisis Group, representante de organización internacional, Tumaco, 6 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

For example, after the ELN massacre in Magüí Payán, it took authorities days to gain access to the village where the killings took place. Crisis Group interview, international organisation representative, Tumaco, 6 December 2017.Hide Footnote

Lograr la paz a través de negociaciones ayudaría a la búsqueda de Colombia de convertirse en un poder regional e internacional más respetado.

El Estado podría establecer el objetivo más modesto de usar su poderío militar para forzar concesiones del ELN, al igual que esa presión contribuyó al acuerdo de paz con las FARC. En el caso del ELN, sin embargo, es poco probable que funcione. El ELN actúa de acuerdo con su percepción de su fuerza política, así como con sus cálculos sobre el equilibrio de poder militar. El ELN también cree que es más fuerte de lo que realmente es. Un experto lo llama el “efecto de espejo de circo”, por el cual la imagen de los guerrilleros de sí mismos se distorsiona y parecen más grandes de lo que son[fn]Entrevistas de Crisis Group, expertos del ELN, Bogotá, 25 y 27 de abril de 2018; investigadora, Fundación Paz y Reconciliación, Bogotá, 11 de mayo de 2018. Harnecker, Reportajes sobre Colombia, op. cit.Hide Footnote . Además, suele mirar atrás hacia a su propia historia; por ejemplo, a principios de la década de 1970, una importante ofensiva gubernamental redujo sus filas a solo 36 combatientes, y no obstante pudo reconstruirse. Unidades más doctrinarias podrían encontrar que una ofensiva militar refuerza sus afirmaciones sobre la crueldad del gobierno.

Regresar a la guerra aumentaría la violencia y el sufrimiento civil en las partes del país directamente afectadas, e incluso más allá. En lugar de persuadir al ELN para que negocie y ofrezca mayores concesiones, reforzará las voces de guerra dentro del movimiento, especialmente en unidades que se oponen a las negociaciones. El grupo buscará ocupar las áreas desocupadas por las FARC más rápidamente de lo que ya lo está haciendo. Incluso en áreas donde los habitantes se sienten algo protegidos por las guerrillas o apelan a ellas para resolver disputas, la mano dura del ELN podría volverse cada vez más brutal como medio para silenciar a los informantes entre la población civil. La facción urbana del grupo, el Frente Nacional de Guerra Urbana, podría aumentar sus ataques, especialmente a través de atentados en ciudades. Una escalada con el ELN complicaría la implementación del acuerdo con las FARC en áreas donde el conflicto continúa, fortaleciendo la convicción del ELN de que no se puede confiar en el gobierno[fn]Entrevistas de Crisis Group, analista de conflictos, Arauca, 9 de abril de 2018; defensores de los derechos humanos, Arauquita y Saravena, 12 y 13 de abril de 2018; representantes de organización internacional, Tumaco y Cúcuta, 7 de diciembre de 2017, 7 de marzo de 2018 y 17 de abril de 2018; defensor de los derechos humanos, Quibdó, 3 de mayo de 2018; líder de la comunidad, El Plateado, Cauca, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Los costos de reanudar la guerra serían altos para el país. Significaría más desplazamiento forzado y probablemente proporcionaría cobertura para más asesinatos de líderes comunitarios, ya que los homicidios del ELN continuarían mientras que otros perpetradores podrían buscar justificar los asesinatos alegando que los líderes eran guerrilleros clandestinos, una acusación común en todas las guerras de Colombia. El conflicto frustraría el desarrollo económico formal, obstaculizaría los esfuerzos para enfrentar las empresas ilegales y dificultaría aún más que Colombia se despojara de su reputación de tierra intrínsecamente violenta[fn]Además de los efectos sobre el desarrollo de la comunidad local, es probable que la guerra perjudique la producción de petróleo en Arauca. Analista de conflictos, presentación en “Conversatorio: ¿Qué futuro tiene la paz con el ELN?”, Bogotá, 21 de enero de 2018. Entrevistas de Crisis Group, representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018; trabajadora de ayuda humanitaria, Cúcuta, 16 de abril de 2018.Hide Footnote . Por otro lado, lograr la paz a través de negociaciones ayudaría a la búsqueda de Colombia de convertirse en un poder regional e internacional más respetado[fn]Entrevista de Crisis Group, analista de conflictos, Bogotá, 15 de noviembre de 2017.Hide Footnote . El sufrimiento que un regreso a la guerra con el ELN implicaría para las poblaciones rurales del país, combinado con el daño a su posición global y al desarrollo económico, debería pesar mucho en las deliberaciones del presidente Duque.

IV. La comunidad internacional

Los países que brindan apoyo y la ONU desempeñan un papel fundamental en el proceso de paz con el ELN, desde servir de anfitrión o financiar las conversaciones hasta brindarles apoyo político y otorgarles legitimidad. Existe un amplio consenso internacional de que las negociaciones con el movimiento guerrillero son críticas para la paz en Colombia. Los países involucrados deben expresar su apoyo al proceso y presionar al nuevo líder y gobierno colombiano para que no lo abandone.

A. Países que apoyan las negociaciones

El papel de los países garantes –Brasil, Chile, Cuba, Noruega y Venezuela– es vital. Estos países brindan legitimidad política al proceso, actúan como testigos, apoyan a las partes en momentos críticos y ahora (en el caso de Cuba) actúan de anfitrión de las conversaciones. Al mismo tiempo, tienen un grado de influencia sobre el ELN del que carece el gobierno colombiano y que puede ser el segundo en importancia después del de la sociedad civil[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Bogotá, 22 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Al mismo tiempo, los países garantes tienen poca capacidad de influir en la opinión pública colombiana, ya apática sobre las negociaciones con el ELN. Además, los opositores de la derecha desconfían fuertemente de algunos de los países que respaldan el proceso de paz. El presidente Santos, por ejemplo, ha luchado para traducir en apoyo interno el entusiasmo internacional por el acuerdo de paz con las FARC o las conversaciones con el ELN[fn]Entrevista de Crisis Group, periodista, Bogotá, 3 de noviembre de 2016.Hide Footnote . Sin embargo, lo que pueden hacer los líderes de estos países –especialmente Noruega, Chile y Brasil– es asesorar en privado a Duque y declarar públicamente que él disfrutaría del fuerte apoyo de éstos, incluida su disposición a ser anfitriones de las conversaciones, si continuara el proceso de paz. Hacer hincapié en que esas negociaciones se encuentran entre las prioridades de sus países en sus relaciones con Colombia proporcionaría incentivos adicionales para que el próximo presidente mantenga las conversaciones por el buen camino.

El Grupo de Países Acompañantes, Solidarios y Cooperantes –Alemania, Suiza, Italia, Suecia y los Países Bajos– también deberían manifestar pública y privadamente su apoyo, especialmente en términos de financiamiento de las conversaciones. Si todos los países ponen su empeño en el proceso, mientras enfatizan que los costos inmediatos de mantenerlo en marcha, tanto políticos como financieros, son bajos, pueden aumentar las perspectivas de que continúe.

La negativa de Ecuador a continuar siendo anfitrión de las conversaciones luego de una disputa con Colombia, causada por el asesinato de tres periodistas ecuatorianos cerca de la frontera colombiana por una facción disidente de las FARC, es un recordatorio elocuente de que la disposición de los países regionales para continuar en estos roles está ligada a su propia dinámica política interna. Esto aplica especialmente a Venezuela, cuya espiral descendente puede limitar su capacidad de desempeñar algún papel. La animosidad del gobierno colombiano hacia el presidente Maduro y, por el contrario, el apoyo del ELN hacia él, aún no ha generado disputas sobre el papel de Venezuela en las conversaciones de paz, pero esto podría cambiar bajo el nuevo gobierno.

B. La Misión de la ONU

La Misión de la ONU en Colombia juega un papel especialmente importante como conducto para los mensajes del Consejo de Seguridad de la ONU, con el que Colombia ha disfrutado recientemente de sólidas relaciones de trabajo. Las declaraciones de apoyo de la Misión y el Consejo, e incluso, posiblemente, la visita de un alto funcionario de la ONU, como el Secretario General o un subsecretario general, para reunirse con el nuevo presidente poco después de que asuma el cargo también podrían ayudarlo a continuar negociando. Una postura de apoyo de la ONU podría vincularse a otros temas de paz, incluida la transición a la vida civil de miembros de las FARC, ya que el ELN ha reclutado a varios frustrados excombatientes de las FARC. Aún el partido de derecha de Duque, Centro Democrático, ha dicho que es imperativa una reintegración exitosa de combatientes de bajo nivel de las FARC[fn]Crisis Group, Informe sobre América Latina N°67, Reformas arriesgadas: el enfoque del gobierno de Duque hacia la paz en Colombia, 21 de junio de 2018. El Centro Democrático rechazó un comunicado de la Misión de la ONU sobre justicia transicional en Colombia. No obstante, enfocándose primero en los objetivos comunes, como la reincorporación de los combatientes de las FARC y visitas de funcionarios de muy alto rango, probablemente no causaría una reacción adversa dentro del partido de Duque.Hide Footnote .

Además, la ONU juega un papel fundamental en el monitoreo y verificación de cualquier cese al fuego. Aunque a partir de ahora, probablemente no podrá movilizar el personal necesario para verificar el cese al fuego en el terreno, sus roles de supervisión y resolución de disputas serán importantes[fn]El mecanismo de monitoreo del cese al fuego para el cese de 100 días incluía miembros del ELN, el gobierno, la ONU y la Iglesia Católica.Hide Footnote . Sin embargo, la frustración y el retiro del ELN del mecanismo de monitoreo en diciembre de 2017 sugieren que la confianza de la guerrilla en la Misión y su capacidad para enfrentar al gobierno puede haber quedado resquebrajada[fn]ELN pone en duda continuidad del cese el fuego y se retira de Mecanismo de Verificación”, El País de Cali, 25 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Esto brinda otro incentivo para que la ONU ayude a las partes a encontrar formas de volver a generar confianza en el sistema de monitoreo, como se describió anteriormente.

A pesar de recibir inicialmente el apoyo de la ONU después del acuerdo con las FARC, el gobierno colombiano recientemente ha venido buscando minimizar la influencia de la ONU en Colombia, argumentando que la presencia de muchas de sus agencias ya no es necesaria[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Bogotá, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote . Es probable que este patrón continúe en el gobierno de Duque: el expresidente Álvaro Uribe, patrón político de Duque, presionó para cerrar la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en 2006[fn]Sandra Borda Guzmán, “La administración de Álvaro Uribe y su política exterior en materia de derechos humanos: de la negación a la contención estratégica”, Análisis Político, no. 75 (2012), pp. 128-129.Hide Footnote . La Misión de la ONU debería prepararse para un entorno menos acogedor, donde su papel en las conversaciones de paz con el ELN probablemente estaría bajo presión, a pesar de que podría representar la “supervisión internacional” que Duque ha pedido en caso de que monitoree y/o verifique un cese al fuego.

V. Conclusión

Desde la derrota en las urnas del acuerdo original con las FARC en octubre de 2016, han sido poco propicias las condiciones políticas para negociar la paz con el ELN. La renuencia del grupo a abandonar la práctica del secuestro, sus altibajos entre campañas armadas y ceses al fuego, sus bombardeos urbanos y su creciente uso del terror disciplinario en sus bastiones rurales no le han hecho ganar amigos. El entusiasmo entre el público colombiano por los esfuerzos del gobierno de Santos para negociar con el grupo ha sido variable. El progreso en las conversaciones ha estado tambaleando. El nuevo presidente de Colombia podría inclinarse por desechar todo el esfuerzo.

Al mismo tiempo, si las conversaciones tienen poco respaldo público, también generan escaso interés público. No fueron un tema importante en la campaña presidencial. Los negociadores en La Habana tienen la oportunidad de crear incentivos para que el presidente Duque no abandone el esfuerzo y de aumentar implícitamente los costos de hacerlo. Para ello, su objetivo debe ser llegar a un acuerdo sobre varios puntos cruciales, sobre todo un nuevo cese al fuego bilateral, con disposiciones más claras y un mecanismo de supervisión mejorado, procedimientos para la participación de la sociedad civil en el proceso de paz y acuerdos humanitarios locales para reducir los daños del conflicto, especialmente en el Chocó y el Catatumbo. Estos pasos, junto con un fuerte respaldo al proceso de paz por parte de la sociedad civil colombiana y de los Estados extranjeros podrían construir un caso lo suficientemente fuerte como para persuadir a Duque de suavizar sus condiciones previas para continuar las conversaciones en lugar de reanudar las hostilidades abiertas. Al mismo tiempo, los partidarios de las conversaciones deben enfatizar los peligros de una guerra renovada, más aguda dada la dificultad que enfrentaría el Estado para derrotar al ELN en su refugio transfronterizo en Venezuela.

No hay garantía de que los negociadores de la guerrilla y el Gobierno lleguen a estos acuerdos. Pero ambas partes deberían estar conscientes de que esta oportunidad de terminar pacíficamente más de medio siglo de guerra insurgente y reafirmar la salida del país del conflicto podría ser su mejor y última oportunidad en algún tiempo. Mientras exista la oportunidad, sus esfuerzos para llegar a un acuerdo deben ser incansables.

Bogotá/Bruselas, 12 de julio de 2018

Anexo A: Mapa de la presencia del ELN en Colombia en 2012 y 2018, y expansión entre 2012 y 2018

Map of ELN Presence in Colombia in 2012 and 2018, and Expansion between 2012 and 2018 *Databases of Violent Events", United Nations Information Handling and Analysis Unit, Colombia, 2012 and 2018; International Crisis Group fieldwork

Anexo B: Evolución de los “eventos conflictivos” del ELN a nivel nacional y municipal entre 2012 y 2018 ( a 1 de junio)

Anexo C: Lista de siglas

COCE          Comando Central

DN                Dirección Nacional

ELN             Ejército de Liberación Nacional

EPL             Ejército Popular de Liberación

FARC          Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (durante el conflicto), partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (actualmente)

FGUN          Frente de Guerra Urbano Nacional

Colombian presidential candidate Ivan Duque greets supporters at the Berrio Park in Medellin, Colombia, June 6, 2018. REUTERS/Fredy Builes

Reformas arriesgadas: el enfoque del gobierno de Duque hacia la paz en Colombia

Colombia’s president-elect campaigned on a pledge to “modify” the 2016 peace with the FARC guerrillas, despite its goal of reducing the rural inequality underlying that insurgency. The new government should steer clear of hardline policies that alienate the countryside and hinder the ex-guerrilla's path to civilian life.

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¿Qué hay de nuevo? Iván Duque, del partido Centro Democrático, ganó las elecciones presidenciales en Colombia y asumirá el cargo el 7 de agosto de 2018. Su partido y su mentor político, el ex presidente Álvaro Uribe, hicieron campaña contra el acuerdo de paz de 2016 con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Duque promete que lo “modificará” una vez en el poder.

¿Por qué importa? La transición de la guerra a la paz en Colombia está amenazada por la proliferación de grupos armados, economías ilícitas, fronteras turbulentas y fallas en la implementación del acuerdo con las FARC. Las presuntas políticas de Duque en materia de reintegración de ex guerrilleros, justicia transicional, reforma rural, sustitución de cultivos ilegales y desafíos de seguridad generan aún mayor incertidumbre.

¿Qué se debería hacer? Una vez que asuma el cargo, el presidente Duque debería resistir los llamados de sus aliados de línea dura a socavar el acuerdo de paz, en especial las disposiciones destinadas a revertir la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales. La sociedad civil, la oposición, los aliados extranjeros del acuerdo y las mismas FARC deberían persuadir a Duque de los beneficios del acuerdo para la seguridad y economía de Colombia.

Resumen ejecutivo

El presidente electo de Colombia Iván Duque viene de un partido político, el Centro Democrático, que lideró una feroz campaña contra el acuerdo de paz con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), logrado con mucha dificultad en 2016. Duque y su partido prometen “modificar” el acuerdo. No queda claro exactamente cómo piensan hacerlo, dado que algunos aspectos del acuerdo están consagrados en la legislación o gozan de considerable apoyo, en particular en las zonas rurales duramente golpeadas por medio siglo de conflicto. El acuerdo con las FARC puede no ser perfecto, pero ha puesto fin a las décadas de lucha de Colombia contra su principal movimiento guerrillero y ofrece el mejor camino hacia la paz en las áreas rurales. Si el gobierno obstruye la puesta en marcha del acuerdo o priva de fondos a los organismos responsables, podría desencadenar nuevos brotes de violencia, perjudicar la extensión de la autoridad del Estado y la actividad económica legal a las periferias durante mucho tiempo descuidadas, fomentar el crecimiento de grupos armados ilegales y, con el tiempo, impedir la reducción sostenible de la producción de drogas.

Tras una temporada electoral polarizadora, Iván Duque resultó ganador en la segunda vuelta presidencial, con un 54 por ciento frente al 42 por ciento del candidato de izquierda, Gustavo Petro (el 4 por ciento restante fueron votos en blanco). Tras su victoria, Duque insistió en la necesidad de cerrar las notorias brechas sociales e ideológicas del país, pero el resultado ha generado considerable ansiedad acerca del futuro del acuerdo de paz con las FARC. El partido derechista de Duque está liderado por el ex presidente Álvaro Uribe, quien encabezó una vehemente campaña por el “No” al acuerdo en un referendo realizado en octubre de 2016, en el cual la sociedad colombiana rechazó el acuerdo por un estrecho margen. Si bien posteriormente el acuerdo fue ajustado y aprobado por el Congreso, Duque y su partido han prometido modificarlo una vez en la presidencia.

Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo

Las interpretaciones acerca de lo que esta promesa significa son muy divergentes. Los simpatizantes y el partido de Duque insisten que corregirán fallas en el acuerdo, en especial la “impunidad” que supuestamente ofrece a los miembros de las FARC, la posterior proliferación de grupos armados y el auge del cultivo de coca. La cómoda mayoría de Duque en el Congreso, donde parte de la legislación que se necesita para llevar adelante el acuerdo de paz aún está pendiente, le sitúa en un buen lugar para orientar el futuro del acuerdo en la dirección que él y sus simpatizantes prefieran.

Por otro lado, los detractores de Duque, muchos de ellos de la izquierda colombiana, temen que el acuerdo sea demolido, argumentando que el nuevo presidente – bajo la tutela de su padrino político Uribe – no tiene ningún interés en preservarlo, y preferiría llevar al país de vuelta a la guerra. Pero este pronóstico subestima los numerosos incentivos para que el gobierno mantenga los principios fundamentales del acuerdo, en especial el creciente apoyo público y fuerte respaldo internacional con los que cuenta. Además exagera la capacidad de Duque de desechar el acuerdo, dado que partes de este han sido consagrados en las leyes colombianas.

La administración entrante parece más dispuesta a ofrecer apoyo condicional a algunos aspectos específicos del acuerdo, negando a la vez el apoyo político y financiero a los recién creados organismos encargados de implementar reformas claves. Si bien el sistema de justicia transicional para lidiar con los delitos cometidos durante la guerra ha sido aprobado por el Congreso y ha comenzado a funcionar, el gobierno de Duque podría dar un nuevo empuje a las investigaciones de delitos supuestamente cometidos por ex combatientes después del acuerdo de 2016 y procurar otorgar un mayor papel a la justicia ordinaria, antes que al mecanismo especial contemplado en el acuerdo de paz. Podría intentar reorientar los planes acordados por los líderes de las FARC en materia de reintegración de sus combatientes, alejándose del modelo preferido por la guerrilla para su propia transición a la vida civil. Podría tomar medidas para restringir la representación política de los líderes de la FARC, aunque dichas medidas probablemente se enfrentarían a largas batallas jurídicas.

Tal vez lo más peligroso sea la posibilidad de que el nuevo gobierno se vea tentado a derogar las reformas rurales esbozadas en el acuerdo de paz, las cuales parecen contradecir sus preferencias en cuanto al campo colombiano. El acuerdo promete brindar apoyo a los pequeños agricultores y campesinos sin tierra, quienes durante mucho tiempo fueron las principales víctimas del conflicto; Duque podría en su lugar adoptar políticas más favorables para el agroindustria. Los colombianos de zonas rurales aisladas probablemente verán dicha reorientación como una confirmación de la insensibilidad del Estado. Junto con la campaña militar, Duque ha prometido abordar el aumento del cultivo de coca y la expansión de los grupos armados; la revocación de las reformas rurales podría alienar aún más a los pequeños agricultores y campesinos y empujarles a los brazos de los grupos armados.

Dicho esto, Duque podría verse restringido tanto por la política doméstica de Colombia como por sus relaciones internacionales. El excelente resultado alcanzado por Petro, un defensor acérrimo del acuerdo de paz que logró llegar a la segunda vuelta electoral, junto con un total agregado de más del 51 por ciento de los votos en la primera ronda para candidatos que apoyaban firmemente el acuerdo, sugiere que el apoyo público hacia el acuerdo se ha fortalecido. La cercanía que es de esperar entre Duque y los Estados Unidos podría endurecer su postura en torno a los aspectos del acuerdo de paz relacionados con la sustitución voluntaria de cultivos de coca. El odio de su partido hacia el gobierno venezolano jugará en contra de la posibilidad de continuar las negociaciones con otro grupo guerrillero, el Ejército de Liberación Nacional (ELN), que ha entablado negociaciones con el actual gobierno colombiano pero usa a Venezuela como un refugio seguro con el consentimiento de las autoridades en Caracas. Aun así, el fuerte respaldo del acuerdo por parte del Consejo de Seguridad de la ONU, la Unión Europea y otros Estados americanos, la presencia de una misión de la ONU en el país, y una sociedad civil dedicada a salvar el acuerdo podrían servir para frenar cualquier esfuerzo por abandonarlo.

A pesar de la dura postura de su partido, el presidente Duque debería resistirse a los llamados de sus aliados a adoptar un enfoque de mano dura hacia el acuerdo. Su gobierno debería:

  • Continuar trabajando junto con el liderazgo de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación, el organismo responsable de desarrollar planes para reintegrar a los ex guerrilleros e, idealmente, permitir que los cuadros de las FARC obtengan el modelo de reintegración que prefieren, basado en negocios colectivos y cooperativos más que en programas individuales
  • Dejar intactos y financiar adecuadamente los organismos estatales encargados de llevar adelante las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural, en especial la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio;
  • Honrar sin excepción los acuerdos ya firmados con las comunidades rurales para sustituir la coca por otros cultivos;
  • Aprovechar la legislación y los esfuerzos para desmovilizar a los grupos armados ilegales, incluyendo mecanismos de justicia transicional que respeten los derechos de las víctimas;
  • Moderar las precondiciones que actualmente amenaza con imponer para la continuación de las negociaciones destinadas a poner fin al conflicto con el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

 

Los partidarios del acuerdo de paz, en especial las mismas FARC, la sociedad civil colombiana y la oposición política, deberían mantener abiertas las líneas de comunicación con Duque y hacer todo lo posible por persuadirlos a él y a su partido de las ventajas del acuerdo. Deberían subrayar las claras ventajas empresariales y de seguridad que el acuerdo podría traer al campo colombiano, y a la vez señalar el peligro real de una escalada regional, transfronteriza de la violencia y un aumento aún mayor del narcotráfico y otros grupos armados si el acuerdo – y las negociaciones con el ELN – fracasan. Por su parte, los líderes de la FARC, en especial aquellos que ocuparán escaños en el Congreso, pueden ayudar a proteger el sistema de justicia transicional participando activamente, diciendo la verdad y pidiendo perdón por sus delitos.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no resolver todos los desafíos de Colombia en materia de seguridad. Pero aun así el acuerdo ofrece una clara oportunidad para abordar la desigualdad y el subdesarrollo en las zonas rurales que subyace a gran parte de la violencia de Colombia. Intentar echar por tierra el acuerdo o adoptar políticas que impidan lograr sus metas, por otro lado, probablemente auguraría una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, a la larga, fomentaría la violencia y el narcotráfico. El presidente Duque debería evitar conducir al país por ese camino.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

Introducción

Con el 54 por ciento del voto, el presidente electo Iván Duque llega al cargo tras unas elecciones polarizadas. El acuerdo de paz que el gobierno de su predecesor, Juan Manuel Santos, firmó con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016, surgió como la principal manzana de la discordia entre los dos bandos que llegaron a la segunda ronda electoral. El partido de Duque, Centro Democrático, ha encabezado la oposición al acuerdo en los últimos años. El líder del partido, Álvaro Uribe, quien ve a Duque como su protegido, es su más destacado oponente[fn]Fernando Londoño, entonces “director honorario” del Centro Democrático, dijo en 2017 que el partido debería “hacer trizas” el acuerdo. Si bien la opinión de Londoño no es la postura oficial del partido, muchos desde la izquierda creen que esto es más probable que las modificaciones propuestas por Duque. “‘Hacer trizas’ el acuerdo con las FARC: ¿es posible?”, Semana, 8 de mayo de 2017. El ex principal negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC y candidato presidencial por el Partido Liberal, Humberto de la Calle, instó a Duque a que explicara a las víctimas de qué manera “haría trizas” el acuerdo de paz. “Se están tirando la paz”, Humberto de la Calle, 29 de abril de 2018. A principios de junio, la compañera de fórmula de Petro y candidata a la vicepresidencia afirmó que en la segunda vuelta Colombia debía elegir entre “la paz o la guerra”. “Colombia debe elegir entre paz o guerra, afirma Ángela María Robledo”, El Mundo, 4 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, pese a que el acuerdo de paz puso fin a más de 50 años de conflicto con las FARC y goza de considerable apoyo por parte de la sociedad civil colombiana y muchos gobiernos occidentales y latinoamericanos, un gran número de colombianos ven el acuerdo, sobre todo sus disposiciones sobre la participación política de los líderes guerrilleros y la justicia transicional, con escepticismo[fn]Para una discusión del plebiscito, que ganaron los opositores al acuerdo de paz por menos del 0,5 por ciento, y de cómo sus secuelas afectaron a la legitimidad política del acuerdo, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina Nº60, Bajo la sombra del “no”: la paz en Colombia después del plebiscito, 31 de enero de 2017.Hide Footnote . Comprensiblemente, los partidarios del acuerdo temen por su supervivencia.

Si bien Duque ha declarado que anular el acuerdo de paz en su totalidad no es una opción, él y su partido han prometido “modificarlo"[fn]Duque emplea la palabra “modificaciones” para referirse a su postura sobre el acuerdo de paz. Véase “‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . Pero incluso obstruir ciertos aspectos del acuerdo o adoptar políticas contrarias a su espíritu podría traer elevados costos políticos, y en algunos casos largas batallas jurídicas[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz con las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. El fallo de la Corte Constitucional que obliga a los tres próximos gobiernos a implementar el acuerdo de paz emplea la frase “preservar los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”. Véase “Comunicado No. 51”, Corte Constitucional, 11 de octubre de 2017, p. 1.Hide Footnote . Algunas disposiciones han sido consagradas en ley y ratificadas por los tribunales; por lo tanto revertirlas podría exigir enormes esfuerzos y sacrificios políticos, incluso para un presidente entrante que goza de un fuerte respaldo público. Los elementos más ambiciosos del acuerdo, incluidos los planes para llevar el desarrollo económico y servicios públicos a las zonas rurales desatendidas, resultarían más fáciles de desmantelar, ya que hasta ahora solo han sido implementados parcialmente, o no lo han sido en absoluto. Pero el fuerte resultado electoral en general de Petro y sus victorias en la capital, Bogotá, así como a lo largo de la costa pacífica y el departamento de Putumayo, al sur del país (véase el mapa en el Anexo A) apuntan a una posible resistencia a las contrarreformas en las principales regiones. Es probable que partes del acuerdo de paz de 310 páginas, así como los esfuerzos por negociar la paz con otros grupos armados experimenten diferentes grados de presión por parte del gobierno de Duque, y algunas estarán mejor protegidas que otras.

En general, el futuro del acuerdo y el proceso de paz dependerá bajo el nuevo gobierno de las políticas de Duque en cuatro áreas: primero, la reintegración de las antiguas guerrillas de las FARC; segundo, la reforma rural, en particular la sustitución de cultivos ilegales; tercero, la justicia transicional, en especial el mandato de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); y cuarto, el manejo de las amenazas de seguridad tras la retirada de las FARC, así como la cuestión conexa de cómo pueden las autoridades civiles penetrar más profundamente en las zonas rurales de Colombia. Este informe, basado en entrevistas e investigaciones realizadas en Bogotá y las regiones de Colombia afectadas por el conflicto, incluidas Tumaco, Arauca, Guaviare, Chocó, Cauca y Norte de Santander, examina cómo el gobierno de Duque podría enfocar cada una de estas áreas y sugiere formas en las que los partidarios del acuerdo, colombianos y extranjeros, podrían disuadir al presidente entrante de tomar medidas que debiliten sus disposiciones o sus aspiraciones más amplias.

La transición de las FARC a la vida civil

Tanto Duque como el ex presidente Uribe han declarado que están a favor de garantizar la reintegración de los guerrilleros rasos de las FARC que entregaron sus armas como parte del acuerdo de paz[fn]A marzo de 2018, de un listado de 14.000 miembros de las FARC entregados por las guerrillas, 13.000 han sido acreditados como tales. “Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018, p. 4.Hide Footnote . En una reciente entrevista, Duque afirmó que unir a los colombianos en torno a la paz “requiere que tengamos una gran generosidad con la base guerrillera”[fn]“‘No acabaré con los acuerdos, pero sí haré modificaciones’: Duque”, El Tiempo, 3 de junio de 2018.Hide Footnote . En otra entrevista añadió, “Desmovilización, desarme y reinserción se deben cumplir a cabalidad…deben tener garantía de seguridad [los miembros de bajo rango de las FARC] y que se les permita hacer una transición hacia una vida productiva”[fn]“‘No aceptaré algo distinto a una negociación bilateral con Nicaragua'”, El Tiempo, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El acuerdo de paz estableció disposiciones para la reinserción a corto plazo de ex combatientes de la guerrilla, que incluían el pago de estipendios mensuales y apoyo financiero para nuevos proyectos empresariales, así como su “reincorporación” a largo plazo[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, pp. 75-76.Hide Footnote . Hasta ahora, este proceso ha avanzado más lento de lo que se esperaba, principalmente debido a diferencias irreconciliables entre los representantes del gobierno y de las FARC en el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), el organismo creado por el acuerdo para tomar decisiones acerca de y supervisar las actividades de reintegración a largo plazo. La mayoría de estas diferencias se refieren a si los ex combatientes deberían reintegrarse mediante proyectos de cooperativas, los cuales la FARC prefiere ya que expresan su ideología y solidaridad grupal, o a través de los programas individuales de capacitación y formación profesional que el gobierno colombiano brinda desde hace más de una década desde la Agencia de Reincorporación y Normalización, antes Agencia Colombiana para la Reintegración. Hasta ahora, los representantes del gobierno han impulsado estos últimos, argumentando que la experiencia demuestra que los proyectos colectivos son difíciles de implementar, insostenibles y un desperdicio de fondos públicos[fn]Entrevistas de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018; funcionario del gobierno, Bogotá, 27 de julio de 2017.Hide Footnote

La falta de conocimientos técnicos de las FARC en cuanto al diseño de proyectos de reintegración también ha contribuido a los retrasos. Los líderes de vieja guerrilla han tenido dificultades a la hora de proponer un plan general de reintegración que sea viable desde el punto de vista técnico. Según los informes más recientes, el CNR ha aprobado y financiado solo uno (de un total de cuatro) de los proyectos de cooperativas presentados por las FARC[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2018.Hide Footnote . Los miembros de bajo rango de las FARC han respondido creando sus propias iniciativas autofinanciadas e independientes del CNR; más de 100 de estas iniciativas ya están funcionando, pero su carácter ad hoc significa que muchas de ellas probablemente no sean sostenibles[fn]Ibid.Hide Footnote . El gobierno ha proporcionado subsidios de reinserción a corto plazo: el 87 por ciento de las guerrillas reciben un estipendio mensual. Pero por lo general los esfuerzos para conectar estos pagos, previstos para finalizar en agosto de 2019, con las actividades de reintegración a largo plazo, solo han logrado avanzar lentamente. Aquí Duque se topará con un gran desafío a superar en sus primeros meses en el poder[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote .

Miles de ex combatientes han abandonado los campamentos donde estaba previsto que ocurriera la reintegración. Algunos han establecido sus propias granjas colectivas, financiadas informalmente a través de sus subsidios mensuales, o se han trasladado a nuevos asentamientos; muchos simplemente han vuelto a sus hogares. Si esta dispersión continuara y en consecuencia las FARC se desperdigaran, el Estado podría verse incapaz de hacer un seguimiento de cómo – y si – los ex combatientes han hecho la transición a la vida civil.

Por ahora, no queda claro cómo abordará Duque la participación de las FARC en el CNR y cómo lidiará con el estancamiento de este organismo, o hasta qué punto su gobierno tratará de obligar a los ex combatientes a reintegrarse a través del programa individual ya existente en lugar de mediante emprendimientos cooperativos. Es probable que la ex guerrilla responda con indignación a cualquier intento de impedir el apoyo a las actividades empresariales colectivas prometido en el acuerdo de paz; podrían argumentar que el gobierno está intentando socavar sus esfuerzos por reincorporarse a la vida civil, e incluso empujando a los ex combatientes hacia los grupos disidentes de las FARC u otros grupos armados ilegales[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. El acuerdo de paz prometió la reintegración tanto individual como colectiva, a definirse según las preferencias de los miembros de la guerrilla, coordinada por el Consejo Nacional de Reincorporación. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 75.Hide Footnote .

Más objetable que el futuro de los soldados rasos a ojos del partido de Duque es la participación política de los miembros de la FARC[fn]La sigla FARC hace referencia tanto al grupo insurgente como al partido político creado luego de la firma de los acuerdos. Se utiliza el artículo “las” para referirse a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, en su papel de grupo armado y el artículo “la” cuando se habla de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, como partido político.Hide Footnote , sobre todo aquellos que asumirán los curules asignados al movimiento en el Senado y la Cámara (cinco escaños en cada cámara por un periodo de ocho años)[fn]El acuerdo de paz otorga cinco curules (de un total de 107) en el Senado al partido político de la FARC y otros cinco en la Cámara de Representantes (de un total de 171) por un periodo de ocho años, a partir de 2018. El acuerdo de paz estipula que los fallos de la justicia transicional no impiden la participación política de ex miembros de las FARC. “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 150.Hide Footnote . Está previsto que la mayoría de los altos comandantes de la FARC ocupen dichos escaños, si bien aún han de atravesar el proceso de justicia transicional establecido en el acuerdo de paz, según el cual se requiere que confiesen toda la verdad de su papel en el conflicto, paguen reparaciones a las víctimas y cumplan las sentencias dictadas por el mecanismo de justicia transicional – la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Siempre y cuando los miembros de la FARC cumplan con las condiciones de este organismo, es casi del todo seguro que sus castigos no incluirán penas de prisión.

No obstante, por ahora la Jurisdicción Especial no está funcionando plenamente. Hasta que lo esté, los líderes de la FARC solo pueden participar en la vida política si firman un compromiso de participar en los futuros mecanismos de justicia transicional y respetar las obligaciones en materia de verdad, reparaciones y justicia[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017, p. 12. Para poder participar en la política antes de que la JEP esté funcionando plenamente, los miembros de las FARC debían firmar un acta en la que se comprometían a presentarse ante el organismo una vez estuviera funcionando. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 November 2017, p. 12. To be able to participate in politics before the JEP is fully functional, FARC members had to sign an act in which they commit to presenting themselves before the body once it is up and running. “Los ocho puntos que aclaró la Corte sobre la JEP”, El Colombiano, 15 November 2017.Hide Footnote

Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, op. cit., p. 5.Hide Footnote

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz.

La participación política de la FARC nunca ha tenido un gran apoyo de la opinión pública; por lo general ha sido uno de los aspectos más impopulares del acuerdo de paz[fn]Durante las negociaciones, la participación política de las FARC rara vez recibió más del 25 por ciento de apoyo en las encuestas. Véase “Termómetro a la paz: participación política de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, 2016.Hide Footnote . Durante la campaña, Duque adoptó una postura abiertamente en contra de que los líderes guerrilleros se adentraran en la política, afirmando que prefería que los comandantes de la FARC fueran encarcelados y cumplieran sus condenas antes de ocupar curules en el Congreso. En marzo de 2018, afirmó: “No podemos permitir que [los líderes de la FARC] puedan participar en política, es un adefesio, sin haber reparado a las víctimas, haber dicho toda la verdad y haber cumplido las penas”[fn]“Uribismo impulsará reforma para que el narcotráfico no sea delito político”, RCN Radio, 28 de marzo de 2018.Hide Footnote .

Pero los intentos de revocar la disposición sobre la participación política y la estipulación del acuerdo de paz de que las sentencias de la justicia transicional no afecten la participación política de los líderes de la FARC tendrían que superar obstáculos jurídicos. La Corte Constitucional de Colombia ya ha aprobado el futuro rol de la FARC en el Congreso, dictaminando que los ex guerrilleros podrían mantener sus curules siempre y cuando cumplan las condiciones de la justicia transicional. De no hacerlo, ciertos comandantes los perderían. En este caso, el partido de la FARC probablemente seguiría controlando los curules, pero otros ex guerrilleros tendrían que ocuparlos en su lugar[fn]“Comunicado No. 55”, Corte Constitucional, 14 de noviembre de 2017.Hide Footnote .

Redactar leyes más duras contra la FARC sería esencialmente una causa perdida para el gobierno de Duque. El sistema jurídico de Colombia contiene un “principio de favorabilidad”, que afirma que si alguien es condenado por un delito, pero las leyes han cambiado o se han introducido nuevas leyes desde que esa persona cometió el delito, los tribunales deben aplicar la sentencia más favorable al condenado, ya sea la correspondiente a la nueva o la antigua legislación. Dado que el sistema de sanciones de la Jurisdicción Especial ya está consagrado en la ley colombiana, el principio de favorabilidad significa que los líderes de la FARC no irían a prisión si cumplen sus obligaciones con ese organismo, y cumplirían los requisitos para recibir las sentencias más leves impuestas por la JEP incluso si se introdujeran nuevas leyes que establecieran penalidades más severas[fn]La JEP abarca los delitos cometidos antes del 1 de diciembre de 2016. Desde esa fecha, la JEP y su estructura de sentencias ha sido consagradas en la ley colombiana. Por lo tanto, cualquier ley que establezca penalidades más duras que la JEP para esos mismos delitos no será aplicada a los comandantes de las FARC. En este contexto, el principio de favorabilidad significaría que, dada la existencia de dos leyes posteriores al 1 de diciembre, se aplicaría la sentencia más leve, la de la JEP. Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Una vez que comiencen sus audiencias, las sentencias de la Jurisdicción Especial podrían no obstante afectar la capacidad de los líderes de la FARC de ingresar a la política. Podría sentenciar a ex guerrilleros de tal forma que les resulte físicamente imposible participar en la vida política, por ejemplo restringiendo la movilidad de los ex combatientes a zonas rurales específicas – este tipo de sentencia estaría dentro de su mandato – por lo tanto impidiéndoles cumplir sus funciones en el Congreso. En tal caso, la FARC no perdería su cuota de diputados y senadores, pero otros miembros tendrían que remplazar a aquellos sentenciados por el tribunal especial[fn]Si el sistema de justicia ordinaria dictamina que un miembro de las FARC que ocupó su escaño en el Congreso cometió ciertos delitos posteriormente al 1 de diciembre de 2016, el partido de la guerrilla podría perder el escaño de dicho miembro. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, Social Science Research Council, 18 de mayo de 2018, p. 19-20. Dado que la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre la segunda ley reguladora relacionada con la Jurisdicción Especial, esto podría cambiar o definirse próximamente.Hide Footnote .

El Partido Centro Democrático en teoría podría procurar fortalecer estas facultades restrictivas existentes introduciendo una prohibición generalizada de la participación política de aquellos líderes de la FARC que estén cumpliendo sentencias de la justicia transicional, en esencia desbaratando la participación política del grupo. Pero dado el principio de favorabilidad, esta medida derivaría en una larga batalla jurídica, durante la cual el ex grupo guerrillero tendría derecho a ocupar sus escaños en el Congreso. Este panorama probablemente no sea muy tentador para Duque, aunque gran parte de su partido, para complacer a sus bases, presuma su empeño en evitar que la FARC busque representación política[fn]Duque es consciente de las limitaciones creadas por el principio de favorabilidad en el caso de la participación política de los líderes de las FARC. León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit.Hide Footnote . El Centro Democrático podría por el contrario procurar aplicar lo que llama “sanciones sociales” protestando constantemente y en voz alta contra la presencia de la FARC en el Congreso y agitando la opinión pública contra la representación de las antiguas guerrillas[fn]“‘Farc no pueden confundir sanción social con falta de garantías’, Iván Duque”, Periódico Debate, 10 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Si bien las reformas a la participación política de la FARC que prefiere Duque se enfrentan a considerables obstáculos, el riesgo más inmediato es que el nuevo gobierno termine bloqueando el camino de los ex combatientes de bajo rango hacia la vida civil, a pesar de su compromiso de no hacerlo. Una confrontación con los líderes de la FARC sobre su participación política, la persistencia del punto muerto entre la FARC y el gobierno en torno a los planes de reintegración – o incluso si el gobierno sigue adelante con la reintegración individual en lugar de colectiva – probablemente perjudicaría la autoridad de los ex líderes guerrilleros. Podría enviar señales dañinas a las antiguas bases de la guerrilla en un momento en el que los medios de vida alternativos ilegales están prosperando en partes de Colombia, empujando a muchos hacia esas actividades.

Reforma rural y sustitución de cultivos ilícitos

Las disposiciones del acuerdo de paz en materia de desarrollo rural equitativo y para un programa que ayude a persuadir a los cultivadores de coca de que substituyan sus cultivos son particularmente vulnerables a la revisión bajo el gobierno de Duque. La implementación de las reformas establecidas en el acuerdo de paz ha comenzado a través de tres principales iniciativas: planes de desarrollo local, conocidos como Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); un programa para mejorar 50 kilómetros de carreteras terciarias en cada uno de los 51 municipios afectados por el conflicto (el programa 50 por 51); y un programa insignia de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para otorgar títulos de propiedad a pequeños agricultores[fn]La ANT afirma haber otorgado títulos de propiedad a 42.000 familias rurales en dos años, a junio de 2018. “42000 familias campesinas celebran su día siendo propietarias de su tierra con todas las de la ley”, Agencia Nacional de Tierras, 3 de junio de 2018.Hide Footnote .

Los preparativos para los planes de desarrollo ya están en marcha. Las comunidades locales en áreas afectadas por el conflicto han participado en cientos de talleres liderados por la recién creada Agencia de Renovación del Territorio (ART), incluso en áreas donde reina una gran desconfianza del Estado, a menudo con gran entusiasmo[fn]Entrevistas de Crisis Group, trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2018; líder comunitario, Sinaí, Argelia, Cauca, 3 de mayo de 2018.Hide Footnote . Las conclusiones de los talleres informarán los planes de desarrollo local, los cuales suelen consistir en proyectos para mejorar las tierras de cultivo, el acceso a los mercados, la generación de energía y las instalaciones comunitarias. Posteriormente, las autoridades locales y nacionales pondrán en marcha estos planes a lo largo de los próximos diez a quince años[fn]Por ejemplo, la ART ha llevado a cabo más de 800 talleres participativos en 143 de los 170 municipios priorizados tras el conflicto como parte de los PDET. “La Paz avanza en los territorios con obras PIC, 50/51 y rutas PDET”, Agencia de Renovación del Territorio, 1 de marzo de 2018.Hide Footnote .

El programa 50/51, y la mejora de las carreteras en general, es también fundamental para el desarrollo económico de áreas geográficamente aisladas, en las que el acceso a los mercados es difícil y costoso. La ART también está llevando a cabo otros pequeños proyectos para desarrollar la infraestructura local por todo el país[fn]La ART ha anunciado que ha finalizado 135 pequeños proyectos de infraestructura, está implementando 193 y piensa llevar a cabo otros 916 durante 2018. Afirma además haber mejorado casi 2.000km de carreteras. Ibid.Hide Footnote . Estas iniciativas son fundamentales para lograr el objetivo del acuerdo de alentar a los campesinos a remplazar los cultivos ilícitos con alternativas legales, la viabilidad económica de las cuales depende del acceso más económico a los mercados regionales, nacionales e internacionales.

Duque ha elogiado los proyectos de infraestructura local en general. Pero también ha afirmado que eliminaría las nuevas agencias, como la ART y la ANT, creadas para fomentar el desarrollo rural, reforzando en su lugar el actual Ministerio de Agricultura. Tiene atribuciones para hacerlo: las reformas a las instituciones de Colombia se pueden llevar a cabo por decreto presidencial[fn]Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, La Silla Vacía, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Asimismo, parece decidido a fortalecer el agroindustria como la principal fuente de creación de empleo para los pobres de las zonas rurales. Tal enfoque representaría una brusca inversión de las disposiciones del acuerdo de paz, que contempla mejoras desde abajo hacia arriba al sector rural de Colombia y el empoderamiento de los pequeños agricultores. La preferencia de Duque por el agroindustria, incluso si se enmarca en términos de creación de empleo, refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales. Las medidas para abordar esta desigualdad fueron uno de los ejes del acuerdo entre las FARC y el gobierno, y fueron las primeras partes sobre las cuales se alcanzó un acuerdo[fn]Uno de los principales expertos en el tema de la tierra en Colombia describió la acumulación histórica de tierras por parte de las élites como “un régimen patrimonial cuyo secreto consistía en monopolizar los títulos formales de propiedad de las tierras accesibles…para subordinar al campesinado como fuente de trabajo manual para los hacendados”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y Campesinos: El despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25.Hide Footnote .

One leading expert on the issue of land in Colombia described the historic accumulation of land by elites as “a patrimonial regime whose secret consisted of monopolising formal land titles for accessible land … to subordinate the peasantry as a source of manual labour for [large-scale, elite-owned farms]”. Alejandro Reyes Posada, Guerreros y campesinos: el despojo de la tierra en Colombia (Bogotá, 2009), p. 25. In the original Spanish version, the word in brackets is “hacendados”.Hide Footnote

La preferencia de Duque por el agroindustria [...] refleja la histórica desigualdad de poder, riqueza y propiedad de la tierra en las áreas rurales.

Los pasos que propone Duque en este sentido podrían enfrentarse a una dura oposición. La inversión, donaciones y préstamos de gobiernos extranjeros para llevar adelante las medidas de reforma rural esbozadas en el acuerdo de paz constituyen un importante compromiso internacional con estos esfuerzos[fn]La UE y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, por ejemplo, han proporcionado ayuda para implementar el punto 1 del acuerdo de paz, que abarca hasta 2019. Natalia Herrera y Nicolás Sánchez Arévalo, “La deforestación ha impactado áreas de altísima biodiversidad: Neven Mimica, comisario europeo”, El Espectador, 21 de julio de 2017.Hide Footnote . Estos gobiernos, así como organismos intergubernamentales como la ONU, son totalmente conscientes del papel que ha desempeñado la desigualdad rural en alimentar la violencia y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group altos diplomáticos, Bogotá, 21 de abril de 2017.Hide Footnote . Las comunidades locales también procurarán que los proyectos actualmente en curso continúen. Restringir estos programas probablemente reforzaría la persistente desconfianza del Estado entre los colombianos de zonas rurales. Además impulsaría la legitimidad a nivel local de los grupos armados, los cuales han sostenido consistentemente que el acuerdo de paz servirá de poco para mejorar la situación de los campesinos pobres, que el gobierno no cumplirá sus promesas e incluso que el Estado quiere desplazar a los campesinos de sus tierras [fn]Disidentes de las FARC de todo el país han sostenido que el gobierno no cumplirá sus compromisos en virtud del acuerdo de paz; de hecho, Gentil Duarte defendió este argumento internamente en reuniones de las FARC antes de dejar la organización para liderar la disidencia del Frente 7. Entrevistas de Crisis Group, líder de las FARC, Buenos Aires, Cauca, 7 de febrero de 2017; líderes comunitarios, Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018; representante de organización internacional, Tumaco, 5 de marzo de 2018.Hide Footnote .

La reforma rural, no obstante, requiere considerables y constantes recursos y apoyo político a lo largo del tiempo. En este sentido, el gobierno de Duque podría socavar dicha reforma de manera furtiva, “ahogando” a los organismos relevantes, proporcionándoles insuficiente financiamiento, personal y apoyo político, para así impedirles continuar su trabajo en lugar de eliminarlos o poner fin a los proyectos directamente[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Argelia, Cauca, 4 de mayo de 2018; Retorno, Guaviare, 15 de mayo de 2018. “Resistencia”, Frente Primero Armando Ríos FARC-EP, diciembre de 2016.Hide Footnote . De verse cuestionado por este asunto, el nuevo gobierno podría intentar eludir el repudio internacional argumentando que no ha revocado la autoridad de, ni ha eliminado, ningún organismo, sino que simplemente está ajustando sus compromisos a las dificultades económicas del Estado. El apoyo débil y errático a las agencias de desarrollo rural ha sido una característica constante del comportamiento del Estado colombiano[fn]Inés Paola Trujillo Cueto, “Reformas agrarias en Colombia: experiencias desalentadoras y una nueva iniciativa en el marco de los Acuerdos de Paz en la Habana”, Ensayos de Economía, vol. 45 (2014), pp. 35-60.Hide Footnote .

Las disposiciones del acuerdo de paz relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos también están en riesgo. Duque ha propuesto un giro en la política antidrogas hacia una mayor represión de los cultivadores de coca, que implicaría principalmente la erradicación manual, pero también un retorno a la fumigación aérea, que ha estado prohibida en Colombia desde 2015[fn]El programa de sustitución de cultivos ilegales tiene una duración de dos años, e incluye una serie de estipendios mensuales, así como ayuda técnica, para que los campesinos puedan eliminar su coca y comenzar a sembrar otros cultivos. Tras recibir el primer pago, los cultivadores de coca tienen 60 días para deshacerse de su coca antes de recibir el segundo pago.Hide Footnote . Duque no eliminaría necesariamente la sustitución de cultivos, pero ha afirmado que los cultivadores de coca deben aceptar o bien la sustitución o bien la erradicación. En principio, esta postura refleja las disposiciones del acuerdo de paz, las cuales establecen que el Estado erradicaría forzosamente los cultivos de coca en aquellas áreas en las que no se hayan alcanzado acuerdos de sustitución de manera voluntaria[fn]“Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, 24 de noviembre de 2016, p. 107. Duque parece creer que esta disposición sobre la erradicación de coca no existe en el acuerdo. Entrevista de Crisis Group, periodista, Bogotá, 14 de junio de 2018.Hide Footnote . No obstante, en la práctica un gobierno predispuesto a adoptar medidas más duras podría intensificar los esfuerzos de erradicación dirigidos incluso a campesinos que hayan firmado hasta ahora solamente acuerdos colectivos para unirse al programa de sustitución de cultivos. Al fin y al cabo, Duque parece estar más interesado en reducir rápidamente el cultivo de coca que en mostrar confianza en la buena fe de los cultivadores de coca.

Si Duque sigue adelante o no con las iniciativas de sustitución de cultivos probablemente dependerá de dos factores. El primero es el total de hectáreas de coca cultivada en Colombia en 2017, lo que debería hacerse público en una fecha próxima a la investidura de Duque. Si estas cifras muestran un aumento significativo respecto a 2016, el nuevo presidente enfrentará fuertes presiones internas y por parte de EE.UU. para que elimine el programa. Bajo el gobierno del presidente Donald Trump, EE.UU. en particular ha impulsado una mayor erradicación y la reanudación de la fumigación[fn]En 2017, la administración de Trump amenazó con descertificar los esfuerzos antidroga de Colombia, lo que en principio llevaría a un recorte de la ayuda. Mimi Yagoub y Cecilia Orozco Tascón, ““Colombia no sabe a cuál Trump tendrá que enfrentar”: Adam Isacson”, El Espectador, 28 de octubre de 2017.Hide Footnote . Los informes de prensa sugieren que la cantidad de coca cultivada en Colombia en 2017 superará a la de 2016, posiblemente aumentando a 180.000 hectáreas comparado con 146.000 en 2016, según cálculos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito[fn]Esta cifra no es la estadística oficial final de la ONU, que aún no ha sido publicada. Adam Isacson, presentación ante el Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos de 2018, Barcelona, 23 de mayo de 2018.Hide Footnote .

This number is not the final official statistic given by the UN, which has yet to be made public. Adam Isacson, presentation at the 2018 Latin American Studies Association Congress, Barcelona, 23 May 2018.Hide Footnote

El segundo factor es la medida en la cual el programa de sustitución ha logrado reducir el cultivo de coca hasta la fecha. A 31 de marzo de 2018, el programa incluía a poco más de 62.000 familias, de las cuales el 51 por ciento habían recibido su primer pago y, si aún no lo han hecho, pronto erradicarán su coca. Estas 62.000 familias cultivan alrededor de 22.000 hectáreas de coca, de las cuales se ha confirmado que cerca del 30 por ciento – 6.300 hectáreas – han sido erradicadas. Según cifras de 2016, el total de tierra dedicada al cultivo de coca por las 62.000 familias representa aproximadamente el 15 por ciento del total de la tierra dedicada a la producción de coca en Colombia, mientras que el área supuestamente erradicada hasta ahora dista mucho del objetivo del programa de erradicar voluntariamente 50.000 hectáreas[fn]Juan Carlos Garzón y Juan David Gélvez, “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?”, Fundación Ideas para la Paz, mayo de 2018, correspondiente al periodo hasta el 31 de marzo de 2018.Hide Footnote . Duque probablemente argumentará que el programa deberá lograr avances más rápidos en la eliminación de cultivos de coca para ser mantenido.

Reducir o eliminar el programa de sustitución de cultivos ilícitos enajenarían a los campesinos y probablemente debilitaría los esfuerzos del Estado colombiano por establecer su autoridad en áreas durante mucho tiempo controladas por grupos armados. Hasta ahora, persuadir a los cultivadores de coca de que se unan al programa le ha llevado al Estado colombiano, en alianza con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, dieciocho meses, y ha supuesto un arduo trabajo de diplomacia local. Una decisión de revocar el programa reforzaría, posiblemente durante décadas, la desconfianza de esas comunidades en el Estado, y el estereotipo de un gobierno distante y abusivo[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes locales, Guaviare, 1 de abril de 2017, 3 de septiembre de 2017 y 17 de mayo de 2018; director de sustitución de cultivos del gobierno regional, San José de Guaviare, 31 de agosto de 2017.Hide Footnote . En la región de Putumayo, al sur del país, por ejemplo, los cultivadores de coca y la sociedad civil aún están exigiendo que el gobierno cumpla su parte de los acuerdos firmados en 1996; una repetición de esta situación podría perjudicar aún más la confianza en el Estado[fn]María Clemencia Ramírez, Entre el Estado y la Guerrilla: Identidad y Ciudadanía en el Movimiento de los Campesinos Cocaleros del Putumayo (Bogotá, 2001). Entrevista de Crisis Group, líder campesino, Puerto Asís, 27 de febrero de 2017.Hide Footnote . Por consiguiente, si bien una erradicación más contundente podría resultar en una disminución a corto plazo de la producción de coca, a la larga, a medida que más áreas permanecen fuera del alcance del Estado y bajo la influencia de grupos armados, probablemente impulsaría a más campesinos a plantar coca[fn]Los cultivadores de coca han afirmado que si la sustitución fracasa volverán de inmediato a cultivar coca. Entrevista de Crisis Group, periodistas, Guaviare, 15 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Coca growers have stated that if substitution fails, they will immediately go back to growing coca. Crisis Group interviews, journalists, Guaviare, 15 May 2018.Hide Footnote

Justicia transicional

La Jurisdicción Especial para la Paz, que en marzo de 2018 comenzó a examinar los casos de más de 6.000 miembros de la FARC, casi 1.800 miembros de las fuerzas armadas, 44 funcionarios y seis civiles, es objeto de incesantes críticas por parte de los detractores del acuerdo de paz[fn]“Report of the Secretary-General on the United Nations Verification Mission in Colombia”, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, op. cit., p. 2. Los civiles que podrían ser considerados terceras partes en el conflicto armado ya no están obligados a comparecer ante la JEP debido a un fallo de la Corte Constitucional, lo que debilita su capacidad de investigar a civiles que apoyaron a los grupos paramilitares durante el conflicto. Renata Segura y Sabina Stein, “The Colombian Peace Process with the FARC: A Mapping of Vulnerabilities”, op. cit., p. 14.Hide Footnote . Una de sus principales fallas, según los críticos, es que consagra en ley una concesión a las demandas de las FARC al aceptar que los ex comandantes y combatientes de las guerrillas no necesariamente vayan a la cárcel; esto, afirman, equivale a la impunidad. La Jurisdicción Especial también ha soportado un brote de infamias y acusaciones por parte de la burocracia interna de que los jueces y funcionarios rivales estaban haciendo mal uso de sus recursos[fn]“Un grupo de magistrados vieron en la JEP un botín burocrático: Correa”, Caracol, 26 de abril de 2018. El Congreso y la Corte Constitucional de Colombia también fueron atacados por adoptar una definición de “mando y control” que no cumple con los estándares de internacionales de justicia transicional. Véase “Escrito de Amicus Curiae de la fiscal de la Corte Penal Internacional sobre la Jurisdicción Especial para la Paz”, Corte Penal Internacional, 18 de octubre de 2017.Hide Footnote . Aun así, el nuevo gobierno verá que los esfuerzos por eliminar o debilitar las medidas de justicia transicional se toparán con una feroz resistencia. La presión internacional y de la sociedad civil será particularmente sensible a esta cuestión dados los ocho millones de víctimas del conflicto de Colombia, la necesidad jurídica de justicia transicional y los avances – aunque lentos – que ya se han logrado en la puesta en marcha de estas reformas.

Duque, su partido y Uribe insisten que el acuerdo de paz avala la impunidad de las FARC, y que los líderes guerrilleros deberían cumplir penas de prisión por sus delitos. El presidente electo y sus aliados sostienen además que los miembros de las fuerzas armadas no deberían situarse a la par de las guerrillas en la Jurisdicción Especial, sino que deberían ser juzgados por un tribunal especial vinculado a la Corte Suprema y por jueces militares[fn]El Centro Democrático presentó un proyecto de ley a este efecto en octubre de 2017. “Uribismo propone que militares no sean juzgados por la JEP”, El Espectador, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Finalmente, plantean que el narcotráfico no debería ser considerado un “delito conexo” y tratado como parte del esfuerzo de guerra de los insurgentes, tal y como establece el acuerdo de paz. Por el contrario, los ex combatientes de las FARC deberían ser enjuiciados y sentenciados por la justicia ordinaria por delitos relacionados con el narcotráfico[fn]Para un breve resumen de las posturas de Duque sobre la justicia transicional, véase Juanita León, “¿Podría Duque modificar el Acuerdo de Paz?”, op. cit. Para un texto que argumenta que la justicia transicional mejorará bajo Duque, véase Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 de junio de 2018.Hide Footnote .

For a succinct summary of Duque’s positions on transitional justice, see Juanita León, “¿Podría Duque modificar el acuerdo de paz?”, op. cit. For a text arguing that transitional justice will be improved under Duque, see Camilo Rubiano Becerra, “La JEP y la segunda vuelta”, Los Irreverentes, 4 June 2018.Hide Footnote

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil.

Cambiar el sistema de sentencias de la justicia transicional no será fácil, no obstante. El principio de favorabilidad bajo la ley colombiana significa que, de ser condenados, los líderes de la FARC no tendrían que cumplir penas de cárcel, ni siquiera por delitos relacionados con el narcotráfico, dado que la Jurisdicción Especial en gran medida ya ha sido consagrada en el sistema jurídico colombiano[fn]La Jurisdicción Especial considerará caso por caso si el narcotráfico se llevó a cabo para financiar la rebelión o para obtener ganancias personales. Resultará extremadamente difícil demostrar esto último, y por lo tanto los líderes de la FARC probablemente reciban las sentencias de la JEP también para sus delitos relacionados con el narcotráfico.Hide Footnote . Duque, consciente de estas restricciones, ha sugerido que su línea dura frente al narcotráfico afectaría principalmente a casos en los que miembros de la FARC hayan sido condenados por delitos cometidos después de la firma del acuerdo.

Por lo tanto, el nuevo gobierno probablemente se centraría en casos como el de Jesús Santrich, un ex comandante de la guerrilla detenido en abril bajo cargos de participar en el narcotráfico entre 2017 y 2018, presentados ante tribunales estadounidenses[fn]“Jaque mate a Jesús Santrich”, Semana, 11 de abril de 2018.Hide Footnote . Si adopta este tipo de enfoque – priorizando la investigación de los delitos cometidos después del acuerdo de paz – podría no necesitar modificar las leyes. Es probable que las normativas concretas que gobiernan el funcionamiento de la Jurisdicción Especial, las cuales – al contrario que las disposiciones sobre la creación, mandato y procedimientos básicos del organismo – aún no han sido consagradas en ley, determinen que cualquier caso relacionado con delitos cometidos durante el conflicto armado será juzgado por la Jurisdicción Especial, mientras que los casos que involucren delitos cometidos tras la aprobación del acuerdo de paz serán manejados por la justicia ordinaria[fn]El Centro Democrático ya se ha esforzado por suspender las discusiones en el Congreso y votar sobre la otra ley que se necesita para hacer que la Jurisdicción Especial para la Paz funcione plenamente. “El uribismo gana pulso en el Congreso: ¿se aplaza el funcionamiento de la JEP?”, Semana, 18 de junio de 2018. “Ley de procedimiento de la JEP, aprobada en primer debate en Congreso”, El Espectador, 29 de mayo de 2018.Hide Footnote .

Tampoco una ola de pedidos de extradición por parte de EE.UU. de miembros de la FARC por supuestos vínculos con el narcotráfico garantizaría que un mayor número de ex guerrilleros terminen en las cárceles estadounidenses[fn]Poco después del arresto de Santrich, el principal negociador de lasFARC en las negociaciones de paz, Iván Márquez, se fue a un cantón de las FARC en una remota región del país. Su sobrino, Manuel Marín, está colaborando con investigaciones en los EE.UU. sobre narcotráfico y el uso corrupto de fondos destinados al proceso de paz. “Iván Márquez se traslada a Caquetá”, El Espectador, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . La Corte Suprema de Colombia debe aprobar los pedidos de extradición. Varios casos recientes sugieren que no permitirá que ningún acusado sea enviado al extranjero sin que haya hecho una confesión completa de los delitos cometidos durante el conflicto armado ante el mecanismo de justicia transicional adecuado – en este caso, la Jurisdicción Especial[fn]“La extradición y los procesos de Justicia y Paz”, El Espectador, 19 de febrero de 2010.Hide Footnote . Este requisito como mínimo demoraría la extradición.

En cuanto al tratamiento judicial de los miembros de las fuerzas armadas, los incentivos políticos para que el gobierno entrante de Duque cambie los procedimientos de las maneras en las que ya ha anunciado no son evidentes[fn]Véase la página anterior para las propuestas del Centro Democrático para los oficiales militares.Hide Footnote . Por ahora, se espera que los casos de casi 1.800 oficiales militares acusados de ejecuciones extrajudiciales sean manejados por la Jurisdicción Especial; muchos de estos oficiales ya han sido puestos en libertad a la espera de juicio[fn]“El 97 % de postulados a la JEP por Mindefensa son del Ejército”, El Tiempo, 18 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Cualquier modificación de su estatus podría generar considerable resistencia entre los militares, incluidos sus altos mandos. Al mismo tiempo, las restricciones de la Jurisdicción Especial a la hora de atribuir responsabilidad penal a altos comandantes del ejército, que fueron negociadas como parte del acuerdo de paz pero han sido criticadas por la Corte Penal Internacional por intentar proteger a la plana mayor, podrían convencer a los oficiales acusados de ejecuciones extrajudiciales de que la Jurisdicción Especial les ofrece sentencias más leves y seguras que la justicia ordinaria[fn]Entrevistas de Crisis Group, representantes de la Corte Penal Internacional, Bogotá, 18 de marzo de 2017 y 14 de septiembre de 2017. Muchos oficiales de las fuerzas armadas de Colombia están siendo investigados por asesinar a civiles y pretender que se tratara de guerrilleros. Se estima que el número de civiles asesinados como parte de la práctica conocida como “falsos positivos” oscila entre 4.000 y 10.000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 de septiembre de 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El costo internacional de cualquier esfuerzo por parte del nuevo gobierno de socavar los mecanismos judiciales establecidos en el acuerdo de paz también podría ser elevado, dada la magnitud del respaldo internacional al sistema de justicia transicional y los derechos de las víctimas en general[fn]En 2017, por ejemplo, el presupuesto para la JEP fue financiado en su totalidad por la comunidad internacional. “La JEP gastó 3,7 millones de dólares en un año”, El Colombiano, 7 de enero de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, los incentivos que informan la formulación de políticas por parte de Duque podrían evolucionar. Una vez que el tribunal de la Jurisdicción Especial comience a procesar casos que involucren a líderes de la FARC, la negativa de los ex guerrilleros a cumplir con sus condiciones en materia de verdad o reparaciones a las víctimas, o la indignación pública ante las sentencias que dicte, podrían incitar al gobierno a intensificar su campaña para menoscabar la legitimidad del tribunal o incluso presionarlo para que asigne más casos a la justicia ordinaria. Es difícil decir hoy por hoy si estos gestos podrían ser algo más que simbólicos[fn]Natalia Arbeláez Jaramillo, “"La gente sobrevalora la importancia de la JEP"”, La Silla Vacía, 16 de abril de 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Natalia Arbeláez Jaramillo, “‘La gente sobrevalora la importancia de la JEP’”, La Silla Vacía, 16 April 2018. “El difícil despegue de la JEP”, La Silla Llena, 4 February 2018.Hide Footnote

Crisis Group interviews, International Criminal Court representatives, Bogotá, 18 March 2017 and 14 September 2017. Many officers in the Colombian armed forces are under investigation for killing civilians and claiming they were guerrilla fighters. Estimates of civilians killed as part of the practice known as “false positives” range from 4,000 to 10,000. “Más de 4 mil casos de falsos positivos son investigados por la Fiscalía”, El Espectador, 27 September 2014. “Falsos positivos serían más de 10.000, según coronel retirado”, Blu Radio, 9 May 2018.Hide Footnote

Amenazas de seguridad

Duque será el primer presidente en más de medio siglo en asumir el mando en Colombia sin enfrentar ninguna amenaza de la insurgencia de las FARC. No obstante, su gobierno deberá hacer frente a un conjunto de actores armados no estatales: numerosas facciones disidentes de la extinta guerrilla que rechazan el proceso de paz, el insurgente Ejército de Liberación Nacional (ELN) y grupos narcotraficantes, en especial el más importante de ellos: las Autodefensas Gaitanistas. Tendrá que responder, además, a la reciente expansión de las economías ilícitas, las zonas fronterizas cada vez más ingobernables y los asesinatos de cientos de líderes comunitarios desde la firma del acuerdo de paz[fn]Estas cuestiones fueron analizadas en el Informe de Crisis Group sobre América Latina N°63, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, 19 de octubre de 2017.Hide Footnote . Si bien estos fenómenos no siempre están directamente relacionados con el acuerdo con las FARC y han cobrado forma tras el proceso de paz, la manera en que el gobierno de Duque lidie con ellos será decisiva para la implementación del acuerdo de paz en las periferias rurales de Colombia.

Los grupos disidentes de las FARC, que suman entre dieciséis y dieciocho y cuentan con entre 1.200 y 1.500 miembros, se han multiplicado y son cada vez más agresivos contra la población civil[fn]Eduardo Álvarez Vanegas, Daniel Pardo Calderón y Andrés Cajiao Vélez, “Trayectorias y dinámicas territoriales de las disidencias de las FARC”, Fundación Ideas para la Paz, abril de 2018.Hide Footnote . En Tumaco, en la costa del Pacífico cerca de la frontera con Ecuador, las tasas de homicidio han aumentado a medida que los grupos disidentes pujan por el control de la ciudad. En los estados de Meta y Guaviare, al este del país, los disidentes siguen ejerciendo control sobre las poblaciones y el narcotráfico[fn]Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios y trabajadores humanitarios, Tumaco, 7-9 de marzo de 2018; líderes comunitarios, El Retorno, Guaviare, 16 de mayo de 2018.Hide Footnote .

El movimiento guerrillero del ELN ha crecido desde el comienzo de las negociaciones de paz con las FARC, participando en más actividades armadas y profundizando su participación en los negocios ilícitos incluso mientras continúan sus negociaciones con el gobierno. Su expansión hacia nuevas áreas, donde su control territorial y presencia en general eran más débiles, ha causado un considerable sufrimiento a la población civil. En Chocó, a lo largo de la costa pacífica de Colombia, las comunidades se han visto atrapadas en el fuego cruzado entre el ELN y las Gaitanistas, con un deterioro de la violencia en el último año. En los últimos meses, los enfrentamientos entre el ELN y un grupo armado más pequeño, el Ejército Popular de Liberación (EPL), en Catatumbo, cerca de la frontera con Venezuela, han dejado un número desconocido de muertes y miles de desplazados forzosos[fn]Entrevistas de Crisis Group, líder indígena, Quibdó, 9 de mayo de 2018; representantes de organización internacional, Quibdó, 8 de mayo de 2018; trabajador humanitario, Cúcuta, 16 de abril de 2017; representante de organización internacional, Cúcuta, 17 de abril de 2018. Las negociaciones con el ELN son el tema de un informe de Crisis Group de próxima publicación.Hide Footnote .

Las ofensivas de las fuerzas de seguridad colombianas supuestamente han debilitado al grupo narcotraficante Autodefensas Gaitanistas y han resultado en la muerte o captura de dirigentes de alto nivel. Pese a estas pérdidas, el dominio territorial del grupo parece no haberse visto afectado hasta hace poco, cuando la expansión del grupo parece haberse estancado. El grupo mantiene una estructura de mando vertical y militarizada que permite reemplazar rápidamente a los dirigentes perdidos, a la vez que subcontrata a numerosas grupos criminales locales para ayudarle a mantener sus rutas del narcotráfico[fn]“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, julio de 2017, p. 27.Hide Footnote .

Más allá del narcotráfico, el gobierno de Duque deberá lidiar con otros negocios ilícitos que llenan las arcas de los grupos armados. La minería ilegal, principalmente de oro, pero también de coltán, abunda en partes del país, sobre todo en Antioquia y Chocó. Los grupos armados se enriquecen con el contrabando de gasolina a lo largo de la frontera con Venezuela, lo que también reduce el costo de la producción de pasta de coca, que depende del combustible. Los negocios ilegales y los grupos armados que proliferan a lo largo de las fronteras con Venezuela y Ecuador presentarán un grave desafío de seguridad y diplomático. Las regiones situadas a lo largo de ambas fronteras son el centro del cultivo de coca, y las respuestas de seguridad del Estado tendrán una gran influencia en los esfuerzos por sustituir la coca y fomentar el desarrollo alternativo en estas zonas rurales como parte del acuerdo de paz[fn]Informe de Crisis Group, “Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz”, op. cit.Hide Footnote .

El asesinato de líderes comunitarios, por otro lado, es una fuente de gran preocupación para la sociedad civil, las organizaciones de víctimas y la comunidad diplomática. El aumento de dichos asesinatos se debe en parte a la competencia entre grupos armados por el control de las ganancias ilícitas, y en parte al miedo de las élites políticas y económicas locales – las cuales tradicionalmente han usado la violencia para mantener su influencia – a ser suplantados por nuevos actores políticos en la democracia postconflicto de Colombia. Los fiscales del Estado han logrado modestos avances en la detención de presuntos sicarios, pero hasta ahora el gobierno ha sido incapaz de frenar los asesinatos, o identificar a los responsables de ordenarlos[fn]Según la Defensoría del Pueblo, 282 líderes comunitarios han sido asesinados desde el 1 de enero de 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: Defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 de marzo de 2018. Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, 11 de agosto de 2017.Hide Footnote .

According to the national human rights ombudsman, 282 community leaders have been killed since 1 January 2016. “‘282 líderes sociales y defensores de DD.HH. asesinados en dos años es una cifra aterradora’: defensor del Pueblo, Carlos Negret”, Defensoría del Pueblo, 1 March 2018. Crisis Group interview, high-level diplomat, 11 August 2017.Hide Footnote

“Crimen organizado y saboteadores armados en tiempos de transición: radiografía necesaria”, Fundación Ideas para la Paz, July 2017, p. 27.Hide Footnote

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe.

El abordaje por parte de Duque de estos desafíos de seguridad está basado en la estrategia de ofensivas militarizadas asociada al ex presidente Uribe. Si bien el gobierno de Santos ha llevado adelante una campaña militar contra los disidentes de las FARC, Duque promete intensificarla mediante el uso de “toda la capacidad ofensiva del Estado”[fn]“Duque exige desarme a las guerrillas o se enfrentarán a la fuerza del Estado”, La Vanguardia, 18 de enero de 2018.Hide Footnote . Acusa a la FARC, en su nuevo formato como partido político, de haber conservado parte de sus armas y de no estar dispuestas a compartir información acerca del narcotráfico, lo cual, sostiene, ha llevado al surgimiento de grupos disidentes[fn]“Cómo combatir a ‘Guacho’ y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, 25 de mayo de 2018.Hide Footnote . Al mismo tiempo, Duque no ha dejado claro de qué manera buscaría extraer esta información sobre el narcotráfico de los líderes de la FARC, o cómo obtener esta información necesariamente frenaría a los disidentes.

Las campañas militares contra estos grupos tienden a ser instrumentos inadecuados. Los comandantes muertos en dichas operaciones pueden ser reemplazados, mientras que las redes de apoyo local apenas se ven afectadas, o pueden ser incluso reforzadas si las tácticas de las fuerzas de seguridad perjudican y alienan a las comunidades. Garantizar la reintegración de los soldados rasos de la FARC, lo cual Duque ha prometido que hará, sería un importante paso para evitar que se unan a grupos disidentes, aunque esas facciones ya han comenzado a explotar otras fuentes de reclutamiento[fn]Entrevistas de Crisis Group, autoridades locales, Miraflores, Guaviare, 5 de abril de 2017; líderes religiosos, Tumaco, 5 de diciembre de 2017.Hide Footnote .

En cuanto al ELN, Duque rechaza las negociaciones políticas, pero dice estar dispuesto a discutir el desarme, desmovilización y reintegración con el movimiento. Incluso esas discusiones las condiciona a que se concentren las fuerzas del ELN antes del comienzo de las negociaciones en áreas geográficas previamente establecidas; la suspensión de todas sus actividades delictivas; y un claro y definitivo cronograma para las negociaciones, tras el cual permitiría que se llevara a cabo un diálogo sobre el fin del conflicto, pero no negociaciones políticas sustanciales. Ha prometido sentencias reducidas para los ex guerrilleros, pero ha dejado en claro que aun conllevarán penas de prisión[fn]“¿Firmaría Iván Duque un acuerdo de paz con el ELN si llega a la presidencia de Colombia?”, CNN en Español, 9 de febrero de 2018.Hide Footnote . El ELN ha rechazado la idea de la desmovilización sin que se negocien demandas políticas, y anteriores negociaciones con el grupo fracasaron debido a este tipo de condiciones previas. Es posible que Duque esté haciendo estas demandas a sabiendas de que el ELN las rechazará, apresurando así el fin de las negociaciones al tiempo que evita asumir la responsabilidad de hacerlo y el costo político que esto podría conllevar[fn]Estas condiciones fueron abruptamente impuestas por el entonces presidente Uribe, lo que llevó al ELN a rechazarlas. Al contrario de las declaraciones de Duque, el ELN nunca ha aceptado la anterior concentración de todas sus fuerzas, pero sí exigió una zona desmilitarizada que jamás fue establecida. Véase el próximo informe de Crisis Group sobre las negociaciones con el ELN. Nicolás Rodríguez Bautista (primer comandante del ELN), “Para pasar la página del conflicto armado”, ELN, 12 de marzo de 2018.Hide Footnote . El fracaso de las negociaciones probablemente presagiaría el retorno a una guerra prolongada e imposible de ganar con la guerrilla[fn]Para una discusión en profundidad de esta cuestión, véase Kyle Johnson, “¿Se puede derrotar militarmente al Eln?”, El Espectador, 20 de febrero de 2018.Hide Footnote .

Un proyecto de ley presentado por el partido de Duque a finales de 2017 sugiere que podría ser flexible en su trato de otros grupos armados. Una versión de esa misma ley presentado por el gobierno, que se está debatiendo actualmente en el Congreso, prevé que se permita a grandes organizaciones delictivas como las fuerzas Gaitanistas entregarse a las autoridades colombianas a cambio de beneficios judiciales. En la versión del Centro Democrático, los líderes y miembros de los grupos podrían recibir sentencias reducidas siempre y cuando los líderes confiesen sus delitos, paguen reparaciones a las víctimas, entreguen los bienes de procedencia ilícita y no vuelvan a delinquir[fn]“Radican proyecto de ley de sometimiento a la justicia para criminales”, El Colombiano, 13 de septiembre de 2017.Hide Footnote . La legislación en este sentido representaría un paso adelante para garantizar los derechos de las víctimas durante este proceso de entrega. Además podría alejar al gobierno de un enfoque centrado exclusivamente en la acción policial y militar.

Dicho esto, a pesar de brindar oportunidades para la entrega, la propuesta en su formato actual sirve de poco para abordar los motivos por los cuales las personas se unen a estos grupos, ya que no ofrece medidas para reducir la desigualdad y la falta de oportunidades económicas legales que subyacen gran parte de los negocios ilícitos y el reclutamiento por parte de grupos armados en Colombia. A fin de ampliar la presencia del Estado a estas áreas, Duque ha prometido emplear tanto la fuerza militar como las instituciones civiles, lo que refleja la política de “consolidación del Estado” del gobierno de Uribe, mediante la cual las fuerzas de seguridad intentaban sacar a las guerrillas de un área y las agencias civiles las seguían para consolidar la autoridad estatal. Este plan, no obstante, se topó con numerosos obstáculos, y sufrió a causa del respaldo errático por parte de toda la institucionalidad estatal y la incapacidad de avanzar en lo militar[fn]Entrevista de Crisis Group, ex negociador del gobierno en el proceso de paz de las FARC, Bogotá, 13 de junio de 2018. Adam Isacson, “Consolidating ‘Consolidation’: Colombia’s ‘security and development’ zones await a civilian handoff, while Washington backs away from the concept”, Washington Office on Latin America, diciembre de 2012.Hide Footnote .

La estrategia fronteriza de Duque hasta ahora se ha centrado en las operaciones de inteligencia más que en las escaladas militares. Su gobierno probablemente también recurrirá a las fuerzas armadas en caso de un quebrantamiento del orden público, como ya ha hecho el gobierno de Santos. El número de tropas presentes en los estados fronterizos de Nariño ha aumentado marcadamente desde el inicio del año, aunque el aumento de las tropas no ha puesto freno al aumento de la violencia[fn]El gobierno también ha creado una estrategia basada en brindar más servicios públicos a Tumaco que ha funcionado en algunas poblaciones, pero en general la mayoría de los vecinos siguen desconfiando del gobierno. Entrevistas de Crisis Group, líderes comunitarios, Tumaco, 4 de diciembre de 2017 y 7-9 de marzo de 2018. “Este año van 3.491 asesinatos: lanzan alerta por aumento del 7 %”, El Tiempo, 19 de abril de 2018.Hide Footnote . Duque ha dicho que redoblaría el uso del monitoreo satelital en todas las fronteras. Se ha comprometido a cooperar estrechamente con las fuerzas ecuatorianas para combatir a un grupo disidente liderado por alias Guacho, un violento y poderoso disidente de las FARC[fn]Jineth Prieto, Ana León y Adelaida Ávila Cabrera, “Las propuestas sobre Venezuela, cara a cara”, La Silla Vacía, 17 de mayo de 2018; “Cómo combatir a 'Guacho' y a las disidencias de las FARC? Así responden los candidatos”, Caracol, op. cit.Hide Footnote .

También ha prometido crear un fondo humanitario para lidiar con la crisis relacionada con el éxodo masivo de venezolanos a través de la extremadamente porosa frontera de 2.200 kilómetros entre Colombia y Venezuela, usando fondos presupuestados por la ONU para monitorear la implementación de este aspecto del acuerdo con las FARC. Finalmente, se ha comprometido a proporcionar incentivos para alentar a los venezolanos a seguir su viaje hacia otros países, y para hacer que a los venezolanos con carreras universitarias les resulte más fácil trabajar de manera legal en Colombia[fn]La mayor parte del presupuesto de la Misión de la ONU proviene del sistema de las Naciones Unidas, pero eliminar los fondos locales podría representar una protesta simbólica pero significativa contra la presencia de la ONU en Colombia. “¿Qué van a hacer los candidatos con Venezuela? Lea sus propuestas en política exterior”, El País de Cali, 6 de mayo de 2018. “Las propuestas de los candidatos para enfrentar los retos en las zonas de frontera”, El Espectador, 13 de abril de 2018.Hide Footnote . El futuro de estas propuestas dependerá en gran medida de la escala de los flujos migratorios desde Venezuela, así como la probable intensificación de las tensiones bilaterales una vez que Duque asuma el mando. Por ahora, las incursiones transfronterizas, como la que acabó con la vida de Raúl Reyes, el segundo al mando de las FARC en Ecuador en marzo de 2008, no parecen ser parte de los planes del gobierno entrante[fn]Entrevista de Crisis Group, alto diplomático, Bogotá, 25 de abril de 2018.Hide Footnote .

Duque ha subrayado que reforzará las investigaciones sobre los asesinatos de líderes sociales, aunque no ha especificado cómo[fn]“Voy a recuperar los ejes de la producción industrial del Tolima: Duque”, Iván Duque, 12 de mayo de 2018.Hide Footnote . Para hacer esto, y para evitar el repudio nacional e internacional, deberá proporcionar suficientes recursos a los investigadores nacionales y locales, a la vez que mantiene la presión sobre los organismos judiciales y de seguridad relevantes para garantizar que los casos sigan siendo prioritarios. Además tendrá que contrarrestar la tendencia de sus colegas a estigmatizar a los líderes comunitarios[fn]La actual senadora del Centro Democrático María Fernanda Cabal acusó a ONG locales involucradas en la restitución de tierras de pertenecer a las guerrillas. Numerosos activistas que intentan recuperar tierras han sido asesinados desde 2012, a menudo acusados de apoyar a la guerrilla. “Las afirmaciones de María Fernanda Cabal le valen demandas y rechazos de ONG”, Verdad Abierta, 6 de octubre de 2015.Hide Footnote . La retórica de su partido en torno a esta cuestión, y la tendencia del Ministerio de Defensa a minimizar los asesinatos, podría entorpecer el intento de identificar a los culpables y prevenir nuevos homicidios[fn]“Asesinatos de líderes son por “líos de faldas”: ministro de Defensa”, El Espectador, 17 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Las inquietudes de los donantes extranjeros podrían desempeñar un importante papel en alentar a Duque a cumplir sus promesas de revertir la oleada de asesinatos. La sociedad civil colombiana también tendrá que encontrar nuevas formas de presionar a, y trabajar con, el gobierno, ya que los actuales mecanismos de coordinación entre el gobierno y las organizaciones sociales han sido ineficaces, en gran parte debido a desacuerdos sobre si los paramilitares son responsables de los asesinatos[fn]La Mesa Nacional sobre Garantías, un espacio en el cual el gobierno y la sociedad civil se reúnen para debatir los asesinatos y las amenazas, se ha visto obstaculizada por continuas disputas sobre si los paramilitares son o no responsables de estos. Entrevista de Crisis Group, funcionario del gobierno, Bogotá, 10 de mayo de 2018. “Los asesinatos de líderes sociales en Colombia manchan los acuerdos de paz”, El Diario, 25 de noviembre de 2016.Hide Footnote .

Si bien estas amenazas de seguridad son anteriores al acuerdo de paz con las FARC y han evolucionado tras la firma de este, sus causas están indisolublemente vinculadas a cuestiones que forman el núcleo del acuerdo. La necesidad de abordar la desigualdad rural, las economías ilícitas y los grupos armados que abusan de, y en ocasiones protegen a las comunidades locales desatendidas, subyace el intento del acuerdo de fomentar el desarrollo rural y empoderar a los pequeños agricultores. Las promesas indefinidas de Duque de llevar adelante una dura ofensiva estatal para eliminar a los grupos armados y los cultivos de coca amenazan con reforzar el histórico distanciamiento entre estas comunidades y el Estado.

Si bien una campaña militar podría debilitar a algunos grupos militares y reducir la cosecha de coca de Colombia en el corto plazo, también podría empujar a las comunidades rurales a los brazos de facciones armadas que durante mucho tiempo han sostenido que el acuerdo de paz con las FARC es una farsa y no se puede confiar en Bogotá. Una ofensiva más contundente por parte del Estado colombiano contra los grupos armados que usan a los países vecinos como refugios seguros también conllevaría el riesgo de una escalada transfronteriza de la violencia. Los partidarios extranjeros del acuerdo deberían intentar transmitir al gobierno de Duque que la mejora de las condiciones de seguridad, económicas y sociopolíticas en el campo colombiano sirve a los intereses de la inversión empresarial y la seguridad regional.

Conclusión

El deseo del gobierno entrante de Duque de modificar el acuerdo de paz podría implicar mucho más que un simple ajuste. Privar a los organismos e iniciativas recién creados de apoyo político y recursos financieros parecería ser el camino más fácil para obstaculizar la implementación del acuerdo. Oponerse a partes del acuerdo que ya han sido consagradas en ley, por otro lado, probablemente generaría elevados costos políticos y jurídicos. La revisión caso por caso de las partes más destacadas del acuerdo indica que los cálculos a corto, mediano y largo plazo a menudo resultan contradictorios, y que las iniciativas de desarrollo rural y sustitución de coca parecen correr mayor riesgo de ser revocadas que la justicia transicional y la reintegración de las FARC.

Mucho depende ahora de cómo las promesas de campaña de Duque se traducen en acción cuando asuma el mando. Dentro de su partido, el presidente electo se considera centrista, pero los líderes y facciones del ala dura seguramente querrán empujarlo hacia una postura más firme sobre el acuerdo. El papel de Uribe será decisivo. El ex presidente acusa a su antiguo aliado Juan Manuel Santos de traición por haber negociado la paz con las FARC y no es probable que consienta que otro protegido trace un rumbo que considerará traicionero.

La sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo.

Frente al riesgo de que la presión desde el interior de su partido empuje a Duque hacia un agresivo rechazo del acuerdo de paz, la sociedad civil y los aliados extranjeros de Colombia deberían alentar al nuevo presidente a proteger los elementos centrales del acuerdo. Duque debería continuar la reintegración de la guerrilla, respetar los mecanismos de justicia transicional y proteger los componentes principales del acuerdo en cuanto al futuro del campo colombiano, además de adoptar políticas de seguridad que concuerden en líneas generales con las aspiraciones del acuerdo. En particular, es fundamental que el nuevo gobierno honre los acuerdos sobre sustitución de cultivos de coca y respete la participación de la FARC en el proceso de reintegración; reconozca los elevados costos políticos y jurídicos de revocar los acuerdos sobre justicia transicional y la participación política de la extinta guerrilla; y aprecie las amenazas a la paz rural y la seguridad regional que supondría la eliminación de las agencias de desarrollo y la adopción de un enfoque de mano dura hacia los grupos armados y los negocios ilícitos en el interior de Colombia. El pleno y pronto cumplimiento de la FARC con las condiciones de la justicia transicional también fomentaría la legitimidad de la Jurisdicción Especial para la Paz en un momento delicado.

Una vuelta a la guerra sin cuartel con las FARC es muy improbable. Pero los repuntes de la violencia de los disidentes y el ELN son bastante factibles.  Si el nuevo gobierno se retracta de sus compromisos en virtud del acuerdo de paz – directamente o de manera furtiva – los disidentes de la guerrilla y el ala dura del ELN se sentirán legitimados. Podrían obtener nuevos reclutas y apoyo con mayor facilidad a medida que las comunidades rurales pierden confianza en que se materialicen las reformas prometidas y afloran sus persistentes sospechas del Estado. En el peor de los casos, el ELN podría decidir que no tiene nada que ganar con futuras negociaciones dadas las aparentes reservas del gobierno. Los líderes de las Autodefensas Gaitanistas podrían pensárselo dos veces antes de entregarse, incluso si se aprueba la legislación que lo permita.

El acuerdo de paz con las FARC podrá no ser perfecto – muy pocos acuerdos de este tipo lo son – y el panorama de seguridad en Colombia, que ha evolucionado desde la firma del acuerdo, sigue siendo enormemente desafiante, sobre todo a lo largo de las fronteras. Pero intentar descarrilar el acuerdo, o adoptar políticas que impidan sus objetivos a largo plazo de abordar la desigualdad y el subdesarrollo en áreas rurales probablemente conduciría a una mayor inestabilidad, obstaculizaría el retorno de la autoridad estatal a las periferias colombianas y, con el tiempo, fomentaría la violencia y el narcotráfico.

Bogotá/Bruselas, 21 de junio de 2018

Anexo A: Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento
Resultados de la segunda vuelta electoral presidencial colombiana por departamento Registraduría Nacional de Colombia
Anexo B: Mapa de Colombia
Mapa de Colombia AB Carto/International Crisis Group, septiembre 2014
Anexo C: Siglas

ANT                    Agencia Nacional de Tierras

ART                    Agencia de Renovación del Territorio

ELN                    Ejército de Liberación Nacional

EPL                     Ejército Popular de Liberación

FARC                 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

CNR                   Consejo Nacional de Reincorporación

PDET                 Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial

JEP                    Jurisdicción Especial para la Paz

UNODC            Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito