icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
Guatemala's former Vice-President Roxana Baldetti arrives to a hearing at the Supreme Court of Justice in Guatemala City, Guatemala, on charges of conspiracy, customs fraud and bribery charges, on 28 March 2016. REUTERS/Josue Decavele
Report 70 / Latin America & Caribbean

Rescatando la lucha de Guatemala contra el crimen y la impunidad

El presidente Jimmy Morales ha prometido que pondrá fin el próximo año al mandato de la Comisión Internacional Contra la Impunidad de Guatemala apoyada por la ONU. La comisión, que es enormemente popular, ha ayudado a reducir las terribles tasas de homicidio en el país. Para mantenerla, sus simpatizantes deben reenfocarse en combatir los crímenes violentos más graves.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

¿Qué hay de nuevo? La investigación realizada por International Crisis Group ha cuantificado por primera vez el impacto positivo de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) de la ONU. Este informe muestra cómo las actividades de reforma a la justicia de la CICIG contribuyeron a una reducción promedio anual del 5 por ciento en las tasas de homicidios en el país. Esto comparado con un aumento de un 1 por ciento anual entre los pares de la región.

¿Por qué importa? El Presidente de Guatemala Jimmy Morales ha anunciado que pondrá fin al mandato de la CICIG en 2019. Pero la comisión ha alcanzado un amplio apoyo público en Guatemala por el enjuiciamiento de miembros de la élite previamente intocables. Es un raro ejemplo de un esfuerzo internacional exitoso para fortalecer el sistema judicial y la labor policial de un país.

¿Qué se debería hacer? Con el apoyo de EE.UU. hacia la CICIG aparentemente bajo presión, depende de los restantes partidarios de la comisión proponer un nuevo acuerdo entre el gobierno de Guatemala y la ONU basado en una estrategia revisada de selección de casos y la continuación del apoyo a las reformas políticas y judiciales. EE.UU. debería respaldar incondicionalmente a una CICIG revisada.

Resumen ejecutivo

El 31 de agosto el presidente Jimmy Morales declaró que a partir de septiembre de 2019 la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), apoyada por la ONU, ya no sería bienvenida en el país centroamericano. La decisión de Morales de eliminar este organismo de investigación, establecido en 2007 y responsable de varias imputaciones históricas de ex presidentes, enfrenta a los críticos de los abusos de poder en las altas esferas de Guatemala contra quienes afirman que la comisión pisotea los derechos soberanos del país. A pesar de su enorme popularidad en Guatemala, será difícil preservar la CICIG sin concesiones, dada la hostilidad del gobierno. La ONU y los países donantes deberían rechazar las exigencias más tempestuosas de Morales, como la de remplazar al jefe de la comisión, pero deberían presionar a la CICIG para que precise su enfoque a fin de proteger sus legados fundamentales. A saber, la CICIG debería ayudar a enjuiciar a los grupos criminales más perjudiciales y peligrosos del país, apoyar reformas legales para garantizar un sistema político más transparente, y fortalecer la policía, el Ministerio Público y el sistema judicial en sus esfuerzos para reducir el crimen violento.

Por ahora, parece imposible evitar el estancamiento del futuro de la CICIG. Los donantes europeos a la comisión, así como la sociedad civil de Guatemala y los activistas anticorrupción latinoamericanos denuncian que las medidas de Morales son esfuerzos para proteger a las élites políticas y económicas contra la injerencia judicial. Morales y sus aliados celebran la restauración del control nacional sobre el sistema judicial en medio de vagas e infundadas acusaciones de sesgo político de izquierda en la CICIG.

Sin embargo, además de enjuiciar a líderes políticos y empresariales, la CICIG ha efectuado una serie de reformas legales e institucionales, cuyo futuro ahora está en juego. Durante el funcionamiento de la comisión desde 2007, Guatemala ha sido uno de los pocos países latinoamericanos en lograr una reducción sostenida de su tasa de homicidios. En un momento en el que el crimen y la violencia pandillera por todo el Triángulo Norte de Centroamérica – compuesto de Guatemala, Honduras y El Salvador – han provocado una creciente marea de desplazamientos forzados y la huida hacia el norte, a México y EE.UU., la decisión de eliminar un bastión de la reforma judicial y policial en la región es un error estratégico en la campaña para acabar con la inseguridad y desalentar la migración. El análisis cuantitativo y un minucioso examen a las medidas adoptadas para reforzar los servicios de policía y fiscalía de Guatemala tras la creación de la CICIG sugieren claramente que la comisión ha desempeñado un papel clave en la mejora de la seguridad en el país.

Si bien las perspectivas de supervivencia de la comisión son poco alentadoras, la suerte aún no está echada.

La nueva investigación de Crisis Group muestra que luego de la creación de la comisión en 2007, un periodo en el que los pares regionales del país experimentaron un aumento anual de un 1 por ciento en sus tasas de homicidios, Guatemala registró una disminución promedio de 5 por ciento anual en sus tasas de homicidios. En general, se estima que la CICIG ha contribuido a una reducción neta de más de 4.500 homicidios entre 2007-2017. 

Si bien las perspectivas de supervivencia de la comisión son poco alentadoras, la suerte aún no está echada. La necesidad de preservar sus logros hace que sea importante que el gobierno de Guatemala y los donantes internacionales consideren modificar su formato tanto para satisfacer el requisito del presidente Morales de que se respete la soberanía nacional como para conservar el rigor en las investigaciones que exigen los donantes y la sociedad civil. El núcleo de las investigaciones debería ser una estrategia acordada de selección de casos en la que los recursos de la CICIG se enfoquen en enjuiciar a las redes criminales más peligrosas, así como a apoyar reformas legales que sustenten la transparencia del sistema político y los continuos esfuerzos por afianzar la independencia judicial y la profesionalidad policial.

Las posturas de la comisión y el Estado de Guatemala parecen irreconciliables. Sin embargo no tienen por qué serlo si ambas partes, con el apoyo de la ONU, EE.UU. y la Unión Europea (UE), reconsideran su relación y establecen métodos más claros de selección de casos para la atención de la comisión. Pero las partes solo podrán colmar la brecha si el gobierno de Guatemala y sus aliados reconocen que reducir la violencia criminal es un objetivo común mucho más importante que proteger a funcionarios pertenecientes o cercanos al actual gobierno.

Bogotá/Nueva York/Bruselas, 24 de octubre 2018

Use our interactive timeline to explore the developments leading to CICIG’s creation and the current climate of uncertainty over its future.

I. Introducción

Las tasas de homicidio de Centroamérica se encuentran entre las más elevadas del mundo. Entre las causas de la epidemia de homicidios se destacan tres: el reciente historial de guerra civil, la propagación del crimen organizado, y la debilidad crónica y corrupción de las instituciones policiales y judiciales. A lo largo de los últimos diez años, más de 120.000 personas han sido asesinadas por todo el Triángulo Norte de Centroamérica (Honduras, El Salvador y Guatemala). A fin de frenar la violencia y aliviar la ansiedad pública, los gobiernos de los países del Triángulo Norte por lo general se han inclinado por la dura represión de las pandillas y los delincuentes callejeros. La mayoría de estas campañas han fracasado y los niveles de violencia han seguido aumentando vertiginosamente. Cientos de miles huyen de sus hogares cada año, citando la inseguridad como la segunda causa del éxodo; los motivos económicos siguen siendo la principal. El resultado ha sido una situación de emergencia en materia de refugiados y migración[fn]En una encuesta realizada a finales de 2016 a 466 migrantes que transitaban por México, el 97 por ciento de los cuales eran centroamericanos, casi el 39,2 por ciento mencionaron ataques directos o amenazas contra ellos o sus familiares, extorsión o reclutamiento forzoso por parte de pandillas como el principal motivo para huir de sus países de origen. Otro 43 por ciento citaron motivos para la huida no relacionados con la violencia. Los resultados de la encuesta aparecen en “Forced to Flee Central America’s Northern Triangle: A Neglected Humanitarian Crisis”, Médicos sin Fronteras, 11 de mayo de 2017. Véase también Comentario sobre América Latina de Crisis Group, “Undocumented Migration from the Northern Triangle of Central America”, 25 de octubre de 2017; Informe de Crisis Group sobre América Latina N°66, La frontera sur de México: seguridad, violencia y migración en la era Trump, 9 de mayo de 2018; Informe de Crisis Group sobre América Latina N°57, Presa fácil: violencia criminal y migración en Centroamérica, 28 de julio de 2016.Hide Footnote

In a survey conducted in late 2016 of 466 migrants transiting through Mexico, 97 per cent of whom were Central American, almost 39.2 per cent mentioned direct attacks or threats to themselves or their families, extortion or forced recruitment into gangs as the main reason for fleeing their countries of origin. Another 43 per cent cited reasons unrelated to violence for leaving. The survey results appear in “Forced to Flee Central America’s Northern Triangle: A Neglected Humanitarian Crisis”, Médecins Sans Frontières, 11 May 2017. See also Crisis Group Latin America Commentary, “Undocumented Migration from the Northern Triangle of Central America”, 25 October 2017; Crisis Group Latin America Report N°66, Mexico’s Southern Border: Security, Violence and Migration in the Trump Era, 9 May 2018; Crisis Group Latin America Report N°57, Easy Prey: Criminal Violence and Central American Migration, 28 July 2016.Hide Footnote

Un país ha desafiado la tendencia al deterioro de la violencia y el aumento de los homicidios. Desde 2009, la tasa de homicidios de Guatemala ha ido disminuyendo constantemente, incluso mientras en otros países seguía aumentando. La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), apoyada por la ONU, casi con certeza ha desempeñado un importante papel catalizador en esta reducción. Desde que comenzó a funcionar la comisión en 2007, el país ha experimentado un descenso anual del 5 por ciento de la tasa de homicidios, comparado con el aumento anual del 1 por ciento de la tasa de violencia combinada promedio en un grupo comparable de países vecinos. Antes del establecimiento de la CICIG, el número de asesinatos había aumentado en casi el doble, de 24 por cada 100.000 habitantes en 1999 a 43,6 por cada 100.000 en 2006.[fn]Para tasas de homicidio doloso, véase la página web del Banco Mundial (https://data.worldbank.org/indicator/VC.IHR.PSRC.P5?end=2006&locations=GT&start=1995). Después de que la CICIG comenzara su trabajo, el porcentaje de homicidios resueltos se cuadruplicó, de tan solo el 7 por ciento en 2006 al 28 por ciento en 2013.[fn]En el lenguaje del orden público, un delito absuelto es aquel en el que el Estado presenta cargos pero no necesariamente logra una condena. Para los fines de este informe, empleamos el término “absuelto” y “resuelto” de forma intercambiable. Para más información sobre la medición de la impunidad en Guatemala, véase también “Sistema de medición de la impunidad en Guatemala”, Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, julio de 2015. Para datos de 2006, véase “Civil and Political Rights, Including the Questions of Disappearances and Summary Executions, Report of the Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions, Philip Alston”, Consejo de Derechos Humanos, 19 de febrero de 2007. Para datos de 2009-2013, véase “Sexto informe de labores de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) (Período septiembre 2012-agosto 2013), Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, agosto de 2013.Hide Footnote Guatemala ha renovado el mandato de la comisión en cuatro ocasiones, lo que refleja estos éxitos y el amplio apoyo público del que goza.[fn]La tasa de homicidios disminuyó en otro 13,2 por ciento en 2018 hasta finales de julio, aunque los homicidios registrados aumentaron hacia el final de ese periodo. Véase “Reporte Estadístico Julio 2018”, Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad de Guatemala, pp. 2 y 8. Véase también “Violencia a corto plazo presenta incremento por segunda ocasión en 2018”, Diario La Hora, 4 de agosto de 2018. “Cuadros comparativos de homicidios por MINGOB”, Ministerio de Gobernación, 3 de agosto de 2018. “Datos históricos reflejan disminución en los homicidios”, Ministerio de Gobernación, 16 de agosto de2018.Hide Footnote 

Sin embargo, pese a los aparentes avances, el presidente Morales anunció el 31 de agosto que no renovaría el mandato de la CICIG por quinta vez cuando finalice en septiembre de 2019. Rodeado de docenas de oficiales militares y cinco ministros civiles, Morales dijo que no aceptaría “órdenes ilegales”, una referencia indirecta al fallo de 2017 de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala que frenó sus intentos de expulsar al jefe de la comisión, el juez colombiano Iván Velásquez. Mientras hablaba, los militares enviaron vehículos armados donados por EE.UU. a las oficinas de la CICIG y la Embajada de EE.UU. Unos días después las autoridades impidieron a Velásquez el reingreso al país; desde entonces la Corte de Constitucionalidad ha anulado esa decisión en un fallo que también instaba al gobierno de Guatemala y la ONU a resolver sus diferencias mediante la negociación.[fn]Sandra Cuffe, “Alarm as Guatemala bans head of UN anti-corruption body from country”, The Guardian, 5 de septiembre de 2018. Sobre el fallo de la Corte de Constitucionalidad, véase “CC ordena el Ejecutivo permitir el ingreso de Iván Velásquez”, Prensa Libre, 16 de septiembre de 2018.
[1] Véase “Jimmy Morales ante la ONU: La Cicig ha llegado a ser una amenaza para la paz en Guatemala”, CNN en Español, 25 de septiembre de 2018.Hide Footnote

Sandra Cuffe, “Alarm as Guatemala bans head of UN anti-corruption body from country”, The Guardian, 5 September 2018. On the Constitutional Court ruling, see “CC ordena el Ejecutivo permitir el ingreso de Iván Velásquez”, Prensa Libre, 16 September 2018.Hide Footnote

El presidente Morales denunció a la CICIG ante la Asamblea General de la ONU como “una amenaza a la paz en Guatemala” que ha montado un “sistema de terror […] donde al que piensa diferente se le persigue”

Las maniobras del presidente eran de esperar: siguieron a varios años de oposición política cada vez más intensa a la CICIG a medida que su tenaz enfoque en la investigación de la corrupción provocaba la ira de las élites políticas y económicas de Guatemala. El 25 de septiembre el presidente Morales denunció a la CICIG ante la Asamblea General de la ONU como “una amenaza a la paz en Guatemala” que ha montado un “sistema de terror […] donde al que piensa diferente se le persigue”.[fn]Véase “Jimmy Morales ante la ONU: La Cicig ha llegado a ser una amenaza para la paz en Guatemala”, CNN en Español, 25 de septiembre de 2018.Hide Footnote Los analistas, los funcionarios y el público interpretaron la retórica y los gestos del presidente como una demostración de su voluntad de usar la fuerza y descartar los procesos democráticos si fuera necesario para llevar a cabo sus intenciones.[fn]Alberto Pradilla, “Morales cierra la puerta a la CICIG y amaga con autogolpe de Estado, con música de mariachis de fondo”, Plaza Pública, 1 de septiembre de 2018.Hide Footnote

Al mismo tiempo, a los reformadores guatemaltecos les preocupa que el apoyo históricamente bipartidista de EE.UU. a la CICIG haya mermado, al menos temporalmente, mientras los republicanos buscan avanzar una limitada agenda en Centroamérica centrada en el uso de las fuerzas de seguridad locales para contener la migración indocumentada y frenar el narcotráfico. Asimismo, Morales ha buscado ganarse los favores políticos de la administración estadounidense siguiendo su ejemplo y convirtiéndose en el segundo país en establecer una embajada en Jerusalén.

En mayo, varios miembros republicanos del Congreso intentaron retener 6 millones de dólares prometidos a la CICIG, citando la supuesta colisión entre esta y el gobierno ruso para perseguir a los Bitkov, una familia rusa que supuestamente había ingresado a Guatemala de forma ilegal. Los Bitkov supuestamente huyeron de las represalias del gobierno ruso tras negarse a pagar por protección, unirse al partido del presidente Vladimir Putin o permitir que agentes del Estado compraran parte de su empresa maderera.[fn]El drama de la familia Bitkov y sus acusaciones contra las autoridades rusas, que incluyen el secuestro y la violación de su hija en 2007, se describen aquí: Jay Nordlinger, “Why are they doing this to the Bitkovs?”, National Review, 25 de abril de 2018.Hide Footnote La acusación contra la CICIG de complicidad con el gobierno ruso fue posteriormente descartada por el Departamento de Estado.[fn]Véase el comunicado de prensa del senador Marco Rubio sobre la cuestión en https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/2018/5/citing-bitkov-family-s-mistreatment-rubio-places-hold-on-u-s-funds-to-international-commission-on-impunity-in-guatemala-cicig; véase también Daniel Wilkinson, “Web of intrigue as Guatemala president fends off corruption probe”, The Hill, 29 de mayo de 2018.Hide Footnote Pero después de que Morales dijera que pondría fin al mandato de la comisión, el secretario de Estado estadounidense Mike Pompeo le llamó el 6 de septiembre para manifestar su “apoyo por la soberanía de Guatemala” y una “CICIG reformada”.[fn]Véase el comunicado de prensa del portavoz del Departamento de Estado de EE.UU. en https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/09/285757.htm. Las reformas incluyen el nombramiento de un comisionado adjunto y mayores requisitos en cuanto a la información brindada a los donantes.Hide Footnote El apoyo de EE.UU. a la CICIG parece estar entrando en una nueva fase en la cual los mensajes públicos de respaldo serán más moderados que en el pasado, creando el riesgo de que Morales perciba que tiene más margen que antes en su manejo de la CICIG.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario estadounidense, Washington, octubre de 2018.Hide Footnote

La comisión, no obstante, aún cuenta con apoyo en las altas esferas de Washington. El apoyo financiero de los EE.UU. a Guatemala todavía está vinculado a una serie de condiciones, incluida la cooperación con la comisión.[fn]Estas condiciones están detalladas en las Leyes de Asignaciones Consolidadas del Congreso de 2016, 2017 y 2018. Véase Congreso Ciento Quince de los Estados Unidos de América, “Consolidated Appropriations Act, 2018” sección 7045 (a) América Central, https://bit.ly/2EFGb9J; y Peter J. Meyer, “U.S. Strategy for Engagement in Central America: Policy Issues for Congress”, Congressional Research Service, pp. 13-14, 8 de junio de 2017 https://fas.org/sgp/crs/row/R44812.pdf.Hide Footnote Tras el levantamiento de las restricciones en el Congreso y una carta bipartidista de los presidentes y miembros de rango de los comités de supervisión del Departamento de Estado que mostraba apoyo por la CICIG, el Departamento de Estado supuestamente informó al Congreso que pretende liberar los 6 millones de dólares en cuestión.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de relaciones exteriores de EE.UU., Washington, octubre de 2018.Hide Footnote Lo que es aún más importante para el actual gobierno estadounidense, rechazar la CICIG podría anular los avances en materia de seguridad pública que han restado impulso a la emigración forzada.[fn]El 20 por ciento de los migrantes guatemaltecos que citaron amenazas, asaltos, extorsión o reclutamiento forzado por pandillas como motivos para migrar – si bien es un porcentaje elevado – no es nada comparado con el más del 70 por ciento de los salvadoreños y 50 por ciento de los hondureños que dicen que estos peligros provocaron su huida. Véase “Forced to Flee Central America’s Northern Triangle: A Neglected Humanitarian Crisis”, Médicos sin Fronteras, op. cit., p. 11.Hide Footnote

Este informe revisa el debate sobre la CICIG en Guatemala y evalúa las contribuciones de la comisión a la reducción del crimen en el país. Su principal hallazgo – que la CCIG ha ayudado a reducir la tasa de homicidios del país – se basa en el análisis estadístico original de los datos de delincuencia en Guatemala y países latinoamericanos similares que han sufrido oleadas de delincuencia en el siglo XXI.[fn]Este informe fue elaborado en una colaboración entre el Programa para América Latina de Crisis Group y su iniciativa Economía del Conflicto, la cual integra experticia económica, nuevas fuentes de información y el análisis cuantitativo en el enfoque tradicional de trabajo de campo de Crisis Group. El análisis econométrico del informe fue concebido y preparado por el investigador residente de Economía del Conflicto y revisado por dos pares académicos, un economista y un politólogo, con sede en las principales universidades de los EE.UU. Para obtener más información sobre esta nueva iniciativa, consulte https://www.crisisgroup.org/economics.Hide Footnote El Anexo B detalla los métodos estadísticos que usa el informe para llegar a esta conclusión. El informe también se basa en entrevistas con funcionarios guatemaltecos, oficiales de policía, académicos y representantes de la sociedad civil, diplomáticos en Ciudad de Guatemala y Nueva York, y responsables políticos de los EE. UU., así como con funcionarios de la CICIG.

 

Saving Guatemala’s Fight Against Crime and Impunity

Crisis Groups's Economics of Conflict Fellow Renard Sexton explains the impact of the CICIG in Guatemala. CRISISGROUP

II. Contra la impunidad

A principios de la década del 2000, Guatemala, al igual que sus vecinos, experimentó un rápido aumento de la tasa de homicidios a causa de la violencia criminal que afectó principalmente a los civiles. Académicos y activistas vincularon este aumento con los grupos militares y paramilitares que pasaron de la contrainsurgencia al crimen tras el acuerdo de 1996 que puso fin a la guerra civil en Guatemala. La gran mayoría de los homicidios – en 2006, alrededor del 93 por ciento – quedaron sin resolver. Tras la intensa presión de organizaciones de la sociedad civil y socios internacionales, preocupados porque los activistas de los derechos humanos estuvieran siendo blanco de los contrainsurgentes-criminales, el gobierno de Guatemala solicitó a la ONU que estableciera la CICIG para ayudar a protegerlos, frenar los alarmantes niveles de impunidad, fortalecer la lucha contra el crimen organizado y apoyar reformas más amplias del sector judicial.[fn]“Sexto informe de labores de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) (Período septiembre 2012-agosto 2013)”, Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, agosto de 2013.Hide Footnote

Implicados en la extorsión, corrupción, lavado de dinero y violencia, los grupos criminales formados tras la guerra civil penetraron y debilitaron el Estado.[fn]Para una descripción detallada y análisis en profundidad del carácter, transformación e impacto de los grupos armados en Guatemala, véase Adriana Beltran, “Hidden Powers in Post-Conflict Guatemala. Illegal Armed Groups in Post-Conflict Guatemala and the Forces Behind Them”, Washington Office for Latin America, 4 de septiembre de 2003; e Ivan Briscoe y Martín Rodríguez Pellecer, “A State under Siege: Elites, Criminal Networks and Institutional Reform in Guatemala”, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 13 de septiembre de 2010.Hide Footnote Los acuerdos de paz de 1996 crearon una fuerza policial civil, entre otras reformas institucionales, pero un referéndum en 1999 rechazó las enmiendas constitucionales necesarias para completar la desmilitarización de los sistemas de seguridad y justicia como se había planificado.[fn]“1999: Rechazo a reformas constitucionales”, Prensa Libre, 15 de mayo de 2015.Hide Footnote Los conservadores en aquel momento lograron presentar las reformas propuestas como una injerencia extranjera en los asuntos de Guatemala. Este resultado, junto con el brutal asesinato del obispo Juan Gerardi en 1998, dos días después de que presentara el informe de la Iglesia Católica sobre crímenes de guerra, obligó a los activistas a buscar apoyo internacional para llevar a cabo reformas más profundas. En 1999, la comisión de la verdad establecida tras los acuerdos de paz de Guatemala nombró a las fuerzas del Estado como autoras del 93 por ciento de las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el conflicto.[fn]Para cifras sobre las acciones de las fuerzas del Estado en la guerra civil de Guatemala, véase “Guatemala: Memoria del Silencio, informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Conclusiones y Recomendaciones”, Ciudad de Guatemala, 1999, p. 33Hide Footnote

For figures on acts of state forces in Guatemala’s civil war, see “Guatemala Memory of Silence, Report of the Commission for Historical Clarification Conclusions and Recommendations”, Guatemala City, 1999, p. 33.Hide Footnote

Implicados en la extorsión, corrupción, lavado de dinero y violencia, los grupos criminales formados tras la guerra civil penetraron y debilitaron el Estado

En consecuencia, las organizaciones de la sociedad civil propusieron la creación de un organismo internacional para combatir a los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (conocidas por su sigla CIACS), que ya habían sido identificadas en los acuerdos de paz preliminares de 1994 como una amenaza a los derechos humanos y posteriormente fueron señaladas en informes de la Misión de Verificación de la ONU en Guatemala presente en el país desde 1994 a 2004.[fn]Asamblea General de la ONU, “Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala, nota del Secretario General”, catorceavo informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de la ONU en Guatemala, A/58/566, párrafo 52, 10 de noviembre de 2003.Hide Footnote

Los CIACS tienen su origen en organismos de inteligencia militar de los tiempos de guerra que penetraron a otros organismos del gobierno para desviar fondos del Estado hacia la contrainsurgencia. Tras el fin oficial del conflicto después de la firma de los acuerdos de paz en 1996, estos grupos se transformaron en redes que continuaron saqueando el erario, pero principalmente para el enriquecimiento personal de sus miembros, y usaron su impunidad para desarrollar actividades como el contrabando, la malversación, el fraude fiscal y la creación de empleos fantasma en instituciones del Estado.[fn]Entrevista de Crisis Group, oficial de asuntos políticos de la CICIG, Ciudad de Guatemala, 30 de junio de 2015.Hide Footnote El funcionamiento de estos poderes ilícitos se extiende al patrocinio del tráfico de drogas y personas. Los CIACS usan la violencia cuando resulta necesaria para asegurarse de no ser sancionados por sus delitos, incluida la intimidación y en ocasiones el asesinato de testigos, jueces e investigadores. Un destacado analista describió la profunda penetración de los CIACS en las instituciones del gobierno de la siguiente manera: “el crimen no infiltró el Estado de Guatemala. Es el Estado el que organiza el crimen en Guatemala”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Edgar Celada, analista político, Centro para el Estudio de los Problemas Nacionales, Universidad de San Carlos, Ciudad de Guatemala, 5 de febrero de 2016.
 Hide Footnote
Los CIACS han ayudado a consolidar las prácticas corruptas en la política nacional y local de Guatemala.[fn]El primer comisionado de la CICIG publicó recientemente una explicación del origen y desarrollo de los CIACS en Guatemala y su estrategia para combatirlos. Véase Carlos Castresana “Guatemala, illegal entities and the clandestine security apparatus” en Dziedzic, Michael J. (ed.) “Criminalized Power Structures, the overlooked enemies of peace”, Rowman and Littlefield, 2016, Londres; véase también “CIACS”, InSight Crime (https://www.insightcrime.org/guatemala-organized-crime-news/ciacs/), 9 de marzo de 2017. El informe de la Washington Office on Latin America, “Hidden Powers”, op. cit., pp. 9-12, enumera 39 ataques contra actores de la sociedad civil atribuibles a estos cuerpos en 2002-2003.

The first CICIG commissioner has recently published an explanation of the origin and development of the CIACs in Guatemala and his strategy in setting out to combat them. See Carlos Castresana, “Guatemala, Illegal Entities and the Clandestine Security Apparatus” in Michael J. Dziedzic (ed.), Criminalized Power Structures: The Overlooked Enemies of Peace (London, 2016); also see “CIACS”, InSight Crime (www.insightcrime.org/guatemala-organized-crime-news/ciacs/), 9 March 2017. The Washington Office on Latin America’s report, “Hidden Powers”, op. cit., pp. 9-12, lists 39 attacks on civil society actors attributable to such bodies in 2002-2003.Hide Footnote

La CICIG centró su atención en las redes de corrupción que subyacen a la impuni-dad del crimen organizado.

La Corte de Constitucionalidad rechazó la primera propuesta para combatir a estos grupos criminales clandestinos alegando que equivalía a crear un sistema judicial paralelo en el país. Posteriormente, las organizaciones de la sociedad civil elaboraron una versión reformulada que reclamaba el establecimiento de una comisión internacional para investigar a estos grupos y presentar casos para llevar a juicio, pero solo como querellante adhesivo. Una unidad especializada del Ministerio Público, compuesta de profesionales guatemaltecos cuyos antecedentes hayan sido minuciosamente investigados, serviría como querellante principal. La propuesta se enfrentó a la firme oposición de la mayoría conservadora en el Congreso, que la denunció como una interferencia indebida en los asuntos de Guatemala. Pero la participación de policías guatemaltecos en el asesinato en febrero de 2007 de tres miembros salvadoreños del Parlamento Centroamericano – un órgano consultivo con representantes de seis países de la región – en las afueras de la Ciudad de Guatemala avergonzó al gobierno. Los asesinatos obligaron al gobierno del presidente Óscar Berger a impulsar la creación de la CICIG. El Congreso ratificó la iniciativa en agosto de ese año.[fn]El acuerdo entre el gobierno de Guatemala y la ONU para crear la CICIG de hecho se firmó en diciembre de 2006, pero el Congreso no lo aprobó hasta que el gobierno de Berger lo presionó para que lo hiciera. Véase el Informe de Crisis Group sobre América Latina N°36, learLearning to Walk without a Crutch: The International Commission against Impunity in Guatemala, 31 de mayo de 2011, pp. 4-5. Para más sobre el trabajo de la CICIG, véase Informe de Crisis Group sobre América Latina N°56, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 29 de enero de 2016.Hide Footnote

Desde sus inicios, la CICIG ha sido financiada principalmente por donantes internacionales.[fn]Un cálculo reciente sitúa la suma aportada por los donantes durante los once años de funcionamiento de la CICIG en 167 millones de dólares, con EE.UU., Suecia y la Comisión Europea como los principales financiadores. Véase Irving Escobar, “Países han aportado US$167 millones en 11 años para funcionamiento de CICIG”, Prensa Libre, 14 de septiembre de 2018.Hide Footnote Junto con la investigación de importantes negocios criminales, ha buscado fortalecer las aptitudes profesionales y la ética de la policía y la fiscalía del país. La comisión ha presionado para que se lleven a cabo reformas como un programa de protección de testigos, controles de armas más estrictos y reglas para las escuchas por orden judicial.[fn]Véase Informe de Crisis Group, Aprender a caminar sin muletas: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, op. cit.; Informe Crisis Group , caCrutch to Catalyst? The International Commission Against Impunity in Guatemala, op. cit.Hide Footnote

See Crisis Group Report, Learning to Walk Without a Crutch: An Assessment of the International Commission Against Impunity in Guatemala, op. cit.; Crisis Group Report, Crutch to Catalyst? The International Commission Against Impunity in Guatemala, op. cit.Hide Footnote

Recently the commission has opened new anti-corruption probes. For example, on 16 August 2018 it signed an agreement with the Supreme Electoral Tribunal to tighten controls over illicit financing of political organisations ahead of the 2019 general elections.Hide Footnote

Poco después del nombramiento de Velásquez in 2013, no obstante, la CICIG centró su atención en las redes de corrupción que subyacen a la impunidad del crimen organizado. El informe anual de la CICIG de 2014 detalló las nuevas prioridades de la comisión: el contrabando, la corrupción administrativa, el financiamiento electoral ilegal, la corrupción en el poder judicial, el narcotráfico y el lavado de dinero.[fn]Véase CICIG, “Informe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala con Ocasión de su Séptimo Año de Labores”, pp. 11-14, 2014, https://bit.ly/2NXqvrQ.Hide Footnote Un informe de la comisión sobre el financiamiento ilegal de campañas políticas elaborado un año después revisó el concepto de los CIACS, refiriéndose a “redes ilegales político-económicas”, que supuestamente manipulan el poder político para otorgar impunidad por actividades ilegales desarrolladas para el enriquecimiento personal de sus autores.[fn]CICIG, “Informe: El Financiamiento de la Política en Guatemala”, p. 19, Ciudad de Guatemala, 16 de julio de 2015, https://bit.ly/1J2DXR8.Hide Footnote La corrupción se entendió como un medio de generar impunidad, y por lo tanto parte del mandato de la CICIG.[fn]Recientemente la comisión ha iniciado nuevas investigaciones de corrupción. Por ejemplo, el 16 de agosto firmó un acuerdo con el Tribunal Supremo Electoral para reforzar los controles sobre el financiamiento ilícito de organizaciones políticas de cara a las elecciones generales de 2019.Hide Footnote “Las CIACS se han arraigado en el Estado, y una de sus principales fuentes de fuerza es la corrupción”, dijo un destacado abogado.[fn]Entrevista de Crisis Group, Mario Fuentes Destarac, ex comisionado de transparencia, Ciudad de Guatemala, 27 de julio de 2015.Hide Footnote

Para principios de 2015, las tensiones entre la CICIG y el gobierno iban en aumento. El gobierno estableció una junta para evaluar la CICIG, con el fin de decidir si solicitar que se ampliara su mandato por otros dos años. Un funcionario que proporcionó apoyo técnico a esta junta reveló que recibieron órdenes de redactar un informe que permitiría al gobierno presentar a la CICIG como ineficaz y así justificar eliminar su presencia en Guatemala.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de rango medio, Ciudad de Guatemala, noviembre de 2015.Hide Footnote

Crisis Group interview, mid-level officer, Guatemala City, November 2015.Hide Footnote

El giro hacia la investigación de casos de corrupción pura ha provocado la creciente oposición de los políticos.

Ante la posibilidad del fin de la CICIG, en abril de 2015 Velásquez decidió publicar los resultados de su investigación de una trama de fraude aduanero que llevó a cabo junto con el Ministerio Público, la cual utilizó escuchas sancionadas por las nuevas leyes que la CICIG había impulsado anteriormente durante su mandato.[fn]Véase Arturo Matute, “Nueva sangre, viejos vicios”, Comentario sobre América Latina y el Caribe, International Crisis Group, 14 de noviembre de 2016; y “Ending Corruption in Guatemala”, Comentario sobre América Latina y el Caribe, 30 de abril de 2015.Hide Footnote El entonces presidente, Otto Pérez Molina, su ex vicepresidente, la mayoría de su gabinete, decenas de políticos y numerosos destacados empresarios finalmente enfrentaron juicio en conexión con el fraude aduanero y un aluvión de casos conexos. Posteriormente, el propio Velásquez se mostró prudente acerca de los efectos transformadores de este escándalo, advirtiendo que “la justicia por sí misma no cambia a los Estados. Solo contribuye a identificar lo que los aqueja”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Iván Velásquez, comisionado de la CICIG, septiembre de 2016. La ex vice presidente Roxana Baldetti fue condenada el 9 de octubre a 15 años de prisión bajo cargos de fraude, asociación ilícita y tráfico de influencias en el primero de cuatro casos por los que está siendo juzgada. Además se enfrenta a la extradición a EE.UU. bajo cargos de narcotráfico. Francella Solano, “Ciento ochenta y seis meses de prisión: la primera condena”, Plaza Pública, 9 de octubre de 2018.Hide Footnote

Crisis Group interview, Iván Velásquez, CICIG commissioner, September 2016. A former vice president, Roxana Baldetti, was sentenced on 9 October to fifteen years in jail on charges of fraud, illicit association and influence trafficking in the first of four corruption cases for which she is standing trial. She is also facing extradition to the U.S. on drug trafficking charges. Francella Solano, “Ciento ochenta y seis meses de prisión: la primera condena”, Plaza Pública, 9 October 2018.Hide Footnote

El apoyo popular generalizado por la CICIG ha aislado a la comisión de la interferencia política.[fn]Una encuesta realizada en 2017 por la Universidad de Vanderbilt como parte del Proyecto de Opinión Pública de América Latina registró un apoyo del 70,1 por ciento por la CICIG. Véase Dinorah Azpuru, Mariana Rodríguez y Elizabeth J. Zechmeister, “Cultura política de la democracia en Guatemala y las Américas”, Universidad de Vanderbilt , febrero de 2018.Hide Footnote Pero el giro hacia la investigación de casos de corrupción pura – si bien a menudo están vinculados al crimen organizado y grupos armados asociados a él – ha provocado la creciente oposición de los políticos. Al mismo tiempo, la “fatiga de los donantes” y los cambios políticos en EE.UU. amenazan con menoscabar las perspectivas a largo plazo de esta institución judicial financiada con recursos externos.[fn]Para un análisis más detallado de la CICIG como institución, véase Informe de Crisis Group, ¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, op. cit.
 Hide Footnote
Un alto diplomático latinoamericano comentó que “la CICIG es una de las peores cosas que jamás han hecho Guatemala y la ONU. La comisión se ha metido tan de lleno en la política que ha desarrollado sus propios intereses políticos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático de alto nivel, Nueva York, 3 de octubre de 2018.Hide Footnote 

No son solamente las investigaciones de corrupción de la CICIG las que avivan estos temores, sino también su promoción de reformas constitucionales a las leyes electorales, normas de transparencia y legislación sobre la administración pública. El acuerdo para crear la CICIG, firmado por Guatemala y la ONU, señala en su Artículo 2.1.c que la comisión puede “recomendar al Estado la adopción de políticas públicas para erradicar los aparatos clandestinos y cuerpos ilegales de seguridad y prevenir su reaparición, incluyendo las reformas jurídicas e institucionales necesarias para este fin”.[fn]Véase “Acuerdo entra la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (“CICIG”)”, disponible para descargar en https://bit.ly/2PjzO52. No obstante, los críticos afirman que la CICIG está sobrepasando sus límites.

III. Guatemala vs. la región: un análisis cuantitativo

Dado que la CICIG se enfrenta ahora a una fecha de retirada obligatoria, el gobierno de Guatemala y los donantes deberían considerar las repercusiones de poner fin a su mandato. Un primer paso sería examinar los efectos que la comisión y las reformas que ha impulsado han tenido en el crimen y la violencia en Guatemala. El descenso de las tasas de homicidio del país en los últimos años podría reflejar mejoras a nivel regional o tendencias anteriores a la formación de la CICIG. En Colombia, por ejemplo, las tasas de homicidio han disminuido de manera constante desde 2002, mientras que en Nicaragua han disminuido marcadamente desde 2009 y en Honduras han descendido notablemente desde el máximo alcanzado en 2011.[fn]Un total de ocho países latinoamericanos han experimentado recientemente reducciones sostenidas de sus tasas de homicidio desde máximos de más de 10 homicidios por cada 100.000 habitantes por año. Guatemala, Colombia y Honduras han reducido su tasa de homicidios desde máximos de más de 40 por cada 100.000 al año, aunque la tasa de homicidios de Honduras sigue estando muy por encima del promedio latinoamericano, con 42,8 por cada 100.000 en 2017. Otros países que han reducido su tasa de homicidios desde máximos de entre 10 y 40 por cada 100.000 son la República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Panamá y Paraguay. Para las tasas de homicidio doloso, véase la página web del Banco Mundial:https://data.worldbank.org/indicator/VC.IHR.PSRC.P5?view=chart.Hide Footnote El descenso de las tasas de homicidio también podría reflejar la mejora de las condiciones de vida y el acceso a servicios sociales a consecuencia del crecimiento económico y una mejor gobernanza en la era posterior a la guerra civil en Guatemala.

El siguiente análisis cuantitativo busca responder a esta pregunta comparando las tendencias en la tasa de homicidios de Guatemala con las de un grupo de países vecinos en la era anterior a la CICIG. Examinar las tasas de homicidio antes y después de la introducción de la CICIG puede ayudar a establecer si la comisión ha tenido el impacto práctico previsto sobre la seguridad ciudadana. De no ser así, las críticas políticas que ahora enfrenta la comisión en Guatemala, donde se la acusa de apartarse de su mandato original para enjuiciar casos de corrupción de cuello blanco de alto nivel, serían más comprensibles.

Un “control sintético” ayuda a mostrar los efectos de la CICIG y otras reformas judiciales relacionadas sobre las tendencias en materia de homicidios en Guatemala.[fn]Alberto Abadie, Alexis Diamond y Jens Hainmueller, “Synthetic Control Methods for Comparative Case Studies: Estimating the Effect of California’s Tobacco Control Program”, Journal of the American Statistical Association, vol. 105, no. 490 (junio de 2010).Hide Footnote Este “control” es, en efecto, una hipotética Guatemala post-2007 en la que la CICIG no existe. Para crearlo, este análisis identifica una serie de países latinoamericanos que exhiben fuertes similitudes con la Guatemala anterior a 2007. Estas afinidades incluyen las tendencias en la tasa de homicidios (por cada 100.000 habitantes), el PIB per cápita (a valores de paridad de poder adquisitivo de 2011), la tasa de mortalidad infantil y el consumo de los hogares. Todos estos datos proceden de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

Este análisis examina el periodo 2000-2014 (siete años antes y después del establecimiento de la CICIG), para el cual hay buena información estadística. Compara las tendencias en Guatemala con un promedio ponderado de nueve países vecinos que juntos constituyen el control sintético: Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela.[fn]El algoritmo de “equilibrio de la entropía” se emplea aquí para generar pesos para cada uno de los nueve países a fin de crear el control sintético. Este enfoque usa la reponderación iterativa para identificar un conjunto de unidades de control que son lo más parecido a las unidades objetivo. Jens Hainmueller, “Entropy Balancing for Causal Effects: A Multivariate Reweighting Method to Produce Balanced Samples in Observational Studies”, Political Analysis, 1 de febrero de 2012.Hide Footnote Se pueden ver detalles adicionales sobre el procedimiento empleado para establecer el grupo de control, así como el código de reproducibilidad en el Anexo B.

Antes de proceder a comparar las condiciones relativas antes y después de 2007, es importante asegurarse de que las tendencias en materia de homicidios, PIB per cápita, consumo de los hogares y mortalidad infantil sean paralelas en el periodo 2000-2006 en Guatemala y en el control sintético. Si son paralelas, es más probable que cualquier efecto observado después de ese periodo sea debido a la CICIG que a cualquier otro factor.[fn]Este enfoque también se conoce como estrategia de “diferencias en diferencias”. Angrist, Joshua D. and Jörn-Steffen Pischke. Mostly harmless econometrics: An empiricist’s companion. Princeton University Press, enero 2009, pp. 227-242.Hide Footnote

Los siguientes gráficos ilustran las tendencias del periodo anterior a la CICIG, demostrando que Guatemala y el grupo de control son realmente muy parecidos. En ambos casos, se observa que los homicidios aumentan rápidamente, de en torno a los 25 por cada 100.000 en 2000 a unos 40 por cada 100.000 en 2006. Las tendencias en materia de consumo de los hogares, PIB per cápita y mortalidad también están emparejadas.

Figura 1: Homicidios e indicadores socio-económicos antes y después de la CICIG

Pero tras alcanzar un máximo histórico en 2009, la tasa de homicidios en Guatemala disminuye drásticamente de ahí en adelante, incluso mientras sigue ascendiendo en el resto de la región, aunque de forma más errática que antes. En promedio, la tasa de homicidios en Guatemala se ha reducido en dos homicidios por cada 100.000 personas cada año durante la era de la CICIG. Por el contrario, en el control sintético ha aumentado en uno por cada 100.000, en el grupo comparativo.[fn]La estimación de la diferencia en diferencias de un análisis regresivo es de -2,77 por cada 100.000 por año. Es decir, se estima que la CICIG evitó en promedio casi tres homicidios por cada 100.000 entre 2007 y 2014, teniendo en cuenta los periodos pre y post-CICIG en Guatemala y el grupo de control.Hide Footnote En 2014, la tasa de homicidios de Guatemala por fin se redujo a cifras por debajo de las del control sintético, pese a haber sufrido una tasa de homicidios más elevada que el control durante los anteriores 15 años.

En total, se estima que la CICIG ha estado asociada con la prevención de aproximadamente 3.279 homicidios entre 2007 y 2014. Si se extrapolan los efectos a hasta fines de 2017, el número de homicidios evitados se eleva a 4.658.[fn]Esta cifra se computa multiplicando la reducción anual promedio de -2,77 por cada 100.000 por la población de Guatemala en cada año y después tomando la suma. Se pueden encontrar más detalles en el Anexo B.Hide Footnote

Hay otras explicaciones posibles a estas tendencias contrapuestas en Guatemala durante este periodo. Por ejemplo, podría ser que las condiciones económicas o sociales hubieran impulsado la reducción de la violencia. Pero los tres gráficos anteriores indican que en términos de PIB per cápita, índices de mortalidad infantil y consumo de los hogares, que son indicadores fundamentales del bienestar económico y social, las tendencias en Guatemala y el grupo de control son constantes y muy similares antes y después del establecimiento de la CICIG. La similitud proporciona fuertes indicios preliminares de que las reformas institucionales, más que otras transformaciones políticas o económicas, ayudaron a disminuir las tasas de homicidios. Cualquier explicación alternativa a la caída en el número de homicidios tendría que medirse exactamente desde el año en que fue establecida la CICIG, 2007, y sin embargo no tener ningún efecto detectable sobre los indicadores sociales y económicos mostrados anteriormente.[fn]Si bien las estadísticas confiables sobre inmigración indocumentada son escasas, la evidencia existente no indica un aumento de la migración correspondiente con la CICIG. https://data.world
bank.org/indicator/SM.POP.NETM?locations=GT
.Hide Footnote
Mientras tanto, la evidencia de los últimos diez años apunta firmemente a que las reformas de la CICIG efectivamente han desempeñado un papel clave en la disminución de la violencia criminal.

IV. ¿Qué redujo la tasa de homicidios?

Antes de la creación de la CICIG, los sistemas de justicia y seguridad de Guatemala enfrentaban enormes desafíos a consecuencia de la penetración por parte del crimen organizado, la falta de personal, la escasez de fondos y una capacidad técnica inadecuada.[fn]Informe de Crisis Group, Aprender a caminar sin muletas: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, op. cit. “Civil and Political Rights, Including the Questions of Disappearances and Summary Executions, Report of the Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions, Philip Alston”, Consejo de Derechos Humanos, 19 de febrero de 2007.Hide Footnote Para complicar aún más las cosas, entre 1960 y 1996 los militares a menudo intervenían en el trabajo policial y el sistema judicial. La interferencia militar garantizaba la impunidad de las personas involucradas en la represión de las operaciones de contrainsurgencia, que llegó al extremo de “actos de genocidio”, según el informe de 1999 de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala.[fn]“Guatemala, Memoria del silencio”, op. cit., 1999.Hide Footnote

Bajo los auspicios de la CICIG, el Congreso de Guatemala aprobó legislación que establecía un programa de protección de testigos y autorizaba a los fiscales a negociar la pena a cambio de información. El Congreso sancionó el uso de escuchas y otros métodos especiales de investigación en una nueva ley contra el crimen organizado redactada con apoyo técnico de la CICIG. La Comisión también fue decisiva a la hora de fortalecer la capacidad de obtener y analizar información forense, incluidas las pruebas de ADN y balísticas. El gobierno estableció tribunales especiales de 24 horas para permitir que jueces minuciosamente evaluados supervisaran los juicios de criminales poderosos y muy bien conectados, reduciendo su capacidad de sobornar o intimidar a los funcionarios judiciales.

El apoyo de la CICIG también fue fundamental para la selección de Claudia Paz y Paz, abogada de derechos humanos y ex jueza, como fiscal general a finales de 2010. Durante su mandato se consolidó un nuevo sistema de gestión de casos y método de trabajo de las fiscalías, basados en el uso del análisis delictual – la búsqueda de patrones y tendencias en la actividad delictiva – para establecer conexiones entre casos y desmantelar redes ilícitas en su totalidad. El Ministerio Público estableció nuevos equipos especializados para investigar casos de tráfico de personas, lavado de dinero, corrupción y extorsión. Los expertos internacionales de la CICIG ayudaron a capacitar al personal clave del Ministerio Público trabajando conjuntamente con ellos en investigaciones y enjuiciamientos. El Ministerio Público comenzó a supervisar más de cerca la ética de su personal mediante detectores de mentiras, entre otros métodos.

Desde el establecimiento de la CICIG, la policía ha desmantelado unos 80 gru-pos criminales que cometían asesinatos o contrataban los servicios de terceros para hacerlo

La modernización de los métodos de investigación promovió la colaboración entre instituciones de seguridad pública. La policía creó “equipos espejo” para mejorar la coordinación con las unidades especializadas en homicidios y crímenes de las pandillas callejeras, fomentando la confianza y permitiendo a los fiscales presentar casos de forma más contundente ante los tribunales.[fn]“Dos años de labores: un compromiso con la justicia”, CICIG, 1 de septiembre de 2009, pp. 6, 19, 23. Sophie Beaudoin, “Guatemala opens a new court to hear cases related to grave crimes”, International Justice Monitor, Open Society Justice Initiative, 4 de noviembre de 2015.Hide Footnote

Desde el establecimiento de la CICIG, la policía ha desmantelado unos 80 grupos criminales que cometían asesinatos o contrataban los servicios de terceros para hacerlo.[fn]“Jefe de la FECI señala dificultades para investigar actos de corrupción”, El Periódico, 5 de julio de 2018Hide Footnote Como se señaló anteriormente, las tasas de impunidad disminuyeron marcadamente. Si bien las tasas de impunidad en general siguen siendo elevadas en Guatemala, ahora existe un elemento de disuasión judicial a la hora de eliminar adversarios, lo cual previamente el crimen organizado había hecho despreocupadamente. En líneas generales, el aumento de la seguridad en las calles desde 2007 puede atribuirse – al menos en parte – a la mejora de los métodos de investigación, el aumento de la colaboración interinstitucional y la creencia, fomentada por la presencia de la CICIG, de que los criminales pueden ser hallados y condenados. Un fiscal entrevistado por Crisis Group dijo, “ahora sentimos que verdaderamente podemos hacer nuestro trabajo”.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario fiscal del Ministerio Público, Ciudad de Guatemala, 12 de noviembre de 2016.Hide Footnote

Otros factores no relacionados con el trabajo de la CICIG también han ayudado a mejorar las condiciones de seguridad. Las medidas de prevención de la violencia en los municipios, incluida la mejora de la iluminación, la limpieza de lotes baldíos, las patrullas policiales a pie o en bicicleta y la protección del servicio de transporte público en la Ciudad de Guatemala sin duda han contribuido al descenso de los homicidios. Asimismo, las mejoras en la atención médica de emergencia probablemente hayan reducido el número de personas que mueren en incidentes violentos. Sin embargo, ninguno de estos factores varía ampliamente antes y después de 2007.

Todas las evidencias sugieren que la CICIG ha tenido un impacto significativo. Ayudó a Guatemala a fortalecer su sistema judicial a la vez que puso freno a los esfuerzos del crimen organizado por menoscabar dichas reformas adquiriendo influencia en el Estado. Durante la presidencia de Álvaro Colom (2008-2012), por ejemplo, la CICIG presentó pruebas de que el recién nombrado fiscal general, Conrado Reyes, tenía vínculos criminales, lo cual Reyes negó. Como consecuencia, la Corte de Constitucionalidad anuló el nombramiento de Reyes en junio de 2010, tan solo unos días después de que asumiera el cargo. Este año, el Ministerio Público y la CICIG presentaron cargos contra Colom y doce miembros de su gabinete por la malversación de 35 millones de dólares en un escándalo de licitación pública. El sucesor de Colom, Pérez Molina, se encuentra en prisión preventiva acusado de múltiples cargos de corrupción relacionados con la crisis política que le obligó a renunciar en 2015.[fn]Véase declaración de Crisis Group, “Political Turmoil in Guatemala: Opportunities and Risks”, 31 de agosto de 2015.Hide Footnote

See Crisis Group Statement, “Political Turmoil in Guatemala: Opportunities and Risks”, 31 August 2015.Hide Footnote

V. ¿Puede sobrevivir la CICIG?

Pese a los avances logrados, la CICIG bien podría estar destinada a expirar en un año.[fn]Guatemala celebrará elecciones en junio de 2019, y el nuevo presidente ocupará el cargo en enero de 2020. La cuestión de la CICIG será central para la campaña electoral. Incluso si el nuevo gobierno se inclina por el retorno de la CICIG, es probable que haya una pausa de seis meses en las operaciones entre la expiración del actual mandato en septiembre de 2019 y el establecimiento de una nueva comisión.Hide Footnote El alto perfil público de la comisión y el hecho de que haya puesto la mira en personajes de la élite en una sociedad muy desigual ha creado tensiones con las autoridades, inclinadas a proteger el estatus quo y los intereses de la clase dirigente. Al mismo tiempo, el compromiso internacional con la independencia y continuidad de la institución podría estar mermando. Si bien EE.UU. parece haber retomado una actitud de apoyo tras un periodo de vacilación, la postura que finalmente adopte podría depender en cierta medida de quién sea el nuevo embajador ante la ONU tras la inesperada renuncia de Nikki Haley. Haley supuestamente era una de las principales críticas de la CICIG en la rama ejecutiva.[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario de relaciones exteriores de EE.UU., Washington, octubre de 2018.Hide Footnote

El gobierno de Guatemala ha planteado objeciones cada vez más enérgicas al trabajo de la CICIG. En 2013, el Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó su disgusto ante la declaración de un comisionado de la CICIG denunciando interferencia política en el histórico caso por genocidio contra el ex dictador Efraín Ríos Montt. La ONU optó por remplazar al comisionado. Para 2015, el gobierno estaba construyendo sigilosamente un caso para poner fin a la presencia de la CICIG en el país de una vez por todas, al mismo tiempo que la comisión llevaba a cabo su investigación de un enorme fraude aduanero que llevó a la imputación del presidente Pérez Molina.[fn]Sobre la investigación inicial de la CICIG del fraude aduanero conocido como La Línea y la respuesta del gobierno, véase Bill Barreto, “‘La Línea’: una red de corrupción y una crisis política”, Plaza Pública, 19 de abril de 2015; entrevista de Crisis Group, funcionario de rango medio, Ciudad de Guatemala, noviembre de 2015. El ex presidente Pérez Molina aún está siendo juzgado y permanece en prisión. Ha proclamado su inocencia y declarado que el caso en su contra está impulsado por motivos políticos. “Otto Pérez Molina se dice inocente en caso de corrupción La Línea”, El Periódico, 16 de octubre de 2017.Hide Footnote

En 2017, el presidente Morales intentó expulsar al comisionado Velásquez de la CICIG cuando las investigaciones de la comisión derivaron en la imputación del hermano y el hijo de Morales en un caso de corrupción que involucraba 25.000 dólares en facturas falsas de las cuales no se beneficiaron personalmente.[fn]“MP acusa al hijo y hermano de Jimmy Morales”, Prensa Libre, 15 de mayo de 2017.Hide Footnote Fuentes diplomáticas recuerdan que antes de viajar a Nueva York a reunirse con el Secretario General de la ONU Antonio Guterres, Morales consultó a miembros de su gabinete, algunos de los cuales aconsejaron que no solicitara la remoción de Velásquez. El presidente supuestamente acató el consejo.[fn]Entrevista de Crisis Group, fuente diplomática, Ciudad de Guatemala, septiembre de 2018.Hide Footnote Pero justo después de la reunión le llegó noticia de que Velásquez y la Fiscal General Thelma Aldana habían solicitado que se levantara su inmunidad para que pudiera ser investigado bajo cargos de recibir financiamiento ilícito durante su campaña de 2015.[fn]Ibid.Hide Footnote Tras su retorno a Guatemala, el presidente decidió insistir en la expulsión del jefe de la CICIG, sin embargo la Corte de Constitucionalidad suspendió la orden y falló en contra de la expulsión de Velásquez.

Esta reñida batalla legal impulsó la determinación del presidente de eliminar la comisión. En enero de 2018, Morales destituyó al ministro de Gobernación, Francisco Rivas, y un mes después al jefe de policía, Nery Ramos, ambos diligentes participantes en la campaña anticorrupción. El nuevo ministro de Gobernación, Enrique Degenhart, miembro de la comitiva de seguridad de un ex presidente, supuestamente retiró a numerosos agentes policiales asignados para proteger la CICIG.[fn]“20 national civil police officers assigned to CICIG removed from their positions”, Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, 11 de julio de 2018.Hide Footnote Degenhart también ha eliminado un importante organismo de formación técnica de la Policía Nacional Civil y destituido a muchos agentes a cargo de las “unidades espejo” que son el eje de la mejora de la cooperación entre policías, investigadores y fiscales.[fn]Para un resumen y análisis de la ofensiva contra las reformas del sector seguridad, véase “Situación de la Policía Nacional Civil en Guatemala”, Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en Temas de Seguridad, 27 de agosto de 2018.Hide Footnote La ministra de Relaciones Exteriores Sandra Jovel anunció el 6 de septiembre que la CICIG se había convertido en una institución del Estado paralela y apuntó a varias acusaciones infundadas.[fn]Véase Andrea Orozco, “La explicación de los casos por los cuales el Ejecutivo no renovará el mandato de CICIG”, Prensa Libre, 7 de septiembre de 2018.Hide Footnote Fuentes dentro de la CICIG afirman que la comisión ha soportado un boicot que va mucho más allá del acoso que se conoce públicamente.[fn]Entrevista de Crisis Group, portavoz de la CICIG, Ciudad de Guatemala, 10 de septiembre de 2018.Hide Footnote

Crisis Group interview, CICIG spokesperson, Guatemala City, 10 September 2018.Hide Footnote

El apoyo de EE.UU. a la CICIG, anteriormente bipartidista e inequívoco, ha sufrido cierta presión.

Por el momento, el mandato de la CICIG sigue vigente hasta el comienzo de septiembre de 2019 y mantiene aliados en la sociedad civil y el Ministerio Público. La opinión pública sigue respaldando a la comisión: a 2017, la CICIG seguía siendo una de las instituciones más valoradas de Guatemala: más del 70 por ciento del público confiaba en ella, comparado con el 18 por ciento que no lo hacía (el 12 por ciento es neutral). En cambio, el gobierno de Morales inspiraba confianza en tan solo el 33 por ciento de los encuestados.

Asimismo, más del 80 por ciento de los guatemaltecos decían que están dispuestos a manifestarse a favor de la CICIG y el Ministerio Público. Miles ya han salido a protestar contra la decisión del gobierno de poner fin a la CICIG, aunque las concentraciones no tienen la magnitud de las de 2015, cuando la indignación pública ante las revelaciones de corrupción en los más altos niveles del gobierno provocó enormes protestas.[fn]Para todas las cifras de este párrafo y el anterior, véase “Encuesta: Pro MP-CICIG y democracia, y no Cacif, gobierno y ejército”, Nómada, 27 de marzo de 2017. Azpuru, Rodríguez and Zechmeister, op. cit.Hide Footnote Un destacado analista arrojó dudas sobre la sostenibilidad de las protestas públicas, afirmando que en 2015 el pueblo guatemalteco había estado “fascinado por la imagen de un presidente y un vicepresidente capturados bajo cargos de corrupción, lo que justificaba su tradicional aversión a pagar impuestos”.[fn]Entrevista de Crisis Group, Ricardo Barrientos, economista senior, Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, Ciudad de Guatemala, 17 de diciembre de 2015.Hide Footnote

Mientras, el apoyo de EE.UU. a la CICIG, anteriormente bipartidista e inequívoco, ha sufrido cierta presión. Si bien los funcionarios han manifestado repetidamente su apoyo, entre otros medios en una carta del Subcomité de Asuntos del Hemisferio Occidental de la Cámara de Representantes de EE.UU. en febrero y en declaraciones de la secretaria de Seguridad Interna Kirstjen Nielsen, a lo largo del año aparecieron grietas.[fn]Véase carta del Congreso de los Estados Unidos, Washington, 14 de febrero de 2018.Hide Footnote Los detractores de la CICIG convencieron al senador estadounidense Marco Rubio, republicano de Florida y miembro de los Comités de Apropiaciones y Relaciones Exteriores, de suspender el financiamiento de EE.UU. a la organización.[fn]“Guatemala corruption panel has new foe: U.S. Senator Marco Rubio”, The New York Times, 6 de mayo de 2018.Hide Footnote Argumentando (sin presentar pruebas) que Rusia estaba interfiriendo con la CICIG, Rubio bloqueó casi la mitad de su financiamiento anual, una importante victoria para Morales y las fuerzas desplegadas contra la comisión.[fn]Ibid.Hide Footnote

El congelamiento finalmente acabó a finales de agosto, después de que el subsecretario adjunto de Asuntos del Hemisferio Occidental Kenneth Merten asegurara al representante republicano Christopher Smith, de New Jersey, que la Embajada de EE.UU. en Guatemala y el Departamento de Estado no habían hallado evidencia de colusión entre la CICIG y el gobierno ruso.[fn]Véase “Hearing before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives, second session” 11 de julio de 2018, https://bit.ly/2p737Jo. El representante Smith presentó acusaciones de colusión de la CICIG con Moscú en la supuesta persecución de la familia Bitkov por irregularidades en su adquisición de pasaportes guatemaltecos. El caso contra la CICIG fue apoyado por Bill Browder, el financista cuyo contador tributario ruso, Sergei Magnitsky, murió tras once meses bajo custodia policial e inspiró la Ley Global Magnitsky sobre Responsabilidad de Derechos Humanos de 2016 que permite al gobierno de EE.UU. sancionar a quienes violen los derechos humanos, congelar sus activos e impedirles el ingreso a los EE.UU.Hide Footnote Pero si bien los fondos se han descongelado, los mensajes públicos de Washington a favor de la CICIG se han vuelto más moderados que en el pasado, lo que en sí mismo podría enviar una señal perjudicial a Morales.

Por su parte, el presidente Morales parece estar muy en sintonía con las prioridades de la Casa Blanca en materia de migración, narcotráfico y asuntos exteriores.[fn]Dirigiéndose a figuras de alto nivel de EE.UU., México y Centroamérica en la segunda Conferencia sobre Prosperidad y Seguridad en Centroamérica celebrada en Washington D.C. del 11 al 12 de octubre, Morales hizo hincapié en los logros de su gobierno en materia de seguridad, incluidos niveles históricos de incautaciones de drogas, la captura de pandilleros y los supuestos arrestos de unos 100 terroristas de ISIS. “Jimmy Morales ataca en Washington a cortes guatemaltecas, MP y CICIG”, El Periódico, 16 de octubre de 2018.Hide Footnote En una reunión celebrada en febrero de 2018, la administración Trump agradeció a Morales por haber trasladado la embajada de Guatemala en Israel a Jerusalén y haber discutido poner fin a la migración ilegal.[fn]“Readout of President Donald J. Trump’s meeting with President Morales of Guatemala”, declaraciones y comunicados, Casa Blanca, 8 de febrero de 2018.Hide Footnote Según un alto diplomático estadounidense, la tolerancia de Washington hacia la campaña de Morales contra la CICIG demuestra que “Guatemala obtuvo mucho a cambio de trasladar una embajada”.[fn]Entrevista de Crisis Group, alto diplomático estadounidense, 9 de octubre de 2018.Hide Footnote

Si bien sus perspectivas de supervivencia parecen dudosas, la presión de los donantes y el público aún podría ayudar a garantizar alguna forma de continuidad para la comisión. Ciertas figuras políticas, incluido el ex presidente Alejandro Maldonado, están reclamando un referéndum público sobre el futuro de la CICIG.[fn]“La renovación de la CICIG, ¿habría que consultar a los guatemaltecos?” CNN en Español, 10 de septiembre de 2018.Hide Footnote Las propuestas de reforma que están sobre la mesa incluyen límites a lo que se ha visto como injerencia política, la clarificación de las líneas jerárquicas y el nombramiento de un comisionado adjunto, el cual las instituciones guatemaltecas ayudarían a seleccionar.[fn]Véase Jerson Ramos, “La CICIG reformada incluye una rendición de cuentas y un comisionado adjunto”, Publinews, 7 de septiembre de 2018; “Trump works to thank Guatemala for moving embassy by weakening anti-corruption panel”, McClatchy, 10 de julio de 2018.Hide Footnote Los representantes de sectores que se han visto directamente afectados por las investigaciones de la CICIG han reclamado procedimientos judiciales rápidos y justos en los que los acusados sepan cuál va a ser su duración, reflejando preocupaciones sobre los períodos excesivamente largos de detención preventiva en Guatemala.[fn]Entrevista de Crisis Group, jefe de una cámara de comercio, Ciudad de Guatemala, 7 de agosto de 2017. Los sospechosos no tienen que permanecer en prisión preventiva, pero la excarcelación antes del juicio a menudo es denegada en casos de corrupción de alto nivel debido al riesgo de que el acusado huya del país. Hide Footnote

Encontrar un compromiso con las autoridades políticas que no despoje a la institución de sus colmillos será fundamental para que la CICIG y la reforma de la justicia continúen en Guatemala. Para que cobre forma un acuerdo de este tipo, no obstante, la CICIG primero deberá reconocer y rectificar sus errores. Invertir recursos y capital político en imputar al hermano y el hijo del presidente por un caso de corrupción que no tenía vínculos evidentes con redes criminales violentas no fue la mejor forma de lograr su objetivo de desmantelar sofisticadas redes criminales que trabajan dentro de las instituciones del Estado.

La CICIG de ningún modo debería dar la espalda a la investigación de políticos de alto nivel, pero solo debería hacerlo en base a criterios claramente establecidos que tomen en cuenta la magnitud de los delitos y los vínculos reales o potenciales con la impunidad de los delincuentes violentos. La comisión no puede purgar a Guatemala de todas las redes corruptas. Sí puede, no obstante, ayudar tanto a perseguir graves delitos cometidos por políticos y funcionarios del Estado, como a fortalecer la independencia judicial para equipar a Guatemala para continuar estos esfuerzos una vez que la comisión finalmente se retire. La ex fiscal general Thelma Aldana afirmó que la principal función de la CICIG es asegurar que la fiscalía esté libre de influencias indebidas y que “la institución sea independiente de la persona que esté al mando”.[fn]Añadió que hubiera querido que la CICIG se quedara por “otros veinte años”. Entrevista de Crisis Group, Ciudad de Guatemala, 11 de diciembre de 2017.Hide Footnote

Asimismo, la comisión manejó mal su respuesta a la supuesta golpiza de un joven a manos de personal de la CICIG durante un partido de fútbol y minimizó las acusaciones de sesgo izquierdista en la selección sus objetivos de investigación. En el primer caso, admitió que su personal se había involucrado en una pelea, pero afirmó que las autoridades judiciales locales serían libres de investigar si se había cometido algún delito; en el segundo, Velásquez ha rechazado las afirmaciones y ha acusado a los criminales de usar todos los medios disponibles para defender sus intereses, incluidas las “banderas ideológicas”.[fn]Sobre el mal manejado caso de Alfredo Zimeri, el joven que afirma que fue malherido por personal de la CICIG durante un partido de fútbol, véase “Una pelea por fútbol, la CICIG y una denuncia ante la ONU”, Soy502, 1 de septiembre de 2017, y la corta declaración de la CICIG dos meses después del incidente, “Sobre incidente futbolístico”, comunicados de la CICIG, 31 de agosto de 2017. Sobre las denuncias de sesgo izquierdista, que incluyen acusaciones de que la CICIG es un agente del socialismo internacional, véase por ejemplo Mary Anastasia O’Grady, “Guatemala’s president defends democracy against the U.N.”, The Wall Street Journal, 4 de septiembre de 2018; y Steven Hecht, “Guatemala versus an unholy alliance: will Trump, Pompeo take charge of US policy?”, Impunity Observer, 10 de septiembre de 2018. Para la respuesta de Velásquez, véase “CICIG parte de una hipótesis: hay una captura total del Estado”, Factum, 1 de febrero de 2018.Hide Footnote

On the mismanaged case of Alfredo Zimeri, the young man who alleges that he was badly hurt by CICIG personnel during a football match, see “Una pelea por fútbol, la CICIG y una denuncia ante la ONU”, Soy502, 1 September 2017, and the CICIG’s short statement two months after the incident, “Sobre incidente futbolístico”, CICIG communiqués, 31 August 2017. On complaints of left-wing bias, which include accusations that the CICIG is an agent of international socialism, see Mary Anastasia O’Grady, “Guatemala’s president defends democracy against the U.N.”, The Wall Street Journal, 4 September 2018; and Steven Hecht, “Guatemala versus an unholy alliance: will Trump, Pompeo take charge of US policy?”, Impunity Observer, 10 September 2018. For Velásquez’s reply, see “CICIG parte de una hipótesis: hay una captura total del Estado”, Factum, 1 February 2018.Hide Footnote

La CICIG debería abordar las posibles futuras negociaciones sobre su mandato reconociendo los compromisos necesarios para seguir funcionando en un entorno político hostil.

Estas respuestas altaneras han proporcionado munición a la campaña de desprestigio contra la CICIG. El esfuerzo de difamar a la comisión ha cobrado fuerza en diferentes frentes, incluidas muchas de las personas en prisión preventiva a la espera de juicio en casos de corrupción, ex militares y militares activos en busca de impunidad por crímenes cometidos durante la guerra civil, y sectores conservadores de la sociedad guatemalteca que desconfían de los actores internacionales y su supuesta intromisión.[fn]El comisionado Velásquez manifestó su pesar por la “resistencia [a la lucha contra la corrupción y la impunidad] de los sectores afectados” durante un viaje a Europa en julio, véase “CICIG pide continuar en Guatemala ante el ‘descomunal’ reto que afronta”, EFE, 3 de julio de 2018. Para una descripción de la compleja red de adversarios y su sofisticado uso de las redes sociales en la campaña de desprestigio de la CICIG, véase Cora Currier y Danielle Mackey, “The rise of the net center: how an army of trolls protects Guatemala’s corrupt elite”, The Intercept, 7 de abril de 2018.Hide Footnote En medio de los insultos, el diálogo entre el gobierno, por un lado, y la CICIG y la ONU, por el otro, ha languidecido.

La CICIG debería abordar las posibles futuras negociaciones sobre su mandato reconociendo los compromisos necesarios para seguir funcionando en un entorno político hostil – una democracia en la que la confianza pública en la autoridad se ha erosionado, en parte debido a las investigaciones que lidera la comisión. Los criterios de selección de casos más claros y firmes, basados en los daños causados por el delito en cuestión, deberían sentar las bases para un acuerdo revisado entre la CICIG, la ONU y el gobierno de Guatemala, permitiendo que se renueve el mandato de la comisión a la vez que se reduce la hostilidad que ha generado entre la clase política de Guatemala. Los actos de corrupción administrativa deberían permanecer bajo la jurisdicción de las propias instituciones de supervisión reformadas de Guatemala. Asimismo, la CICIG debería seguir dirigiendo sus recursos hacia las reformas jurídicas para aumentar la transparencia del sistema político y la continuación de los esfuerzos para afianzar la independencia judicial y la profesionalización de la policía.

Las reformas a la CICIG también tendrán que abordar algunas de las críticas fundamentales de la estructura y operaciones de la CICIG como un organismo semiautónomo de la ONU basado en un acuerdo sui géneris con el Estado de Guatemala. La comisión y sus partidarios tendrán que responder a los argumentos del gobierno de Guatemala en relación a la soberanía, incluso si tiene razón en considerarlos una cortina de humo para otros intereses, potencialmente mediante el nombramiento de un comisionado adjunto aprobado por el gobierno de Guatemala, así como reuniones periódicas para informar sobre las actividades en curso. Esta colaboración no debería, no obstante, suponer una obligación de compartir información sobre casos delicados en trámite.

Una CICIG renovada también tendría que demostrar ante Washington que su trabajo sirve a los objetivos de EE.UU. en América Latina. La decisiva contribución de la comisión a la mejora de la seguridad pública en Guatemala sugiere que la CICIG también contribuye a la estabilidad regional. La nueva Ley de Autorización de Defensa Nacional sugiere otras formas en que los intereses de la administración estadounidense y el mandato de la CICIG están alineados. Promulgada por el presidente Donald Trump el 14 de agosto, esta ley exige al secretario de Estado Pompeo que proporcione al Congreso un listado de individuos, incluidos funcionarios del gobierno, que hayan cometido graves actos de corrupción, narcotráfico y financiamiento ilegal de campañas en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las investigaciones de la CICIG podrían proporcionar un valioso recurso para establecer dicha lista en Guatemala y por lo tanto apoyar las prioridades estadounidenses en materia de seguridad nacional.

Mientras, el gobierno de Guatemala también tendrá que demostrar cierta voluntad de compromiso. La demostración de fuerza del presidente Morales al poner fin al mandato de la comisión, junto con sus reclamos de soberanía y el uso de transacciones diplomáticas con EE.UU., le dan la ventaja por el momento. No obstante, sus acciones también apuntan a su malestar. La confrontación con la CICIG ya ha llevado a la presentación de cargos en su contra por el financiamiento ilegal de su campaña política, aunque una mayoría de diputados votaron el 16 de octubre en contra de levantar su inmunidad judicial.[fn]El Congreso votó 82 a 39 contra el despojo de la inmunidad de Morales. “Congreso protege inmunidad del presidente Jimmy Morales”, Prensa Libre, 16 de octubre de 2018. Véase Willian Cumes, “Pedimos disculpas a Guatemala, dicen empresarios que financiaron a FCN-Nación”, Prensa Libre, 19 de abril de 2018.Hide Footnote Lo que es más importante, la capacidad de Morales de dictar los términos o la ruptura de la relación con la CICIG solo durará hasta el fin de su mandato, del cual restan tan solo quince meses. La investigación penal del presidente es probable en el mediano plazo, y cualquier acción ilegal realizada por Morales con el fin de la terminación de la CICIG y la expulsión del comisionado Velásquez podría proporcionar a los fiscales nacionales los motivos para futuras investigaciones. Por ello, el gobierno debería respetar el acuerdo que gobierna las operaciones de la CICIG, dar un paso atrás en su actitud de confrontación y aceptar la negociación de un mandato renovado. Por encima de todo, debería abstenerse de nuevas amenazas de fuerza contra ciudadanos guatemaltecos. No debería seguir los pasos del Estado hondureño, con su represión policial postelectoral a fines de 2017, o del Estado nicaragüense, con su campaña aún más violenta contra los manifestantes desde abril.

Si el gobierno de Guatemala intentara reprimir del mismo modo, probablemente se toparía con una gran resistencia por parte de estudiantes universitarios y organizaciones rurales que anteriormente han mostrado su empeño en apoyar a la CICIG. Varias organizaciones empresariales de alto nivel también han manifestado su deseo de apoyar reformas que mejorarían el mal gobierno de Guatemala y fortalecerían su débil Estado de derecho. La principal organización paraguas del sector privado, la CACIF, apoyó las acciones de la CICIG que finalmente llevaron a la renuncia del presidente en 2015, pero se ha limitado a apoyar el Estado de derecho durante la actual crisis. Si bien la voluntad del público guatemalteco de organizar grandes protestas puede haber mermado, el presidente Morales no debería ignorar la probabilidad de que mayores niveles de insatisfacción pudieran generar nuevos movimientos y candidatos políticos que podrían establecerse en el Congreso y el gobierno local en 2019, además de determinar la elección de su sucesor.

VI. Conclusiones

En este momento tan delicado para la CICIG, es fundamental enfatizar sus éxitos en materia de reforma policial y judicial a lo largo de la última década. La CICIG ha demostrado que puede ayudar a las instituciones judiciales de Guatemala a enjuiciar a los poderosos y ayudar a proteger la independencia de dichas instituciones. Parece haber sido fundamental para la reducción del crimen violento en Guatemala. Las tasas de homicidio siguen siendo inquietantemente elevadas en todo el país. Sin embargo Guatemala es uno de tan solo tres países latinoamericanos que recientemente han logrado una reducción sostenida de los homicidios desde sus desoladores niveles máximos, si bien varios otros países han logrado reducir su tasa de homicidios desde máximos menos pronunciados en los últimos años.[fn]Véase la nota al pie 38; World Bank website, https://data.worldbank.org/indicator/VC.IHR.PSRC.
P5?view=chart; Robert Muggah y Katherine Aguirre, “Citizen Security in Latin America: Facts and Figures”, Igarapé Institute Strategic Paper 33, abril de 2018, pp. 3 y 4Hide Footnote
Por estos motivos, a menudo se presenta a la comisión como un raro ejemplo del éxito del apoyo internacional al sistema judicial de una nación.

El debate político sobre la CICIG gira en torno a los méritos de que un organismo internacional investigue la corrupción de alto nivel en un país soberano. Sin embargo, una parte sustancial del éxito de la comisión es menos visible para las élites o en el extranjero, pero más significativa para la mayoría de los guatemaltecos: proviene de la extraordinaria hazaña de mejorar la seguridad pública, cimentada en reformas básicas del trabajo policial cotidiano, así como la investigación policial y las actuaciones penales.

Dado que muchos de los miles de centroamericanos que se dirigen hacia el norte huyen de la violencia, sería imprudente por parte de EE.UU. permitir que la CICIG desapareciera y creer que el control fronterizo por sí solo puede desalentar la migración. Por el contrario, Washington debería volver a prestar todo su apoyo a la comisión y sus reformas, tras revisar su acuerdo con el Estado de Guatemala y sus relaciones con la ONU junto con cambios en su estrategia de selección de casos. Por su parte, los aliados europeos y de la sociedad civil de la CICIG deberían impulsar dichas revisiones. La comisión no será un elemento permanente en el país, pero una CICIG revitalizada con un mandato renovado es la mejor forma de garantizar que Guatemala produzca menos migrantes y, aún más importante, sea un país más seguro para su población.

Bogotá/Nueva York/Bruselas, 24 de octubre 2018

Anexo A: Mapa de Guatemala

CRISISGROUP/KO

Anexo B: Metodología del control sintético

El análisis cuantitativo realizado en este informe breve emplea datos de código abierto obtenidos del archivo de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial, disponibles en: http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators.

A fin de emplear un enfoque de diferencia en diferencias, deben validarse algunas suposiciones. El primer paso es construir un caso de control sintético para Guatemala usando los países vecinos durante el periodo anterior a 2007. Los pesos anteriores a la CICIG se han producido mediante el algoritmo para equilibrar la entropía de Jens Hainmueller, implementado en Stata utilizando el paquete “ebalance”. El objetivo es un caso hipotético de control en el que las tendencias anteriores al tratamiento son paralelas – una suposición fundamental de la estrategia de diferencia en diferencias. En segundo lugar está la suposición de intercambiabilidad del enfoque de diferencia en diferencias. El argumento es que una institución como la CICIG se podría haber establecido en cualquier número de países latinoamericanos, por ejemplo El Salvador, Colombia, Nicaragua o México, que han experimentado conflicto intraestatal, actividad paramilitar, elevadas tasas de homicidio y mal desempeño procesal. El hecho de que un organismo como la CICIG se estableciera en Guatemala y no en otro país fue en gran medida casual.

La tabla a continuación muestra los países y su peso relativo en el control sintético. En base a los datos, Guatemala pre—2007 equivale aproximadamente (en términos de tendencias en homicidios, bienestar económico y salud infantil) a un país hipotético compuesto en un 38 por ciento de El Salvador, un 18 por ciento de la República Dominicana, un 13 por ciento de Nicaragua, un 8 por ciento de Costa Rica, un 8 por ciento de Honduras, un 5 por ciento de Panamá, un cuatro por ciento de Venezuela, un 3 por ciento de Colombia y un 8 por ciento de México (los porcentajes no suman 100 debido al redondeo).

Los siguientes cinco gráficos ilustran las tendencias anteriores a 2007 en materia de homicidios, consumo de los hogares, PIB per cápita y tasas de mortalidad de menores de cinco años en detalle, así como las tasas de homicidios por país.

A fin de computar los efectos netos de la CICIG sobre los homicidios, se emplea el enfoque estándar de diferencia en diferencias, operacionalizado en Stata empleando un estimador recíproco de los datos ponderados de efectos fijos. Este proceso produce un efecto promedio del tratamiento de -2,77 homicidios por cada 100.000 cada año. Esto significa que durante el periodo posterior a la CICIG, Guatemala registró, en promedio, 2,77 homicidios menos por cada 100.000 cada año de lo que se hubiera esperado.

Multiplicar este efecto promedio por la población de Guatemala en cada año en el que ha funcionado la CICIG puede aproximar el número de homicidios evitados. Durante el periodo 2007-2014, la creciente población de Guatemala alcanzó un promedio de 14,8 millones de personas. La multiplicación produce una estimación de 3.279 homicidios evitados a lo largo de ocho años. Extrapolando estos efectos hasta fines de 2017, el número aproximado de homicidios evitados es de 4.658 (durante el periodo 2007-2017, el promedio de la población de Guatemala fue de 15,3 millones).

Los archivos de reproducibilidad de este análisis están alojados en el programa de Estudios Empíricos sobre el Conflicto de la Universidad de Princeton, uno de los copatrocinadores del programa de Economía del Conflicto. Para más detalles sobre el análisis cuantitativo, no dude en contactarse con Renard Sexton, investigador residente de Economía del Conflicto. Los archivos de reproducibilidad están disponibles en: https://esoc.princeton.edu/subfiles/replication-material-guatemala-briefing.

Figura 2: Homicidios por cada 100,000, 2000-2006
Figura 3: Consumo de los hogares (USD PPC), 2000-2006
Figura 4: PIB per cápita (PPC), 2000-2006
Figura 5: Mortalidad de menores de 5 años, 2000-2006
Figura 6: Tasa de homicidios, por país, 2000-2006
People hold national flags as they take part in a demonstration in demand of Guatemalan President Otto Perez's resignation, in Guatemala City, on 22 August 2015. AFP/Johan Ordonez
Report 56 / Latin America & Caribbean

¿De bastón a catalizador?: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

Dramatic changes upended Guatemalan politics in 2015. Forcing the pace were international prosecutors, bolstered in their fight against corruption and impunity by a great wave of support from ordinary citizens. If Guatemala’s national reforms continue when outside help leaves, it can become a true role model for the region.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Executive Summary

Guatemala – one of Latin America’s most violent, unequal and impoverished countries – is enjoying a rare moment of opportunity. A new president, Jimmy Morales, bolstered by a landslide victory, has taken office promising to end corruption. The old political elite is in disarray. Emboldened citizens are pressing for reforms to make justice more effective and government more transparent. Behind these changes is a unique multilateral experiment, the UN-sponsored International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG), whose investigators work with national prosecutors to dismantle criminal networks within the state. CICIG is not a permanent fix, however. Guatemala will lose its opportunity unless national leaders assume the fight against impunity as their own, approve stalled justice and security sector reforms and muster the financial resources to strengthen domestic institutions.

CICIG began operations in 2007 to investigate clandestine security groups that continued to operate within the state following the 1996 accords that ended 36 years of intermittent armed conflict. Such groups still undermine the state, though their main goal now is economic power, not elimination of political opponents. International support and financing guarantee the commission’s independence, though it operates under Guatemalan laws. Unlike traditional capacity-building efforts, it not only trains, but also works side by side with national prosecutors and police, providing them with the necessary technical expertise and political autonomy to hold powerful suspects accountable before the law.

CICIG has promoted and helped implement legislation to create a witness protection program, tighten gun controls, establish rules for court-ordered wiretaps and asset forfeiture and institute high-risk courts for the trial of particularly dangerous defendants. At the same time, it has carried out complex, high-profile probes that resulted in charges against a former president for embezzlement, an ex-minister and other top security officials for extrajudicial executions and dozens of additional officials and suspected drug traffickers for fraud, illicit association and homicide.

The commission has faced significant setbacks and limitations, however. Some high-profile cases have ended in acquittal. Key reforms, such as a judicial career law, have stalled in Congress. While it has helped strengthen certain specialised prosecutorial units, the public prosecutor’s office remains overstretched, even absent, in much of the country. Other institutions essential for combatting impunity – notably the civilian police and judiciary – are still weak, vulnerable to corruption and largely unaccountable.

The most dramatic blows it has delivered against impunity came in 2015 with the arrest of almost 200 officials for corruption, including a multi-million dollar scheme to defraud customs. Working with national prosecutors, CICIG collected and analysed massive amounts of evidence. The evidentiary trail, according to prosecutors, led to President Otto Pérez Molina, who resigned (though denying any criminal activity) and now awaits trial in a military prison.

Much of CICIG’s recent success is due to the determination and persistence of its current commissioner, Iván Velásquez, a jurist known for uncovering the links between politicians and paramilitary structures in his native Colombia. CICIG cannot function, however, without the close collaboration and support of Guatemalan prosecutors. Very different attorneys general – Claudia Paz y Paz, a former human rights activist, and Thelma Aldana, a veteran jurist – have shown the independence and courage to pursue complex, controversial cases against powerful suspects.

A crucial ingredient is popular support. Both the commission and public prosecutors enjoy wide approval among citizens exhausted by violent crime and corruption. The investigations spawned a broad civic movement for justice reform and government transparency. In a country long polarised by ideological, economic and ethnic differences, the anti-corruption crusade has at least temporarily united groups ranging from business associations to labour unions, urban professionals to indigenous leaders.

Anger over government fraud holds this movement together, rather than any clear agenda for change. Elected leaders should channel discontent into positive action by initiating a national debate on the reforms needed to strengthen justice and encourage accountability. Morales, a former television comedian, campaigned as the anti-politician. He has yet to put forward a clear reform program, including new legislation to guarantee the independence of judges and prosecutors, toughen campaign-financing laws and create honest, professional civilian police. Moreover, a weak, underfunded state needs to enact fiscal and tax reforms so that its justice institutions have the resources needed to pay good salaries, provide decent working conditions and extend their coverage across the country.

CICIG’s mandate ends in September 2017, though the president wisely has proposed extending it. International assistance cannot last indefinitely, however. The commission is Guatemala’s best opportunity for genuine justice reform, and it should not be wasted, but the government must start planning for its departure by fortifying its own capacity to fight crime and corruption.

Recommendations

To translate anticorruption promises into clear action plans and prepare for the time when CICIG is no longer needed

To the Guatemalan government:

  1. Promote, adopt and implement legislation and policies to further professionalise prosecutors and judges, including reform of the selection and recruitment process, longer terms to guarantee independence and new mechanisms to evaluate performance and curb corruption.
     
  2. Revive efforts to transform the civilian police into professional forces focused on preventing violence and to revamp its investigative body to work with prosecutors on resolving crimes, including the transfer of capacities and knowledge from CICIG.
     
  3. Give police, prosecutors and judges more resources to fight crime and impunity by carrying through tax and fiscal reform, including by challenging private sector leaders, economic experts and civil society to devise proposals for making taxing and spending more efficient, equitable and transparent.

To the Guatemalan Congress:

  1. Work across party lines and with the president and civil society to devise a strategy, including tax and fiscal reform, for combating corruption and strengthening justice and security institutions.
     
  2. Schedule promptly a final vote on the bill to reform political parties and tighten campaign-financing rules.
     
  3. Reconvene the working group on justice reform, bringing lawmakers together with CICIG, judges and civil society to propose and debate initiatives to strengthen judicial independence and competence, as well as whether or how to limit the prosecutorial immunity of members of Congress and other public officials.

To the Guatemalan judiciary:

  1. Provide additional training for judges at all levels on use of criminal analysis, scientific evidence and new prosecutorial tools, such as plea-bargaining with defendant/informants.
     
  2. Work with the president, Congress and civil society on the career law and other initiatives to make the judiciary more independent and professional.

To the Guatemalan Public Ministry (MP) and CICIG:

  1. Expand cooperation to transfer capacities to specialised prosecutors working on complex cases, such as those investigating organised crime, money laundering and human trafficking.
     
  2. Strengthen the MP’s internal affairs office to identify, sanction or remove officials guilty of misconduct.
     
  3. Work jointly on a strategy to build a professional corps of investigative police.
     
  4. Promote accountability within the MP and CICIG by devising measurable goals and benchmarks.

To the U.S., European Union and its member states and other donor states and institutions:

  1. Continue to provide CICIG with the resources needed to conclude its work, including additional funds for capacity building.
     
  2. Encourage other countries struggling with corruption and violence to consider an appropriate version of the CICIG international/national partnership model.

 Guatemala City/Bogotá/Brussels, 29 January 2016

Use our interactive timeline to explore the developments leading to CICIG’s creation, its impact and the dramatic events of 2015.