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French President Emmanuel Macron (R), and flanked by his delegation, speaks during a video conference with Kosovo Prime Minister Avdullah Hoti, Serbian President Aleksandar Vucic, and German Chancellor Angela Merkel in Paris, on 10 July 2020. Christophe Ena / POOL / AFP
Report 262 / Europe & Central Asia

Reiniciando el diálogo entre Kosovo y Serbia

Trece años después de que Kosovo se separara de Serbia, los dos países continúan estancados en el no reconocimiento mutuo, con efectos nocivos para ambos. Las partes deben dejar atrás los tecnicismos para abordar las principales cuestiones en juego: la independencia de Pristina y la influencia de Belgrado sobre la minoría serbia de Kosovo.

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¿Qué hay de nuevo? Los esfuerzos para resolver la prolongada disputa entre Serbia y Kosovo sobre la independencia de este último han fracasado. Las conversaciones lideradas por la UE lograron acuerdos sobre asuntos técnicos, pero han tenido problemas para abordar cuestiones políticas esenciales. La iniciativa de mediación de Washington a mediados de 2020 fracasó cuando el presidente de Kosovo tuvo que retirarse debido a la imputación de cargos por crímenes de guerra.

¿Por qué importa?La disputa mantiene a Kosovo fuera de la ONU y muchos otros organismos internacionales, impide que ambos países sean miembros de la UE, deja en riesgo a las comunidades minoritarias y constituye un obstáculo para la seguridad regional. Resolver la disputa sería de gran ayuda para la estabilidad en los Balcanes occidentales y Europa. 

¿Qué se debería hacer?Todas las partes deberían buscar un acuerdo para conseguir el reconocimiento mutuo, con los Estados de la UE indicando que apoyarán cualquier acuerdo compatible con los derechos humanos y el derecho internacional. Belgrado y Pristina deben reconocer públicamente la necesidad de comprometerse. Kosovo debe buscar una mayor integración política, de seguridad y económica con sus socios a la espera de un acuerdo.

Resumen ejecutivo

La disputa entre Kosovo y Serbia se ha prolongado durante décadas. Más de veinte años después de la intervención de la OTAN en 1999 para poner fin al brutal trato de Serbia a los albanokosovares, y más de una década después de la declaración de independencia de Pristina en 2008, Belgrado y decenas de Estados, incluidos cinco miembros de la UE, todavía consideran oficialmente a Kosovo como una provincia separatista. Hasta que se resuelva la disputa, ambas partes estarán excluidas de la UE, y Kosovo adicionalmente de la ONU y la OTAN. Mientras tanto, Belgrado ejerce una influencia no deseada en el territorio de Kosovo. Es probable que el precio del reconocimiento serbio implique una inyección de ayuda internacional, mayor autonomía para los serbios de Kosovo o un intercambio territorial, o quizás un mayor apoyo en combinación con una de las dos últimas opciones. A pesar de preocupaciones legítimas sobre una nueva delimitación de fronteras, la UE no debería descartar ninguna resolución que sea compatible con los derechos humanos y el derecho internacional. Paralelamente, EE. UU. debería generar una posición negociadora viable a partir de la desorganizada élite política de Kosovo, y los socios de Kosovo deberían ayudarle a fomentar mayores lazos bilaterales y multilaterales a la espera de un acuerdo.

Pristina y Belgrado han estado hablando, intermitentemente, sobre cómo normalizar sus relaciones desde al menos 2006. Han acordado muchos puntos, pero discrepan en el asunto más importante que los divide: la independencia de Kosovo. La continua influencia de Serbia sobre las comunidades serbias de Kosovo es otro tema polémico. Las zonas de mayoría serbia de Kosovo, especialmente los cuatro municipios del norte colindantes con Serbia, continúan estando solo parcialmente integradas y son un posible foco de violencia. Los serbios elegidos para el parlamento de Kosovo y designados para puestos gubernamentales siguen las órdenes de Belgrado abiertamente. La combinación de esta influencia y las consecuencias del no reconocimiento de Belgrado son una fuente de irritación constante para los kosovares, recordándoles que aún no se han liberado completamente de Serbia. Tanto Belgrado como Pristina se beneficiarían siendo parte de la UE, pero la puerta está cerrada, al menos mientras persista la disputa.

A partir de 2011, la mediación entre las dos partes, liderada por la UE, trajo consigo un precario progreso en cuestiones técnicas, pero fracasó en las cuestiones esenciales de la disputa política. En 2018, los presidentes de los dos países esbozaron lo que parecía ser un acuerdo trascendental basado en un posible canje de territorios, pero se fue a pique ante la controversia interna y la oposición desde el interior de la UE. El diálogo liderado por la UE revivió en julio de 2020, y Washington lanzó una iniciativa paralela, pero el nuevo esfuerzo diplomático ha sufrido reveses significativos. Aunque el presidente serbio Aleksandar Vučić parece interesado en un acuerdo, su homólogo kosovar, el expresidente Hashim Thaçi, se enfrenta a un juicio por crímenes de guerra, lo que deja al gobierno de Pristina desordenado y sin un vocero destacado para un acuerdo negociado. Con Thaçi fuera del panorama, una cumbre en la Casa Blanca en septiembre resultó ser un acto en gran parte simbólico.

En este contexto, el camino hacia un acuerdo integral que resuelva la cuestión de la independencia de Kosovo es a la vez turbio y estrecho. Solo podrá ser navegado si Belgrado y Pristina adoptan un enfoque muy diferente al que han tomado hasta la fecha. La constitución serbia establece que cualquier acuerdo que conceda la independencia de Kosovo debe ser aprobado por referendo, pero su liderazgo político no ha hecho nada para preparar a los votantes hacia los compromisos necesarios para llegar a un acuerdo. Kosovo no enfrenta el mismo requisito constitucional, pero sus líderes podrían decidir someter un posible acuerdo a votación para blindarlo de legitimidad y, en cualquier caso, tendrían que preparar al público kosovar para las concesiones que serán necesarias. Las partes deberán dejarle claro a sus electores que no podrán forzar un acuerdo estrictamente en sus propios términos. 

En cuanto a cómo sería un posible compromiso, existen tres posibilidades principales. Una dependería de los incentivos para Serbia (una combinación de apoyo para el desarrollo por parte de donantes y una adhesión acelerada a la UE) como pago por el reconocimiento. La segunda sería canjear el reconocimiento serbio por la creación de nuevos distritos autónomos para los serbios de Kosovo y los albanos de Serbia. La tercera sería volver al enfoque del intercambio de tierras que fue el núcleo del borrador de acuerdo de 2018.

Todas estas opciones están muy lejos de ser ideales. En cuanto a la primera, dadas las dinámicas internas, puede que simplemente no sea factible que la UE prometa una adhesión acelerada, y es poco probable que los incentivos materiales sean suficientes para abordar una cuestión fundamental de la identidad política de Serbia. Entre las otras dos, la autonomía parecería ser la mejor opción, con casos de éxito en otras partes de Europa, y apoyo entre los Estados miembros de la UE, pero también parece provocar la reacción negativa más fuerte de las propias partes. Los líderes de Kosovo parecen especialmente reacios, tal vez porque les preocupa que lleve al tipo de gobierno paralizado que ven en la cercana Bosnia y Herzegovina, donde la mayoría de las decisiones requieren que ambas entidades y los tres grupos étnicos principales estén de acuerdo. Por otro lado, gobiernos europeos, en especial Alemania, tienen preocupaciones legítimas sobre el precedente desestabilizador que podría sentar una nueva delimitación de fronteras en los Balcanes y más allá.

Por el momento, Bruselas debería centrarse en fomentar una negociación en la que las partes sean libres de explorar cualquier acuerdo compatible con los derechos humanos y el derecho internacional, teniendo muy presente la necesidad de obtener el apoyo ciudadano en casa. Tanto la UE como los EE. UU. tienen un papel que desempeñar en esta iniciativa. La UE debe evaluar si puede cambiar su posición común para que se fije como objetivo claro conseguir un acuerdo final basado en el reconocimiento mutuo (algo a lo que los cinco Estados de la UE que se niegan al reconocimiento se han resistido hasta este punto) y aclarar que sus mediadores tienen instrucciones de no silenciar la discusión sobre autonomía o intercambios. Por su parte, EE. UU. debería trabajar con el gobierno de Kosovo para desarrollar una estrategia de negociación viable, basada en el entendimiento de que el reconocimiento es posible, pero requerirá concesiones.

Por último, y como medida inmediata, los socios externos de Kosovo deben prepararse para la posibilidad de que las negociaciones continúen prolongándose sin resolución. En esas circunstancias, la mejor estrategia puede ser buscar oportunidades que le permitan a Kosovo seguir integrándose a las instituciones internacionales que lo admitan, y desarrollando lazos económicos, políticos y de seguridad con el resto del mundo. También pueden transferir una mayor parte de su inversión y ayuda a los Balcanes a Pristina. Eso también servirá para recordarle a Belgrado que no tiene un veto permanente sobre el futuro de Kosovo. Estas acciones no proporcionarán la estabilidad que solo un acuerdo político sobre su independencia puede generar, pero al ayudar a aliviar la frustración y el resentimiento, pueden ofrecer algunas oportunidades modestas de progreso en medio de una situación que se ha dejado agravar durante demasiado tiempo.

Belgrado/Pristina/Bruselas, 25 de enero de 2021