Перезапуская диалог между Косово и Сербией

Что нового? Усилия по урегулированию затянувшегося спора между Косово и Сербией по вопросу независимости Косово потерпели фиаско. Переговоры под эгидой ЕС привели к заключению соглашения по техническим вопросам, но споткнулись о попытку разрешить главные политические вопросы. Посреднические усилия Вашингтона в середине 2020 г. были сведены на нет, когда президенту Косово пришлось выйти из игры из-за обвинений в военных преступлениях.

Почему это важно? Этот спор «замораживает» Косово вне ООН и многих других международных организаций, закрывает обеим сторонам путь в ЕС, оставляет незащищенными меньшинства и представляет собой препятствие для региональной безопасности. Урегулирование спора могло бы благоприятно сказаться на стабильности на Западных Балканах и в Европе.

Что необходимо сделать? Все стороны должны стремиться к заключению соглашения о взаимном признании, при этом государства должны сигнализировать ЕС, что они готовы поддержать любые договоренности, соответствующие правам человека и международному праву. Белград и Приштина должны публично признать необходимость компромисса. Косово следует стремиться к большей политической, экономической интеграции и интеграции в сфере безопасности со своими партнерами в ожидании заключения соглашения. 

Краткое содержание

Конфликт между Косово и Сербией длится несколько десятилетий. Спустя более двадцати лет после вмешательства НАТО в 1999 г., которое преследовало цель положить конец зверскому обращению Сербии с косовскими албанцами, и более десяти лет после провозглашения Приштиной независимости в 2008 г., Белград и десятки других государств, включая пять стран-членов ЕС, по-прежнему официально считают Косово отколовшимся регионом Сербии. Пока эти разногласия не будут урегулированы, обеим сторонам будет «заказано» членство в ЕС, а Косово – членство в ООН и НАТО. Тем временем Белград продолжит оказывать нежелательное влияние на территорию Косово. В ответ на признание Сербия, вероятно, потребует оказания международной помощи, предоставления большей автономии косовским сербам или обмена территориями – или, возможно, увеличения международной помощи в сочетании с одним из двух последних вариантов. Несмотря на обоснованную обеспокоенность по поводу перекраивания границ, ЕС не должен исключать возможности принятия любого решения, совместимого с правами человека и международным правом. Параллельно с этим США необходимо помочь раздробленной политической элите Косово выработать жизнеспособную переговорную позицию, а партнеры Косово должны оказать содействие Приштине в укреплении двусторонних и многосторонних связей в ожидании заключения соглашения. 

Приштина и Белград периодически ведут переговоры о нормализации отношений, как минимум с 2006 года. Они достигли согласия по многим пунктам, но расходятся в самом важном вопросе, который их разделяет: независимость Косово. Еще одним камнем преткновения является сохраняющееся влияние Сербии на сербские общины в Косово. Районы Косово с проживанием сербского большинства, особенно граничащие с Сербией четыре северных муниципалитета, остаются лишь частично интегрированными и могут превратиться в очаги насилия. Избранные в парламент Косово и назначенные на руководящие должности сербы открыто следуют указаниям Белграда. Сочетание этого влияния и последствий непризнания Косово Белградом является постоянным раздражителем для косоваров, напоминая им о том, что они еще не полностью освободились от Сербии. Как Белград, так и Приштина выиграют от членства в ЕС, на которое они фактически не имеют права, покуда продолжается их спор. 

Начиная с 2011 года, посредничество между двумя сторонами, осуществляемое под эгидой ЕС, позволило добиться хотя и неустойчивого, но все-таки прогресса в решении технических вопросов. Однако оно забуксовало при решении вопросов, лежащих в основании политических разногласий. В 2018 году президенты двух стран разработали то, что могло бы потенциально стать прорывным соглашением, основанным на спорном предложении об обмене территориями. Однако его поспешно свернули перед лицом внутренних разногласий и противостояния внутри ЕС. Диалог под эгидой ЕС возобновился в июле 2020 года, параллельно с усилиями Вашингтона, но этот дипломатический рывок захлебнулся. Хотя президент Сербии Александр Вучич, по-видимому, все еще заинтересован в сделке, его косовский коллега, бывший президент Хашим Тачи, предстанет перед судом по обвинению в совершении военных преступлений, в результате чего правительство Приштины оказалось в замешательстве, без видного сторонника урегулирования разногласий путем переговоров. В связи с тем, что Тачи был отстранен от дел, сентябрьский саммит в Белом доме оказался в значительной степени символическим мероприятием.

На этом фоне путь к всеобъемлющему соглашению, которое позволит решить вопрос о независимости Косово, является и туманным, и скользким. По нему можно двигаться вперед только в том случае, если Белград и Приштина продемонстрируют совершенно иной подход, чем тот, который применялся до сих пор. Конституция Сербии требует, чтобы любая договоренность, предоставляющая Косово независимость, была одобрена на референдуме, но ее политическое руководство ничего не сделало для подготовки избирателей к компромиссам, необходимым для заключения такой сделки. Приштина не стоит перед аналогичным конституционным требованием, но ее лидеры могут принять решение поставить вопрос на голосование ради придания процессу легитимности, причем в любом случае им предстоит подготовить свою общественность к уступкам, на которые придется пойти. Каждая сторона должна будет честно признаться своим избирателям в том, что она не сможет форсировать урегулирование исключительно на своих собственных условиях. 

Что же касается того, как будет выглядеть компромисс, то здесь существует три основных возможности. Во-первых, горькую пилюлю признания Косово для Сербии можно было бы «подсластить» вливанием донорской помощи в целях развития и ускоренным вступлением в ЕС. Вторая возможность могла бы состоять в обмене признания Сербии на создание новых автономных округов для косовских сербов в Косово и сербских албанцев в Сербии. Третья заключается в возвращении к подходу обмена территориями, который лежит в основе проекта договоренности 2018 года. 

Ни один из этих вариантов не является оптимальным. В первом случае, учитывая внутреннюю динамику в ЕС, последний, скорее всего, просто не сможет пообещать Сербии ускоренное членство, а материальных стимулов вряд ли будет достаточно для решения ключевого вопроса политической идентичности Сербии. Из оставшихся двух вариантов автономия, на первый взгляд, представляет собой лучший выбор, доказавший свой успех в других странах Европы и имеющий поддержку среди стран-членов ЕС, но она также вызывает сильнейшую негативную реакцию самих сторон. Руководство Косово, по-видимому, особенно против этого варианта. Возможно, потому что его беспокоят связанные с ним риски неэффективного управления, подобному тому, что наблюдается в близлежащей Боснии и Герцеговине, где большинство решений требуют согласия обоих образований и всех трех основных этнических групп. С другой стороны, европейские правительства – особенно правительство Германии – вполне обоснованно обеспокоены дестабилизирующим прецедентом, который может создать перекраивание границ на Балканах и за пределами региона. 

В настоящее время Брюссель должен сосредоточиться на продвижении переговоров, в ходе которых стороны могут свободно изучать любые варианты урегулирования в соответствии с правами человека и международным правом с учетом необходимости заручиться поддержкой общественности у себя на родине. И ЕС, и США должны сыграть свою роль в этих усилиях. ЕС должен оценить, сможет ли он изменить общую позицию своих членов таким образом, чтобы обозначить конкретную цель достижения окончательного соглашения, основанного на взаимном признании (то, чему до сих пор сопротивлялись пять непризнавших Косово государств ЕС), и четко дать понять, что его посредничество не имеет цели подавлять какие-либо обсуждения автономии или территориальных обменов. Со своей стороны, США должны работать с правительством Косово над жизнеспособной стратегиeй переговоров, основанной на понимании того, что признание возможно, но потребует уступок. 

Наконец, и это нужно сделать незамедлительно, внешние партнеры Косово должны подготовиться к возможности того, что переговоры будут тянуться и дальше без достижения урегулирования. В этих условиях наилучшая стратегия может заключаться в поиске возможностей, которые позволят Косово дальше интегрироваться в международные институты, готовые принять его в свои члены, и развивать экономические и политические связи, а также связи в области безопасности с остальным миром. Последние не обеспечат стабильности, которая наступит только в случае политического урегулирования вопроса о независимости, но помогут смягчить разочарование и недовольство и тем самым предоставить некоторые, пусть и скромные возможности для прогресса в ситуации, которой слишком долго позволяли оставаться в состоянии застоя.

 Белград/Приштина/Брюссель, 25 января 2021 года